Киотский протокол

ГЛАВА III. нарушения в принятии второго периода обязательств по киотскому протоколу

В декабре 2012 г. в Дохе состоялась 18-я сессия Конференции Сторон РКИК ООН / 8-е Совещание Сторон Киотского протокола. Главная задача Конференции состояла в подведении итогов многолетнего переговорного процесса по определению долгосрочных мер сотрудничества в области климата. На основе политических договоренностей, достигнутых на предыдущей Конференции в Дурбане, необходимо было обеспечить решение трех практических задач по промежуточному климатическому урегулирова-нию: запустить второй период обязательств по Киотскому протоколу; дать старт пе-реговорам по согласованию нового всеобъемлющего климатического соглашения на замену Киотскому протоколу (которое должно быть подготовлено не позднее 2015 г. и вступить в силу к 2020 г.); а также принять ряд решений (по финансированию, адаптации к изменению климата, созданию новых рыночных механизмов и передаче технологий), обеспечивающих достижение развитыми и развивающимися странами своих обязательств по сокращению выбросов до 2020 г., принятых в Копенгагене (2009 г.) и в Канкуне (2010 г.).

В целом переговорный раунд в Дохе достиг намеченной цели. Однако завершающий этап Конференции, к сожалению, прошел при грубом нарушении правил процедуры, что наносит серьезнейший ущерб многосторонним усилиям по обеспечению прочного и справедливого решения проблемы глобального изменения климата. На последнем заседании были приняты поправки к Киотскому протоколу, определяющие основные условия его второго периода. К началу итогового заседания в Дохе после двух недель переговоров не были согласованы все детали проектов решений по Киотскому протоколу, поэтому проект решений, включающий набор поправок, был подготовлен председателем Конференции, председателем Управления по административному контролю и транспарентности Катара Абдуллой бин Хамад Аль-Аттией уже без многостороннего участия и предложен странам - сторонам Киотского протокола для принятия «пакетом». Само по себе принятие «пакетом» не вызвало бы вопросов, если бы на итоговом заседании в Дохе не было допущено явных нарушений правил процедуры РКИК ООН.

А именно, в новый проект документа был включен текст поправки к ст. 3 Киотского протокола - п. 7-терДокумент FCCC/KP/CMP/2012/L.9 // РКИК ООН. URL: http://www.unfccc.int, не обсуждавшийся до этого участниками переговоров. Эта поправка фактически меняет обязательства некоторых стран на второй период, принимаемые поправкой Киотского протокола. В случае если есть положительная разница между установленным количеством второго и первого периода, то эта разница «аннулируется», т. е. вычитается из установленного количества страны на второй период и, таким образом, происходит уменьшение установленного количества обязательств на второй период / многократное увеличение количественного показателя обязательств страны по сокращению выбросов. Фактически рассчитанное таким образом установленное количество выбросов в год соответствует среднему уровню выбросов 2008-2010 гг., что для стран с переходной экономикой (страны Восточной Европы) увеличивает обязательства. Так, например, объявленные национальные обязательства Белоруссии на второй период Киотского протокола составляют -22% от уровня 1990 г., а средний уровень выбросов 2008-2010 гг. составляет -36% от уровня 1990 г., т. е. белорусские обязательства с поправкой по 3.7-тер увеличиваются на 14%. Таким образом, возникает противоречие с принимаемыми одним и тем же дохийским решением поправками в приложение В и расчетными установленными количествами на второй период. Очевидно, что новые условия второго периода Киотского протокола, скорее всего, станут неприемлемыми для Белоруссии. В похожей ситуации оказался и Казахстан, не имевший обязательств в первом периоде. Чуть более выгодная ситуация у Украины: использование перенесенных остатков единиц установленного количества из первого периода во втором возможно в целях соблюдения обязательств, но опять же при наступлении определенных условий.

Безусловно, к Российской Федерации, относящейся к странам - сторонам Киотского протокола, не имеющим обязательств на второй период (вместе с Японией и Новой Зеландией), упомянутая выше поправка не имеет прямого отношения. Следует также отметить, что позиция России о суверенном праве стран переносить неиспользованные единицы установленного количества из первого периода во второй в соответствии с действующим п. 13 ст. 3 Киотского протокола (что было предметом жарких споров и в Дохе, и ранее) была положительно учтена в дохийском решении, и поправки в п. 13 ст. 3 не вносились.Вместе с тем развитые страны - потенциальные покупатели единиц установленного количества первого периода (Евросоюз, Австралия, Швейцария, Япония и др.) в Дохе сделали политические заявления (включенные в одно из приложений к решению по второму периоду Киотского протокола) о том, что не намерены покупать излишки установленного количества первого периода, называемые ими «горячий воздух» (hotair). Таким образом, перенести остатки единиц установленного количества первого периода во второй период возможно, а продать - практически нет, так как у этого товара нет покупателей.

На итоговом пленарном заседании Совещания Сторон Киотского протокола в Дохе Российская Федерация и Украина обозначили свое намерение выступить по существу проекта описанной выше поправки (с заявлением от группы стран - России, Украины и Белоруссии). Но российский запрос председатель проигнорировал. Слово для выступления российской делегации было предоставлено лишь после объявления председателем решений принятыми.

По оценкам независимых СМИ, «во время утверждения поправки со стороны председательствующего Катара произошло нарушение процедуры голосования в рамках переговоров ООН, признанное беспрецедентным в том числе независимыми экспертами: поправка была утверждена, несмотря на протест, объявленный странами с переходной экономикой, а представителям России и Украины, пытавшимся еще раз обратить внимание делегатов на спорный вопрос, просто не дали слова» Беларусь откладывает ратификацию поправки, регламентирующей Киото-2 // Сайт неправительственных общественных организаций стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии CAN. URL: http://infoclimate.org/belarus-otkladyivaet-ratifikatsiyu-popravki-reglamentiruyushhey-kioto-2/.

Потребуется тщательный анализ правовых последствий принятых в Дохе решений и соответствующих обязательств стран, тем более что речь шла не о простом решении Совещания Сторон Киотского протокола, а о поправке к протоколу. Особая процедура принятия поправок закреплена в ст. 20 Киотского протокола:

«Пункт 2 ст. 20: Поправки к настоящему Протоколу принимаются на очередной сессии Конференции Сторон, действующей в качестве Совещания Сторон настоящего Протокола. Секретариат сообщает Сторонам текст любой предлагаемой поправки к настоящему Протоколу не менее чем за шесть месяцев до начала заседания, на котором она предлагается для принятия. Секретариат сообщает также текст любых предлагаемых поправок Сторонам и сигнатариям Конвенции и, для информации, Депозитарию.

Пункт 3 ст. 20: Стороны делают все возможное для достижения согласия по любой предлагаемой поправке к настоящему Протоколу на основе консенсуса. Если все усилия, направленные на достижение консенсуса, были исчерпаны, и согласие не было достигнуто, то поправка в качестве последней меры принимается большинством в три четверти голосов присутствующих и участвующих в голосовании на данном заседании Сторон. Секретариат сообщает текст принятой поправки Депозитарию, который препровождает его всем Сторонам для принятия».

Применяемые в РКИК правила процедуры не являются формально утвержденными из-за разногласий по §42 «Голосование», и на каждой сессии Конференции Сторон РКИК ООН / Совещании Сторон Киотского протокола принимается решение о применении проекта правил процедуры, разработанных в 1996 г. Документ FCCC/CP/1996/2 // Интернет-портал ООН. URL: http://www.unfccc.int. Поскольку закрепленная в Киотском протоколе возможность принятия решений путем голосования не определена правилами процедуры, консенсуальный метод принятия решений пока остается единственным для сторон РКИК ООН и Киотского протокола. Соответственно, должны быть единые подходы в вопросе определения консенсуса на любой сессии Конференции Сторон РКИК ООН или Совещания Сторон Киотского протокола.

Принятие решений консенсусом становится все более популярным в многостороннем переговорном процессе. Из приведенных выше определений следует, что консенсус означает приемлемое для всех участников переговоров (в различной степени для каждого) решение, что находит выражение в отсутствии возражений хотя бы одной стороны.

Исходя из приведенных выше определений, большую озабоченность вызывает отступление в Дохе от принятых в ООН понятий и правил принятия решений. Но прецедент в Дохе - не единичный случай. В 2010 г. в Канкуне на 16-й Конференции Сторон РКИК ООН / 6-м Совещании Сторон Киотского протокола итоговый документ Конференции/Совещания был принят «консенсусом», несмотря на наличие формальных возражений со стороны Боливии. Боливия возражала против принятия проекта реше-ия по докладу Специальной рабочей группы по долгосрочным мерам сотрудничества (по РКИК ООН). Тем не менее возражение одной стороны и согласие 193 сторон председатель Конференции - министр иностранных дел Мексики П. ЭспиносаКантельяно посчитала консенсусом. В докладе конференции Документ FCCC/KP/CMP/2012/L.9 // РКИК ООН. URL: http://www.unfccc.intзаписано: « ...Представитель Многонационального Государства Боливия заявил, что его страна выступает против этих проектов решений и что, по мнению его страны, не существует консенсуса для их принятия. Председатель приняла к сведению позицию Многонационального Государства Боливия и заверила делегацию в том, что она будет должным образом отражена в отчете о работе конференции. Председатель объявила эти проекты решений принятыми. Представитель Многонационального Государства Боливия вновь заявил, что консенсуса не существует, и что его делегация не может поддержать эти решения. По мнению его страны, если какое-либо государство однозначно выдвигает возражения против какого-либо решения, консенсуса не существует. Председатель заявила, что консенсус не означает единогласия или возможности того, что одна делегация будет навязывать свое право вето вопреки коллективной воле, которая четко определилась и сформировалась. Председатель подчеркнула, что она не может игнорировать мнение или позицию, а также пожелания 193 Сторон. Председатель далее постановила, что решение было принято надлежащим образом, и поздравила все Стороны с полученными результатами». Представитель Боливии справедливо отметил, что «это создает опасный прецедент исключения участника из процесса. Сегодня это может быть Боливия, а завтра - любая страна». Действительно, сомнения в легитимности подобного «консенсуса» представляются вполне обоснованными.

В Дохе Российская Федерация не смогла реализовать свое право выразить несогласие с некоторыми положениями проектов решений, и поэтому, в отличие от ситуации в Канкуне, формально решение было принято якобы при отсутствии возражений,консенсусом. Хотя очевидным было возражение не только одной страны, но группы стран.

После завершения конференции в Дохе 17 декабря 2012 г. МИД России опубликовал сообщение для СМИ «О нарушении правил процедуры в ходе работы 18-й Конференции Сторон Рамочной Конвенции ООН об изменении климата / 8-го Совещания Сторон Киотского протокола», в котором отмечается, что «такой порядок действий радикально расходится с нормами и практикой работы системы ООН. Он подрывает легитимность принятых Конференцией решений в отношении киотских правил, чреват серьезными последствиями для процесса принятия государствами соответствующих поправок к Киотскому протоколу и требует анализа в общесистемном контексте деятельности ООН».

Между тем, в соответствии с п. 3 упомянутой выше ст. 20 Киотского протокола, Генеральный секретарь ООН как депозитарий Киотского протокола 21 декабря 2012 г. направил текст принятой в Дохе поправки всем сторонам для принятия. Поправка вступит в силу «для тех Сторон, которые приняли ее, на девяностый день со дня получения Депозитарием документа о принятии по меньшей мере от трех четвертей сторон» (п. 4 ст. 20 Киотского протокола).

21-22 января 2013 г. в Минске состоялись консультации при участии представителей органов госуправления и экспертов из Белоруссии, России, Украины и Казахстана, по результатам которых стороны приняли решение отложить ратификацию поправки, регламентирующей второй период обязательств Киотского протокола, по крайней мере до конца 2013 г. Таким образом, Белоруссия, Украина и Казахстан изменили свои первоначальные планы относительно полноценного участия во втором периоде Киотского протокола Эксперты РФ, Белоруссии и Казахстана выработали пакет мер по Киото-2 // РИА «Новости». URL: http://ria.ru/eco/20130125/920117903.html.

Исходя из существующих норм международного права, договоры, принятые с нарушением норм международного права, могут признаваться неправомочными (ultravires), а страны могут предпринять в связи с этим следующие действия:

- отказаться от ратификации договора, в данном случае - отказ от ратификации поправки к Киотскому протоколу;

- использовать возможность денонсации - выхода из Киотского протокола;

- использовать положения об урегулировании спора в соответствии со ст. 19 Киотского протокола (применяется ст. 14 РКИК ООН).

Процедурные нарушения в Дохе не просто отодвинули сроки принятия решений о ратификации дохийских поправок странами на национальном уровне, но и, вероятно, сократят число потенциальных участников второго периода протокола, имеющих количественные обязательства по сокращению выбросов.

Инцидент в Канкуне и в Дохе - произвольная интерпретация понятий, отклонение от принятых правил и т.д. - не только не способствует процессу формирования рамок эффективного многостороннего сотрудничества по климатической проблематике, но и тормозит его.

Согласно принятой в феврале 2013 г. Концепции внешней политики Российской Федерации Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. // Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ. URL: http://www.mid.ru, верховенство права в международных отношениях является одним из приоритетов российской внешней политики. Россия будет «содействовать кодификации и прогрессивному развитию международного права, прежде всего, осуществляемым под эгидой ООН, достижению универсального участия в международных договорах ООН, их единообразному толкованию и применению».

Только четкое соблюдение существующих правил процедуры РКИК ООН и Киотского протокола, взаимное уважение сторон и стремление к достижению компромисса позволит обеспечить доверие к начинающимся переговорам по будущему глобальному климатическому соглашениюГершинкова Д.А. Ответственность в рамках международных соглашений и многосторонних переговоров. / О нарушении правил процедуры на конференции ООН по климату в Дохе в декабре 2012 г.// Вестник международных организаций. - 2013. [Электронный ресурс]. - URL: http://iorj.hse.ru/2013--2/88619873.html.

Заключение

Проблема охраны окружающей среды в современных условиях набирает все больший вес, и особенно эта проблема актуальна в сфере международных отношениях, поскольку позволяет бороться с экологическими проблемами на глобальном межгосударственном уровне, что есть более эффективно, нежели локальные мероприятия.

Наибольшей проблемой и угроз современности есть глобальное изменение климата, последствия которого могут оказаться катастрофическими.

Принятием Киотского протокола было заданы рамки международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды. Он устанавливает обязательства развитых стран ограничивать выбросы парниковых газов.

Киотский протокол - это первый шаг на пути снижения воздействия человека на климат путем уменьшения индустриальной эмиссии углекислого газа, в первую очередь теми странами, которые внесли и продолжают вносить наибольший вклад в дестабилизацию климата.

Главная задача Киотского протокола состоит в том, чтобы продемонстрировать возможность эффективного контроля за антропогенными выбросами парниковых газов, отработать механизмы такого контроля на национальном и международном уровнях, создать предпосылки для вовлечения в этот процесс возможно большего числа стран и возможно большего числа источников выбросов во всем мире.

Одним из наиболее перспективных рыночных подходов к охране окружающей среды является механизм ограничения суммарных выбросов и торговли квотами.

Только четкое соблюдение существующих правил процедуры РКИК ООН и Киотского протокола, взаимное уважение сторон и стремление к достижению компромисса позволит обеспечить доверие к начинающимся переговорам по будущему глобальному климатическому соглашению.

Список источников и литературы

Беларусь откладывает ратификацию поправки, регламентирующей Киото-2 // Сайт неправительственных общественных организаций стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии CAN. URL: http://infoclimate.org/belarus-otkladyivaet-ratifikatsiyu-popravki-reglamentiruyushhey-kioto-2/ (дата обращения: 01.02.2013).

Бердин В., Васильев С., Данилов-Даниэлян В., Кокорин А., Кураев С., (2003). Киотский протокол: политика, экономика и окружающая среда. Буклет WWF. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.wwf.ru/pic/docdb//publ/kyoto_QA_eng.pdf (дата обращения: 07.10.2013).

Гершинкова Д.А. Ответственность в рамках международных соглашений и многосторонних переговоров. / О нарушении правил процедуры на конференции ООН по климату в Дохе в декабре 2012 г.// Вестник международных организаций. - 2013. [Электронный ресурс]. - URL: http://iorj.hse.ru/2013--2/88619873.html (дата обращения: 07.10.2013).

Документ FCCC/CP/1996/2 // Интернет-портал ООН. URL: http://www.unfccc.int (дата обращения: 07.10.2013).

Документ FCCC/CP/2010/7. §29 // РКИК ООН. URL: http://www.unfccc.int (дата обращения: 07.10.2013).

Документ FCCC/KP/CMP/2012/L.9 // РКИК ООН. URL: http://www.unfccc.int (дата обращения: 07.10.2013).

Изменение климата и Киотский протокол - реалии и практические возможности. Кокорин А.О., Грицевич И.Г., Сафонов Г.В. М.: 2004. 64 с.

Изменения климата 2001. Третий оценочный доклад Межправительственной группы экспертов по изменению климата. Резюме для лиц, определяющих политику. Том 1 Научные аспекты, 109 с. Т. 2 Последствия, адаптация и уязвимость, 107 с.

Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. // Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ. URL: http://www.mid.ru (дата обращения: 07.10.2013).

Киотский протокол и гражданское общество / На пути к устойчивому развитию России // №27. 2004. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ecopolicy.ru/upload/File/Bull_32ru.pdf (дата обращения: 07.10.2013).

Киотский протокол: политика и практика. Международный журнал БИЗНЕС. Спец. Выпуск 2003, 98 с.

Киотский протокол -- вопросы и ответы. Бердин В.Х., Васильев С.В., Данилов-Данильян В.И., Кокорин А.О., Кураев С.Н. WWF, Российский региональный экологический центр, Национальное углеродное соглашение. М. 2003. 24 с.

Климатические изменения: взгляд из России. Под ред. В.И. Данилова-Данильяна. Российский региональный экологический центр, "Защита природы" Y М., "ТЕИС", 2003, 416 с.

Неправомочные (ultravires) действия Комитета ООН по правам ребенка и новый Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка: доклад Аналитического центра «Семейная политика. РФ». Май 2012 г. URL: http://www.familypolicy.ru/ (дата обращения: 07.10.2013).

Эксперты РФ, Белоруссии и Казахстана выработали пакет мер по Киото-2 // РИА «Новости». URL: http://ria.ru/eco/20130125/920117903.html (дата обращения: 07.10.2013).

United Nations Framework Convention on Climate Change: Handbook. Bonn, Germany: Cli-mate Change Secretariat. Produced by Intergovernmental and Legal Affairs, Climate Change Sec-retariat, 2006. URL: http://unfccc.int/resource/docs/publications/handbook.pdf(date of access:07.10.2013).

Размещено на Allbest.ru