Размещено на http://www.allbest.ru/

Электронный документооборот в сфере государственного управления

Введение

В этой курсовой работе я ставлю перед собой целью рассмотреть одну из тем документального обеспечения управления - электронный документооборот в сфере государственного управления.

Актуальность данной темы обуславливается следующим; Современная вычислительная техника и средства связи прочно вошли в современную жизнь, и удивление вызывает не их наличие, а, скорее, недостаток или неэффективное использование. С точки зрения оснащения средствами информационных технологий (ИТ), российским предприятиям и гражданам еще далеко до ведущих стран Европы и США, но разрыв уверенно сокращается. А вот ситуация с освоением государством информационных технологий все больше беспокоит общество. Дело в том, что грамотное использование ИТ - самый быстрый и экономичный способ повысить отдачу любой организации. В государственном учреждении компьютеры с соответствующим программным обеспечением позволяют:

Ш повысить качество подготовки документов;

Ш укрепить исполнительскую дисциплину;

Ш навести порядок в делопроизводстве;

Ш ускорить обмен информацией между учреждениями;

Ш упростить процедуры принятие решений;

Ш сократить число ошибок и злоупотреблений при работе с гражданами и предприятиями;

Ш поднять авторитет государственных институтов в глазах общества;

Ш упрочить позиции государства на международной арене.

Служащий, вооруженный современными информационными технологиями, выполняет многие типичные операции в десятки (например, при оформлении или выдаче документов) и даже в сотни (при поиске необходимых материалов) раз быстрее, чем с помощью традиционных «бумажных» методов. Повсеместное внедрение на рабочих местах персональных компьютеров с офисными программными приложениями позволяет повысить общую производительность типичного учреждения (измеряемую, например, в числе обработанных обращений граждан) в несколько раз. Развертывание в масштабе всей организации информационных порталов, поднимает ее производительность еще в несколько раз, обеспечивая, при интенсивном и правильно организованном использовании, окупаемость уже в первый год эксплуатации.

Можно временно отложить внедрение информационных технологий ценой увеличения государственного аппарата, снижения уровня оплаты труда в государственном секторе, ухудшения условий размещения государственных учреждений, но это поставит под угрозу выполнение многих государственных функций и, в конечном итоге, нанесет существенный ущерб репутации и интересам государства.

Рассматриваемый вопрос, вероятно, не относится к наименее изученным. Например, в сети Интернет можно найти огромное количество разнообразных ссылок по этой теме. Лидер в производстве программного обеспечения, корпорация Микрософт, предлагает свои концепции внедрения информационных технологий в различных государственных учреждениях. Их ведущие специалисты тщательнейшим образом изучают данный сегмент рынка, разрабатывают программы и способы внедрения информационных технологий.

Так же, своеобразный толчок для развития в данном направлении, дало подписание Правительством Российской Федерации постановления о Федеральной целевой программе (ФЦП) «Электронная Россия». Огромное количество разнообразных документов по этой теме можно найти как на самом сайте ФЦП «Электронная Россия», так и в различных печатных изданиях, например в журналах «Компьютера» или «iBusiness».

Поставленная цель предопределила следующие задачи:

Ш Введение характеризует актуальность темы, степень ее изученности, объект, предмет, цели, задачи исследования, структура и содержание работы;

Ш Глава «Определение электронного документа» знакомит с понятиями «информационные технологии» и «электронный документ»;

Ш В главе «Юридическая сила электронного документа, ЭЦП» описывается юридический статус электронного документа, раскрывается такое понятие, как электронно-цифровая подпись, приводятся ссылки на нормативно-правовые документы;

Ш Глава «Защита информации» знакомит с современными способами защиты электронных документов;

Ш В главе «Современная информационная система органа управления» раскрывается структура современной информационной системы, комплекс программных средств, способы использования, управления и защиты данных систем;

Ш Глава «Предпосылки к реорганизации системы документооборота» объясняет необходимость создания современной информационной системы в государственных учреждениях России;

Ш «ФЦП «Электронная Россия». Цели и задачи» подробно знакомит с Федеральной целевой программой «Электронная Россия» рассматривает ее цели и задачи;

Ш Заключительная глава «Сложность внедрения информационных систем» рассказывает о трудностях внедрения программы и способах их решения.

информационный подпись цифровой защита

1. Электронный документооборот

1.1 Электронный документ

На данный момент не существует единого определения понятию электронный документ. Пункт 3 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяет электронный документ, как электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью, электронно-графической подписью или иным аналогом собственноручной подписи. В свою очередь Федеральный закон об электронном документе дает свое определение данному понятию. В соответствии с ним, электронный документ, это информация, зафиксированная на материальном носителе в виде набора символов, звукозаписи или изображения и предназначенная для передачи во времени и пространстве с использованием средств вычислительной техники и электросвязи с целью хранения и общественного использования, а так же форма представления информации в целях ее подготовки, отправления, получения или хранения с помощью электронных технических средств, зафиксированная на магнитном диске, магнитной ленте, лазерном диске и ином электронном материальном носителе.

В стандарте «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» дается следующее определение: документ на машинном носителе - документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной [12]. (Например, файл на дискете - документ на машинном носителе.) В данном определении присутствует четкое указание на наличие материального носителя документа, тогда как в случае сообщения, переданного по электронной почте, такого носителя нет.

Существует еще одно определение электронного документа, оно дается в Законе «Об электронной цифровой подписи». В соответствии с ним, электронный документ, это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме [7]. Выражение «электронно-цифровая форма» означает здесь последовательность двоичных символов. К главной особенности электронного документа можно отнести отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю. В качестве копии электронного документа может рассматриваться только его бумажная копия. Так, электронное письмо является электронным документом, хотя оно может и не иметь материального носителя. Между тем, переданное по факсу сообщение электронным документом не является.

По сравнению с другими документами, электронный документ имеет ряд следующих преимуществ:

· Даёт возможность поиска по ключевым словам.

· Не изнашивается с течением времени.

· Может содержать URL-ссылки, выпадающие подсказки и множество других информационных дополнений.

· Электронный документ легче использовать в системах автоматизации процессов.

· Меньше трудоёмкость редактирования, тиражирования, перевода и множество других функциональных усовершенствований.

Важно так же отметить, что юридическую значимость электронному документу придаёт электронная цифровая подпись (ЭЦП).

1.2 Унификация и юридическая сила электронного документа, электронная цифровая подпись

Камнем преткновения в процессе принятия новых законов и в применении существующих является вопрос о юридической силе электронного документа. Примечательно, что подписание соответствующего закона в США было отмечено как эпохальное событие, но и там еще очень далеко до реального массового применения имеющих юридическую силу электронных документов.

Вопросы юридической силы электронного документа и применения электронной цифровой подписи (ЭЦП) тесно связаны: наличие ЭЦП - необходимое (но не достаточное) условие юридической силы электронного документа.

Определение ЭЦП дается в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи». В соответствии с ним, электронная цифровая подпись - реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющей идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а так же установить отсутствие искажения информации в электронном документе, [7] а также обеспечивает неотказуемость подписавшегося.

Основы придания юридической силы электронным документам заложены Законом «Об информации, информатизации и защите информации». В соответствии с ним:

«Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться ЭЦП» [6].

В настоящее время Госдумой принят проект закона «Об электронном документе». Данный закон позволяет окончательно прояснить ситуацию с юридическим статусом электронного документа, а также сторон, участвующих в работе с ними. В проекте введены новые определения и термины. Наконец-то приводится точное определение юридического значения электронных документов:

· электронный документ, подписанный ЭЦП, обладает юридической силой, одинаковой с письменным документом;

· все экземпляры электронного документа, подписанные одинаковой ЭЦП, имеют равную юридическую силу [4].

Основная цель данного закона - сформулировать условия, при которых электронный документ, снабженный электронной цифровой подписью, аналогичен бумажному. Что дает применение ЭЦП? Скажем, если раньше налоговые декларации нужно было сдавать в налоговую инспекцию в бумажном виде, то теперь организация может передать ее по каналам связи в электронном формате. Декларация «подписывается» с помощью ЭЦП. Налоговая инспекция, получив этот электронный документ и проверив значение ЭЦП, убеждается в том, что: декларацию отправила именно эта организация; декларация подписана уполномоченным лицом; в процессе передачи файла по открытому каналу связи третьи лица не исказили декларацию.

В Законе так же введено определение удостоверяющего центра, т.е. юридического лица, выдающего сертификаты ключей для использования в информационных системах общего пользования. Деятельность удостоверяющего центра подлежит лицензированию.

По юридическому статусу различают заверенные ЭЦП электронные документы, используемые в сети общего пользования и в сфере государственного управления, и электронные документы, используемые в корпоративной информационной системе. Юридическую силу имеют только документы первого типа.

В сфере государственного управления и в сетях общего пользования электронные документы могут заверяться только ЭЦП с ключами, сгенерированными удостоверяющими центрами. Нет удостоверяющих центров - нельзя использовать ЭЦП.

При использовании ЭЦП в корпоративной информационной системе ситуация намного проще: порядок использования ЭЦП здесь устанавливается решением владельца системы или соглашением ее участников. Содержание информации в сертификатах ключей подписей, порядок ведения реестра сертификатов ключей подписей и все остальные вопросы также регламентируются решением владельца этой системы или соглашением участников.

Вне корпоративной системы заверенные подобной ЭЦП документы юридической силы не имеют. Если вы хотите использовать в своей компании ЭЦП, используйте, но вне ее стен она ничего не значит. Таким образом, данный закон не дает ничего нового в плане возможности использования корпоративных электронных документов вне компании. С другой стороны, закон не накладывает никаких дополнительных требований на использование корпоративных ЭЦП. Перед введением закона высказывались опасения, что компаниям будет навязан определенный способ использования ЭЦП, в результате чего те предприятия, которые уже применяют ЭЦП, вынуждены будут изменять сложившуюся в них практику.

В России, после становления ЭЦП при использовании в электронном документообороте между кредитными организациями и кредитными бюро в 2005 году активно стала развиваться инфраструктура электронного ДОУ между налоговыми органами и налогоплательщиками. Начал работать приказ Министерства по налогам и сборам Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. N БГ-3-32/169 «Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи». Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи определяет общие принципы организации информационного обмена при представлении налогоплательщиками налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи.

В Законе РФ от 10.01.2002 №1-ФЗ «ОБ ЭЛЕКТРОННОЙ ЦИФРОВОЙ ПОДПИСИ» прописаны условия использования электронной цифровой подписи, особенности ее использования в сферах государственоого управления и в корпоративной информационной системе. Благодаря электронной цифровой подписи теперь, в частности, многие российские компании осуществляют свою торгово-закупочную деятельность в Интернете, через «Системы электронной торговли», обмениваясь с контрагентами необходимыми документами в электронном виде, подписанными ЭЦП. Это значительно упрощает и ускоряет проведение конкурсных торговых процедур.

В Москве в рамках реализации ГЦП (Городской целевой программы) «Электронная Москва» был образован Уполномоченный Удостоверяющий центр ОАО «Электронная Москва» (http://www.uc-em.ru) для решения задач координации работ и привлечения инвестиций при выполнении Городской целевой программы.

1.3 Защита информации

Важной частью управления взаимодействием правительства с бизнесом и гражданами должна быть защита информации. Предполагается, например, что налогоплательщики будут передавать в электронной форме персональные данные о своих доходах. И если государство не сможет внятно объяснить, каким образом, на технологическом, процедурном и нормативном уровне, оно гарантирует полную защиту подобных данных от несанкционированного доступа, то сама идея «электронного правительства» в России будет дискредитирована.

Для решения этой проблемы уже предпринят ряд шагов. Так Совет Федерации одобрил закон «Об электронной цифровой подписи», принятие которого является одним из необходимых условий для вступления России в ВТО. В законе устанавливаются правовые последствия скрепления документов электронной цифровой подписью, причем на информацию, подписанную электронной цифровой подписью, распространяются все традиционные процессуальные функции подписи, в том числе: удостоверение полномочий подписавшей стороны; установление подписавшего лица и содержания сообщения; а также роль подписи в качестве судебного доказательства. Закон также обеспечивает правовые условия для применения электронной цифровой подписи, соблюдение которых должно обеспечить охрану персональной информации

Вообще, защищенность и достоверность информации государственных ведомств составляет проблему не только в России, но и во многих других странах. В США, как и в России, содержимое государственных сайтов не является «официальной» информацией. Потому что ее целостность и неизменность за пределами страны спецслужбы проконтролировать не могут, и она может быть как угодно искажена. В качестве примера был приведен случай взлома официального сайта Хиллари Клинтон, когда в течение некоторого времени первая леди страны встречала посетителей сайта в «неподобающем виде» [5].

В России, на данный момент, проблемами безопасности, конфиденциальности и целостности информации занимается Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ (ФАПСИ). Разработаны системы электронного документооборота аппарата правительства Российской Федерации с применением ЭЦП на основе удостоверяющего центра. С помощью средств ЭЦП обеспечивается проверка целостности информации, законодательных и нормативно-правовых актов в рамках этой системы. Надежность работы ЭЦП и удостоверяющих центров характеризуется как использованием криптоалгоритмов, так и правильностью встраивания в программно-аппаратные средства. Важную роль здесь играет надежность базового программного обеспечения и аппаратных средств защиты от несанкционированного доступа.

В современных автоматизированных системах задачи аутентификации и идентификация пользователей решаются с помощью различных систем парольной защиты. Однако сами пароли меняются редко и хранятся у пользователя либо в открытом виде, либо на носителе, который можно легко скопировать. Этим и обусловлена низкая защищенность таких систем от несанкционированного доступа.

С целью преодоления указанных негативных явлений ФАПСИ считает эффективным использование интеллектуальных карт. Реализация на их основе криптографических алгоритмов, наряду с осуществлением комплекса инженерно-технических мер по предотвращению несанкционированного доступа к самой карте, позволяет создать надежно защищенный инструмент обеспечения доступа к объектам и ресурсам автоматизированных систем.

Все большее применение находят смарт-карты как носители информации идентификации пользователя без ограничения прав самого пользователя. Такую функцию у нас в стране с успехом могла бы взять на себя российская интеллектуальная карта. Особенностью разработок российских интеллектуальных карт является то, что в ядро операционной системы карты встроен отечественный алгоритм защиты, реализующий принятый в нашей стране стандарт. Архитектура операционной системы позволяет максимально эффективно использовать карту в финансовой сфере, а также в системах контроля доступа и хранения данных.

1.4 Современная информационная система органа управления

Многие проблемы, по традиции считающиеся трудно преодолимыми препятствиями на пути внедрения современных ИТ-решений в государственных органах, таковыми уже не являются. В первую очередь это относится к преувеличенным оценкам сложности, стоимости и сроков внедрения. Такие оценки в значительной мере основываются на негативном опыте 70-80-х годов, когда информационные системы строились на базе дорогостоящих и сложных в эксплуатации больших электронно-вычислительных машин (мэйнфреймов), а исполнение проектов поручалось государственным научно-исследовательским институтам, заинтересованным не в результате, а в «освоении бюджета».

Системы электронного документооборота применяются в аппаратах управления органов власти страны более двадцати лет. В начале они формировались по правилам советского делопроизводства, имеющим в своей основе замечательный документ ЕГСД (Единая государственная система по работе с документами), выверенный до запятой. Тогда можно было говорить об унифицированных, жестко построенных технологических решениях, имеющих государственный стандарт качества. Информационные технологии принципиально изменили современное делопроизводство, появилось новое качество и требования к нему.

На данный момент, по самым скромным подсчетам в стране применяются более 70 различных систем электронного документооборота, и число их растет год от года. Потребитель должен знать, какого качества продукцию информационных технологий он приобретает или применяет, соответствует ли она национальным или международным требованиям по количеству функций, уровню технологических решений в обеспечении управления документацией. Существуют ли национальные или международные правила построения систем автоматизации ДОУ, существует ли методики оценки качества программных продуктов предлагаемых рынком.

В отличие от информационных систем предыдущих поколений современные решения отличаются стройностью своей архитектуры, возможностью реализации реальных процедур делопроизводства, удобством управления. В пример можно привести концепцию предложенную корпорацией Microsoft. По их мнению, архитектура ИТ-системы министерства, ведомства или подчиненного им учреждения теперь обычно включает портал, предоставляющий сотрудникам удобный доступ строго к той информации и возможность исполнения строго тех функций, которые определены их должностными обязанностями [11]. Портал обеспечивает «доставку» прямо на рабочие места сотрудников входящих документов, данных из подведомственных учреждений, новостей из различных источников, распоряжений руководства и пр. Взаимодействуя с серверами почты и коллективной работы, а также c серверами управления базами данных, портал позволяет контролировать график исполнения работ, назначать совещания, обмениваться электронной почтой, обрабатывать структурированную информацию (показатели производства, данные об уплате налогов, сведения о регистрации транспортных средств и многое другое). За корректностью перемещения документов между органами управления, а также между ними и гражданами и организациями «следит» сервер маршрутизации и документооборота. Среди прочего, он «умеет» преобразовывать форматы документов, исторически принятые в разных организациях и, иногда, даже в разных странах.

Документы готовятся в стандартных офисных приложениях - текстовом редакторе или электронной таблице, а портал обеспечивает для них:

· контроль версий;

· сбор и согласование замечаний;

· визирование и утверждение;

· публикацию (размещение в официальных источниках либо доведение до заинтересованных лиц);

· надежное архивирование и быстрый поиск.

Кроме того, механизм категоризации автоматически анализирует документы в указанных папках и архивах и размещает их в наиболее походящих рубриках. Сотрудник получает уведомления о распоряжениях руководства, о необходимости исполнения поручений и согласовании документов, ходе исполнения поручений подчиненными, изменениях в рубриках и документах, на которые он подписан.

Операции делопроизводства реализуются просто и наглядно. Например, чтобы инициировать процесс визирования документа, уполномоченному исполнителю достаточно поместить его в специальную папку, которая «сама выполнит» все необходимые по регламенту действия - уведомит визирующих и проследит за результатом (завизирован ли документ или нужно ли его вернуть на доработку).

Естественно, в случаях, предусмотренных законом, подзаконными актами и / или служебными инструкциями, документы могут быть скрыты от читателей, не имеющих необходимых полномочий, надежно зашифрованы для пересылки и подписаны цифровой подписью для удостоверения подлинности [11].

2. Государственное управление РФ

2.1 Понятие «государственное управление»

При изучении принципов построения и функционирования электронного документооборот в сфере государственной деятельности, никак нельзя обойти вопрос государственного управления.

Что значит «государственное управление», чем характеризуется качество государственного управления, зачем нужен учет и аудит государственных информационных систем? Ответить на эти и другие вопросы я и попытаюсь в этой главе.

Начнем с определения:

Государственное управление (англ. public administration) - деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

* правовой подход;

* политический подход;

* менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления - является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

* следования принципу верховенству права (правовой подход);

* следования воле народа (политический подход);

* следования цели получения нужного социально-экономического результат (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

2.2 Качество государственного управления

Рассмотрим такое понятие, как качество государственного управления (англ. good governance), оно обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.

Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного управления» учитывает ключевые ценности различных подходов:

· Ценности правового подхода:

o Верховенство права (rule of law) - наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.

o Равенство и недискриминация (equity and inclusiveness) - равный подход ко всем гражданам.

· Ценности политического подхода:

o Участие (participation) - участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества.

o Оперативность (responsiveness) - административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.

o Ориентация на консенсус (consensus oriented) - используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.

· Ценности менеджеристского подхода:

o Результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) - органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.

· Универсальные организационные ценности:

o Прозрачность (transparency)

o Подотчетность (accountability)

Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации агентской проблемы. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия необходимой информации о деятельности государственных служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет полезного применения.

Строительство электронного государства влияет, прежде всего, на реализацию универсальных организационных ценностей государства (прозрачности и подотчетности), только косвенно затрагивая осуществление остальных ценностей государственного управления. В электронном государстве прозрачность обеспечивается за счет обеспечения доступа граждан к информации государства, подотчетность - за счет придания в рамках государственного учета раскрываемой информации официального статуса, а также аудита государственных информационных систем, который позволит реализовать требования государственного учета и обеспечения доступа к информации.

2.3 Доступ граждан к информации государства

Данная тема достаточно подробно раскрыта в «массивном» документе под названием Концепция обеспечения доступа граждан к информации государства и поправки к законопроекту «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Проект Минэкономразвития от 1 декабря 2005 г.

Хотя данный проект не самый свежий на данный момент, но некоторые мысли изложенные в нем достаточно актуальны.

Основным предметом «Концепции государственного учёта» является сбор и хранение государством информации в бумажной и электронной форме. В рамках этой концепции рассматриваются вопросы юридической значимости учётной информации, собираемой государством, в том числе в связи с предоставлением её иным лицам.

Систематизация правовых режимов информации государства (то есть совокупности установленных законом предписаний, ограничений и дозволений на доступ и распространение этой информации) является предметом «Концепции информационного регулирования» и законодательных актов, разрабатываемых в рамках её реализации. Для определения правил доступа граждан к информации государства важно отнесение информации к одному из правовых режимов:

* информация ограниченного доступа;

* информация, доступ к которой не ограничен.

В связи с исполнением государством различных обязанностей перед гражданами, предоставление информации государства можно разделить на несколько типов:

* Предоставление определённому лицу данных, относящихся к этому лицу. Общий принцип права гражданина на получение информации о себе распространяется практически на все системы государственного учёта.

* Предоставление определённому лицу данных, не относящихся к этому лицу, но на получение которых он имеет законное право. К этому типу относятся и получение данных представителями государственных органов для использования в своей деятельности, и получение данных по запросу суда, и отдельные случаи получения данных гражданами о других гражданах.

* Предоставление данных неопределённому кругу лиц. К этому типу относятся публикация информации государства, публичное раскрытие данных через интернет, предоставление данных по запросу, не требующее доказательства прав на получение этих данных. Среди систем государственного административного учёта можно выделить ряд систем, учётные события в которых приобретают правоустанавливающий характер исключительно после процедуры публичного раскрытия.

Предоставление информации ограниченного доступа требует идентификации запрашивающего информацию лица, проверку его полномочий, составление выборки учётных данных в соответствии с правами запрашивающего. Эта деятельность составляет часть деятельности по ведению государственного учёта и должна выполняться непосредственно организатором государственного учёта или его специально уполномоченными представителями.

Предоставление информации государства, доступ к которой не ограничен, производится неопределённому кругу лиц. В зависимости от уровня фактической доступности, такая информация подразделяется на опубликованную, раскрытую и доступную по запросу.

Предоставление информации претерпевает существенные изменения при переходе к государственному учёту (сбору и хранению информации) в электронной форме. Поэтому в настоящей концепции и в «Концепции информационного регулирования» вводится специальный термин «раскрываемая информация» - информация, опубликованная в сети общего пользования и доступная по адресу, установленному законом. Для предоставления такой информации применяется термин «публичное раскрытие» или просто «раскрытие».

Для систем электронного учёта, содержащих публично раскрываемые данные, требуется создание специальной инфраструктуры раскрытия информации. Всякая система электронного государственного учёта должна иметь доступ к инфраструктуре раскрытия. Эта инфраструктура должна обеспечивать ряд принципиально новых свойств раскрытия информации в электронном виде.

Сбор, хранение и обработка информации в электронном виде позволяют раскрывать существенно большие объёмы информации, чем при ведении государственного учёта с помощью традиционных технологий. Раскрытие информации электронного государственного учёта можно осуществлять проактивно, то есть помещать в публичный доступ всю информацию, подлежащую раскрытию. При этом исключаются механизмы предоставления данных по запросу (для информации, не требующей идентификации запрашивающего лица), запрос заменяется поиском по массиву уже раскрытой информации. Применение технологий поиска и систематизации информации к раскрытым данным государственного учёта становится привлекательным рынком услуг для частного сектора, что гарантирует использование максимально эффективных методов организации информации и методов обработки информации (например, используемых для поиска в интернете).

Электронный учёт диктует необходимость раскрытия информации исключительно в электронном виде, с возможностью использования раскрытых данных гражданами в качестве юридически значимой информации без дополнительных обращений к государственным служащим.

Для обеспечения проактивного раскрытия юридически значимой информации инфраструктура раскрытия информации должна обеспечивать следующие свойства раскрытой информации:

* Доступность. Информация должна быть постоянно доступна, начиная с момента раскрытия. В настоящее время стандартной ситуацией является исчезновение информации из публичного доступа после официальной публикации (случаи скупки тиражей официальных бюллетеней и вестников).

* Официальность. Для раскрытой информации должно быть возможным определение источника информации и подтверждение прохождения установленных законодательно процедур её формирования. Инструментами обеспечения официальности являются электронная цифровая подпись и электронная нотаризация учётных событий.

* Неизменность. Нотаризация даёт также возможность удостовериться в целостности и неизменность раскрытой информации с момента раскрытия.

Инфраструктура раскрытия государственной информации включает репозитории раскрываемой государственной информации, получающие раскрываемые учётные данные и поддерживающие базовые функции публикации данных в интернете, поиска по ключевым параметрам, визуализации, предоставления метаданных, описывающих синтаксическую структуру и семантику учётных конкретной системы государственного учёта.

Обязанность по раскрытию информации государства состоит в обязанности определённого лица (органа государственной власти и управления) предоставлять информацию для раскрытия в соответствии с правилами, установленными законом. Обязанность по раскрытию считается выполненной в момент передачи информации органу, ответственному за осуществление раскрытия.

Раскрытие информации государства имеет правоустанавливающее значение для граждан и для самих органов государственной власти:

* Раскрытие фиксирует исполнение обязанности органа государственной власти по раскрытию информации.

* Учётные события в некоторых видах административного учёта приобретают правоустанавливающий характер исключительно после публичного раскрытия, то есть права и обязанности, вытекающие из данных административного электронного учёта, не могут возникнуть без раскрытия соответствующих учётных событий.

Поэтому система публичного раскрытия информации государства сама является системой электронного административного учёта - инфраструктурной учётной системой. В связи с этим система раскрытия должны соответствовать требованиям, предъявляемым к системам электронного административного учёта, и, в частности, использовать иные инфраструктурные институты электронного учёта: нотаризацию событий получения информации.

Прежде чем перейти к новой главе, нельзя пройти мимо такого события, как принятие нового законопроекта «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный законопроект принят Государственной Думой 21 января 2009 года и одобрен Советом Федерации 28 января 2009 года.

Федеральный закон направлен на регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В Федеральном законе определяются сфера его действия, основные принципы и способы обеспечения доступа к указанной информации, основные требования к организации доступа к этой информации, а также порядок её предоставления.

Значительное внимание уделяется информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет. Сводный перечень такой информации предусматривает общие сведения о соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, сведения о его нормотворческой деятельности, участии в целевых и иных программах, статистические данные о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, сведения о результатах проверок, проведенных государственным органом, органом местного самоуправления, а также иную информацию о его деятельности. На основании этого сводного перечня государственными органами и органами местного самоуправления будут утверждаться конкретизированные (с учётом особенностей деятельности системы органов либо отдельного органа) перечни информации, подлежащей размещению в сети Интернет.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется бесплатно, за исключением случая, когда объём запрашиваемой и полученной информации превышает установленный Правительством Российской Федерации объём информации, предоставляемый на бесплатной основе.

Федеральным законом предусматриваются основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, например в случаях, если запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа, либо запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией, либо запрашиваемая информация не относится к деятельности данного государственного органа или органа местного самоуправления.

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2010 года.

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности госорганов и органов МСУ»

Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

Концепция обеспечения доступа граждан к информации государства и поправки к законопроекту «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Проект Минэкономразвития от 1 декабря 2005 г.

2.4 Государственный учет

Закончив изучение вопроса доступа граждан к информации государства, переходим к рассмотрению взаимосвязанного, а потому не менее важного вопроса, государственного учета.

Рассмотрим концепцию государственного учёта, представленного в объемном пакете документов под названием «государственный учет» от 1 декабря 2005 года. Согласно ему государственный учёт это, систематическое осуществление органами власти сбора и хранения данных о лицах, объектах и / или явлениях различной природы, является ключевым институтом государственного управления. Находящаяся в распоряжении государства информация используется для определения, защиты или ограничения прав и свобод граждан, и, тем самым, достоверность оперативность и безопасность сбора этой информации оказывают влияние на качество функционирования государственных институтов.

В настоящее время государственный учёт не признаётся отдельным видом государственной деятельности, действующее законодательство не содержит общих требований к его ведению. Это не позволяет разрешить ряд правовых проблем и коллизий в таких областях, как учёт граждан, учёт юридических лиц, и в иных сферах права и государственного администрирования.

Внедрение информационно-коммуникационных компьютерных технологий в практику государственного управления чаще всего происходит именно в связи с автоматизацией ведения государственного учёта. При этом отсутствие правового осмысления института учёта не позволяет создавать такие электронные системы, данные которых имеют юридическую значимость и могут заменить традиционные «бумажные» учётные системы. Создаваемые как неофициальные («справочные») системы, программно-аппаратные комплексы не становятся частями учётных систем и не способствуют улучшению качества государственного управления.

Настоящая концепция преследует следующие цели:

Во-первых, выделить и описать основные черты и признаки, позволяющие объединить различные виды деятельности государства общим понятием «государственного учёта», обозначит место государственного учёта в правовой системе государства и в механизмах административного управления.

Во-вторых, сформулировать требования к ведению государственного учёта, обеспечив защиту прав и свобод граждан от неконтролируемого роста полномочий административного аппарата принуждения в руках государства.

В-третьих, сформулировать требования, обязательные при использовании в государственном учёте средств поддержки информационно-коммуникационных технологий, и предложить способы перехода к электронному государственному учёту.

Юридическая значимость систем электронного учёта невозможна без переосмысления правовой природы программных приложений, обеспечивающих ведение учёта. Являясь составляющей нормативной базы, регламентирующей ведение электронного учёта, программные приложения должны вводиться в действие в соответствии с регламентированной публичной процедурой, и подлежать публичному раскрытию, включая их исходные тексты.

Реализация Концепции заключается в изменении и дополнении действующего законодательства с целью создания нормативной правовой базы, обеспечивающей единообразное регулирование всех видов государственного учёта, отвечающее требованиям Концепции.

Реализация Концепции в части обеспечения возможности перехода к ведению электронного учёта заключается также, в дополнение к созданию нормативной правовой базы, в создания инфраструктурных институтов электронного учёта.

Инфраструктурные институты электронного учёта, предназначенные для подтверждения проведения должных учётных процедур уполномоченными на это участниками административных процессов, необходимы для обеспечения юридической значимости электронных учётных данных в системах электронного учёта. К этим институтам относятся:

* Инфраструктура обеспечения доверия для электронных цифровых подписей (подтверждение идентичности уполномоченных лиц).

* Инфраструктура электронного нотариата (подтверждение времени совершения учётных записей).

* Инфраструктура внешнего архивирования (обеспечение сохранения учётных данных).

* Инфраструктура раскрытия информации (обеспечение публичного доступа к учётным данным).

* Инфраструктура регистрация систем электронного государственного учёта (электронного каталога).

В заключение добавлю, новая версия «Концепции государственного учёта», сформированная по итогам замечаний, обсуждений и опыта имплементации в первом полугодии 2006 г. в целом подтверждает основные тезисы предыдущей версии, потому в здесь не рассматривается.

2.5 Аудит государственных информационных систем

Создание электронного государства состоит в широком внедрении в практику государственного управления систем информационно-коммуникационных технологии, (ИКТ-систем), на которые опираются такие институты электронного государства, как электронный учёт, формализованные административные процессы, раскрытие информации государства.

ИКТ-системы являются программно-аппаратными комплексами, обеспечивающие применение информационно-коммуникационных технологий, регламентирующие их использование документы и организационные структуры, осуществляющие их эксплуатацию.

Одной из задач, встающих при создании электронного государства (ЭГ), является формирование организационных, технологических и правовых условий для появления в Российской Федерации конкурентного рынка услуг независимого аудита ИКТ-систем, в том числе используемых в государственном секторе.

Использование ИКТ в государственном секторе смещает баланс сил и интересов граждан и бюрократии. Одновременно возникает ряд угроз, в котором и угрозы нарушения прав граждан, и новые возможности для злоупотребления бюрократией своим положением, и угрозы для монопольного распоряжения чиновниками информацией государства, и новые возможности для контроля граждан за чиновниками.

Использование ИКТ позволяет увеличивать прозрачность государства, но без специальных усилий по увеличению этой прозрачности применение ИКТ может затруднить возможность идентификации злоупотреблений и защиты нарушенных прав для лиц, не обладающих необходимой профессиональной квалификацией или лишённых доступа к ИКТ-системам поддержки государственного управления.

Для минимизаций негативных последствий внедрения ИКТ в практику государственного управления необходимо создание системы достоверного и профессионального контроля соответствия законодательству и публичным интересам:

* порождаемых в рамках их выполнения информационных потоков;

* аппаратно-программных средств поддержки ИКТ;

* административных процедур и регламентов эксплуатации ИКТ-систем и их исполнения.

Система контроля использования ИКТ в государственном управлении должна включать:

* внутренний информационный контроль государственных ведомств, осуществляющих эксплуатацию систем ИКТ;

* внешний информационный контроль, осуществляемый в рамках разделения полномочий органов государственной власти;

* независимый информационный аудит.

Информационный аудит состоит в проверке и оценке использования ИКТ-систем организации (аудируемого лица), проводимой независимой аудиторской организацией. Проверка состоит в сборе сведений об ИКТ-системах организации и о практике их эксплуатации в деятельности организации. На основании собранных сведений производится оценка их соответствия нормативным требованиям, интересам организации, её клиентов, или иных заинтересованных лиц.

Информационный аудит ИКТ-систем, используемых в процессах государственного управления, оценивает как соответствие самих систем, так и практики их использования, требованиям нормативных правовых актов.

Создание электронного государства требует внедрения в правовое регулирование ряда норм, регламентирующих информационный контроль использования ИКТ-систем:

* обязательность создания систем внутреннего контроля использования ИКТ в органах государственной власти и управления;

* обязательность внешнего контроля использования ИКТ в органах государственной власти и управления со стороны вышестоящих органов или в рамках разделения полномочий органов власти;

* обязательность регулярного независимого информационного аудита за счёт средств государственного бюджета для важнейших ИКТ-систем, обеспечивающих поддержку государственного управления (непосредственно влияющих на права и обязанности граждан);

* предоставление права заинтересованным лицам проводить за свой счёт выборочный контроль любой государственной учётной системы, использующей средства ИКТ для сбора и хранения их персональных данных и совершения действий, влияющих на их права и обязанности;

* предоставление права заинтересованным лицам заказать за свой счёт независимый информационный аудит использования ИКТ в любой системе поддержки государственного управления.

Для определения круга лиц и организаций, имеющих право осуществлять аудит использования ИКТ-систем органами государственной власти и управления, должны быть разработаны и приняты обязательные требования к информационным аудиторам и определены случаи их применения, а также создана система установления соответствия этим требованиям, включающая механизмы саморегулирования профессионального сообщества аудиторов.

Проведение конкурсного отбора аудиторов для проведения обязательного аудита должно осуществляться в рамках функционирования системы закупок товаров и услуг для нужд государственного управления. Проведение информационного аудита должно стать необходимым этапом на пути получения бюджетных средств для создания или развития ИКТ-систем того или иного ведомства.

Интерфейсы ИКТ-систем, использующихся органами государственной власти и управления, должны обеспечивать поддержку проведения аудиторских процедур - поддерживать необходимый для проведения аудита уровень доступа к информации, протоколировать действия аудиторов.

3. Электронный документооборот в государственных органах РФ

3.1 Предпосылки к реорганизации системы документооборота

Несмотря на высокие темпы развития ИТ в последнее десятилетие, Россия не смогла сократить отставание от промышленно развитых стран в уровне информатизации экономики и общества. Отчасти такое положение вызвано общеэкономическими причинами (длительный кризис в экономике, низкий уровень материального благосостояния большинства населения).