Муниципальное управление сферой культуры и досуга населения

Размещено на http://www.allbest.ru/

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА НАСЕЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ МБУК ГОРОДСКОЙ ТЕАТР МО Г-К АНАПА)



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА НАСЕЛЕНИЯ

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОД-КУРОРТ АНАПА

2.1 Муниципальное управление сферой культуры и досуга населения на территории муниципального образования город-курорт Анапа

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что формирование досуга населения является одним из важнейших вопросов современного общества, так как именно использование свободного времени населением является своеобразным показателем его культуры, круга духовных потребностей и интересов. Таким образом, сфера культуры и досуга населения выступает в качестве особого индикатора уровня развития муниципального образования и духовного состояния его населения.

Культура является исторически сложившимся уровнем развития общества, выраженным в создаваемых народом культурных ценностях. Культуры как отрасль призвана сохранять исторические, национальные памятники культуры, пополнять хранилище культурных достижений в различных областях, таких как литература, искусство, художественное творчество, музыка, живопись, скульптура, зодчество, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать каждого человека как культурного члена общества, а также проводить исследования в сфере культуры.

На протяжении всей истории Российского государства культурная сфера была основной составляющей духовного воспитания и жизнедеятельности общества в целом.

Сфера культуры является основой формирования исторического облика муниципальных образований посредством передачи духовного образа жизни народов, сложившегося на определенной территории, новому поколению. Следовательно, сохранение и развитие объектов культуры является важнейшей задачей, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.

Досуг населения является неотъемлемой частью культурной сферы общества. Под досугом следует понимать свободное время того или иного члена общества, наполняющееся целенаправленной и полезной деятельностью.

Система предпочтений и ценностная направленность досуга характеризуют уровень культуры человека, степень его социализации и оказывают прямое влияние на его профессиональную деятельность и, как следствие, на экономическую стабильность общества.

Управление сферой культуры и досуга населения является одним из главных направлений местного самоуправления в социальной политике. Доступ населения муниципального образования к услугам сферы культуры и досуга характеризует качество, а также уровень его жизни.

Наибольший интерес к данной теме исследования проявили такие отечественные и зарубежные авторы, как В. Е. Зубов, Т. А. Давыденко, Г.Л. Рукша, П. С. Гуревич, А.С. Кармин, Е.С. Новикова, Л. И. Михайлова, А.Н. Демьяненко, А.Л. Обушенков, Н.С. Блохина, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный, Е.Л. Игнатьева, В.Б. Зотов, Р.В. Браун, А.Н. Кириллова, Н.А. Волгин, В.К. Егоров, С.В. Калашников, Н. Г. Чаган, М. Каплан и ряд других авторов.

Нормативно-правовую основу выпускной квалификационной работы составили: Конституция РФ, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, Федеральный закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» № 3612-I, иные федеральные законы и подзаконные нормативные акты, а также законы Краснодарского края и муниципальные правовые акты муниципального образования город-курорт Анапа.

Целью выпускной квалификационной работы является изучение теоретических и практических основ муниципального управления сферой культуры и досуга населения муниципального образования город-курорт Анапа на примере муниципального бюджетного учреждения культуры «Городской театр».

Для достижения поставленной цели выпускной квалификационной работы необходимо решение следующих задач:

- рассмотреть понятие муниципального управления сферой культуры и досуга населения;

- изучить нормативно-правовые акты, регулирующие сферу культуры и досуга населения в РФ;

- рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры и досуга населения;

- рассмотреть муниципальное управление сферой культуры и досуга населения на территории муниципального образования город-курорт Анапа;

- провести анализ организации культурно-досуговой сферы в муниципальном образовании город-курорт Анапа на примере МБУК

«Городской театр»;

- разработать предложения по совершенствованию муниципального управления сферой культуры и досуга населения в муниципальном образовании город-курорт Анапа.

Объектом исследования является муниципальное бюджетное учреждение культуры «Городской театр» муниципального образования город-курорт Анапа. Предметом исследования является муниципальное управление сферой культуры и досуга населения на примере муниципального бюджетного учреждения культуры «Городской театр» муниципального образования город-

курорт Анапа.

При написании выпускной квалификационной работы использовались следующие методы исследования: анализ, синтез, сравнительный метод, обобщение, табличный и графический методы.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из трех подразделов, заключения, списка использованной литературы из 69 наименований и приложения. Работа изложена на 78 страницах печатного текста, набранного на компьютере.

Первая глава выпускной квалификационной работы является теоретической. В первой главе рассмотрены понятие муниципального управления сферой культуры и досуга населения, полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры и досуга населения, изучены нормативно-правовые акты, регулирующие сферу культуры и досуга населения в РФ.

Вторая глава выпускной квалификационной работы является практической. Во второй главе рассмотрено муниципальное управление сферой культуры и досуга населения на территории муниципального образования город-курорт Анапа, проведен анализ организации культурно-досуговой сферы в муниципальном образовании город-курорт Анапа на примере МБУК «Городской театр», а также разработаны предложения по совершенствованию муниципального управления сферой культуры и досуга населения в муниципальном образовании город-курорт Анапа.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА НАСЕЛЕНИЯ

Понятие муниципального управления сферой культуры и досуга населения

В раскрытии сущности понятия «муниципальное управление сферой культуры и досуга населения» важное значение имеет правильное толкование трех его составных частей - «муниципальное управление», «сфера культуры» и «досуг населения».

В свою очередь понятие «муниципальное управление» строится на двух основных терминах: «муниципалитет» и «управление».

Появление термина «муниципалитет» связывают с эпохой существования Древнего Рима [32].

Согласно большому юридическому словарю В. Н. Додонова, «муниципалитет» происходит от латинского слова «municipium» и буквально означает «город с правом самоуправления» [45].

В Российской Федерации чаще применяется термин «муниципальное образование».

В.В. Бакушев, В.А. Ивановский, Л.А. Молчанов под муниципальным образованием понимают «сложную социально-экономическую систему, состоящую из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных элементов: населения, географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие самого муниципального образования» [31].

Согласно Федеральному закону Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», такие термины, как «муниципальный» и «местный» являются тождественными, а также словосочетания с данными терминами могут быть применимы в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления [27].

Существует свыше двухсот различных формулировок понятия «управление».

Такие отечественные авторы, как А.И. Орлов и В.Н. Федосеев понимают под термином «управление» комплекс согласованных мероприятий, направленных на достижение поставленных целей [60].

Немецкие специалисты В. Зигерт и Л. Ланг дают другое определение данного термина: «Управление - это такое руководство людьми и такое использование средств, которое позволяет выполнять поставленные задачи гуманным, экономичным и рациональным путем» [47].

Американский математик Норберт Винер заложил основы кибернетики - науки об общих принципах управления. Эта наука также дает несколько формулировок термина «управление». Рассмотрим некоторые из них и применим к теме нашего исследования.

«Управление - функция целостной системы, обеспечивающая достижение стоящих перед ней целей и задач» [62]. Организованная система в нашем случае - это муниципальное образование, целями и задачами которого является сохранения его структуры и деятельности как самоуправляющейся территориальной целостности.

«Управление - внутреннее качество организованной системы, основными элементами которой являются субъект и объект» [62]. В данном случае под организованной системой также следует понимать муниципальное образование, где субъектами будут являться органы местного самоуправления, а объектами - население (муниципальное образование).

Эти основные черты приемлемы для понимания управления в социальной сфере, а значит в роли субъектов и объектов управления будут люди и их всевозможные объединения. В нашем случае это целостное территориальное объединение - муниципальное образование [62].

Если соединить воедино формулировки этих двух терминов, то можно вывести цельное понятие термина «муниципальное управление».

Итак, «муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни его населения» [55].

Согласно А.Н. Демьяненко и А. Л. Обушенкову, «муниципальное управление является целостной системой общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти» [44].

В целом, можно утверждать, что муниципальное управление осуществляется в границах городского, сельского поселения либо нескольких сельских поселений, объединенных общей территорией, на которой есть муниципальная собственность, а также свой местный бюджет и, конечно же, выборные органы местного самоуправления, осуществляющие, направленную на обеспечение жизнедеятельности населения, деятельность в различных сферах муниципального образования [55].

Сфера культуры является особой стороной жизни общества, требующей регулирования, как на государственном, так и на муниципальном уровне.

В современной литературе дается свыше пятисот значений термина «культура». Данный термин относится к числу общеупотребительных, поэтому почти невозможно дать четкое, всеобъемлющее, содержательное определение этого понятия.

В широком смысле под культурой следует понимать все то, что когда- либо было создано и по сей день создается человеком.

Согласно же Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова слово «культура» происходит от латинского слова «cultura» и буквально означает «возделывание, воспитание, образование, развитие, почитание» [59].

Отечественный культуролог В. Е. Зубов утверждает, что культура является системой ценностей и ценностных ориентаций, способов и методов их создания и потребления [49].

Другие авторы - Т.А. Давыденко и Г.Л. Рукша под культурой понимают «исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях» [42].

Основными функциями сферы культуры являются следующие:

- сохранение исторических, а также национальных памятников культуры;

- пополнение багажа культурных достижений в различных областях, в том числе в области литературы, живописи, музыки, искусства, художественного творчества, скульптуры и зодчества;

- приобщение людей к объектам культурного наследия;

- проведение исследований в области культуры.

С термином «культура» соприкасается целый ряд понятий, таких как:

- культурные ценности;

- культурное наследие;

- культурные блага;

- культурная деятельность [64].

Согласно П.С. Гуревичу под культурными ценностями принято понимать «нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты» [41].

В.П. Бочкова в своих работах утверждает, что материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию можно объединить в понятие «культурное наследие» [34].

Что касается культурных благ, то отечественные специалисты в области культурологии А.С. Кармин и Е.С. Новикова дают такое определение данному термину: «культурные блага - это услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей» [53].

Культуролог Л.М Михайлова под культурной деятельностью понимает такую деятельность, которая направлена на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей [57].

Согласно статье 44 Конституции Российской Федерации каждый гражданин РФ обладает правом участия в культурной жизни общества и пользования учреждениями культуры, а также доступа к культурным ценностям [11].

Закон Российской Федерации № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» считается первым «отраслевым» законом и служит основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры [28].

Сфера культура имеет как духовное, так и материальное выражение (государственные и муниципальные музеи, архивы и библиотеки, картинные галереи и т.д.).

Материальные средства сферы культуры преследуют цели духовного развития человека и лучше поддаются как государственному, так и муниципальному ее регулированию, чем средства чисто духовных интересов. Однако в обоих случаях регулирование ограничивается и сводится в основном к заботе о развитии духовно-интеллектуальной жизни общества, созданию для него соответствующих условий, но как государственные, так и органы местного самоуправления не вмешиваются в творческий процесс художественных и иных коллективов, в творческий труд художника, артиста, писателя [64].

В Российской Федерации к сфере культуры относятся различные организации и виды деятельности культурной направленности. Структура сферы культуры Российской федерации представлена на рис. 1.

Рис. 1. Структура сферы культуры в Российской Федерации

Согласно законодательству Российской федерации к числу областей культурной деятельности, осуществляемых муниципальными организациями культуры, относятся:

- народная культура во всех ее проявлениях, таких, как фольклор, обычаи и обряды;

- художественные народные промыслы и ремесла;

- самодеятельное (любительское) народное творчество;

- музейное, библиотечное и архивное дело;

- охрана и использование памятников истории и культуры;

- сценические, музыкальные и другие виды и жанры искусства;

- эстетическое воспитание и художественное образование;

- книгоиздание;

- иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

К достижениям культуры обычно приобщаются на досуге.

Термин «досуг» имеет одно толкование - «свободное время», в отличие от термина «культура» [54].

Г. А. Аванесова трактует «свободное время» как объективно существующее время, внутри которого пересекаются различные виды деятельности человека.

Свободное время является неотъемлемой и значимой частью жизни любого человека. Каждый человек тратит свое свободное время по-разному. Кто-то тратит его на образование либо общественную работу, а кто-то посещает театры, музеи, галереи, читает, рисует, общается, занимается спортом и т.д.

Свободное время - это тот отрезок времени, который человек посвящает самому себе. Оно ценно не только для самого человека, как отдельной единицы, но и для всего общества в целом, так как досуговая деятельность способствует усвоению норм общественного поведения [29].

Макс Каплан, напротив, считает, что досуг - это нечто большее, чем просто свободное время. В его понимании досуг - это центральный элемент культуры, связанный с общими проблемами работы человека, политики и, конечно же, семьи [52].

Г. А. Аванесова, Е. В. Панфилова и ряд других исследователей в области культуры и досуга дают следующее определение термину «досуг»: «досуг - это субъективно оцениваемый человеком отрезок времени как принадлежащий ему и наполняющийся целенаправленной полезной деятельностью» [29]. Следовательно, если досуг должен быть обязательно наполнен целенаправленной и полезной деятельностью, то это означает, что он не может являться временем, проведенным впустую. Такой деятельностью может являться и усвоение культурных ценностей, и музыка, и творчество, спорт, а также туризм и путешествия. Вся эта деятельность указывает, в той или иной степени, на достигнутый уровень культуры досуга человека.

А.А. Демченко под культурой досуга понимает, прежде всего, внутреннюю культура человека, предполагающую наличие у него определенных личностных свойств и качеств, которые позволяют содержательно и с пользой проводить свободное время. Склад ума, характер, организованность, потребности и интересы, умения, вкусы, жизненные цели, желания - все это составляет личностный, индивидуально-субъективный аспект культуры досуга человека. Существует прямая зависимость между духовным богатством человека и содержанием его досуга. Но существует и обратная связь. Культурным может быть только содержательно насыщенный и, следовательно, эффективный по своему воздействию на личность досуг.

В современных социально-культурных условиях досуг приобретает характер общественно осознанной необходимости. Общество заинтересовано в эффективном использовании свободного времени каждого индивида.

На сегодняшний день досуг стал более широкой сферой культурного досуга, в которой осуществляется самореализация творческого и духовного потенциала каждого человека и общества в целом [43].

На выбор вида досуговой деятельности влияют как образовательные и социальные, так и экономические факторы. Состояние материально-технической базы учреждений культуры как основы социального досуга также играет не малую роль в выборе вида досуговой деятельности. Перечисленные факторы отражаются на статусе, типологии, а также функциональных особенностях самих учреждений культуры и досуга [29].

Согласно статье 45 Градостроительного кодекса Российской федерации к объектами досуга могут быть отнесены городские леса, парки и скверы, пляжи, иные рекреационные объекты. Детские городки, аттракционы и иные развлекательные сооружения также могут являться объектами досуга населения [2].

Муниципальное управление сферой культуры и досуга является важным направлением социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на территории муниципального образования.

Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит «к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для организации досуга и массового отдыха жителей, организацию обустройства мест массового отдыха» [27]. Финансирование и содержание этих объектов возлагается на муниципальные органы власти.

Р.М. Вульфович придерживается мнения, что «культурно-досуговая сфера вышла далеко за пределы традиционной клубной практики и культурно- массовой работы. Ее характеризуют развитие интеграционных процессов и ломка межведомственных барьеров: всплеск самоуправляемых общественных инициатив в виде фондов, ассоциаций, движений, формальных и неформальных любительских объединений; широкий спектр развлечений, предоставляемых досуговой индустрией, и, наконец, вторжение в культуру рынка с его жесткими рациональными законами. Особенностью современной ситуации является развитие любительского движения, создание различных объединений, возрождение камерных, салонных форм общения» [37].

Ведущей и, наверное, основной функцией местных органов культуры согласно Н.Г. Чаган, является организация и проведение массовых мероприятий развлекательного характера. К таким мероприятиям можно отнести праздники, фестивали и другие зрелищные мероприятия. Большинство сфер массовой культуры и досуга являются самоокупаемыми и служат источниками пополнения доходов муниципального бюджета (например, организация проведения концертов популярных артистов, премьеры театральных постановок и другие) [65].

Согласно Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления должны способствовать развитию организации культурной и досуговой деятельности на территории муниципального образования.

Муниципальные органы осуществляют как строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, так и обустраивают прилегающие к этим организациям территории. В собственности муниципалитета находятся имеющие историко-культурную значимость здания и сооружения, предметы, а также иные объекты культуры, такие как музеи, галереи, библиотеки и так далее.

Муниципальные органы, участвуя в осуществлении государственной политики в сфере культуры, не могут вмешиваться в творческую деятельность граждан, а также их объединений, за исключением случаев, когда эта деятельность ведет к пропаганде войны, насилия, жестокости и иных, предусмотренных законом случаях. В случае нарушения законодательства Российской Федерации культурная деятельность может быть запрещена судом [27].

Согласно Н.С. Блохиной и Е.Л. Игнатьевой финансирование сферы культуры в муниципальном образовании осуществляется за счет средств местного бюджета и оказания платных услуг. Общественные объединения, предприятия и организации, а также граждане муниципального образования имеют право самостоятельно или на договорной основе создавать фонды для финансирования культурной деятельности. В качестве соучредителей этих фондов могут выступать органы местного самоуправления [33].

С.Н. Горушкина утверждает, что муниципальные органы власти должны исходить в своей деятельности в сфере культуры и досуга из признания равного достоинства культур, равенства прав и свобод в области культуры всех проживающих на территории муниципального образования этнических общностей и религиозных конфессий. Органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям муниципальное имущество в собственность или аренду, решать вопросы финансовой поддержки местных национально- культурных автономий в соответствии с законодательством Российской Федерации [39].

Е.В. Сысоев к основному направлению деятельности органов местного самоуправления в сфере культуры и досуга населения относит обеспечение общедоступности культурной деятельности и культурных ценностей для населения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обязаны создавать условия для развития сети специальных культурных учреждений и организаций, таких как школы искусств, студии, курсы, - оказывать поддержку данным учреждениям, обеспечивать доступность и бесплатность для граждан муниципального образования услуг муниципальных библиотек и других учреждений культуры, расположенных на территории муниципального образования [63].

Если предпринимательская деятельность организации культуры наносит ей какой-либо ущерб уставной деятельности, то местные органы власти вправе приостановить ее до решения суда по данному делу.

Органы местного самоуправления осуществляют контрольную функцию в сфере культуры и досуга населения путем осуществления охраны памятников природы, культуры, истории, находящихся в ведении муниципального образования [46].

Таким образом, муниципальное управление сферой культуры и досуга населения является важным направлением социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на территории муниципального образования. Каждый гражданин Российской Федерации имеет право, гарантируемое Конституцией Российской Федерации, участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также имеет равный доступ к культурным ценностям. Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселений и городских округов относит создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия местного значения. Органы местного самоуправления должны способствовать развитию организации культурной и досуговой деятельности на территории муниципального образования, обеспечивать общедоступность культурной деятельности и культурных ценностей для населения, финансировать сферу культуры за счет средств местного бюджета и оказания платных услуг, а также осуществлять охрану памятников природы, культуры, истории, находящихся в ведении муниципального образования.

Нормативно-правовые акты, регулирующие сферу культуры и досуга населения в РФ

Согласно 44 статье Конституции Российской федерации, имеющей высшую юридическую силу в нашей стране, каждый гражданин Российской Федерации наделен правом участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также правом доступа к культурным ценностям [11]. Сфера культуры и досуга населения является и всегда являлась одной из важнейших сфер деятельности нашего государства, неразрывно связанной как с экономической, так и с социально-политической сферами жизни общества.

Следует отметить, что с правовой точки зрения в целом законодательная основа для развития сферы культуры и досуга населения в Российской Федерации уже сформирована.

Согласно статье 2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года «законодательство Российской Федерации о культуре состоит из настоящих Основ, законов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации о культуре» [28].

Как мы уже выяснили, понятие культуры вбирает в себя многие стороны духовной сферы жизни общества. Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года определяют следующие важнейшие направления культурной деятельности:

- выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;

- художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие жанры и виды искусства;

- художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы;

- самодеятельное (любительское) художественное творчество;

- музейное дело и коллекционирование;

- книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;

- телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей;

- эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области;

- научные исследования культуры;

- международные культурные обмены; производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей;

- иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

Внутреннее законодательство Российской Федерации в сфере культуры и досуга населения делится на:

- федеральное законодательство, которое в свою очередь делится на законодательные акты и подзаконные нормативные акты;

- законодательство субъектов Российской Федерации, которое также имеет деление на законодательные и подзаконные нормативные акты;

- нормативные акты, принятые на муниципальном уровне [28].

Схематично структура законодательства Российской Федерации в культурно-досуговой сфере представлена на рис. 2.

Рис. 2. Структура законодательства Российской Федерации в культурно- досуговой сфере

Конституция РФ и Основы законодательства Российской Федерации о культуре устанавливают четыре уровня компетенции в сфере культуры. Схематично уровни компетенции в сфере культуры и досуга представлены на рис. 3.

Рис. 3. Уровни компетенции в сфере культуры и досуга



Первый уровень - компетенция федеральных органов государственной власти и управления в области культуры и досуга, предусмотренная п. «е» ст. 71 Конституции РФ и статья 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, включая обеспечение прав и свобод человека в сфере культуры, установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и т.д. [11].

Второй уровень - совместная компетенция федеральных органов государственной власти и управления Российской Федерации, органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов федерального значения в соответствии со статья 38 Основ законодательства Российской Федерации о культуре. В совместную компетенцию включаются:

«обеспечение прав и свобод человека в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов РФ, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры Российской Федерации; осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально - технического обеспечения; охрана авторского права и смежных прав, права интеллектуальной собственности, права наследования в области культуры; утверждение требований (стандартов) к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития всех народов и этнических общностей РФ; проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры; финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов Российской Федерации» [28].

Третий уровень - компетенция органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере культуры (ст. 39 Основ законодательства о культуре). Законодательство субъектов Российской Федерации в области культуры регулирует обширный круг вопросов.

Четвертый уровень - компетенция, согласно статья 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, органов местного самоуправления в области культуры [28].

Формирование структуры законодательства о культуре берет свое начало с 1992 г., когда был принят Закон РФ от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».

Этот закон признал ведущую роль культуры в развитии и самореализации личности гражданина российской федерации и сохранении национальной самобытности народов, населяющих территорию России. Основная его задача заключалась в обеспечении и защите конституционных прав граждан на культурную деятельность, создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации, определении принципов и правовых норм субъектов культурной деятельности, а также определении принципов государственной политики в области культуры, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы [28].

В Основах законодательства Российской Федерации о культуре были закреплены основные понятия и категории, используемые в законодательстве по вопросам культуры, в том числе такие, как «культурная деятельность», «культурные ценности», под которыми понимаются «нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты» [28].

Также, самое главное, было сформулировано понятие государственной культурной политики (политики государства в области культурного развития), под которым понимается совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также непосредственно деятельность государства в сфере культуры [28].

В Российской Федерации также действуют Федеральные Законы, вытекающие из Основ законодательства Российской федерации о культуры. К ним можно отнести:

- Федеральный закон от 22.08.1996 N 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», закрепляющий порядок государственной поддержки, сохранения и развития кинематографии как неотъемлемой части культуры и искусства Российской Федерации;

- Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», закрепляющий порядок осуществление контроля и государственной поддержки государственной части Музейного фонда Российской Федерации, осуществление государственной поддержки негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации;

- Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле», закрепляющий гарантии прав человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации. Данный закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела;

- Федеральный закон от января 1999 года № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах», закрепляющий порядок оказание поддержки народным художественным промыслам, а также иные федеральные законы.

Проблемы сферы культуры также нашли отражение в следующих базисных законодательных актах:

- Гражданский кодекс Российской Федерации, в котором затронуты вопросы изъятия бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей у собственников, установления общих принципов деятельности учреждений и организаций, в том числе некоммерческих, общих принципов гражданского оборота недвижимого имущества, а также вопросов интеллектуальной собственности [3];

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому предусмотрена административная ответственности за нарушение авторских и смежных прав, требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), их территорий и зон их охраны и т.д. [10];

- Уголовный кодекс Российской Федерации, устанавливающий ответственности за порчу и разрушение памятников истории и культуры, нарушения авторских и смежных прав, контрабанды культурных ценностей [19];

- Земельный кодекс Российской Федерации, устанавливающий определение и порядок установления земель историко-культурного назначения [9];

- Градостроительный кодекс Российской Федерации, затрагивающий вопросы сохранения исторических населенных мест, памятников истории и культуры в процессе застройки и реконструкции градостроительной среды [2];

- Федеральный закон «О некоммерческих организациях», устанавливающий правовой статус организаций культуры.

- Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», затрагивающий вопросы лицензирования работ по проектированию и производству работ по реставрации памятников истории и культуры, кинопоказа, изготовления и распространения аудиовизуальных произведений и фонограмм [23];

- Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающий принципы финансирования бюджетных учреждений, разработки долгосрочных федеральных целевых программ [1];

- Налоговый кодекс Российской Федерации, устанавливающий льготы для организаций и учреждений культуры, осуществляющих определенные виды работ [12];

- Таможенный кодекс Российской Федерации, устанавливающий льготы на ввозимое оборудование для нужд музеев и предметов искусства [18].

Также следует отметить и подзаконные акты Российской Федерации, действующие в сфере культуры и досуга населения:

- Постановление Правительства РФ «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации»;

- Постановление Правительства РФ «Вопросы Государственного академического Большого театра России»;

- Постановление Правительства РФ «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации»;

- Постановление Правительства РФ «О порядке бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет» и другие.

На уровне Субъектов Российской Федерации разработано и принято более 200 законов, регулирующих сферу культуры и досуга населения.

В субъектах Российской Федерации законодательное регулирование сферы культуры реализовано двумя путями:

- в субъектах Российской Федерации со статусом «республика» приняты законы, основные положения которых практически полностью совпадают с основными положениями федеральных законодательных актов;

- в иных субъектах Российской Федерации (областях, краях, автономных образованиях) приняты законы, закрепляющие в большинстве своем нормы, конкретизирующие нормы федерального законодательства [51].

Для примера рассмотрим законодательную базу в сфере культуры Краснодарского края - одного из субъектов Российской Федерации.

Законодательство Краснодарского края в сфере культуры состоит из:

- Закона Краснодарского края от 3 ноября 2000 г. N 325-КЗ «О культуре», принятый Законодательным Собранием Краснодарского края 26 октября 2000 года. Данный краевой закон устанавливает правовые, организационные, экономические основы деятельности организаций культуры, определяет принципы государственной политики в области культуры в Краснодарском крае в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Основами законодательства Российской Федерации о культуре, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также Уставом Краснодарского края [6];

- Закона Краснодарского края «О кинематографии в Краснодарском крае», принятый Законодательным Собранием Краснодарского края 19 декабря 2006 года. Данный закон определяет основные направления деятельности органов государственной власти Краснодарского края по сохранению, развитию кинематографии и устанавливает порядок государственной поддержки кинематографии в Краснодарском крае [7];

- Закона Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1264-КЗ «О государственной политике в сфере сохранения и развития традиционной народной культуры в Краснодарской крае», принятый Законодательным Собранием Краснодарского края 20 июня 2007 года. Данный закон осуществляет правовое регулирование деятельности в сфере сохранения и развития традиционной народной культуры на территории Краснодарского края [8];

- Закон Краснодарского края от 23 апреля 1996 года № 28-КЗ «О библиотечном деле», обеспечивающий конституционные права человека на свободный доступ к информации, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, хранящимся в фондах библиотек, а также иных нормативно-правовых актов Краснодарского края в сфере культуры [4].

Таким образом, с правовой точки зрения в целом законодательная основа для развития сферы культуры и досуга населения в Российской Федерации уже сформирована. Согласно 44 статье Конституции Российской федерации каждый гражданин Российской Федерации наделен правом участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также правом доступа к культурным ценностям. Помимо базового закона - Основ законодательства Российской Федерации о культуре в Российской Федерации приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие особенности государственного воздействия в той или иной области. На уровне Субъектов Российской Федерации разработано и принято более 200 законов, регулирующих сферу культуры, основные положения которых практически дублируют основные положения федеральных законодательных актов.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры и досуга населения

Согласно Е.Г. Анимица, а также А.Т. Тертышному, в муниципальных образованиях на уровне исполнительной власти управление сферой культуры и досуга населения могут осуществлять подразделения местных администраций, которые могут носить названия районных управлений, отделов или комитетов культуры. Наиболее распространенной является такая организационно- управленческая модель, как управление культуры, которое, как уже отмечалось выше, выполняет функции исполнительного органа власти в сфере культуры [30].

Директор Центра научных исследований социально-экономических проблем культуры Е.Л. Игнатьева в своих работах ссылается на то, что область деятельности органа управления уже отражена в его названии. В муниципальных образованиях можно встретить как специализированные органы управления, осуществляющие исключительно полномочия в сфере культуры, так и органы управления, круг полномочий которых более широк. Ко вторым можно отнести управления по культуре, спорту, а также управления по делам молодежи или молодежной политике. В редких случаях органы управления могут быть наделены полномочиями в области туризма, архивного дела, информационной и национальной политики, демографии, а также иногда образования и здравоохранения. Следует отметить, что также встречается такой факт, что в некоторых муниципальных образованиях из ведения органов управления культуры исключаются детские школы искусств.

Если рассматривать правовой статус органа управления, то можно сделать вывод, что одна часть органов управления культуры обладает правами юридического лица, другая же - не имеет статуса юридического лица [50].

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ относит к вопросам местного значения городского округа следующие полномочия по вопросам культуры:

- «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

- организация библиотечного обслуживания населения;

- охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятниковистории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

- создание условий для массового отдыха жителей городского округа;

- организация обустройства мест массового отдыха населения; организация предоставления дополнительного образования;

- формирование и содержание муниципального архива» [27].

Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» определяет следующие полномочия органов местного самоуправления в области культуры:

- «координация культурно-просветительской работы организаций и учреждений;

- контроль над содержательной и финансово хозяйственной деятельностью учреждений культуры и досуга;

- методическая и финансовая помощь учреждениям культуры;

- выдача лицензий на ведение коммерческой деятельности в сфере культуры и досуга на территории;

- проведение общественных мероприятий (смотры, фестивали, выставки и др.);

- организация обустройства мест массового отдыха, культурного обслуживания этих мест;

- учет, охрана, содержание реставрация памятников истории и культуры местного значения, заповедных мест;

- взаимодействие с творческими союзами и общественными организациями в сфере культуры;

- контроль над исполнением средств культурных фондов муниципальных предприятий и учреждений, принятие в необходимых случаях мер по их централизации;

- поддержка народных промыслов и обрядов;

- разработка предложений по строительству, реконструкции и ремонту зданий подведомственных организаций, контроль выполнения работ» [28].

Согласно Е.Л. Игнатьевой, решением представительного органа местного самоуправления обычно утверждается Положение об Управлении культуры, в котором будут определены основные его компетенции и полномочия, а администрация, то есть исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, утверждает устав и структуру подведомственной сети [50].

Благодаря работам таких авторов, как В.Б. Зотов, Р.В. Браун и А.Н. Кириллова на сегодняшний день можно выделить пять моделей управления объектами культуры на уровне местного самоуправления.

В первую модель включены управления культуры, обладающие доверенностью от районных Комитетов по управлению муниципальным имуществом на оперативное управление объектами культуры, осуществляющие финансирование организаций культуры, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.

Вторая модель - управления культуры, не обладающие правами управления недвижимостью, так как эти права напрямую делегированы учреждениям от Комитета по управлению муниципальным имуществом, являющихся совместно с управлением культуры учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через отдел культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в Комитет по управлению муниципальным имуществом.

Третья модель входят управления культуры, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица, и одновременно совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через отдел культуры, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в Комитет по управлению муниципальным имуществом.

В четвертую модель включены управления культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся как в собственности районных Комитетов по управлению муниципальным имуществом, так и в собственности сельских администраций.

И в последнюю пятую модель входят управления культуры, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в том числе бывших профсоюзных зданиях. Соответствующие органы местного самоуправления, в чью компетенцию входит управление муниципальным имуществом, как правило, делегируют полномочия учредителя районным органам культуры. Часто учредителями организаций культуры выступают одновременно районные управления культуры и комитеты по управлению имуществом, причем Комитет по управлению муниципальным имуществом в учредительном договоре наделяет учреждение правом оперативного управления либо делегирует это право районным управлениям культуры [48].

М.В. Кошкина утверждает, что районные управления культуры, являющиеся распорядителями кредитов для подведомственной сети, ведут:

- «финансовую деятельность через централизованные бухгалтерии управлений культуры;

- обеспечивают бюджетные заявки; готовят проекты нормативных документов муниципального образования по опросам культуры;

- формируют и финансируют подведомственную сеть;

- обеспечивают материальными и информационными ресурсами;

- реализуют инвестиционные и творческие проекты в сферах культуры и досуга» [56].

Анализируя ряд работ таких авторов, как Н.А. Волгин, В.К. Егоров, С.В. Калашников, можно сделать вывод, что в условиях разграничения полномочий между органами местного самоуправления важнейшей задачей становится установление порядка управления ресурсами культуры с учетом специфики ее организационной структуры и создания услуг культуры, досуга и массового отдыха населения. Задача заключается в создании системы управления, способной провести правовые, финансовые и организационные преобразования муниципальных учреждений культуры. Управление является одним из ресурсов перспективного развития любой деятельности. В то время как ликвидация, несоответствие полномочий, функций, приданных ресурсов органам управления может самым негативным образом сказаться на обеспечении процессов развития культуры, и, прежде всего, на процессе производства и распространения культурных благ [35].

Согласно приказу Министерства культуры РФ от 25.05.2006 № 229 роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и управления различных уровней, а также условий саморазвития и партнерства с общественными организациями в осуществлении культурной политики [17].

Анализ утвержденных приказом Министерства культуры РФ от 25.05.2006 № 229 документов позволяет выделить ряд функций управлений культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов:

- «функция обеспечения государственной культурной политики - реализуется через: систему муниципального заказа на библиотечное обслуживание через сеть библиотек; на художественное и эстетическое воспитание - через сеть детских школ искусств, детских муниципальных школ; на сохранение материального культурного наследия - через сеть музеев и отдельных памятников истории и культуры; на сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга - через сеть учреждений клубного типа, парков культуры и отдыха, кинотеатров, других учреждений и организаций;

- функция стратегического развития и программного планирования предусматривает разработку и реализацию программ развития культуры муниципального образования;

- функция ресурсного обеспечения и контроля предусматривает аккумулирование финансовых, материальных, информационных иных ресурсов;