Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

• ВВЕДЕНИЕ

Управление в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды представляет собой важнейший элемент организационно-правового воздействия на рациональное природопользование и охрану окружающей среды, обладающий необходимым механизмом такого воздействия, включающим цели управления, формы, методы, принципы управления.

Если формы управления природопользованием и охраной окружающей среды остаются в основном неизменными, то на различных этапах развития общества менялся приоритет того или иного метода управления.

Например, сейчас все меньше применяется метод санкционирования и все больше - метод разрешения; изменяется соотношение применения административного и экономического методов, устанавливаются новые положения о возможности обжалования в судебном порядке указаний, решений нормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений.

При этом обращается внимание не только на методы воздействия государственных органов, органов местного самоуправления на отношения по природопользованию и охране окружающей среды, но и методы воздействия граждан, общественных объединений на государственные органы с целью заставить их проводить необходимую для народа экологическую политику.

Управление в сфере экологии и природопользования - это деятельность не только по осуществлению прав органов управления, но и деятельность по выполнению ими обязанностей по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, выступает как правовой институт экологического права.

Актуальность темы дипломного проекта заключается в том, что потребности человека в соприкосновении с природой растут, а ресурсы, которые необходимы ему уменьшаются в разы быстрее, чем пополняются. Из-за этого необходимо урегулировать вмешательство человека в природу, внести в образование граждан большее количество информации о способах сохранения окружающей среды, призвать людей к охране и оберегании природы.

Тенденции развития сферы управления природопользованием в России являются результатом действия сложной системы факторов, которую условно можно разделить на три группы.

Одна - связана с влиянием внутрироссийских политических, экономических, социальных, технологических процессов, весьма динамично меняющихся в конце XX - начале XXI веков.

Вторая - определяется взаимодействиями с другими странами, в первую очередь - с наиболее развитыми и влиятельными в мировом сообществе в целом. Сущность и формы этих взаимодействий динамичны, проявляются как сотрудничество, компромиссы, лидерство, подчинение, копирование стереотипов, заимствование опыта, противостояние, противоборство в экономической, политической, иных сферах.

Третья - общие закономерности и тенденции развития человечества, проявляющиеся во всех странах, но в разных формах, в зависимости от этнических, цивилизационных, общественно-формационных, социальных, хозяйственных, иных особенностей. Эта группа факторов определяет общие, объективно обусловленные направления изменений взаимодействий общества и природы, общую динамику развития природопользования и управления им.

Под воздействием названных факторов система управления природопользования в России изменялась по разным направлениям, но, несомненно, взаимосвязанным.

Одной из сфер управления государства является экология и природопользование, которое нам необходимо рассмотреть в данной работе.

Объектом работы является охрана окружающей среды.

Предметом - система государственного управления в области охраны окружающей среды.

Целью дипломного проекта является исследование экологической политики и охраны окружающей среды и выявление проблем в сфере управления в области охраны окружающей среды.

В соответствии с данной целью были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть особенности реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды;

2. Проанализировать нормативно-правовую базу в области природопользования и охраны окружающей среды

3. Раскрыть сущность управления природопользованием и охраной окружающей среды, как на федеральном, так и на региональном уровне;

4. Предложить меры по совершенствованию законодательства и государственного управления в сфере охраны окружающей среды.

5. Определить основные направления решения проблем в сфере охраны окружающей среды Новгородской области

Теоретическую основу данного исследования составили нормативно-правовые акты, регулирующие природоохранные правоотношения, литература в области охраны окружающей среды и природопользования, материалы периодической печати, материалы интернет-источников.

При подготовке дипломного проекта использовались методы: аналитический, логический, сравнительный и сравнительно-правовой.

Работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка литературы.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

1.1 Особенности реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды - основные направления

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Данное положение, закреплённое ст.7 Конституции РФ, свидетельствует о том, что обеспечение права человека на достойную жизнь - одна из важнейших и основополагающих задач государственной политики. Жизнь и здоровье человека признаётся величайшей ценностью, поэтому необходимо обеспечить защиту данного права всеми способами и средствами государственного воздействия. Защита жизни и здоровья человека невозможна без создания и обеспечения благоприятной среды обитания, под которой в первую очередь следует понимать окружающую человека среду. Таким образом, обеспечение благоприятной окружающей среды как основы жизни и здоровья человека, является одним из важнейших направлений государственной политики России.

Существование экологической политики (политики в области охраны окружающей среды) как самостоятельного направления политики государственной весьма характерно для большинства экономически и промышленно развитых государств, где достаточно высокий уровень социального и национального самосознания значительным образом сдерживает негативные техногенные воздействия на окружающую среду с помощью идеологических механизмов - экологического воспитания и образования, развития экологических движений и т.д. Через данные механизмы экологические идеи находят своё выражение в государственной политике, воплощаясь в последующем в законодательстве.

Российская экологическая политика - явление молодое и требующее тщательной проработки. Экологическая политика России реализуется через систему органов государственной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно поэтому одним из основных направлений экологической политики было и остаётся совершенствование государственного управления в данной сфере государственного регулирования.

Чтобы создать систему государственного управления и обеспечить её нормативно-правовыми механизмами, сначала следует договориться о главном, об идеологии наших отношений с природой. Этот «договор» между обществом и природой закрепляется в документе, который определяет государственную экологическую политику. Под государственной экологической политикой понимается совокупность природоохранных целей, задач и приоритетов, существующих на государственном уровне. На основании утверждённой высшим органом власти экологической политики разрабатывается законодательство, с помощью которого и реализуются намеченные цели. Пономарёв М.В. Экологическая политика России и административная реформа// Законодательство и экономика.- 2008. -№4.- С.83.

Начиная с 90-х годов XX века роль главного документа по государственной экологической политике выполняли:

- Государственная программа охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991-1995 гг. и на перспективу до 2005 г. Программа была разработана в Госкомприроды СССР с участием ГКНТ СССР, АН СССР, Минздрава СССР, Советов Министров союзных республик, но в связи с распадом СССР не имела никакого продолжения);

- Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утверждены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. №236);

В 1996 г. под влиянием основных деклараций международного форума «Рио-92» в качестве национальной экологической политики была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Следует отметить, что из всех существующих ранее государственных стратегий в области рационального использования и охраны природных ресурсов этот документ отличался прогрессивной экологической идеологией.

Главной задачей перехода к устойчивому развитию ставилась задача «сбалансированного решения проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала», а в перечне конкретных задач определены две главные:

1. Добиться коренного улучшения состояния окружающей среды за счёт экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение экологически ориентированных методов управления;

2. Ввести хозяйственную деятельность в пределы ёмкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

В этой концепции значительное место было отведено региональным программам перехода к устойчивому развитию, реконструкции региональной промышленности с учётом хозяйственной ёмкости территории. В действительности концепция не была применена на практике.

- Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998-2000 гг.;

- Экологическая доктрина Российской Федерации Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 31 августа 2002 г. №1225-р одобрило экологическую доктрину, разработанную Министерством природных ресурсов с участием органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных экологических организаций, деловых и научных кругов в рамках разработки целостной программы экологической безопасности России.

Экологическая доктрина - совокупность экологических принципов, экологическая система, принятая обществом для реализации целей и задач устойчивого социального развития при сохранении воспроизводства качества окружающей среды, биоразнообразия, генофонда и природных ресурсов ныне живущему сообществу и будущим поколениям.

Принятие экологической доктрины вызвано необходимостью формирования единой экологической политики в области экологии, направленной на охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, сохранение оставшихся нетронутыми экосистем и восстановление утраченных свойств экосистем в пределах зон экологической напряжённости и экологического бедствия.

Важнейшей составляющей экологической доктрины является подтверждение факта, что Российская Федерация играет одну из определяющих ролей в мировом сообществе в сохранении и воспроизводстве качества окружающей среды. Это и сохранность почти 18% мировых высокоширотных лесных ресурсов. Это сохранение на значительной территории лесных биомов и биотического разнообразия.

Являясь носителем значительного экономического, интеллектуального, ресурсного и средообразующего потенциала, Россия участвует в решении не только региональных, но и глобальных экологических проблем. Поэтому без учёта экологического фактора мир не сможет выстроить современную систему экологизации. Экологическая доктрина определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в РФ единой государственной политики в области экологизации духа, сознания, образования, культуры, социально-экономического развития включая экологизацию производства.

При этом приоритетным направлением государственной доктрины является сохранение естественной (природной) и улучшение качества окружающей среды.

Экологическая доктрина базируется на Конституции РФ, Федеральных законах и других нормативно- правовых актах, международных соглашениях и договорах в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов.

В качестве приоритетных направлений экологической доктрины РФ определены - обеспечение безопасного функционирования потенциально опасных видов деятельности, предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций в условиях из прогнозирования. Это прежде всего реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате естественного и техногенного воздействия на окружающую среду, на основе обеспечения радиационной, химической безопасности. Снижение экологического риска при строительстве, эксплуатации, ликвидации опасных производств, энергетических объектов, обеспечение экологической безопасности при разоружении. Важнейшим в достижении экологической безопасности является улучшение качества и продолжительности жизни, здоровья населения на основе снижения неблагоприятного воздействия неблагоприятных экологических факторов. На основе снижения экологических рисков (обеспечение населения необходимым качеством атмосферного воздуха, воды, продуктов питания, экологически безопасным жильём, одеждой, бытовой техникой и химией и т.д.) постоянного переселения из зон экологического бедствия, техногенных и природных катастроф, не поддающихся реабилитации.

Недостатки разработанности экологической доктрины в будущем должны быть устранены новой парадигмой природопользования, опирающейся не столько на рациональность, сколько на сбалансированность природопользования с переходом в новый этап ноосферного развития - адаптированного природопользования. Игнатов В.Г., Кокин А.В., Кокин В.Н.Экологическое право. Учебник для вузов. -М.: ИКЦ «Март»,2007. - С.353.

Реализация государственной экологической политики базируется на развитии государственного управления охраной окружающей среды и природопользования через различные формы освоения природных ресурсов и на основе разграничения полномочий, ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления в части использования природных ресурсов и контроля за состоянием окружающей среды.

Для этого необходим единый учёт и нормирование природопользования, усиление роли общественной и государственной экологической экспертизы в оценке воздействия на окружающую среду при разработке и реализации социальных программ федерального и регионального масштабов.

Ведущее значение приобретает устранение противоречий в нормативном правовом обеспечении и правоприменении в области разработки, использования природных ресурсов и природоохранных мероприятий, особенно при проведении конкурсов, тендеров, аукционов на право реализации проектов. Необходимо развивать государственную стандартизацию в области охраны окружающей среды, закрепление в нормировании производств, международных экостандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на среду обитания.

Требуется совершенствование судебных механизмов, активизации прокурорского надзора в области охраны окружающей среды, а также оптимизация методик расчёта и практики компенсаций ущерба в результате экологических правонарушений; пресечение незаконной деятельности в области природопользования. Особое значение придаётся экономическим и финансовым механизмам рационального и не истощительного природопользования, снижение нагрузки на окружающую среду, её охраны путём привлечения бюджетных и внебюджетных средств.

Государственная политика в области экологии не может быть реализована без информационного обеспечения через развитие единой государственной системы экомониторинга, единой метрологии для сопоставления данных о состоянии окружающей природной среды.

Основные направления научного обеспечения в области экологии и природопользования опираются на разработку теоретических и технологических аспектов перехода России к устойчивому развитию фундаментальных исследований в области глобальных экологических проблем, разработку экологически эффективных и ресурсосберегающих технологий, а также на решение проблем воспроизводства природных ресурсов, качества среды обитания, сохранении биоразнообразия.

Особое внимание уделяется разработкам методологии эколого-экономической оценки стоимости природных объектов с учётом их средообразующей функции оценки экологических рисков.

1.2 Нормативно-правовая база в области охраны окружающей среды

Возникновение и совершенствование в Российской Федерации законодательства, регулирующего качество окружающей среды, в том числе среды жизнедеятельности человека, является одним из способов построения гражданского общества. В начале XXI века человечество достигло такой степени технологического, экономического, транспортного, информационного развития, что понадобились специальные законодательные акты федерального и регионального уровней, для защиты природы и сферы жизнедеятельности человека. Появились два направления в законодательстве: экологическое законодательство и законодательство о природных ресурсах.

Экологическое право - это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, и является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе развития общества роль экологического права и в целом административно- правового направления постоянно растет.

Источниками экологического права являются следующие правовые документы: Конституция РФ; законы и кодексы в области охраны природы; указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты; нормативные акты министерств и ведомств; нормативные решения органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации принятая 12 декабря 1993г. обладает высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, она занимает центральное место среди источников экологического права. Статья 9 данного закона гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, а также, они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.

Конституционные права каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, закреплены в статье 42. Также данная статья гласит о том, что каждый гражданин имеет право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Статья 36 дает гарантии гражданам и организациям на владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами, но с условием, что это не наносит ущерба окружающей среде. Конституция РФ определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов (статья 71), а также определяет основные вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ по данному вопросу.

Законы и кодексы в области охраны окружающей среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и другие.

Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. является основополагающим для целого законодательного «древа», которое включает в себя серию актов по природным средам, отдельным объектам природы, иным проблемам природопользования. Данный Федеральный закон отражает жизненно важные вопросы в области охраны окружающей среды. К ним относятся основы управления в области охраны окружающей среды, права и обязанности граждан, общественных и иных организаций, экономическое регулирование и нормирование, оценка воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности. Действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в данной сфере. В частности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учётом местных географических, социально-экономических и природных условий, ограничивать, или запрещать хозяйственную и иную антиэкологическую деятельность на своих территориях. При размещении объектов, которые могут причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или на основании результатов референдума.

Нормирование в области охраны окружающей среды (ст.19) осуществляются в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной или другой деятельности и установление нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Данные нормативы (ст.22) включают в себя допустимые выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, лимиты на размещение отходов производства и потребления, допустимые физические воздействия уровней шума, вибрации, ионизирующего излечения, и т.п. Статья 30 Федерального закона закрепляет лицензирование отдельных видов деятельности в данной области, перечень которых устанавливается федеральными законами Федеральный закон «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10.01.2002г..

Ряд требований в области охраны окружающей среды при осуществлении проектирования, строительства, реконструкции, а также вводе в эксплуатацию зданий и сооружений содержатся в статьях 34-51, здесь же изложены требования по обращению и обезвреживанию потенциально опасных химических веществ, использованию радиоактивных и ядерных материалов, а также отходов производства и потребления. Статьи 64-68 определяют задачи и порядок осуществления государственного, производственного и муниципального контроля за качеством окружающей среды.

Особое место в законе отводится ответственности за нарушение экологического законодательства. Глава IV статья 75 предусматривает имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Несоблюдение экологических требований в процессе хозяйственной деятельности влечет за собой право органов охраны окружающей природной среды и органов санитарно- эпидемиологического надзора на предписание об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности.

Федеральный закон от 24 июня 1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» регулирует сферу обращения с отходами, которые образуются в результате производственной деятельности и деятельности человека. Основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются охрана здоровья человека, поддержание или восстановление качественного состояния окружающей среды, использование новейших научно- технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий, комплексная переработка материально- технических ресурсов. Федеральный закон РФ «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ от 24.06.1998г. // Федеральный закон «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ от 10.01. 2002г.

Международные обязательства Российской Федерации в части обращения с отходами выполняются в соответствии с Базельской Конвенцией «О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением». Ратифицировав данный международный документ с 1 мая 1995года, Россия поставила правовой заслон на пути завоза на территорию страны промышленных отходов из других стран мира. Во исполнение требований Базельской конвенции Правительство Российской Федерации приняло постановление от 1 июля 1996 г. № 766-ФЗ «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов», в нем определен нормативный порядок обращения с опасными отходами во время экспортных, импортных и транзитных операций. Разрешения на перевозку таких отходов выдается Министерством Природных ресурсов и экологии РФ.

Атмосферный воздух - один из важных компонентов среды обитания, которая окружает человека, он незаменимый природный источник. Обострение экологической ситуации связанной с загрязнением атмосферного воздуха дало основание для принятия закона об охране атмосферного воздуха. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха» № 96-ФЗ от 04.05.1999г. (с изменениями от 22 августа 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г.) регулирует правовые отношения в области охраны воздушного бассейна от загрязнений, которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. В статье 3 данного закона сформирована государственная политика по охране атмосферного воздух исходя из приоритетов охраны жизни и здоровья населения. Нормативы предельно допустимых выбросов вредным веществ в атмосферу устанавливаются территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти (ст.12 закона). В соответствии с требованиями ст.15, запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и окружающей среды не установлена. Важным общим вопросом охраны атмосферного воздуха является установление платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ (ст.16 п.3).Кудряшова А.А. Человечество, живой мир и среда обитания: Учебное пособие. - М.: Издательство «Колос», 2004. - С.93.

Важнейшие экологические требования отражены в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения», закон гарантирует право граждан на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека. Под благоприятной средой жизнедеятельности человека подразумевается состояние среды обитания (совокупность природной и искусственной среды), при которой отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека и имеются возможности для восстановления нарушенных функций в организме человека. Федеральный закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» №52-ФЗ от 30.03.1999г.

Кроме вышеназванных важнейших законов на территории Российской Федерации разработаны, и действует ряд других документов, закрепляющих требования к охране окружающей среды. К ним относятся: Закон РФ «О недрах» (1992г.); Земельный кодекс Российской Федерации (2001г.); Водный кодекс РФ (1995г); Лесной кодекс (1997г.), устанавливающие правовые отношения при изучении, использованию и охране недр, защиту окружающей среды от возможного вредного воздействия при использовании земли, водных объектов, лесных массивов.

Задачей на перспективу является написание Экологического кодекса Российской Федерации, который буде представлять собой кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования и смог бы регулировать не только природоохранные проблемы, но и скорректировал все законы, касающиеся природопользования.

Указы и распоряжения Президента, а также Постановления Правительства затрагивают широкий круг экологических вопросов, о чём трактуют Указ от 16 декабря 1993г «О федеральных природных ресурсах», Указ от 1 апреля 1996г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», «Положение об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух» №847 от 28.11.2002г. Нормативные акты природоохранных министерств и ведомств по вопросам охраны окружающей среды издаются в виде постановлений, инструкций, приказов и считаются обязательными для других министерств, ведомств, физических и юридических лиц. Донченко В.К.,Питулько В.М. Экологическая экспертиза: Учебное пособие - М.: Издательский центр «Академия»,2008. - С.22.

Постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» закрепляет контроль или мониторинг состояния окружающей среды. Мониторинг заключается в наблюдении за соответствием объектов окружающей среды, ее физическим, химическим и биологических параметров и сравнение их к существующим нормативам, с целью предупреждения о создающихся критических ситуациях, вредных или опасных для жизнедеятельности и здоровья людей и других живых организмов. Постановление Правительства РФ «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды» №177,2003.-Режим доступа к источнику: http:// www.gisa.ru

Нормативные акты субъектов РФ, местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно- правовые акты в области охраны окружающей среды. Вопросы охраны окружающей среды на территории субъектов отражены в региональном законодательстве и программах. Основными целями программ являются улучшение экологической обстановки на территории региона и в районах с наибольшими нарушениями экологических и санитарных нормативов охраны и качества окружающей природной среды, в т.ч. охрана водных объектов от загрязнения за счет очистки и обеззараживания отводимых производственно-бытовых сточных вод, сокращение выбросов вредных химических веществ за счет проведения модернизации объектов теплоснабжения и т.д. Реализация программ позволяет повысить экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность при организованном размещении отходов производства и потребления.

Цель экологического законодательства состоит в обеспечении экологических интересов общества. Эффективность экологической политики и эколого-правовых норм определяется реальным состоянием общественных отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Основной проблемой правоприменительной практики является обеспечение неотвратимости юридической ответственности за причинение вреда природной среде и здоровью человека. Законодательство в сфере охраны окружающей природной среды, являясь одной из отраслей законодательства, обладает всеми общими признаками, характеризующими его самостоятельность и обособленность.

природоохранный политика экология

1.3 Совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды

Как отмечалось выше, формирование Федеральное российского законодательства в области природопользования началось еще в 90-е годы. Но на данном этапе развития государства вопросы, связанные с охраной окружающей природной среды, являются одними из центральных. Ведётся работа по модернизации, упорядочению экологического законодательства. В 2006 году были приняты новые редакции Водного и Лесного кодексов Российской Федерации. Оба кодекса введены в действие с 1 января 2007 года. Тем не менее, требуется дальнейшее совершенствование законодательства в этих областях, принятие ряда подзаконных актов. В 2007 году был рассмотрен и одобрен ряд ключевых федеральных законов, регулирующих различные аспекты использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Среди них:

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Поправки направлены на борьбу с браконьерством.

Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации». Поправки направлены на решение проблемы приватизации водных объектов.

Федеральный закон от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации». В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» уточнены формулировки некоторых терминов, используемых в Земельном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах.

4. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».

В настоящее время ведётся работа над Климатической доктриной РФ и Экологическим кодексом РФ.

Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.

В то же время уменьшение экологических барьеров в последние годы не столько ускорило экономический рост, сколько создало условия для поддержания устаревших технологий в ущерб перевооружению производства.

В силу нечеткого правового регулирования и отсутствия механизма стимулирования плательщиков к выполнению природоохранных мероприятий действующая система платежей за загрязнение окружающей среды не выполняет ни фискальных, ни регулирующих функций.

Система налогообложения природопользователей не создает в должной степени условия для стимулирования рационального недропользования, и инвестиционной привлекательности низкопродуктивных месторождений.

Недостаточно развита нормативно-правовая база в области агролесообустройства, способствующего обеспечению полноводности рек и водоемов, чистоты воды, оптимизации фитосанитарного состояния агроландшафтов.

Принимаемые нормативные акты иногда усугубляют и без того сложную экологическую ситуацию: в частности, приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»:

- в нарушение действующего законодательства изменил порядок исчисления платежей за размещение отходов, приведший к росту сумм платежей до размеров, несовместимых с ведением экономической деятельности в основных отраслях экономики России;

- противоречит действующему водному законодательству, содержит ссылки на отсутствующие механизмы нормирования, что приводит к предъявлению предприятиям заведомо невыполнимых требований;

- содержит избыточные административные процедуры.

Сложившаяся ситуация, в том числе противодействие предпринимателей взиманию экологических платежей, требует незамедлительного принятия законопроекта «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».

Эффективному развитию рационального природопользования, природоохранной деятельности способствовал бы переход к новой разрешительной системе, базирующейся на технологическом нормировании.

Действующая система нормирования негативных воздействий на окружающую среду характеризуется необоснованно завышенными требованиями к качеству выбросов, сбросов, размещению отходов предприятий. Она не стимулирует проведение природоохранных мероприятий из-за недостижимости установленных нормативов.

В условиях истощения природных ресурсов практически не учитывается промышленный потенциал накопленных и образующихся отходов, являющихся техногенным ресурсом. При этом действующая система управления не только не стимулирует процессы ликвидации и переработки отходов, а скорее способствует их накоплению на территориях предприятий и в местах для этого не предназначенных. Многие нормативные и методические документы в сфере обращения с отходами устарели и не соответствуют не только современному научно-техническому уровню, но и находятся в серьезном противоречии с международными нормами и правилами. Необходима разработка новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также разработка финансирование федеральной целевой программы «Отходы производства и потребления (2009 - 2013 годы)».

Государственная политика в области обращения с отходами остается малоэффективной, отсутствуют долгосрочные программы в этой области. С 2004 года прекращена реализация подпрограммы «Отходы», входившей в состав федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы (2002 - 2010 г.г.)». Реализация последней досрочно прекращена с 2005 года.

В Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ряд определений введены без расшифровки. В частности это относится к понятию «наилучшая существующая технология», для которого не уточнены критерии отнесения технологий к этой категории и не приводится обоснование выбора этих технологий. За рубежом «наилучшие доступные технологии» эффективно внедряются во всех отраслях промышленности уже более 10 лет, с момента вступления в силу Директивы 96/61/ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Эта директива требует, чтобы государства-члены ЕС обеспечивали регулирование промышленной деятельности посредством разрешительной процедуры, основанной на технологических нормативах с использованием «наилучших доступных технологий».

Не используется должным образом то обстоятельство, что Россия имеет в природоохранной сфере уникальный потенциал глобального уровня. Данное обстоятельство необходимо иметь в виду, так как природоохранная проблематика все более выдвигается на передний план мировой политики. Однако на практике оказывается, что при выгодности участия страны в многосторонних экологических соглашениях из 17 принятых мировым сообществом в течение последних пяти лет конвенций и протоколов Россия присоединилась или ратифицировала только 3.

Положение осложняется тем, что из-за издержек реформы системы органов исполнительной власти и исключения из Федерального закона «Об охране окружающей среды» статьи 15 «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды» за пределами компетенции федеральных органов исполнительной власти осталось централизованное решение проблем, связанных с охраной окружающей среды программно-целевыми методами. Вопросами научно-технического развития в области охраны окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий, переработки накопленных отходов, методологий технологического нормирования, межсубъектного и международного сотрудничества, занимаются одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, нередко дублируя друг друга.

ГЛАВА 2. Организация государственного управления в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды

2.1 Сущность управления природопользованием и охраной окружающей среды

Природопользование - один из самых сложных объектов управления, оно находится на стыке взаимодействия естественных и общественных процессов. В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1, 2. - М., 2008. - С.25. Отсюда - чрезвычайно важная роль научного обоснования управленческих решений на всех уровнях управления природопользованием.

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется, прежде всего, в процессе реализации соответствующих правовых предписаний. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.

Эффективность системы управления природопользованием в решающей мере определяется состоянием контроля и нормирования использования природных ресурсов.

Управление природопользованием - это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях.

Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего, на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства.

Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления). Четвериков В.С. Административное право: Учеб. пособие. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2008. - С.128.

Методы управления - это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Все эти методы в управлении природопользованием должны применяться комплексно, в системе, при приоритете экономических методов управления.

Основные из них:

· административные (командно-распорядительные) - обеспечиваемые возможностью государственного принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района.

· экономические - создающие непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования. Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т.п.;

· социально-психологические методы управления представляют собой систему средств социального и психологического воздействия на коллективы предприятий и организаций, отдельных работников и население данного района с целью обеспечения благоприятных погодных условий проживания человека, снижения заболеваемости населения, увеличение продолжительности жизни людей и способности их к труду, сохранение эстетической ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т.п. Эти методы реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

· организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений, направленных на предотвращение и ликвидацию нарушений, загрязнений окружающей среды, организацию малоотходных и безотходных технологий при использовании природных ресурсов. Организационные методы обеспечивают распределение функций в сфере управления, поддержание технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижения науки и техники.

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения.

Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются:

· нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

· учет природных объектов и ведение природных кадастров;

· осуществление мониторинга окружающей среды;

· экологический контроль, экспертиза и аудит;

· эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

· экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

· разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

- законности управления;

- комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

- сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.

Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.

Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Так, в 1995 г. охрану рыбных запасов во внутренних водоемах РФ осуществляли 26 бассейновых управлений органов рыбоохраны Роскомрыболовства.

Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.

2.2 Органы управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Согласно ст. 42 Конституции каждый человек имеет право на благоприятную окружающую среду. Охрана окружающей среды осуществляется с помощью структур, выполняющих специальные задачи в области экологического планирования, контроля, надзора и управления. Эти структуры наделяются специальными полномочиями и, выполняя их, обеспечивают реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Функции управления отношений в сфере, связанных с охраной окружающей среды, присущи, прежде всего, исполнительным органам государственной власти. Содержание этих функций вытекает их Конституции Российской Федерации и охватывает такие вопросы, как защиту прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, режим особо охраняемых природных территорий, вопросы овладения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Государственные органы в области регулирования, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, выполняют свои функции через территориальные, созданные в первую очередь в соответствии с административно-территориальным делением страны, и региональные, осуществляющие деятельность на территории соответствующих экологических регионов.

Деятельность государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования охватывает три главных направления:

- государственный экологический мониторинг;

- государственная экологическая экспертиза, как форма предупредительного контроля;

- экологический контроль( государственный экологический контроль, муниципальный контроль, производственный экологический контроль, общественный экологический контроль).

Государственный экологический мониторинг. Государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Информация о состоянии окружающей среды, её изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.