Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное регулирование страхового рынка РФ

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Концептуальные основы государственного регулирования страхового рынка
• 1.1 Понятие и сущность государственного регулирования экономики
• 1.2 Особенности государственного регулирования страхового рынка
• Глава 2. Правовые основы государственного регулирование страхового рынка
• 2.1 Генезис и эволюция законодательства о страховании
• 2.2 Правоприменительная практика в области страхования
• Глава 3. Перспективы оптимизации государственного регулирования страхового рынка
• 3.1 Проблемы государственного регулирования и развития страхового рынка Российской Федерации
• 3.2 Основные направления совершенствования государственного регулирования страхового рынка
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Страховой рынок является важной составляющей современной экономики, поэтому вопрос о его государственном регулировании имеет существенное научное и практическое значение. Актуальность темы возросла в связи с повышением требований к капиталу страховщиков, возникновением новых методик оценки платежеспособности страховых организаций, реструктуризацией страхового надзора, преодолением последствий мирового финансового кризиса, возможностью повторения глобальных кризисов, необходимостью совершенствования и согласования нормативно-правовой базы регулирования и гармонизации интересов участников страховой отрасли.

При оценке эффективности государственного регулирования страховой деятельности возникает множество теоретических и практических проблем. В первую очередь, это эффект отсроченного воздействия: результат от введения нового закона, например, может проявиться в полной мере лишь спустя несколько лет. Следовательно, и адекватная оценка эффективности может быть обеспечена только через значительный промежуток времени. Кроме того, проявляется эффект разнонаправленного воздействия регулирования на различные виды страхования.

Эти и другие особенности отличают процесс регулирования страховой деятельности от регулирования любой другой отрасли. Необходимо разработать специфичный комплекс показателей для оценки эффективности государственного регулирования страховой деятельности. Дать общую однозначную оценку эффективности, обосновать единый методологический аппарат, собрать необходимую статистику, учесть все составляющие, которые влияют на процесс, в рамках одного исследования проблематично. В связи с этим основное внимание уделено наиболее важным направлениям регулирования: законодательной деятельности, надзорной деятельности, государственной поддержке страховщиков и страхователей.

Степень научной разработанности проблемы. Фундаментальное значение для формирования в России теоретических основ страхования имеют работы К.Г. Воблого, Е.Ф. Дюжикова, Ю.М. Журавлева, Е.В. Коломина, Л.А. Орланюк-Малицкой, А.П. Плешкова, В.К. Райхера, Л.И. Рейтмана, Ю.А. Сплетухова. В них представлена общая теоретическая база страхования, рассмотрены отдельные вопросы государственного регулирования страховой деятельности, однако эффективность не рассматривалась как самостоятельный объект исследования.

Среди работ, посвященных вопросам страхования и его государственного регулирования, необходимо выделить труды Ю.Т. Ахвледиани, Н.Ф. Галагузы, М.С. Жилкиной, Н.С. Ковалевской, И.Б. Котлобовского, А.Ю. Лайкова, Г.А. Насыровой, К.Е. Турбиной, И.Ю. Юргенса, Р.Т. Юлдашева. Применение теории государственного регулирования в страховой деятельности отражено в работах А.А. Зернова, И.С. Меркурьевой. В области правового регулирования страхового рынка заметное место занимают работы Н.Н. Косаренко, А.А. Мамедова.

Тем не менее, в работах этих авторов не достаточно полно освещены вопросы эффективности государственного регулирования страховой деятельности. Непосредственно вопросы эффективности государственного регулирования страхового дела рассматривали А.Н. Зубец, Н.И. Федякова. Данные авторы рассматривали зависимость между эффективностью регулирования и затратами на его осуществление (к этому вопросу они подходили в основном с позиции освобождения государства от дополнительных финансовых расходов на покрытие последствий неблагоприятных событий). Среди фундаментальных работ зарубежных авторов вопросы эффективности государственного регулирования страховой деятельности рассматривали М. Грейс, Р. Клейн, Р. Филлипс, М. Хофман, В. Хорн.

Вместе с тем, не достаточно развит методический аппарат оценки эффективности государственного регулирования страховой деятельности. В зарубежной литературе основное внимание уделяется логике процесса регулирования, издержкам регулирования, но в области изучения способов оценки эффективности государственного регулирования страхового рынка также существует недостаток исследований.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является решение научной задачи оценки эффективности основных направлений государственного регулирования страховой деятельности в России и выявление путей ее повышения.

В соответствии с выбранной целью в работе поставлены следующие основные задачи:

- сформулировать понятие и сущность государственного регулирования экономики;

- изучить особенности государственного регулирования страхового рынка;

- рассмотреть генезис и эволюция законодательства о страховании;

- изучить правоприменительную практику в области страхования;

- сформулировать проблемы государственного регулирования и развития страхового рынка Российской Федерации;

- определить основные направления совершенствования государственного регулирования страхового рынка.

Объектом исследования является государственное регулирование страховой деятельности.

Предметом исследования являются методы оценки эффективности государственного регулирования страховой деятельности.

Теоретической и методологической основой исследования являются положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых в области страхования.

Глава 1. Концептуальные основы государственного регулирования страхового рынка

1.1 Понятие и сущность государственного регулирования экономики

Товарное хозяйство организованного рынка - модель рыночной экономики более высокого уровня, которая развивается в условиях наличия различных форм экономического монополизма, государственного регулирования экономики. Подавляющее большинство экономистов едины в оценке того, что в настоящее время рыночная экономика свободной конкуренции невозможна в чистом виде. Создание целостной системы рынков и возникновение таких форм организации этих рынков, которые нейтрализуют свободную игру рыночных механизмов, систематическое регулирование воспроизводственных процессов государством, создание современной рыночной инфраструктуры - эти и другие черты современной экономики привели к существенной модификации признаков товарного хозяйства, в частности, к переходу от совершенной (свободной) конкуренции к несовершенной конкуренции, изменению поведения товаропроизводителя в условиях монополистических ограничений на рынке и т.д Политическая экономия: учеб. пособие / под ред. А.В. Сидоровича, Ф.М. Волкова. М. : Изд-во Моск. ун-та, 2012. 407 с..

Объективная потребность в сознательном регулировании всего общественного хозяйства не просто очевидна, ее реализация стала фактом экономической жизни всех развитых стран с рыночным хозяйством. Весь опыт государственного регулирования экономики, функции государства в обеспечении социальной и экономической стабильности в обществе, научно-технического прогресса и т.д. свидетельствуют о том, что речь идет не просто о воздействии на ход воспроизводства, что имело место и ранее, а о новом типе хозяйствования, когда сознательно и постоянно регулируется всё общественное хозяйство.

Принципиальный вывод о необходимости такого регулирования был сделан еще в конце прошлого века. Однако если взять хозяйство развитых капиталистических стран, то лишь в последние десятилетия он стал подтверждаться всей практикой регулирования экономической жизни независимо от доктрин, провозглашаемых сторонниками либерализма или кейнсианства.

Модель сознательно регулируемой экономики - эта модель, учитывающая опыт мирового экономического развития; с одной стороны, должна исходить из признания большого потенциала рыночной экономики, с другой - учитывать объективную мировую тенденцию к сознательному регулированию развития рыночной экономики обществом в лице государства. Реальное функционирование такой модели предполагает не только создание развитой рыночной инфраструктуры, но и овладение обществом опытом регулирования рыночных структур посредством новых форм действия экономического центра общества Политическая экономия: учеб. пособие / под ред. А.В. Сидоровича, Ф.М. Волкова. М. : Изд-во Моск. ун-та, 2012. 407 с..

Таким образом, исторический опыт функционирования сознательно регулируемого типа общественного хозяйства показывает, что его становление происходит в рамках общемировых тенденций смены типов общественного хозяйства и выступает в многообразных формах.

Одна из объективных общественных тенденций современного экономического развития состоит, как уже отмечалось, в осуществлении постоянного и сознательного регулирования всего общественного воспроизводства, развития экономики. В странах с развитыми рыночными отношениями выработана целевая система форм и методов воздействия на экономику.

В экономике рыночного типа, когда в условиях многообразия форм собственности на деле признается экономическая обособленность товаропроизводителей, для постоянного регулирования экономики имеются и практические, и теоретические основания.

Во-первых, как показывает опыт развития всех стран с развитой рыночной экономикой, рыночная система сама по себе не способна обеспечить оптимальное функционирование экономики с общественной точки зрения, так как в целом ряде случаев рынок не может обеспечить стабильное и эффективное развитие общественного воспроизводства. Это объективно требует вмешательства государства с целью сознательного регулирования экономической жизни и выполнения ряда функций в этом отношении.

Во-вторых, эволюция теоретических представлений в современной мировой экономической мысли о роли государства в экономике со всей очевидностью свидетельствует о том, что независимо от ее исходных позиций и направлений они едины в главном: экономические функции государства по регулированию экономики неизбежны. Различия касаются же набора способов и форм регулирования и пределов действия той или иной формы, а также направленности регулирования экономики. В этом отношении показательно, что даже нелиберальное направление, провозглашая в качестве экономических функций государства создание условий для действия свободного рыночного механизма, тем самым признает факт вмешательства государства в экономику Политическая экономия: учеб. пособие / под ред. А.В. Сидоровича, Ф.М. Волкова. М. : Изд-во Моск. ун-та, 2012. 407 с..

Устойчивое функционирование рыночной экономики предполагает, что государство реализует свою экономическую роль посредством корректирующей, регулирующей распределительные процессы, стабилизационной функции и функции создания правовых условий экономической деятельности.

Реализуя корректирующую функцию, государство выполняет две основные задачи:

- осуществляет корректировку результатов рыночных процессов;

- обеспечивает производство "общественных товаров".

Другой важнейшей функцией государства является регулирование распределительных процессов, происходящих в рыночной системе. В данном случае цель государственного вмешательства состоит, как правило, в уменьшении разницы в размерах доходов и имущества между отдельными субъектами, которая обусловливается действием рыночного механизма Политическая экономия: учеб. пособие / под ред. А.В. Сидоровича, Ф.М. Волкова. М. : Изд-во Моск. ун-та, 2012. 407 с..

Стабилизационная функция. Инструменты финансово-бюджетной политики активно используются современным государством в целях обеспечения:

- конъюнктурной стабильности;

- высокого уровня занятости;

- противодействия инфляционным процессам.

Эта политика получила в западной экономической литературе название фискальной и сводится к следующим трем основным принципам:

- если существует неполная занятость вследствие недостаточно высокого спроса, то последний должен быть повышен путем соответствующего изменения бюджетных расходов и доходов (экспансивная бюджетная политика);

- если наблюдается повышение уровня цен (инфляция), то государственные доходы и расходы должны быть применены таким образом, чтобы результатом явилось снижение совокупного спроса (контрактивная бюджетная политика);

- если наблюдается полная занятость при стабильном уровне цен, то публичные финансы должны использоваться таким образом, чтобы совокупный спрос оставался неизменным (нейтральная бюджетная политика) Соловьева О.А. Теоретические аспекты государственного регулирования рыночной экономики// Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 19 (157). Экономика. Вып. 21. С. 23-27..

В процессе создания общих правовых условий экономической деятельности государство определяет формы и право собственности, условия заключения контрактов и хозяйственных договоров, организационно-правовые рамки функционирования предприятий, правила деятельности финансово-кредитных учреждений и другие. Кроме того, важнейшим направлением является социальное регулирование: законодательное регулирование минимума заработной платы, условий труда на предприятиях, вопросов социального страхования и социального обеспечения (гарантированный минимум, социальная помощь малоимущим), отношений в рамках коллективных договоров и т.д. Соловьева О.А. Теоретические аспекты государственного регулирования рыночной экономики// Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 19 (157). Экономика. Вып. 21. С. 23-27..

Обобщая сказанное, с определённой долей условности можно выделить следующие основные формы государственного воздействия на экономические процессы в рамках современного рыночного хозяйства: мероприятия, предполагающие использование денежных потоков, и мероприятия, регулирующие поведение хозяйственных субъектов непосредственно правовыми методами.

Государственное регулирование есть процесс ориентации государством воспроизводства общественного капитала, организуемого монополизированным конкурентно-рыночным механизмом в направлении предусмотренного варианта движения и развития. Данное определение не исключает, что в отдельных моментах государственное воздействие на экономику может быть весьма жестким, вполне директивным, а иногда приближаться, по сути, и к управлению.

Выделим главные формы вмешательства государства в экономику. Прежде всего важно различать основные формы: прямое вмешательство, косвенное вмешательство и экономическое программирование.

Прямое вмешательство. Во всех промышленно развитых странах существует более или менее значительный по своим масштабам государственный сектор экономики. Его размеры могут служить критерием экономической роли государства, хотя этот критерий не абсолютен. Государство обладает капиталами в самых разнообразных формах, предоставляет кредиты, принимает долевое участие, является собственником предприятий. Это делает государство совладельцем части общественного капитала.

Прямое вмешательство государства - это и принятие законодательных актов, призванных упорядочивать и развивать отношения между всеми элементами рыночной системы. Примеры государственного регулирования экономики путем разработки законодательных актов необычайно разнообразны, например принятие Гражданского кодекса, Налогового кодекса, законов против ограничительной деловой практики (антимонопольных законов) и т.п.

Косвенное вмешательство предполагает осуществление государственного регулирования посредством использования основных инструментов государственной экономической политики, которыми являются налогово-бюджетная и кредитно-денежная политика.

Экономическое программирование является высшей формой государственного вмешательства в процесс воспроизводства, которое осуществляется на основе договоров между государством и монополиями. Оно включает: составление прогнозов развития экономики на предстоящий период; определение наиболее общих целей экономической политики для всей экономики в целом; координирование действия всего государственного аппарата при осуществлении намеченной программы.

Эти направления государственной политики тесно связаны друг с другом.

Рассматривая сущность государственного регулирования экономики, необходимо коснуться проблемы планомерности.

Достижение планомерности предполагает действие определенного механизма. Прежде всего государство должно располагать некоторыми материальными и нематериальными ресурсами регулирования, т. е. средствами, которыми можно воспользоваться для проведения в жизнь этих целей. Среди них государственные финансы, государственный сектор экономики, законодательное право, возможность сбора и обработки информации.

Практическое и целенаправленное применение этих средств требует определенных орудий - методов регулирования. Методы регулирования можно классифицировать следующим образом:

- управление государственной собственностью;

- методы экономического воздействия - государственное потребление, расходы на социальные нужды, бюджетная политика, налогообложение, регулирование денежного обращения и предоставление кредитов, финансирование, финансовое избирательное регулирование;

- методы административно-экономического воздействия - контроль над кредитной системой, доходами, ценообразованием, контракты, "встроенные стабилизаторы";

- методы административного воздействия, осуществляемого путем введения законодательных или административных ограничений, не затрагивающих движение стоимостных факторов;

- методы информационного воздействия, а также государственное хозяйственное законодательство и инспекция.

Деятельность государства должна иметь соответствующие формы регулирования. Различают три формы:

- перспективное (априорное) регулирование, осуществляющееся главным образом в виде программирования и предназначенное для решения преимущественно задач развития и роста производства, совершенствования производительных сил, социального развития;

- текущее (апостериорное) регулирование, осуществляемое посредством различных мероприятий конъюнктурного характера и предназначенное, прежде всего, для поддержания сбалансированности производства;

- перспективно-текущее регулирование (смешанная форма), осуществляемое главным образом посредством специальных программ по поддержанию сбалансированности экономики Политическая экономия / под ред. В.В. Радаева. М. : Изд-во Моск. ун-та, 2012. 414 с..

В состав механизма регулирования целесообразно включить объекты воздействия, на которые конкретно влияет государство: спрос,

предложение, цены, доходы; различные системы, структуры и соотношения; отдельные элементы. Воздействуя на какой-либо из объектов, государство изменяет его величину, поведение, влияя тем самым и на другие подсистемы и элементы.

Программирование есть одна из конкретных форм прежде всего перспективного регулирования, а потому его можно определить как процесс организации государством развития производства посредством регулятивного и комплексного воздействия на его структуру в соответствии с предусмотренным вариантом социально-экономического развития и хозяйственной стратегии.

Под программированием экономики понимается составление плана деятельности, в котором в определенной последовательности изложены основные экономические задачи и цели, намеченные правительством, определены действия по экономическому развитию (рис. 1.1).

Рис. 1.1 Основные этапы программирования

Важнейшим инструментом хозяйственного механизма выступает планирование. Планирование представляет собой конкретную форму реализации объективной необходимости согласованного, сбалансированного развития всех отраслей и регионов, всех сфер общественного воспроизводства Политическая экономия: учеб. для вузов / В.А. Медведев, Л.И. Абалкин, О.И. Ожерельев. М. : Политиздат, 2010. 735 с..

Необходимость планирования в масштабе всей экономической системы возрастает с повышением уровня обобществления производства и труда, формированием единого национально-хозяйственного комплекса, в котором органически связаны производство, распределение, обмен и потребление в масштабах страны Политическая экономия: учеб. пособие для вузов / Г.Я. Кузнецов. М. : Мысль, 2011. 463 с..

Планирование является формой использования всей системы экономических законов. Планирование позволяет гармонично развивать все отрасли экономики, рационально использовать материальные, трудовые и финансовые ресурсы страны, устанавливать оптимальные межотраслевые и внутриотраслевые пропорции, рационально размещать производительные силы с целью достижения большей экономической эффективности общественного производства Соловьева О.А. Теоретические аспекты государственного регулирования рыночной экономики// Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 19 (157). Экономика. Вып. 21. С. 23-27..

В процессе планирования учитываются и взаимоувязываются интересы социальных слоев и групп (работников разных сфер и отраслей, детей, молодежи, людей старшего возраста), а также региональные и федеральные особенности. К ключевым принципам планирования относится объективность. Реализовать принцип объективности - значит улучшить плановую деятельность центральных экономических органов, осуществить направленность всей плановой работы.

В планировании необходима увязка федерального, межотраслевого, отраслевого и регионального подходов. В экономике страны разрабатывается система планов. В нее входят единый план экономического и социального развития страны, отраслевые и региональные планы.

Любой план включает следующие компоненты: цели и задачи, состоящие, в конечном счете, в удовлетворении общественных потребностей; пути и средства достижения поставленных целей; ресурсы, необходимые для решения плановых задач; пропорции, обеспечивающие сбалансированность в развитии экономики. Составной частью плановой деятельности является практическая работа по его реализации, контроль за выполнением плана. Разработке плана предшествует этап прогнозирования, когда выявляются условия, пути и задачи будущего развития экономики (рис. 1.2).

Рис. 1.2 Основные составляющие плана

Планирование базируется на принципах объективности, непрерывности, научности, политического подхода, сочетания отраслевого и территориального.

Принцип научной обоснованности закономерностей развития материально-технической базы, необходимых структурных изменений, тенденций в экономических преобразованиях дает основу для выявления назревших потребностей, их масштабов, путей и реальной возможности удовлетворения.

Принцип политического подхода к формированию плановых установок ставит своей задачей реальное превращение хозяйственного планирования в фактор, обеспечивающий достижение коренных целей общества. Экономическая политика, будучи отражением прогрессивных изменений, имеет первенствующую роль над чисто экономическим подходом в планировании.

Принцип целевого подхода в планировании призван обеспечить содержательное единство составляемых планов. Он отражает, с одной стороны, многогранность, взаимозависимость экономических процессов, а с другой - подчинение их в конечном итоге одной общей стратегической цели.

Принцип непрерывности планирования заключается в обеспечении взаимозависимости планов во времени. Он отражает преемственность самих экономических процессов, выражающую поступательное развитие экономики. Именно временная преемственность экономических процессов делает необходимой разработку системы планов, которые и обеспечивают непрерывность планирования.

Принцип сочетания отраслевого и территориального планирования отражает необходимость обеспечения комплексного развития всех регионов страны, использования средств предприятий, расположенных в том или ином регионе, в этом процессе. Значение оптимального сочетания отраслевого и территориального аспектов плана существенно возрастает в современных условиях.

Одной из важнейших задач планирования является обеспечение сбалансированности и постоянного поддерживания пропорциональности в развитии экономики. Это определяет особую значимость балансового метода в планировании Политическая экономия: учеб. для вузов / В.А. Медведев, Л.И. Абалкин, О.И. Ожерельев. М. : Политиздат, 2010. 735 с..

Будучи наиболее развитой и обобщающей формой регулирования, программирование не чурается и текущего воздействия на экономику. В программах нельзя предусмотреть само текущее регулирование, но можно наметить концепцию экономической политики, включающую и тактические моменты. В программах могут содержаться даже некоторые количественные ориентиры для конъюнктурного регулирования. Нельзя забывать о том, что текущее регулирование служит, так или иначе, реализации перспективного Соловьева О.А. Теоретические аспекты государственного регулирования рыночной экономики// Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 19 (157). Экономика. Вып. 21. С. 23-27..

К программированию примыкает и смешанная форма регулирования, известная под названием планов стабилизации, посредством которой решаются как перспективные, так и текущие задачи по поддержанию сбалансированности производства, его более равномерной динамики. В своей основе планы стабилизации принадлежат к конъюнктурному регулированию. Но в той степени, в которой они служат борьбе со структурной несбалансированностью, их можно рассматривать и как форму структурного регулирования, а следовательно, и как элемент системы программирования. Следует отметить, что лишь некоторые частные программы и планы стабилизации подлежат обязательному выполнению, но их реализация может быть в любое время остановлена. Что касается среднесрочных планов и экономических бюджетов, то они носят рекомендательный характер и их выполнение не является строго обязательным.

При проведении экономической политики важно помнить, что и государство, и рынок - великие завоевания цивилизации. Рынок не может нормально функционировать без государства, устанавливающего и поддерживающего "правила игры" в рыночном хозяйстве. Но существуют и объективные пределы государственного вмешательства. Рынок и государство - две могущественные силы, которые не противостоят друг другу, но дополняют друг друга в ходе экономического развития Курс экономической теории: учебник / под ред. Е.А. Киселевой, М.Н. Чепурина. Киров: АСА, 2012. 832 с..

1.2 Особенности государственного регулирования страхового рынка

Современный этап развития отечественной экономики характеризует некоторое расширение сферы предоставления страховых услуг, что подтверждается ростом их доли во внутреннем валовом продукте России. Однако предложение страховых услуг ещё не в полной мере соответствует потребностям защиты имущественных интересов населения и развития национальной экономики. Возможности страхования в части, связанной с аккумулированием значительных денежных сумм мелких и средних вкладчиков, а также использования инвестиционного потенциала страховщиков при размещении средств страховых резервов в интересах государства в приоритетных направлениях необоснованно недооцениваются государством и не стимулируются. Между тем развитие страхового рынка, в отличие, например, от банковской сферы, сегодня происходит практически без поддержки государства. Между тем в условиях сложившегося экономического кризиса государство, помогая ему, могло бы обрести в его лице надёжную опору.

Принимаемые изредка в ряде случаев бессистемно разрозненные решения по страхованию без общей концепции развития страхового дела кардинального подхода к страхованию не меняют.

За последние десятилетия были приняты нормативно-правовые акты, обусловившие закрепление основного категориального аппарата в Гражданском кодексе РФ (в частности, гл. 48 ГК РФ "Страхование") и в Федеральном законе "Об организации страхового дела в РФ", а также ряд дополнительных законов и актов Правительства РФ, в которых нашла отражение специфика правового регулирования страховых услуг.

Вместе с тем такой довольно обширный массив нормативных актов не всегда обеспечивает надлежащую эффективность правового регулирования страховых отношений, так как входящие в него акты не вполне согласованы между собой, довольно противоречивы, содержат многочисленные пробелы и неясности, что в конечном итоге приводит на практике к нарушению прав граждан и юридических лиц, заключивших договоры страхования. Здесь же необходимо отметить и тот факт, что, несмотря на многократное радикальное изменение законодательства, число споров, связанных с заключением и исполнением договоров страхования, не уменьшается, да и выработанная судебная практика во многом остаётся неустойчивой и противоречивой. Отсутствие законодательно закреплённых требований к профессиональной квалификации страховщиков и страховых посредников, несформировавшаяся система подготовки кадров для страхового рынка приводят к тому, что фундаментальные понятия, связанные со страхованием, принимают уродливые формы и не служат распространению страховой культуры и развитию страхования.

Традиционно страхование рассматривается как один из способов возмещения ущерба, который возникает в результате наступления неблагоприятных последствий из-за происшедшего страхового случая, т.е. события, предусмотренного заключённым договором страхования. Современная рыночная экономика исходит из предположения, что именно с помощью страхования можно и должно гарантировать подобную защиту имущественных интересов юридических и физических лиц. Как показывает опыт зарубежных стран, страховой сектор берёт на себя значительную нагрузку в сфере социальной защиты населения и работников предприятий, особенно в чрезвычайных ситуациях, тем самым облегчая давление на бюджет. В связи с тем, что в данном виде предпринимательской деятельности активен элемент именно социальной ответственности за предоставление надёжной защиты, то роль государства в регулировании данного вида отношений трудно переоценить. Это означает, что усилия всех ветвей власти должны быть направлены на повышение качества предоставляемых страховых услуг с целью максимальной защиты интересов страхователей и застрахованных лиц. Уровень качества страховых услуг, безусловно, зависит от многих факторов: от грамотной законодательной базы, от финансовой устойчивости страховщиков, от уровня страховой культуры страхователей в целом и т.д. Указанные факторы позволяют рассматривать страхование и как экономическую, и как правовую категорию Волкова И. Участие государства в регулировании страховых правоотношений// Право и власть. - 2012. - №4. - С. 112-116.

Регулирующая функция государства в страховой деятельности может проявляться в различных формах: принятие законодательных актов, регулирующих страхование, установление обязательного страхования отдельных категорий граждан в интересах государства, проведение специальной налоговой политики, установление различного рода льгот страховым компаниям для стимулирования такого рода деятельности, а также создание особого правового механизма, обеспечивающего надзор за функционированием страховых предприятий и организаций. Выполнение регулирующей функции государства, как правило, возлагается на специальный орган - государственный страховой надзор. Подобная структура существует во многих странах.

Важно отметить, что до начала рыночных реформ в России роль государственного регулирования в области страхования ограничивалась управлением и контролем за деятельностью двух страховых компаний, фактически являвшихся государственными учреждениями: одной - обслуживающей экспортно-импортные операции, другой - обеспечивающей потребности страховой защиты интересов населения.

Выход на страховой рынок множества страховщиков, отсутствие в обществе и у предпринимателей достаточных знаний и навыков к страхованию вызвали потребность обеспечения защиты интересов различных сторон, участвующих в страховании, от недобросовестного исполнения принимаемых обязательств. Механизмом, обеспечивающим такую защиту, служит система лицензирования страховых компаний до начала их деятельности и последующего надзора за исполнением действующего законодательства в области страхования.

Поддержка государством страхового дела на современном этапе не может ограничиваться отдельными решениями, касающимися страхования, - необходима целостная система мер, направленных на подъём этой социально значимой отрасли, развёрнутая концепция развития и поддержки страхования. Как правило, комплекс мер должен предусматривать предоставление государственных гарантий, льготных инвестиционных кредитов, резервирование средств в бюджете на цели развития, создание региональных систем государственной поддержки и даже бюджетного финансирования.

Целью государственного регулирования должно явиться обеспечение формирования и развития эффективно функционирующего рынка страховых услуг, создание необходимых условий для деятельности страховщиков различных организационно- правовых форм, защита интересов страхователей Волкова И. Участие государства в регулировании страховых правоотношений// Право и власть. - 2012. - №4. - С. 112-116.

Государственное регулирование должно, прежде всего, содействовать утверждению на страховом рынке обществ, имеющих прочную финансовую и правовую основу, и вместе с тем не допускать на рынок спекулятивные и фиктивные компании, которые могут нанести ущерб и страхователям, и страховому делу в целом.

Государственное регулирование важно для проведения последовательной политики в отношении форм, методов и масштабов участия иностранного капитала в страховом бизнесе на территории Российской Федерации.

На сегодняшний день наблюдается развитие региональных страховых рынков через формирование филиальных структур крупных страховых компаний с соответствующим размером сформированных страховых резервов и собственных свободных средств. Как указывает в своей статье К.Е. Локшин, "...финансовая устойчивость страховщика является предметом публичного интереса: в ней заинтересован не только отдельный страхователь, заключающий договор страхования, но и все остальные клиенты страховщика. Вопросы финансовой устойчивости всегда должны оставаться одними из самых важных как для государства - регулятора страхового рынка, так и для самих страховых организаций" Локшин К.Е. Регулирование страховой деятельности, направленное на защиту интересов страхователей // Страховое дело, 2011, № 8, стр. 10.. Таким образом, страхование затрагивает интересы не только значительного количества физических и юридических лиц - страхователей по договору страхования, но и государства в целом. Это доказывает, что ".страховому праву присущ дуализм, который состоит в органическом, сбалансированном использовании институтов гражданского и финансового права. На этой основе возникают правовые образования, сочетающие гражданско-правовую и финансово- правовую природу и непосредственно определяющие правовую сущность страховой деятельности, страхового фонда, добровольного и обязательного страхования и др." Локшин К.Е. Регулирование страховой деятельности, направленное на защиту интересов страхователей // Страховое дело, 2011, № 8, стр. 10.. С точки зрения финансово-правовой регламентации государство заинтересовано в работе на рынке страховых компаний с большим объёмом собственных средств. Регулирование в данном случае заключается в установлении минимального размера уставного капитала, который даёт право страховщику получить лицензию на осуществление страховой деятельности. Известно, что положения сторон в финансовом праве характеризуются их неравенством, т.е. государство в лице соответствующего органа власти выступает одной из сторон данных отношений. В этом случае мы говорим об опосредованном участии государства в страховых отношениях, например в рамках создания правовой оболочки для их существования. Однако в современных условиях государство ограничивается принятием лишь эпизодических нормативных актов, которые, в сущности, не позволяют провести полноценный анализ деятельности страховщика и определить пределы его ответственности за какие-либо нарушения. В результате у некоторых страховщиков бизнес становится похож на финансовую пирамиду. После того как приток новых клиентов иссякает, естественным следствием являются финансовые проблемы, вплоть до банкротства. Действующий закон о банкротстве хотя и содержит ряд норм, согласно которым предусматривается особый порядок банкротства страховых организаций, но эти нормы имеют общий характер и не учитывают в полной мере специфику страховой деятельности.

Современная модель государственного контроля за деятельностью страховых компаний должна способствовать, с одной стороны, выполнению функций государственного страхового надзора по защите интересов страхователей и, с другой стороны, не допускать ущемления интересов страховщика. Только почувствовав реальную "заботу" государства, можно говорить о нормальном развитии страхового бизнеса, что в конечном итоге приведёт к стабильному функционированию страхового рынка.

К сожалению, многочисленные нормативные документы, носящие гражданско-правовой, финансово-правовой, административно-правовой характер, содержат слишком расплывчатые формулировки ответственности за нарушение страхового законодательства, что, учитывая несовершенство судебной системы, вообще в ряде случаев не приводит к реальному восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов участников страховых правоотношений. В этой связи большинство авторов, подчеркивая разнообразие и сложность страховых отношений, обусловливают комплексный характер их правового регулирования, включающий в себя нормы различных отраслей права. Совокупность этих норм должна найти отражение, на наш взгляд, в едином нормативном документе, например страховом кодексе, устранив тем самым неясности, пробелы и противоречия современного страхового законодательства.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что в основе регулирования страхования со стороны государства должны лежать требования по соблюдению всеми участниками законодательства о страховании; содействие появлению на страховом рынке страховщиков, имеющих прочную финансовую устойчивость, и пресечение деятельности недобросовестных страховых компаний, которые могут нанести вред страховому делу и ущерб интересам страхователей; создание условий для здоровой конкуренции на страховом рынке, эффективного развития услуг, повышения культуры страхования и его престижа.

Однако круг проблем, связанных с уровнем правового регулирования общественных отношений в сфере страхования, далеко не изучен и, значит, их серьёзное научное исследование требует совместных усилий учёных, специалистов и практиков, имеющих отношение к страхованию.

Глава 2. Правовые основы государственного регулирование страхового рынка

2.1 Генезис и эволюция законодательства о страховании

Развитие системы страхования является одним из критериев, по которому можно оценить эффективность государственного управления. Россия имеет свой уникальный опыт в области страхового дела и его государственного регулирования.

Процесс создания страхового дела и системы его государственного регулирования начался во второй половине XVIII века. Российская страховая система создавалась изначально как государственная страховая монополия. В 1765 г. в Риге было создано первое общество взаимного страхования от огня. Однако последовательного развития ни общества взаимного страхования, ни какие-либо другие формы страховых организаций в тот период не получили. Поэтому в 1786 г. по инициативе Екатерины II была учреждена Государственная страховая экспедиция, специализировавшаяся на имущественном страховании. Ее создание и означало законодательное оформление государственной страховой монополии. Следует заметить, что первый опыт оказался неудачным, и в 1822 г. Государственная страховая экспедиция была закрыта. Были и другие попытки, в частности в 1797 г. учредили Страховую контору при Ассигнационном банке, но и ее упразднили в 1805 г. Первый этап истории российского страхования подтвердил несостоятельность государственной страховой монополии, т.к. имело место негосударственное регулирование страхового рынка, а прямое управление страховой отраслью, что не всегда эффективно Журавин С.Г. Краткий курс истории страхования. М. 2012. - 320 с..

Отказ от первой государственной страховой монополии создал предпосылки для формирования отечественного рынка страховых услуг, а вслед за тем - и новой системы его государственного регулирования. Новый этап связывают с возникновением акционерных страховых обществ ("Первое Российское страховое от огня общество", "Российское общество застрахования капиталов и доходов" и др.), которым предоставлялись большие налоговые льготы, разного рода исключительные права и привилегии. Однако регулирование страховой деятельности на данном этапе имело определенные особенности: с одной стороны, предоставлялся режим наибольшего благоприятствования внутри России, с другой - действовал запрет на операции за рубежом.

Следующий этап связан с установлением страхового рынка. Проведение либеральных реформ 60-х г. XIX века завершил процесс демонополизации страхования. После земской реформы в 1864 г. в России начала складываться уникальная, не имеющая зарубежных аналогов, система земского страхования. Непосредственное руководство страхованием осуществляли губернские земские управы, а в тех губерниях, где земства не были созданы, - губернские по крестьянским делам присутствия, а также губернские и областные правления. В 1875 г. резко увеличилось число создаваемых страховых организаций. По отношению к взаимному страхованию государство вело в целом поощрительную, стимулирующую политику Журавин С.Г. Краткий курс истории страхования. М. 2012. - 320 с..

Следующий период характеризуется расцветом системы государственного регулирования страхования в России (конец XIX века). Это выразилось в создании специализированного органа, осуществлявшего административные функции, в том числе регулирование и контроль в области страхования. В 1894 г. при Хозяйственном департаменте Министерства внутренних дел был создан Комитет по надзору за страховой деятельностью. Его целью было регулирование страхового рынка и защита интересов его участников. Помимо Министерства внутренних дел функции регулирования страхового рынка были и у Министерства финансов. Оно осуществляло методологическое руководство, подготовку законопроектов, финансовый контроль, политику в сфере налогообложения и другие функции. Значительным событием стало принятие 11 мая 1898 г. Закона "О порядке помещения и хранения средств страховыми обществами", которым впервые вводились правила размещения страховых резервов. Для всех страховых компаний устанавливалась обязательная публичная отчетность. В компетенцию Министерства внутренних дел входило регулирование инвестиционной деятельности страховщиков, а также деятельность страховых посредников. Была установлена обязательная регистрация всех страховых агентов, причем ответственность за подачу этих сведений нес именно страховщик, а не сам агент.

Следует отметить, что российская дореволюционная страховая система была достаточно развитой, она обладала необходимой системой государственного регулирования, инструментами рыночного саморегулирования и элементами рыночной инфраструктуры.

Следующий этап связан с Великой Октябрьской революцией 1917 г. и национализацией страхового дела.

29 ноября 1917 г. было принято "Положение о Страховом Совете", который состоял при Народном Комиссариате Труда для заведывания всеми делами, относящимися к страхованию рабочих. Согласно "Положению о страховых присутствиях" от 16 декабря 1917 г. они учреждались в каждой губернии или области. Декрет Совета народных комиссаров от 23 марта 1918 г. (СНК РСФСР) издал Декрет "Об учреждении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального", который был направлен на установление правильных начал страхового дела и всестороннее его развитие в Российской Советской Федеративной Республике и направления данной деятельности к обеспечению интересов народного хозяйства и трудящихся масс Шиминова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы. М., 2012. - 560 с..

Важное значение для становления страхового дела в стране, обеспечения его тесной связи с защитой национальных богатств от пожаров имел Декрет СНК РСФСР от 13 апреля 1918 г. "Об организации государственных мер борьбы с огнем". Общее руководство страховым делом и пожарной охраной возлагалось на Главного комиссара по делам страхования и борьбы с огнем.

Декретом СНК от 28 ноября 1918 г. "Об организации страхового дела в Российской Республике" страхование во всех его видах и формах было объявлено государственной монополией. Все частные страховые общества и организации (акционерные, паевые и взаимные) были ликвидированы, а их имущество объявлено достоянием республики. Исключение из государственной монополии было сделано лишь для взаимного страхования движимости и товаров кооперативных организаций.

В результате этих изменений все достижения в области страхового дела и его государственного регулирования были утрачены. Большая часть страхового капитала (и иностранного, и российского) перебазировалась за границу, страховой рынок и система государственного регулирования были фактически разрушены. Введение государственной страховой монополии означало переход от регулирования к прямому управлению страхованием как государственной собственностью в лице государственных страховых организаций.

Новым этапом явился период нэпа. Он вызвал к жизни возобновление страхования. 6 октября 1921 г. СНК РСФСР был принят Декрет "О государственном имущественном страховании", который положил начало дальнейшему развитию государственного имущественного страхования в нашей стране. В составе Народного комиссариата финансов было организовано Главное управление государственного страхования (Госстрах), на местах созданы городские и сельские страховые органы. Органы Госстраха осуществляли свою деятельность на принципах хозяйственного расчета. Государство, выделив Госстраху необходимые средства, никакой ответственности по страховым операциям не несло Шиминова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы. М., 2012. - 560 с..

Важным документом, касающимся контроля в сфере страхования, был Декрет СНК РСФСР от 03 апреля 1923 г. "Об ответственности за нарушение законов о социальном страховании", согласно которому владельцы и ответственные руководители предприятий, учреждений, хозяйств, а также частные лица, пользующиеся наемным трудом, за неплатеж свыше трех месяцев причитающихся с них на социальное страхование сумм, а равно за уклонение от регистрации в органах социального страхования и за несообщение этим органам требуемых ими сведений или сообщение сведений заведомо ложных, подлежали привлечению к уголовной ответственности по ст. 118, 132 и 90 УК РСФСР. Позднее Постановлением СНК СССР от 30.06.1925 "Об ответственности за нарушение законов о социальном страховании" за такие же действия была введена наряду с уголовной и административная ответственность согласно законодательству союзных республик Рукина М.А. Исторический аспект становления и развития государственного регулирования страхования в России// Страховое дело. - 2012. №5. - с. 12-18.

В соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 27 апреля 1928 г. "Об административной ответственности нанимателей по обязательным постановлениям, издаваемым Народным Комиссариатом Труда РСФСР", Народный Комиссариат Труда РСФСР издавал обязательные постановления с установлением административной ответственности, в том числе за нарушение представления в органы социального страхования в установленные Народным Комиссариатом Труда сроки расчетных ведомостей о причитающихся страховых взносах. За данное правонарушение, если оно не влекло тяжелых последствий для трудящихся и не было повторным, устанавливались следующие административные взыскания: за нарушения, совершаемые в городах и на промышленных предприятиях, находящихся вне городов, - предупреждение, штраф не свыше ста рублей или принудительные работы на срок до одного месяца. В сельских местностях, а также применительно к предприятиям мелкой кустарной промышленности вне городов - предупреждение, штраф до десяти рублей или принудительные работы на срок до двух недель. Штрафы, налагаемые на нанимателей за несоблюдение законоположений и правил о труде и о социальном страховании, зачислялись в фонды социального страхования.

В 1930 г. система органов государственного страхования была ликвидирована, все операции по внутреннему имущественному страхованию переданы финансовым органам, а по личному страхованию - сберегательным кассам. Следует заметить, что данная реорганизация была неудачной, и в 1933 г. органы государственного страхования были восстановлены. Постановлением Правительства СССР от 03 февраля 1938 г. "О государственном страховании имущества предприятий, учреждений и организаций" был расширен круг объектов государственного страхования.

Следующим важным этапом в развитии страхования является период, начиная с 1940 года. 4 апреля 1940 г. Верховный Совет СССР принял Закон "Об обязательном окладном страховании", установивший принципы обязательного имущественного страхования. Этим Законом повышалось обеспечение по страхованию колхозных посевов сельскохозяйственных культур и животных, а также животных в хозяйствах граждан, расширялась ответственность по всем видам страхования имущества, оговаривалось страхование строений граждан в полной стоимости по страховой оценке и др. Рукина М.А. Исторический аспект становления и развития государственного регулирования страхования в России// Страховое дело. - 2012. №5. - с. 12-18

Послевоенные годы характеризовались принятием ряда мер по развитию страхования, организационному укреплению страховой системы и обшей тенденцией к ограничению сферы государственного страхования. В 1948 г. было отменено Положение о государственном страховании 1928 г. и утверждено новое Положение о Госстрахе СССР. В нем подтверждалась монополия Госстраха на проведение страховых операций, четко оговаривались функции, права и обязанности органов страхования всех уровней, структура средств и порядок их использования, а также расширялась самостоятельность всех звеньев системы Госстраха, в особенности районных и городских инспекций.