Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

• ВВЕДЕНИЕ
• Вопросы охраны окружающей среды на протяжении нескольких десятилетий в нашей стране не рассматривались в качестве приоритетных. При наличии малейшей возможности получить от природы ресурсы, человек забирал их, не задумываясь о последствиях. Состояние окружающей природной среды на сегодняшний день во многих субъектах РФ и в мире в целом расценивается как критическое, и, к сожалению, ситуация с течением времени только усугубляется. Меры должны быть приняты незамедлительно, а необходимые мероприятия нужно осуществить в кратчайшие сроки.
• Очевидна теснейшая связь планирования рационального природопользования и охраны окружающей среды с решением проблем финансирования в данной сфере. Адекватное финансирование - важнейшее условие решения экологических задач. Охрана природы - финансовоемкое направление деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятии составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России - одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии.
• В данной работе объектом исследования являются источники финансирования окружающей среды, в качестве цели исследования мы ставим перед собой выработку рекомендаций по улучшению качества финансирования.
• Мною поставлены множество задач, которые решаются в трех главах данной работы. В первой главе поставлены следующие задачи:
• - изучить нормативно-правовой аспект вопроса
• -растолковать понятие экономического механизма финансирования природопользования, с помощью описания цели и методов государственного воздействия на качество природопользования в стране.
• Во второй главе нами поставлена задача: описать и проанализировать следующие источники финансирования охраны окружающей среды: бюджетные, внебюджетные источники и страхование.
• В третьей главе мы ставим перед собой задачи:
• -проанализировать опыт зарубежных стран в области финансирования охраны окружающей среды
• -выработать рекомендации по улучшению качества финансирования природопользования в России
• В заключение работы проанализирован весь изученный материал и сформулированы рекомендации по улучшению качества финансирования охраны окружающей среды в РФ.
• Проблема финансирования экологических мероприятий сегодня находится в процессе разработки. В отечественной природоохранной литературе высказывались суждения о том, что затраты на охрану природы не окупаются, или во всяком случае окупаются не скоро, и потому предприятия в них не заинтересованы. В последнее время этот вопрос встал особо остро, что свидетельствует об актуальности выбранной мной темы.

ГЛАВА 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, МЕХАНИЗМ ЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ

Для эффективного финансирования окружающей среды необходимо полное и всестороннее законное обоснование, в Российской Федерации права и обязанности предприятий-природопользователей регулируются рядом законов и нормативных актов, а состояние окружающей среды, а также пути его улучшения контролируется целой системой государственных подразделений

1.1 Экономические и правовые основы охраны окружающей среды

Полномочия по охране окружающей природной среды разделены между региональным и местным уровнями. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности; создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения. Среди вопросов местного значения можно выделить: организацию мероприятий по охране окружающей среды, организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации вопросов местного самоуправления в Российской Федерации»).

Но главным образом основы управления в области охраны окружающей среды закреплены Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Особое внимание уделено созданию экономического механизма охраны окружающей среды.

Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды (ст. 15 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.). В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» имеется два принципиально важных положения относительно финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды (ст. 17). Первое касается указания источников финансирования таких программ и мероприятий. Так, финансирование производится за счет:

* республиканского бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов органов местного самоуправления;

* средств предприятий, учреждений и организаций;

* федерального, территориальных и местных экологических фондов;

* фондов экологического страхования;

* кредитов банков;

* добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

Таким образом, имеется достаточно широкий перечень источников, в том числе новых для российской природоохранительной практики. Имеются основания говорить о существенном изменении финансирования природоохранных мероприятий в период перехода к рыночной экономике. Ранее такими источниками были государственный бюджет и средства предприятий,

Второе положение, важное в практическом отношении, касается финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды - в федеральном, республиканских и других бюджетах оно должно выделяться отдельной строкой и обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это положение Закона призвано служить гарантией того, что Правительство РФ при планировании государственного бюджета обязательно предусмотрит финансирование охраны окружающей среды. Затем при принятии Закона о бюджете представительный орган должен проверить, выполнено ли Правительством требование о финансировании природоохранных программ и мероприятий отдельной строкой.

Закон "Об охране окружающей среды" не определяет конкретные суммы, которые должны выделяться на осуществление природоохранительных мероприятий. Он лишь указывает, что порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития РФ устанавливается в соответствии с законодательством РФ.

Как и во многих зарубежных государствах, в России внедрен принцип "загрязнитель платит". Закон "Об охране окружающей среды" и №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» от 04 мая 1999 г. регулируют это положение. Они устанавливают, что негативное воздействие на окружающую среду является платным.

К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;

- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

- загрязнение недр, почв;

- размещение отходов производства и потребления;

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 20) устанавливаются два вида платежей - за пользование природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды. В законодательстве каждый из этих видов подразделяется на подвиды. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируются природо-ресурсными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду ставятся на учет в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и Приказами Ростехнадзора от 5 апреля 2007 г. № 204 «Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду» (в редакции Приказа № 182 от 27.03.2008 и от 24.11.2005 № 867 «О ведении территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду»).

Индивидуальные предприниматели также признаются плательщиками платы в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 28 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

Порядок определения платы установлен следующими нормативными документами:

· Постановление Правительства РФ №632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» от 28 августа 1992 г.

· «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», утвержденные Минприроды РФ от 26 января 1993 г.

Эти правовые документы распространяются на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием.

При этом в соответствии с п. 3 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке. Указанный уведомительный порядок установлен Приказом Минприроды РФ № 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)» от 16 февраля 2010 г.

Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления определяются в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» от 12.06.2003 (в ред. Постановления Правительства РФ от 01 июля 2005 г от № 410).

Сроки внесения платы определены Приказом Ростехнадзора от 08 июня 2006 г. № 557 «Об установлении сроков уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду».

Следует отметить, что согласно Письму Росприроднадзора от 05 октября 2010 г. № СМ-06-01-31/7167 «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» до тех пор, пока Минприроды России не издал нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок расчета и уплаты платы за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов в атмосферный воздух, следует временно применять Приказ Ростехнадзора от 08 июня 2006 г. № 557.

Положения о сокрытие информации об объектах наносящих вред окружающей среде и порядке наложения санкций за это регулируются Федеральным законом от 22.06. 2007 г. № 116 -- ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»

Согласно Постановления Правительства Российской Федерации № 717 от 13.09.2010г., приказа Росприроднадзора № 311 от 20.10.2010 г. полномочиями администратора доходов федерального бюджета по плате за негативное воздействие на окружающую среду наделены территориальные Управления Федеральной службы в сфере природопользования.

1.2 Механизм финансирования охраны окружающей среды

В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей среды» под экономическим механизмом охраны окружающей среды следует понимать обеспечение планирования и финансирования природоохранительных мероприятий, правовое регулирование платежей за использование природных ресурсов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и других вредных воздействий на нее, предоставление субъектам экологопользования налоговых, кредитных и иных льгот в целях более эффективной охраны окружающей среды. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

Экономическое регулирование природопользования осуществляется с целью формирования экономического интереса в соблюдении экологических требований законодательства РФ. Также целью развития механизма финансирования природопользования является разработка прямых и косвенных методов государственного регулирования. Финансирование на природоохранные цели осуществляется на уровнях федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Методами экономического регулирования в указанной области являются:

- разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

- разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

- проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- разработка и проведение мероприятий с целью предотвращения причинения вреда окружающей среде;

- проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;

- установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении современных экологически чистых технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды;

- предоставление части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы субъектам хозяйственной и иной деятельности для реализации природоохранных проектов и мероприятий;

- установление повышенных норм амортизации основных производственных фондов;

- применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию (товары, работы, услуги);

- применение льготного кредитования экологопользователей независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих мероприятия по охране окружающей среды;

- поддержка инновационной, предпринимательской и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды. www.newecologist.ru



Рис 1. Экономический механизм охраны окружающей средыwww. ecology-portal.ru

Законодательством РФ, законами и правовыми нормативными актами субъектов РФ могут быть установлены другие механизмы экономического регулирования охраны окружающей среды.

Исходя из международных рекомендаций по оценке природоохранной деятельности, а также учитывая информационное обеспечение расчетов, формирование совокупного объема природоохранных расходов осуществляется по принципу исполнителя по секторам суммированием затрат по видам природоохранных расходов:

- прямые инвестиции в основной капитал, направленные предприятиями и организациями на осуществление мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;

- капитальный ремонт основных фондов по охране окружающей среды;

- текущие расходы предприятий и организаций, связанные с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов;

- затраты органов исполнительной власти на содержание аппарата, занимающегося вопросами охраны окружающей среды;

- затраты на научные исследования и разработки в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования;

- затраты на образование в сфере охраны окружающей среды.

Расходы по секторам и по направлениям природоохранной деятельности группируются также по видам экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД).

Природоохранные расходы сгруппированы по секторам: государственному, коммерческому секторам и специализированным поставщикам природоохранных услуг.

Государственный сектор включает федеральные, региональные и местные органы власти, общества и государственные учреждения (главным образом, подпадающие под код 75 ОКВЭД). К числу типичных видов деятельности данного сектора относятся регулирование, контроль, исследования, образование и информация, а также другие услуги, оказываемые обществу, и финансируемые, главным образом, из государственных бюджетов или фондов, а не напрямую или частично потребителями этих услуг.

Схематично структуру органов контролирующих природоохранную деятельность в нашей стране можно представить следующим образом (см. рисунок 2):

Рис 2. Органы управления охраной окружающей среды

Коммерческий сектор включает все природоохранные мероприятия, подпадающие под коды 01-99 ОКВЭД, за исключением кода 75, а также деятельности специализированных поставщиков (главным образом, код 90 ОКВЭД).

Специализированные поставщики природоохранных услуг включают государственные или частные организации, оказывающие услуги, которые финансируются, главным образом, потребителями этих услуг. К ним относятся мероприятия, входящие в группировку кода 90 ОКВЭД. www.gks.ru

экономический политика экологический межстрановый

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ЗА 2009-2011 Г.Г

Финансирование покрытия затрат на восстановление и охрану природной среды осуществляется в основном за счет внебюджетных средств и в первую очередь за счет собственных средств природопользователей. Важнейшими элементами механизма финансирования является платность природных ресурсов, а к числу других существенных экономических стимулов следует отнести экологическое страхование. Источником финансирования природоохранной деятельности являются также региональные и местные бюджеты и в меньшей степени средство федерального бюджета.

2.1 Анализ бюджетных источников финансирования охраны окружающей среды

В области бюджетного финансирования первоочередным является вопрос расчета необходимого и экономически обоснованного объема финансирования охраны окружающей среды из средств федерального бюджета.

На сегодняшний день Счетная палата РФ в своих последних докладах выражает обеспокоенность крайне низким финансированием природоохранных мероприятий, которое в 2000-2010 годах составляло 0,14%-0,2% всех бюджетных расходов, и отмечает, что средства на эти цели расходуются с нарушениями законодательства. К таким выводам ведомство пришло по итогам проверки охраны окружающей среды в РФ.

По данным Счетной палаты, современное состояние окружающей среды в России характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Примерно одна шестая часть территории страны является экологически неблагополучной, отмечают аудиторы. Причем динамика основных экологических показателей развития РФ свидетельствует об увеличении негативного воздействия на окружающую среду.

"Бюджетное финансирование природоохранной сферы не обеспечивает в достаточной степени механизм соблюдения права граждан на благоприятную окружающую среду", - говорится в сообщении.

Объем утвержденных законом бюджетных ассигнований по разделу "Охрана окружающей среды" в 2010 году уменьшился по сравнению с 2009 годом на 519,2 миллиона рублей, или на 4,2%.

В Счетной палате напоминают, что лето 2010 года было самым жарким за весь период наблюдений, как по средним температурам, так и по продолжительности периода с температурой 30.°С и выше. Блокирующий антициклон прошлого лета обусловил погодные процессы, имеющие характер крупномасштабного природного бедствия. По предварительным экспертным оценкам, на затронутой засухой территории центральной России погибло около 40% урожая, а общий экономический ущерб превысил 450 миллиардов рублей. Был нанесен значительный ущерб здоровью людей. В июле 2010 года по сравнению с аналогичным периодом 2009 года смертность в Москве выросла на 50,7%.

Проведенный по итогам проверок анализ финансирования природоохранной отрасли выявил ряд проблем. Так, методика расчета потребностей в финансировании природоохранной деятельности, в основе которой лежит база предыдущих лет, а не реальные потребности, не обеспечивает эффективность бюджетного процесса в решении важнейших экологических проблем. Базовые параметры финансирования не учитывают фактические расходы ведомств природоохранного комплекса, в результате чего средства федерального бюджета, выделенные на выполнение природоохранных мероприятий, не дают должного эффекта.

Кроме того, финансовые средства, выделяемые на проведение природоохранных мероприятий, отчасти расходуются на другие нужды. В Счетной палате считают, что действующее в сфере охраны окружающей среды законодательство не обеспечивает эффективного решения экологических проблем.

"Формы экономического стимулирования рационального природопользования в РФ в настоящее время практически отсутствуют. Размер платы за негативное воздействие на окружающую среду и механизм ее начисления не стимулируют предприятия к внедрению природоохранных технологий", - сообщает ведомство.

Счетная палата решила направить отчет о результатах проверки в палаты Федерального Собрания, правительство РФ, Минприроды, Росводресурсы, Росгидромет, Роснедра, Росприроднадзор, Ростехнадзор, а также полномочным представителям президента России в федеральных округах. www.eco.ria.ru

24 февраля 2012 года в Департаменте природопользования и охраны окружающей среды Москвы прошло заседание Коллегии Управления государственного экологического контроля «О результатах деятельности Управления в 2011 году». На заседании Коллегии были подведены итоги работы Управления государственного экологического контроля Департамента природопользования и охраны окружающей среды Москвы за 2011 год. За отчетный период инспекторами было выявлено более 2 000 нарушений природоохранного законодательства. Общая сумма штрафных санкций составила около 120 млн. руб. В сравнении с прошлым годом эта сумма увеличилась почти на 50%. В 2011 г. на территории Москвы была активизирована работа по выявлению и пресечению фактов ввоза, сбора, незаконной торговли редкими и исчезающими видами растений. Так совместно с представителями ГУ МВД РФ по г. Москве в весенний период проводилась операция «Первоцвет-2011». В ходе контрольно-надзорных мероприятий, из незаконного оборота было изъято около 48 тысяч дикорастущих растений, таких как подснежники, ландыши, иглицы и др. Также в марте-мае 2011 г. Департамент совместно с ГУ МВД РФ провел операцию «Автомобиль на газоне». В прошлом году была усилена работа Департамента в части контроля и охраны за объектами животного мира. Проведено 198 контрольных мероприятий, в ходе которых было изъято 170 объектов животного мира, занесенных в Красную книгу и охраняемых международными конвенциями. По фактам были вынесены судебные решения о привлечении нарушителей к административной ответственности с конфискацией изъятых животных. www.moseco.ru

2.1.1 Проект основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года

16 февраля 2012 был утвержден «Проект основ государственной политики в области экологического развития на период до 2030 г», разработанный Минприроды России. Экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой хозяйственной деятельности.

Разработка Основ государственной политики обусловлена необходимостью обеспечения безопасности в экологической сфере и решения природоохранных и экономических задач при модернизации экономики и в процессе инновационного развития.

Настоящим документом определяется стратегическая цель и основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе с учетом международного опыта в данной сфере. В его основу положены принципы сочетания экологических, экономических и социальных интересов государства и общества, совершенствования законодательства с целью создания действенных правовых механизмов в области охраны окружающей среды, создания стимулов для модернизации производства и сокращения его энергоемкости и потребления природных ресурсов, увеличения в экспорте доли высокотехнологичной и наукоемкой продукции.

Целевые показатели решения основных задач экологической политики Российской Федерации, их количественные значения и конкретные мероприятия по их достижению определяются в документах, устанавливающих Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, в концепциях долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на соответствующие периоды, а также в государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды», в федеральных и региональных программах в области охраны окружающей среды.

В проекте учтены приоритетные экологические задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года.

Проектом предлагается поручить Правительству Российской Федерации разработать и до 1 декабря 2012 г. утвердить комплекс мер по реализации Основ государственной политики.

Для реализации Основ государственной политики потребуется принятие Государственной Думой в окончательной редакции ряда законодательных актов в области охраны окружающей среды, направленных на совершенствование системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, сохранение морской среды, разработку правовых и экономических механизмов, в том числе налоговых, стимулирующих хозяйствующие субъекты на снижение негативного воздействия, в том числе на уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот.

Документ разработала редакционная коллегия под председательством директора по природоохранной политике WWF России Евгения Шварца и заместителя руководителя Росприроднадзора Амирхана Амирханова в исполнение поручений Президента РФ Д.А. Медведева, данных в июне 2010 г. по итогам заседания президиума Государственного совета РФ, и поручений Председателя Правительства В.В. Путина.

«Этот документ может коренным образом усилить роль охраны окружающей среды в развитии страны - при условии, что будет дополнен Планом действий с количественными и качественными индикаторами. В противном случае «Основы» повторят судьбу принятой в 2002 году Экологической доктрины, которая неплохая по сути, но бесполезная на практике», - говорит Екатерина Хмелева, координатор программы по природоохранному законодательству WWF России.

«Процесс разработки проекта «Основ» может служить положительным примером создания подобных документов. Включение в состав рабочей группы представителей всех заинтересованных сторон - не только представителей государственных органов, но и общественности, бизнеса, а также организация широкого общественного обсуждения проекта «Основ» на различных стадиях его разработки позволили создать документ, который отражает задачи развития российского общества в области охраны окружающей среды», - говорит Евгений Шварц, директор по природоохранной политике WWF России, доктор географических наук.

«Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» перечисляет стратегические цели, основные задачи и механизмы их достижения в области экологического развития страны. На первый взгляд содержание документа кажется очевидным и обтекаемым, но он включает ряд новых для российской природоохранной практики механизмов, например, использование стратегической экологической оценки при разработке планов и программ, учет и оценку экологических рисков при принятии управленческих решений, ряд мер по развитию экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды.

В тоже время, в документ не вошли предложенные WWF положения о необходимости учитывать экосистемные услуги при планировании развития регионов или о создании экологических фондов, которые бы аккумулировали плату за загрязнение и предоставляли средства на восстановление окружающей среды там, где это необходимо.

WWF с удовлетворением отмечает, что в документ были включены положения, касающиеся Плана действий. Согласно принятой версии «Основ», План действий будет включать целевые показатели и комплекс конкретных мер на период до 2020 года (первый этап) и на период до 2030 года (второй этап).

Следующим шагом должно быть направление проекта «Основ» на утверждение Президенту Российской Федерации, т.к. планируется, что этот документ будет утвержден президентским указом, что придаст ему четко определенный статус нормативного правового документа. WWF считает, что документ должен быть подкреплен Планом действий с конкретными целевыми показателями.

В официальных источниках документ на сегодняшний день не опубликован.

2.1.2 Обзор региональных программ по вопросам охраны окружающей среды и анализ количественных показателей финансирования в РФ

Несомненно, для реализации проекта любого характера необходимо финансирование, бюджеты субъектов РФ зачастую не справляются с первостепенными задачами по организации предоставления услуг в сфере образования, медицинской помощи, социальной поддержке и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. На первый взгляд в случаях, когда не удовлетворены первичные потребности населения, трудно говорить о стратегических целях экологической безопасности. В то же время рациональное использование земель может создавать базу для продовольственного обслуживания населения, мониторинг качества окружающей среды позволяет выявлять и пресекать нарушения, приводящие к увеличению заболеваемости и снижению плодородия земель. Таким образом, указанные мероприятия позволят сократить потребность в финансировании здравоохранения и сельского хозяйства. Таких примеров можно привести множество, они лишь означают, что выстраивание сбалансированной политики государства во всех отраслях позволяет достигать устойчивого развития общества. bujet.ru

Для целей обзора политики субъектов РФ в области охраны окружающей природной среды был проведен анализ случайной выборки реализованных и действующих региональных программ за период 2001-2020 годов (более 190 программ). Распределение общего объема наблюдаемых программ по годам представлено на рисунке 1. Предметами анализа стали: типы программ (долгосрочная целевая программа, республиканская / краевая / областная программа), период действия программ, количество программ в регионе, объем и источники финансового обеспечения программ, показатели эффективности (целевые индикаторы, критерии эффективности).

Большинство реализуемых программ относится к региональным целевым программам (более 70 %), при этом также встречаются ведомственные целевые программы -- 8 % и долгосрочные целевые программы -- 16 % (см. табл. 1). Оптимальным инструментом для решения задач экологической безопасности и охраны окружающей среды являются межведомственные региональные целевые программы, которые объединяют в себе положительные стороны программно-целевого подхода к управлению и координацию всех заинтересованных участников, в том числе представителей негосударственного сектора.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис 4. Распределение программ по годам 2001-2020 годы

Региональные целевые программы, направленные на охрану окружающей природной среды, могут быть разделены на несколько тематических групп, отражающих наиболее актуальные региональные проблемы. Из таблицы 2 следует, что 37 % программ непосредственно связаны с сохранением и поддержанием необходимого уровня жизнедеятельности человека, из них две трети -- это программы, ориентированные на восстановление, охрану водных объектов и обеспечение населения питьевой водой (данная тема активно поддерживается и на федеральном уровне), одна треть -- обращение с отходами производства и потребления.

Стратегические направления, связанные с вопросами развития особо охраняемых природных территорий и воспроизводством лесов, занимают лишь 5 % в общем числе проанализированных программ. Более половины программ -- это комплексные программы охраны окружающей среды, которые ориентированы на развитие каждой из указанных выше сфер.

Длительность проанализированных программ существенно отличается и составляет от одного года до семи лет.

Средний срок реализации программ -- три-четыре года. Необходимо отметить, что только в Челябинской и Волгоградской областях целевые программы распространяются на весь анализируемый период с 2001 по 2020 годы. За ними следует Республика Мордовия с установленными сроками целевых программ до 2015 года. Четверть регионов начали внедрять целевые программы по вопросам охраны окружающей среды только с 2009 года. Программы со сроками реализации до 2020 года утверждены лишь в 10 % субъектов РФ. А 2011 год является пиковым значением за анализируемый период времени по количеству программ (более 80), за ним следует 2012 год, 2010 год (более 70 программ). Для сравнения: в 2008 году действовало лишь около 50 % от текущего количества программ (см. рис. 4).

Анализируя количественные показатели по данным Госкомстата, можно сказать что с 2005 по 2010 годы затраты на охрану окружающей среды выросли на198575 миллионов рублей в фактически действующих ценах. За 2010 год этот показатель составил 372382 млн. рублей, из которых 162175 млн. руб. на очистку сточных вод, 60101 млн. руб. направлены на охрану атмосферного воздуха, 41510 млн. руб. на обращение с отходами, на защиту и реабилитация почвы, 22975 млн. руб. на сохранение биоразнообразия и среды обитания, 17219 млн. руб. подземных и поверхностных вод, и 41455 млн. раб на прочие расходы. (см. Приложение А). Объем финансирования в 2009 вырос по сравнению с предыдущими годами и составил 91% от уровня инвестиций в 2010 году.

Структура направленности затрат отражена на рисунке 5.



По направлениям природоохранной деятельности По секторам

Рис 5. Структура затрат на охрану окружающей среды в 2010 г. (в % к общему объему затрат на охрану окружающей среды)

По данным Госкомстата в период с 2000 по 2010 год инвестиции в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов выросли практически в 4 раза, правда, тут надо отметить, что показатели 2008 годы были все же выше показателей 2009 г.,81914 млн. руб., что составило лишь 74,3 % от объема инвестиций в 2008 г.; наибольшая доля расходов была, как и прежде направлена на охрану и рациональное использование водных ресурсов - практически половина задействованных средств тратится именно на это. Исходя из распределения затрат, второй по степени важности в качестве объекта инвестирования в основной капитал относятся затраты на охрану атмосферного воздуха (см. Приложение Б). За 2010 год инвестиции в основной капитал составили 89094 млн. руб. на охрану окружающей среды, из которых 46025 млн. руб. на охрану водных ресурсов, 26127 млн. руб. на защиту атмосферного воздуха, 9340 млн. руб. на охрану земель - без учета субъектом малого предпринимательства.

Более того, с 2009 года отмечен резкий рост количества реализуемых программ. Помимо расширения применения программного метода как такового важной причиной подобного явления стало увеличение финансирования целевых программ за счет средств федерального бюджета (в абсолютном и относительном выражении).

Параллельно с ростом количества программ увеличивался общий объем их финансирования (см. рис. 6, рис. 7). В абсолютном значении наблюдается плавный рост расходов за счет средств бюджетов субъектов РФ (на 33 %). Темп роста расходов за счет средств внебюджетных источников составил более чем 450 %. Большая часть инвестиций в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов поступает из собственных средств предприятий (см. Приложение В). Дальнейшая динамика расходов с пиковых значений 2011-2013 годов идет на убыль, что объясняется сокращением количества запланированных программ. Относительная структура расходов позволяет выявить, что средняя доля расходов на реализацию программ, осуществляемых за счет средств внебюджетных источников, составляет более 50 %. Спад доли внебюджетных средств наблюдался лишь в течение 2007-2008 годов.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис 6. Структура финансового обеспечения программ в целом и по субъектам РФ за период 2001-2020 гг. В абсолютных значениях млн. руб



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 7 Структура финансового обеспечения программ в целом и по субъектам РФ за период 2001-2020 гг. В относительных значениях млн. руб

При анализе распределения средств федерального бюджета между регионами за период 2001-2020 годов следует отметить неравномерность такого распределения. В целом по субъектам федерации, меньше всего инвестиции в охрану окружающей среды поступает в Южном и Сибирском федеральных округах (см. Приложение Г)

В 2009-2010 годах объем расходов за счет средств федерального бюджета, запланированный в рамках целевой программы Калининградской области «Экологическое оздоровление территории Калининградской области на 2008-2012 годы» составил около 40 % от общего размера средств федерального бюджета, выделенных на реализацию региональных программ в рассматриваемой сфере. В период 2016-2017 порядка 50 % аналогичных расходов запланировано на республиканскую целевую программу «Экологическая безопасность в Республике Бурятия на 2009-2011 годы и на период до 2017 года».

Несмотря на значительные объемы расходов, осуществляемых в рамках реализации целевых программ, их доля в консолидированных бюджетах субъектов РФ крайне мала (см. рис. 8). В среднем по регионам она составила от 0,18 % в 2007 году, до 0,44 % в 2010 году. Максимальное значение приходилось на бюджет Курганской области в 2009 году и составило 3,2 %.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 8 Средняя доля расходов на программы по РФ от расходов консолидированных бюджетов РФ, %

Кроме финансовых и временных характеристик каждая программа должна включать перечень показателей (целевых индикаторов), характеризующих степень выполнения запланированных мероприятий и эффективность их реализации.

Несмотря на наличие в большинстве программ раздела об эффективности их реализации, показатели эффективности встретить можно редко. Зачастую утвержденные целевые программы не содержат требуемых методик расчета эффективности реализации программы, что значительно усложняет дальнейший анализ проведенных мероприятий. В основном данные разделы дублируют описание результатов программы, как правило, фиксируя только непосредственные результаты реализации запланированных мероприятий в количественном выражении. С точки зрения рационального управления реализацией программы и последующего контроля ее выполнения такой подход недопустим. Более того, целесообразно представлять показатели в виде требуемых критериев с возможным интервалом отклонений. Но в целом, учитывая стратегические задачи целевых программ, хотелось бы рассматривать показатели эффективности как инструмент, характеризующий конечные результаты, достигаемые в ходе реализации программы, и стоимостную оценку достигнутых результатов.

Считать целевым показателем «создание на территории региона эффективной системы пользования ресурсами животного мира и водных биологических ресурсов» неверно. При такой формулировке данный показатель является целью реализации программы, но никак не целевым индикатором. Измерить эффективность таким показателем невозможно, методика определения значений данного показателя отсутствует, соответственно его достижение либо недостижение отследить нельзя, так как данный показатель является неизмеримым. Стоит отметить, что отсутствие методик расчета показателей является общим недостатком большинства программ.

Например, оценка эффективности реализации программы в части достижения результата «формирование у населения навыков правильного обращения с отходами» может вызвать вопросы. В таком случае целесообразно использовать конкретный измеримый показатель, например, «прирост количества домохозяйств, использующих раздельный сбор отходов потребления» -- тем самым достижение указанного результата будет отчетливо видно на практике.

Кроме того, необходимо отметить, что достижение целевых значений многих из представленных в программах показателей зависит в большей мере от внешних факторов, нежели от эффективности реализации программы. Таким примером может быть показатель «увеличение продолжительности жизни населения». Использование этого показателя в программах, посвященных охране окружающей природной среды, представляется нецелесообразным, так как помимо состояния окружающей среды существенное влияние на продолжительность жизни оказывают иные факторы (обеспеченность населения региона квалифицированной медицинской помощью, образ жизни, уровень образования и т. п.).

Еще одним примером может быть показатель «количество вводимых полигонов отходов». Казалось бы, при наличии в программе оценки количества необходимых для ввода полигонов твердых бытовых отходов, подобный показатель уместен по своему содержанию и хорошо измеряется. Но при этом, даже если запланированные значения будут достигнуты, они не будут характеризовать эффективность программы. В рассматриваемом случае целесообразно дополнительно использовать показатель «предотвращенный ущерб», который бы характеризовал в стоимостном выражении ту пользу обществу и окружающей среде, которая сформировалась благодаря вводу в эксплуатацию полигонов по сравнению с тем ущербом, который мог возникнуть, в случае сохранения системы управления отходами в регионе на уровне, зафиксированном на момент разработки программы.

Примером подходящих показателей может служить показатель, сформулированный как «соотношение площади искусственного лесовосстановления и площади сплошных рубок ленных насаждений на землях лесного фонда». Значение данного показателя, превышающее 100 %, характеризует рациональный подход в системе управления лесным хозяйством, позволяющий реализовывать на практике концепцию устойчивого развития.

Таким образом, инструмент целевых программ является ключевым механизмом для улучшения состояния окружающей природной среды, позволяющим консолидировать финансовые потоки и измерять результаты реализуемых мероприятий. В то же время, как показал анализ, для оптимального применения в регионах данный инструмент требует практической адаптации к специфике сферы управления экологической безопасностью и охраны окружающей среды и ориентации на использование измеримых показателей деятельности.

2.2. Анализ внебюджетных источников финансирования охраны окружающей среды

2.2.1 Финансирование охраны окружающие среды согласно принципу платности природопользования

Финансирование природоохранной деятельности за счет компаний природопольвателей определяется множеством законодательных актов, создаются реестры плательщиков, с помощью которых легче упорядочить взыскание денежных средств с предприятий пользователей природными ресурсами и а с помощью природоохранительных органов ведется надзор за компаниями, нарушающими порядок природопользования, которые платят штрафные санкции в соответствии с законодательством РФ. В целом объем необходимого финансирования природоохранной деятельности предприятия определяется, в конечном счете, задачами, которые то или другое предприятие должно решать по выполнению адресованных ему правовых экологических требований.

Российские предприятия, загрязняющие окружающую среду, стараются избегать природоохранных затрат. К руководителям еще не пришло осознание того, что экологические затраты влекут за собой повышение экономической эффективности предприятий. Так, после прорыва трубопровода под Ханты-Мансийском и выброса в реку 3 тыс. тонн нефти очистные мероприятия обошлись АО «Юкос» (предприятию, эксплуатирующему трубопровод) в 96 млрд. рублей. 36 млрд. составили штрафные санкции местного комитета экологии. Стоимость же станка горизонтального бурения, с помощью которого нефтепровод прокладывается под дном реки и становится безопасным, - 37 млрд. рублей. Легко подсчитать, что если бы экологические расчеты были сделаны заранее и станок приобретен до аварии, а не после нее, то «Юкос» не понес бы таких внушительных финансовых потерь.

Об интересах предприятий следует говорить в контексте развития мировой экономической системы и вхождения российских предприятий в мировое экономическое пространство. Одна из очевидных тенденций развития мирового рынка - ужесточение экологических требований к продукции. Их выполнение может быть обеспечено только посредством экологизации самого производства. Зарубежного покупателя часто интересуют не только экологические характеристики товара, но и факторы, связанные с его производством, в частности с сырьем. Не случайно активно развивается экологическая сертификация. Она служит инструментом обеспечения конкурентоспособности российской продукции. Для предприятия, пренебрегающего экологическими интересами сегодня, это означает экономический крах завтра.

Как уже упоминалось ранее, плата за использование природных ресурсов установлена № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., принятым на смену закона РСФСР «Об охране окружающей среды» (1991г.); им предусматривалась плата не только за загрязнение окружающей среды, но и за использование природных ресурсов. Согласно ст. 20 этого Закона плата за природные ресурсы (земля, вода, леса и др.) взималась: а) в пределах установленных лимитов; б) за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; в) на их воспроизводство и охрану. Платность является одним из основных принципов природопользования. В соответствии с законодательством об окружающей среде введение платности преследует достижение ряда целей. Во-первых, плата за пользование природными ресурсами является источником пополнения государственного и местного бюджетов, а также экологических фондов. Во-вторых, важнейшая цель платежей - стимулирование природопользователей к рациональному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятельности. Формы платежей за природные ресурсы в зависимости от их вида и назначения могут быть различными. Например, за пользование лесными ресурсами плату взимают в виде лесных податей (налога) и арендной платы, за пользование водными объектами -- в виде регулярных платежей в течение срока водопользования, за пользование землей -- в виде земельного налога, арендной платы. Поступающие платежи перечисляют: в местный бюджет (города или района), в фонды воспроизводства и охраны природных ресурсов.

Платность природных ресурсов, несомненно, повышает материальную заинтересованность природопользователя в сохранении ресурсов и их рациональном использовании.

Законом РФ «Об охране окружающей среды» (2002 г.) предусмотрена плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов и другие виды загрязнения, как в пределах, так и сверх установленных лимитов. В первом случае платежи производятся за счет себестоимости продукции предприятия, во втором -- за счет прибыли, которая получена предприятием-загрязнителем.

В случае убыточности предприятия-загрязнителя платежи производятся за счет всех имеющихся у него средств, на которые может быть обращено взыскание. Территориальные органы Минприроды России и органы санэпиднадзора вправе приостановить (или прекратить) деятельность предприятий, для которых размер платежей превышает прибыль, оставляемую в их распоряжении. Обязанность по уплате не снимается в случае простоя, консервации и иного приостановления деятельности предприятия в случае дальнейшего оказания негативного воздействия на окружающую среду.

Если у предпринимателя имеется более одного объекта негативного воздействия, то он должен стать на учет по каждому объекту отдельно.