Целевые программы в сфере культуры: цели, механизмы разработки, финансирования и реализации в Вологодской области

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

СЕВЕРО-ЗАПАДНОЕ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Филиал в г. Вологде

КАФЕДРА ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Целевые программы в сфере культуры: цели, механизмы разработки, финансирования и реализации в вологодской области

Студента 6 курса 2 группы

Специальность 080405 «Государственное

и муниципальное управление»

Хомяковой Светланы Владимировны

Вологда

2009

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ДОЛГОСРОЧНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА КАК ИНСТРУМЕНТ ПО РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ И БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Сущность программно-целевого бюджетного планирования

1.2 Нормативно-правовой механизм разработки и принятия целевой программы

1.3 Методика разработки региональной целевой программы на примере Вологодской области

1.4 Правовое регулирование отношений программно-целевого бюджетного планирования

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ В ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ: СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

2.1 Культура как объект программно-целевого финансирования

2.2 Состояние инфраструктуры отрасли культуры в регионе

2.3 Финансовое обеспечение функционирования отрасли культуры

2.4 Департамент культуры и охраны объектов культурного наследия Вологодской области в системе исполнительной власти

ГЛАВА 3. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ

3.1Опыт реализации целевых программ в Российской Федерации

3.2 Реализация долгосрочных ведомственных целевых программ в сфере традиционной народной культуры в Вологодской области

3.3 Реализация долгосрочных ведомственных целевых программ в сфере музейной деятельности

3.4 Реализация долгосрочных ведомственных целевых программ в сфере библиотечной деятельности

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования определяется следующим. Необходимость исследования теоретико-методологических основ использования механизма программно-целевого финансирования определяется экономическими проблемами функционирования отрасли и социальными задачами, стоящими перед организациями культуры. В настоящий момент деятельность массовых учреждений культуры переживает кризис. Это вызвано рядом причин и экономического и идеологического характера. Долгое время перед учреждениями культуры стояли прежде всего политико-воспитательные, идеологизированно-просветительские задачи. Современные условия требуют переориентации учреждений культуры на социокультурную деятельность, что в свою очередь связано с необходимостью разработки и новых организационно-экономических форм поддержки отрасли культуры. Выработка эффективных мер по обеспечению процессов культурного воспроизводства, сохранения и развития культуры обуславливает поиск современных способов организации и поддержки культурной деятельности. Необходимость реформирования хозяйственной системы в нашей стране предполагает определение соответствующей позиции и в отношении экономических условий функционирования отраслей социально-культурного комплекса. Специфика сферы культуры не позволяет механически переносить в нее модели, работающие в материальном производстве. Многие виды культурной деятельности не могут нормально осуществляться, если рассчитывать лишь на механизм платежеспособного спроса и предложения. Во всем мире сфера культуры дополнительно финансируется обществом посредством государственных ассигнований. Причем на возможности реализации тех или иных видов культурной деятельности, на их направленность оказывают влияние не только размеры подобного финансирования и не только его соотношение с затратами непосредственных потребителей. Многое зависит от того, как устроен механизм финансирования. Введение с 1989 г. новой хозрасчетной модели работы учреждений культуры, финансируемых из бюджета, вызвало неоднозначные последствия. С одной стороны, созданы предпосылки для развертывания конкуренции между различными коллективами и организациями, для роста масштабов, расширения перечня и повышения качества предоставляемых населению социально-культурных благ и услуг. С другой стороны, учреждения культуры теперь непосредственно заинтересованы в росте своих доходов и в развитии таких направлений деятельности, которые приносят больше прибыли. В итоге появилась реальная угроза тотальной коммерциализации сферы культуры. Многие социально-значимые виды культурной деятельности вытесняются и замещаются коммерчески более выгодными. В условиях рыночной экономики обезопасить социально значимые виды культурной деятельности от разрушающего воздействия на них рыночного механизма. Одним из способов сохранения и развития культурного потенциала, поддержки деятелей культуры, реализации особо значимых культурных проектов является программно-целевой метод финансирования. В настоящий момент при финансировании отрасли культуры используется два подхода в финансировании: целевой и нормативный (сметный). По-прежнему дискуссионным остается вопрос о необходимости ориентации учреждений культуры на внедрение платных (хозрасчетных) услуг (прежде всего, это клубы, библиотеки, музеи).

Специфика рассматриваемой проблемы заключается в том, что отрасль культуры, в рамках которой происходит создание нематериальных благ, является объектом экономического анализа. До последнего времени в отечественной литературе экономика понималась обычно как производство материальных благ и возникающие в связи с этим общественные отношения. При таком подходе границы экономического в сфере культуры задаются движением материальных благ. Экономическая составляющая предстает как внешние, материальные условия и связи культурной деятельности. Однако подобный подход во многом оставляет за рамками экономического анализа те явления и отношения, которые связаны с использованием нематериальных благ и результатов культурной деятельности. Отчасти это противоречие призваны разрешить действующие целевые программы, которые предполагают непосредственный и отложенный результат. Первый исчисляется в количественных выражениях (количество отреставрированных памятников истории и культуры, количество культурных мероприятий и др.). Второй предполагает социальный эффект от реализации мероприятий (повышение интереса к книге и чтению у детей и молодежи, повышение культурного уровня подрастающего поколения и др.).

Объект исследования: особая структурная составляющая народного хозяйства - отрасль культуры.

Предмет исследования: целевые программы в сфере культуры, в т.ч. их цели, механизмы разработки, финансирования и реализации в Российской Федерации и в Вологодской области.

Теоретико-методологическую базу дипломной работы составили положения и выводы, полученные в рамках исследований, посвященных использованию механизмов целевого финансирования в отрасли культуры.

Теоретическая база по оценке целевых программ начала свое развитие в 1980-е гг. в рамках американской школы государственных и муниципальных финансов (К. Вейс, М. Скривен, М. Пэттон и др.). Описанные в трудах этих авторов технологии остаются актуальными как в ходе проведения научных исследований, так и в процессе практического внедрения процессов оценки и мониторинга деятельности государственных и муниципальных администраций. Большинство научно-исследовательских работ, выходивших позднее, были в большей степени связаны с мониторингом результативности управленческой деятельности. В советской экономической науке по оценке А.С. Матненко с конца 1970-х гг. по конец 1980-х гг. были опубликованы сотни отдельных изданий, полностью или в составе специального раздела рассматривавших возможности применения программно-целевых методов для решения различных народнохозяйственных проблем. Статей на эту тему в журналах и в материалах всесоюзных, региональных и т.п. конференций и совещаний было опубликовано около восьмисот, защищено одиннадцать докторских и около тридцати кандидатских диссертаций по методологии программно-целевого планирования или по его использованию в качестве инструмента для решения той или иной народнохозяйственной проблемы. В отечественной юридической науке была изложена концепция планирования как метода деятельности государства. Теоретические вопросы бюджетного планирования и программно-целевому метода управления освящались в научных трудах по административному, гражданскому, муниципальному праву, финансам и теории управления (С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, С.Н. Братусь, В.Ф. Волович, А.С. Гордон, А.И. Елистратов, А.И. Казанник, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, В.Н. Лексин, А.Е. Лунев, А.Ф. Ноздрачев, В.С. Основин, Г.И. Петров, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.В. Степашин, Ю.А. Тихомиров, А.В. Улюкаев, А.Н. Шевцов и др.). В российской науке к различным аспектам программно-целевого метода управления обращались Л.И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, В. Н. Лексин и др. К числу отечественных ученых, исследующих проблемы реализации концепции «управления результатами», относятся М.П. Афанасьев, И.А. Зуев, А.В. Минаков, С.В. Степашин и др. В 2000-е гг. выходит большое количество прикладных исследований по реализации программно-целевых методов в управлении и планировании развития муниципальных образований.

Несмотря на значительное количество научных исследований, особенно советского периода, посвященных программно-целевому методу управления, проблемы использования этого метода в отрасли культуры, как правило, не выделялись и не рассматривались. Это объясняется тем, что в отрасли культуры программно-целевой метод управления стал применяться относительно недавно (с 2000 г.). Этим, вероятно и объясняется недостаточная степень освещенности этого вопроса в отечественной экономической литературе. К числу немногих современных научных работ последних пяти лет, посвященным теоретическим вопросам программно-целевого метода управления в отрасли культуры относятся научные, методологические практические разработки Т.В. Абанкиной, Г.А. Аванесовой, О.Н. Астафьевой, О. Богачевой, Г.М. Бирженюка, С.Н. Горушкиной, Т.М. Гудимы, Е.Л. Игнатьевой, А.В. Каменца, Л.А. Костиковой, А.П. Маркова, А.Я Рубинштейна, Б.Ю. Сорочкина и др. Опыт использования программно-целевого метода финансирования в отрасли культуры на федеральном и региональном уровнях не обобщен и не проанализирован. Опыт практического использования программно-целевого метода управления в регионах и отдельных сферах отрасли культуры представлен на страницах журнала «Справочник руководителя учреждения культуры», издаваемого с 1999 г. Министерством культуры РФ.

Источниками настоящей работы послужили федеральная и региональная нормативно-правовая база, законы и подзаконные акты, в том числе законодательные акты, регулирующие отрасль культуры; нормативно-правовые акты, регулирующие порядок разработки и реализации бюджетных программно-целевых актов; бюджетные программно-целевые акты федерального, регионального и местного уровней: тексты целевых программ в сфере культуры; текущие архивы государственных учреждений культуры, в т.ч. финансово-отчетная документация Департамента культуры и охраны объектов культурного наследия Вологодской области, данные мониторинга действующих региональных программ в сфере культуры и участия в федеральных целевых программам, проведенные ГУК «Информационно-аналитический центр», ГУКО «Областной научно-методический центр культуры и повышения квалификации». Также был использован личный опыт автора настоящего дипломного проекта, как специалиста ГУКО «Областной научно-методический центр культуры и повышения квалификации», в разработке проекта долгосрочной целевой программы «Традиционная народная культура как основа сохранения культурной самобытности Вологодской области на 2008-2010 годы», а также по участию в разработке проекта Концепции сохранения и развития нематериального культурного наследия народов Российской Федерации на 2009-2015 годы (утв. приказом Министерства культуры РФ от 17.12.2008 за № 267).

Цель настоящего дипломного исследования состоит в раскрытии теоретико-методологических основ разработки и реализации целевых программ в сфере культуры как инструмента по реализации административной и бюджетной реформ в Российской Федерации, а также в анализе существующей практики по внедрению программно-целевого метода финансирования отрасли на федеральном и региональном уровнях. Региональный аспект представлен опытом Вологодской области.

Реализация поставленной цели осуществлялась с помощью решения следующих задач:

- рассмотреть сущность программно-целевое бюджетного планиро-вания;

- исследовать механизм разработки и реализации целевых программ;

- проанализировать варианты применения программно-целевого бюджетного планирования в сфере культуры в Российской Федерации и в Вологодской области;

- определить значение федеральных и региональных целевых программ как важнейшего инструмента государственного регулирования развития культурного комплекса, раскрыть структурообразующая роль целевых программ в организации финансирования сферы культур;

- раскрыть методику формирования и финансирования федеральных и региональных программ сохранения и развития культуры;

- проанализировать результаты использования программно-целевого метода бюджетирования на федеральном и региональном уровнях, проанализировать результаты реализации федеральной целевой программы «Культура России», региональных ведомственных программ по различным направлениям отрасли культуры: библиотечное и музейное дело, традиционная народная культура.

Методы исследования:

Методологической основой дипломной работы явились такие общенаучные методы исследования, как анализ, синтез, обобщение, метод комплексного подхода, системного подхода. В дипломной работе использовался метод системного анализа к изучению системы правового регулирования отношений программно-целевого бюджетного планирования в отрасли культуры, метод анализа законодательства и правоприменительной практики в связи с применением программно-целевого бюджетного планирования в отрасли культуры. При исследовании проблем функционирования отрасли культуры в Вологодской области использовался метод сравнительного анализа, при оценке эффективности целевых программ в отрасли культуры в Вологодской области - метод экономического анализа.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав и заключения, библиографии.

В первой главе дипломной работы рассматривается механизм программно-целевого регулирования отраслей народного хозяйства как инструмент административной и бюджетной реформ в Российской Федерации, раскрываются условия использования федеральных и региональных долгосрочных целевых программ, описана структурная схема алгоритма программно-целевого метода финансирования.

Вторая глава дипломного исследования включила системный анализ основных тенденций развития сферы культуры в Вологодской области.

В третьей главе дипломного исследования дан анализ результативности использования методов программно-целевого регулирования развития сферы культуры в Российской Федерации и в Вологодской области. Практическая значимость дипломной работы определяется возможностью использования предложенных методических разработок региональными и местными органами управления сферы с целью повышения эффективности программно-целевого метода регулирования рассматриваемой отрасли.

ГЛАВА 1. ДОЛГОСРОЧНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА КАК ИНСТРУМЕНТ ПО РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ И БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Сущность программно-целевого бюджетного планирования

Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу в развитии бюджетной системы и начало реализации бюджетной реформы: переход от управления затратами к управлению результатами. В Бюджетной кодексе РФ были заложены принципы бюджетной практики, которым следует большинство стран мира, в частности среднесрочное планирование и бюджетирование, ориентированное на результаты. Концепция реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249) внедрила новую модель управления общественными финансами [См.: 58, 4-5; 18].

После разграничения полномочий, осуществленной административ-ной реформой и реформой межбюджетных отношений, целевая программа в контексте задач поставленных бюджетной реформой, стала одним из эффективных инструментов государственной политики в социальной сфере.

В настоящий момент государственная политика в РФ строится на основе долгосрочных стратегических программ, и роль программно-целевого метода управления в социальной сфере становится определяющим. Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на конкретных объектах, предотвратить их распыление.

Программно-целевое бюджетирование (программно-целевое бюджетное планирование) - это одна из форм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Внедрение программно-бюджетного финансирование связано с внесением изменений в действующую бюджетную систему, развитием, реструктуризацией, проведением бюджетной реформы. Сущность программно-целевого бюджетного планирования определена законодательством Российской Федерации. В отличие от преобладающего до недавнего времени концепции сметного планирования, сложившейся на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации, программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента [См.: 99, 21-22; 109, 82-83].

Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности. Программно-целевое бюджетное планирование, как процесс, складывается из последовательно сменяющих друг друга стадий. Каждая стадия включает определенную совокупность процессуальных действий, объединенных общей промежуточной целью, и характеризуется спецификой круга участников общественных отношений и характера их взаимодействия. Программно-целевое бюджетное планирование складывается из следующих стадий: 1) подготовка планового акта, 2) рассмотрение и утверждение планового акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) планового акта, 4) последующий контроль исполнения [См.: 87, 18; 85, 26-27].

Содержание понятия «программно-целевое бюджетное планирова-ние» коррелирует с содержанием понятия «программно-целевой метод», направленный на обеспечение взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. В основе программно-целевого метода лежат такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекс необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий. В то же время понятия «программно-целевой метод бюджетной деятельности» и «программно-целевое бюджетное планирование», несмотря на их внутреннюю взаимосвязь, не являются тождественными. Программно-целевой метод бюджетной деятельности - это инструментарий (совокупность средств, способов, приемов) осуществления бюджетной деятельности, программно-целевой метод - это закрепленный законодательством механизм осуществления данной деятельности с помощью указанного инструментария, воплощения ее в конкретных бюджетных правоотношениях. Программно-целевое бюджетное планирование является процессуальным институтом бюджетного права, в то время как программно-целевой метод - понятие в большей мере теоретическое, характеризующее потенциальную возможность определенной специфической организации бюджетной деятельности [См.: 99, 21-22].

Формами программно-целевого бюджетного планирования являются федеральные, региональные и муниципальные долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, федеральные инвестиционные программы (ст.179 Бюджетного Кодекса РФ).

Целевые программы рассматриваются как долгосрочный инструмент государственного воздействия на экономику. Провозглашенный в рамках реформы бюджетного процесса переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, предусматривает расширение сферы применения программно-целевого подхода. Формируя и реализуя целевую программу, государство концентрирует внимание общества на необходимости решения именно данной проблемы, тем самым, привлекая к ее решению финансовые средства на системной основе. Комплексный подход к выполнению программных мероприятий способствует повышению социально-экономической эффективности произведенных затрат. Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения [См.: 64, 25].

Таким образом, долгосрочная целевая программа - увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития территории (государства, региона, муниципального образования).

1.2 Нормативно-правовой механизм разработки и принятия целевой программы

Изданное 22 мая 2004 года постановление Правительства Российской Федерации № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, основным направлением бюджетной реформы провозгласило совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования. К сожалению, законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, не решили эту задачу. Правовую основу государственного планирования, разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ составляют акты, изданные в середине прошедшего десятилетия (Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация). Аналитики фиксируют запаздывание правового регулирования вопросов программно-целевого бюджетного планирования на фоне активного внедрения механизмов общенационального планирования в рамках приоритетных национальных проектов, Концепции развития России до 2020 года и плана ее реализации на 2009-2012 годы [См.: 101, С.83-85].

Нормативно-правовой механизм разработки и принятия целевых программ на региональном и муниципальном уровнях регулируется соответствующими нормативно-правовыми актами.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансирова-нию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования [См.: 104, 7-8].

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.

В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципаль-ных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении.

Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов).

Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

1.3 Методика разработки региональной целевой программы на примере Вологодской области

Регламент разработки и принятия региональных целевых программ в Вологодской области определен соответствующими нормативно-правовыми документами [См.: 24, 25, 26].

В процессе разработки и реализации целевой программы выделяются следующие субъекты:

- инициатор программной разработки - органы исполнительной государственной власти области, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

- государственный заказчик программы - органы исполнительной государственной власти области, а также уполномоченные указанными органами получатели бюджетных средств, которым заказчик по договору, заключенному на конкурсной основе, передал выполнение части своих функций;

- исполнители программы - бюджетные или иные организации, которые являются получателями бюджетных и внебюджетных средств и имеют законодательно подтвержденное право на выполнение соответствующих функций, в том числе органы исполнительной государственной власти области, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

В случаях, когда масштабы или многоотраслевой характер программы требуют участия в ее реализации нескольких органов исполнительной государственной власти области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, может быть утверждено несколько государственных заказчиков программы и головной заказчик - заказчик-координатор программы.

Государственный заказчик (заказчик-координатор) несет ответственность за своевременную и качественную разработку и реализацию программы в целом, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения, обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.

Отбор проблем для программной разработки определяется следующими факторами:

- значимость проблемы;

- невозможность комплексно решить проблему за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

- необходимость координации межотраслевых связей.

- программа должна быть направлена на решение проблем, входящих в сферу компетенции органов исполнительной государственной власти.

Предложения о разработке программы содержат: наименование проблемы, анализ причин ее возникновения, обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации, возможные способы решения проблемы, предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в рамках программы, возможные сроки их реализации; потребность в финансовых ресурсах и возможные источники их обеспечения; предварительную оценку результатов реализации программы, срок подготовки программы.

Первый заместитель Губернатора Вологодской области принимает решение о необходимости разработки программы и направляет соответствующие предложения для включения в комплексный план деятельности Правительства Вологодской области в соответствии с Регламентом Правительства области.

Программа содержит паспорт и состоит из следующих разделов:

- Характеристика проблемы, на решение которой направлена программа.

- Основные цели и задачи программы, сроки ее реализации.

- Перечень программных мероприятий.

- Ресурсное обеспечение программы.

- Механизм реализации программы.

- Контроль за ходом реализации программы.

- Оценка результатов реализации программы (количественные характеристики проблем, решаемых программой, или изменение темпов их роста, а также оценка эффективности расходования бюджетных средств).

К проекту программы должна быть приложена пояснительная записка.

Первый раздел программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом.

Второй раздел программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Требования, предъявляемые к целям программы:

- специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков программы);

- достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);

- измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);

- прогнозируемость значений целевых показателей.

Целевые показатели - количественные показатели, отражающие решение поставленных задач и ход реализации программы.

Программа содержит перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах, а также обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, перечень источников финансирования.

Программы содержит описание социальных и экономических последствий реализации программы, общую оценку вклада программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств.

Согласование программы

Государственный заказчик (заказчик-координатор) в установленном порядке согласовывает проект программы с заинтересованными структурами не позднее 1 июня текущего финансового года. Проекты программ, представленные на согласование после 1 июня текущего финансового года, могут быть приняты к финансированию из областного бюджета не ранее финансового года, следующего за очередным.

Государственный заказчик (заказчик-координатор) в обязательном порядке направляет проект программы на согласование в аналитический комитет Правительства области и департамент финансов области. Аналитический комитет Правительства области и департамент финансов области оценивают представленный проект программы, обращая особое внимание на соответствие структуры и содержания программы требованиям, предусмотренным настоящим порядком; наличие инструментов измерения результативности программы (соответствие избранных показателей результативности целям и задачам программы; полнота охвата целей и задач программы показателями результативности; наличие информационной базы, обеспечивающей возможность мониторинга достижения показателей результативности); реалистичность оценки финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы; бюджетную эффективность.

Заключения на проект программы направляются аналитическим комитетом Правительства области и департаментом финансов области государственному заказчику (заказчику-координатору), который производит доработку проекта программы с учетом замечаний и предложений. Доработанный государственным заказчиком (заказчиком-координатором) проект программы повторно направляется в аналитический комитет Правительства области и департамент финансов области. Проект программы, за исключением проектов, предусматривающих внесение изменений в принятые программы, с окончательным заключением аналитического комитета Правительства области и департамента финансов области направляется государственным заказчиком (заказчиком-координатором) программы в комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, которая принимает решение об одобрении или отклонении проекта программы. Проект программы не может быть рассмотрен комиссией по повышению результативности бюджетных расходов без приглашения государственного заказчика (заказчика-координатора) указанной программы, а равно в случае невозможности его явки на заседание комиссии по повышению результативности бюджетных расходов по уважительным причинам.

Долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств областного бюджета, утверждаются Правительством области. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается нормативным правовым актом Правительства области.

Одобренные комиссией по повышению эффективности бюджетных расходов проекты программ не позднее 1 июля текущего финансового года передаются в департамент финансов области для учета их при формировании расходной части проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Долгосрочные целевые вносятся в Правительство области для рассмотрения и утверждения в срок до 1 сентября текущего финансового года. В случае уточнения объемов финансирования программ законом области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период государственный заказчик (заказчик-координатор) готовит поправки во вновь принятые и действующие программы в месячный срок после принятия соответствующего закона.

Утвержденные программы реализуются за счет средств областного бюджета и других привлекаемых для выполнения этих программ средств в пределах, установленных законодательством.

Текущее управление реализацией программы осуществляется государственным заказчиком (заказчиком-координатором) программы, а также по соответствующим мероприятиям программы - ответственными органами исполнительной государственной власти области.

Руководитель органа исполнительной государственной власти области, определенного государственным заказчиком (заказчиком-координатором) программы, является руководителем программы. Руководитель программы несет ответственность за реализацию и конечные результаты программы, рациональное использование выделяемых на ее выполнение финансовых средств.

Реализация программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров, работ и услуг для областных, государственных нужд, заключаемых заказчиком (заказчиком-координатором) программы с организациями, учреждениями, определя-емыми на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством.

Контроль за ходом реализации программы осуществляется заказчиком (заказчиком-координатором) программы и первым замести-телем Губернатора области, курирующим соответствующую отрасль (сферу).

Для обеспечения мониторинга и контроля за ходом реализации программы руководитель программы ежеквартально до 20 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет первому заместителю Губернатора области, курирующему соответствующую отрасль (сферу), а в копии - аналитическому комитету Правительства области и контрольно-аналитическому управлению Правительства области информацию о выполнении мероприятий программы, содержащую анализ положительных результатов, а также причины недостатков и нерешенных проблем (включая информацию о качестве и комплектности полученного оборудования, техники, дате ввода их в эксплуатацию, об использовании их по назначению и т.д.).

В случае непредставления указанной информации в надлежащие сроки первый заместитель Губернатора области, курирующий соответствующую отрасль (сферу), в установленном порядке принимает меры к руководителю программы.

Кроме того, органы исполнительной государственной власти области, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющиеся государственными заказчиками (заказчиками-координаторами) программы, осуществляют подготовку и представление аналитической информации.

Система контроля должна обеспечить осуществление предварительного, текущего и последующего контроля. Формы контроля должны включать:

- экспертизу и сопровождение заказчиком государственных контрактов (в обязательном порядке при закупке дорогостоящего и сложного оборудования, работ, услуг с привлечением специализированных организаций);

- внутриведомственный контроль - проведение структурными подразделениями органов исполнительной государственной власти области (ревизионный сектор, штатный ревизор и т.п.), являющихся заказчиками либо исполнителями программы, проверок, ревизий, инвентаризаций по вопросам целевого и эффективного использования средств в рамках реализации программы;

- контроль в ходе комплексных проверок с участием представителей иных органов (контрольно-ревизионного управления департамента финансов области, контрольно-аналитического управления Правительства области и т.п.).

На заседаниях комиссии по повышению результативности бюджетных расходов одновременно с рассмотрением отчетности о выполнении областного бюджета проводится оценка результатов выполнения программы по истечении каждого года ее реализации и дается итоговая оценка. Оценка проводится на основании отчета о выполнении программы, представляемого государственным заказчиком (заказчиком-координатором), который в обязательном порядке должен содержать плановые и отчетные показатели результативности и эффективности и другие необходимые материалы. В случае если по итогам оценки результатов выполнения программы комиссией по повышению результативности бюджетных расходов принято решение о неэффективности программы, невозможности либо нецелесообразности ее дальнейшего финансирования, государственный заказчик (заказчик-координатор) программы в месячный срок готовит проект постановления Правительства области, предусматривающий сокращение, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или досрочное прекращение ее реализации.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в составе ведомственной структуры расходов областного бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов областного бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства области, утвердившим программу.

В областном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном Правительством области.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ утверждается законом области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в составе ведомственной структуры расходов областного бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов областного бюджета в соответствии с правовыми актами органов исполнительной государственной власти области, являющихся главными распорядителями средств областного бюджета, утвердившими программы.

При формировании областного бюджета в составе ведомственной структуры расходов областного бюджета отражаются бюджетные ассигнования на реализацию долгосрочных целевых программ, утвержденных Правительством области и подлежащих финансированию в соответствующие сроки.

долгосрочная целевая программа культура

1.4 Правовое регулирование отношений программно-целевого бюджетного планирования

Правовое регулирование отношений программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время, по мнению ряда авторов, носит разобщенный характер [См.: 101, 83-84]. В Законодательство Российской Федерации отсутствуют нормативно-правовые акты, выполняющие выполнять функцию законодательного акта, комплексно регулирующего систему планирования социально-экономического развития государства. Нормы Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» ограничены общими вопросами разработки на федеральном уровне программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Вопросы комплексного планирования на региональном и муниципальном уровнях в нем не затрагиваются [См.: 79, 12-13; 81, 64; 96, 10].

Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» закрепляет предпосылки раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (ст. ст. 179 и 179.3 БК РФ). Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» закрепляет вопросы правового регулирования статуса программно-целевых актов (порядка их разработки, утверждения, реализации).

Круг целевых программ, на которые распространяются нормы Бюджетного кодекса РФ и которые, таким образом, интегрируются в бюджетный процесс, сужен до предела: в Кодексе упоминаются исключительно долгосрочные целевые программы. Только эти программы (подпрограммы) отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и видов расходов (ст. 21 БК РФ), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (ст. 179 БК РФ), и отчеты о реализации вносятся в представительный орган одновременно с проектом бюджета (ст. 192 БК РФ). Данный подход, реализованный в Федеральном законе N 63-ФЗ, исключает из сферы действия Бюджетного кодекса РФ значительное количество действующих и разрабатываемых целевых программ (краткосрочных и среднесрочных). В том числе программы, разрабатываемые для развития приоритетных национальных проектов в соответствии с поручением Президента РФ на среднесрочный период (с 2009 по 2012 г.) При сохранении существующей концепции Бюджетного кодекса Российской Федерации данным программам не будут присвоены коды бюджетной классификации, и они не будут выделены в структуре расходов бюджета [См.: 101, 83-84].

Важнейшее условие внедрения программно-целевого метода бюджетной деятельности - правовое обеспечение системы контроля эффективности бюджетных расходов. Бюджетный кодекс РФ не создает предпосылок для развития системы контроля. Ст. 157 Бюджетного кодекса РФ, содержащая определение основных задач органов государственного и муниципального финансового контроля, относит к компетенции органов финансового контроля, создаваемых представительными органами, функции осуществления контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовку заключений на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проведение экспертиз проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации; к полномочиям контрольных органов, создаваемых органами исполнительной власти - осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В перечне задач органов парламентского финансового контроля содержится упоминание об экспертизе проектов целевых программ, однако в части контроля на этапе исполнения речь идет только о бюджете, без упоминания о программах. В перечне полномочий органов финансового контроля (гл. 26 Бюджетного кодекса РФ) содержится упоминания о контроле эффективности расходования бюджетных средств, однако содержание отдельных правовых норм фактически исключает вопросы эффективности и результативности из предмета контрольной деятельности. Так, ст. 270 Бюджетного кодекса РФ, определяющая полномочия контрольных и финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, устанавливает, что данные органы осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Статья 270.1, введенная в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом N 63-ФЗ, закрепила институт «внутреннего финансового аудита», формируемого органами исполнительной власти и осуществляющего «разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств». Однако институт аудита не получил развития в положениях Бюджетного кодекса РФ, регулирующих статус органов, обладающих полномочиями по осуществлению внешнего финансового контроля. Бюджетный кодекс РФ не предусматривает оценку эффективности расходования бюджетных средств в качестве элемента отчетности об исполнении бюджетов, что сужает предмет последующего контроля за исполнением бюджета до рамок сведений о движении бюджетных средств и сугубо финансовых результатов. Отчеты о реализации федеральных долгосрочных целевых программ согласно нормам Бюджетного кодекса РФ должны представляться в Государственную Думу РФ одновременно не с отчетом об исполнении федерального бюджета на очередной финансовый год, а с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Ст. 264.3 новой редакции Бюджетного кодекса закрепляет норму, предусматривающую возможные решения законодательного (представительного органа) власти по итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета, согласно которой основанием для отклонения закона (решения) об исполнении бюджета могут служить только внутренние погрешности самого отчета об исполнении бюджета - недостоверное или неполное отражение данных. По мнению ряда авторов, эти нормы снижают степень юридической ответственности органов исполнительной власти перед представительной властью за неэффективное исполнение бюджета. Таким образом, Федеральный закон N 63-ФЗ, направленный на закрепление в Бюджетном кодексе РФ нормы, обеспечивающих реализацию реформы бюджетного процесса, в том числе в части перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, не только существенно не приблизил, но и в ряде случаев отдалил российскую бюджетную систему от современных принципов программно-целевого бюджетного планирования [См.: 101, 82-86].

Программно-целевой подход к управлению государственными и муниципальными расходами связан с разработкой методических процедур оценки целевых программ. Теоретическая база по оценке целевых программ начала свое развитие с конца 1980-х гг. в рамках американской школы государственных и муниципальных финансов (К. Вейс, М. Скривен, М. Пэттон). В настоящее время в научной литературе отмечается, что модель программно-целевого бюджетирования является частным случаем более общей модели системы мониторинга и оценки, ориентированной на результат [См.: 95, 26].

Мониторинг - это процесс отслеживания результатов, достигаемых в ходе реализации программ, осуществляемый в целях анализа соответствия фактически достигнутых результатов планируемым. Мониторинг предоставляет информацию о степени реализации программы и достижения установленных целей Цель оценки заключается в определении значимости и результативности проекта, а также анализе эффективности проекта и, безусловно, его обоснованности. С одной стороны, оценка направлена на анализ программы до момента ее реализации, с другой стороны, оценка призвана выявить причину отклонения от намеченных результатов и используется для обнаружения причинно-следственных связей. В качестве цели оценки может выступать определение эффективности реализации планируемых программных мероприятий или сравнение эффективности реализации разных программ. Предметом оценки являются отдельные ключевые параметры программ, в т.ч.:

- результативность программы;

- эффективность механизма выполнения программы;

- социально-экономический эффект, оказываемый программой;

- соответствие программы интересам общества и так далее.