Система государственного управления в области охраны окружающей среды

Государственная экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза проводится в целях проверки соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологического права. Она состоит в проверке содержания представляемой на экспертизу проектной документации силами специально создаваемых экспертных комиссий, состоящих из компетентных специалистов (учёных и практиков), определении экологической допустимости проектируемой деятельности. Результаты государственной экологической экспертизы в каждом случае оформляются в виде заключения, которому придаётся обязательная юридическая сила. Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намеченным к реализации на территории Российской федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.

Государственный экологический контроль. Государственный экологический контроль осуществляется инспекторским персоналом уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования. Должностные лица (инспектора) органов государственного экологического контроля проверяют выполнение планов и мероприятий по обеспечению охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, контролируют соблюдение экологического законодательства и подзаконных нормативных актов и принимают меры к поддержанию должного экологического правопорядка и привлечению нарушителей к ответственности.

Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с полномочиями имеют право в установленном порядке:

- посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения;

- знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их контрольных функций;

- проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, природоохранительного законодательства;

- требовать устранения выявленных недостатков, давать указания или заключения, имеющие обязательный характер;

- привлекать виновных лиц к административной ответственности;

- принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений и иных объектов и любой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и несущей потенциальный опасность для здоровья человека. Игнатов В.Г., Кокин А.В., Кокин В.Н.. Экологическое право. Учебник для вузов.- М.; ИКЦ «Март», 2007. -

С. 372.

Система органов имеющих полномочия в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, на уровне Российской Федерации была в 2004 году реорганизована в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Этим Указом установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти, входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности;

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

б) в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ.

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно- правовое регулирование.

Федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

б) в пределах своей компетенции издаёт индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ.

в) не вправе осуществлять нормативно- правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти. Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах.- М.: Проспект, 2009.- С.251.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

В структуру федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности входят:

· Министерство природных ресурсов и экологии РФ

· Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

· Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

· Федеральное агентство водных ресурсов;

· Федеральное агентство по недропользованию;

· Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

· Федеральное агентство лесного хозяйства

Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности представлен выше

В различных источниках встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды, «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов выделяют несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы и задачи. Осуществляют их разные субъекты. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

К функциям государственного управления можно отнести

а) определённые стратегии (принятие государственных концепций и планирование в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов)

б) учёт природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в форме мониторинга и ведения кадастров)

в) распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями

г) пространственно-территориальное устройство природных ресурсов

д) разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду

е) нормотворчество

ж) контроль и надзор

з) разрешение споров (кроме подсудных)

Методы управления иногда подразделяются на административные- собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; экономические- создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении; идеологические- агитация, воспитание, образование и т.п..

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, по масштабам деятельности на федеральные и территориальные.

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы или власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Деятельность Президента и Правительства в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за ними. Дубовик О.Л. Экологическое право в вопросах и ответах.- М.: Проспект, 2009. - С. 183.

Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции.

Её образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановление Правительства РФ на осуществление экологического управления.

2.3 Разделение полномочий по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на федеральном и региональном уровнях

Наиболее сложной проблемой, вытекающей из Конституции РФ, является проблема разграничения полномочий по управлению природными ресурсами и охраной окружающей среды в пределах «совместного ведения» этого вопроса между Российской Федерацией и её субъектами.

В Конституции есть указание, что разграничение полномочий осуществляется по средствам заключения договоров между РФ и субъектами РФ. Однако четкой процедуры заключения подобных договоров не существует.

Остаются нерешенными вопросы:

- Между какими именно органами государственной власти должен заключаться договор (между министерствами, правительствами, законодательными органами)?

- Может ли договор быть заключён по тем предметам совместного ведения в отношении которых, ещё не приняты федеральные законы?

- Кто и как должен осуществлять распоряжение природными ресурсами и управление качеством окружающей среды на период до выхода соответствующих законов или заключения соответствующих договоров?

В основе большинства юридических проблем в области охраны окружающей среды и природопользования лежит нерешённость ключевого вопроса о собственности на природные ресурсы. Конституция допускает существование разных форм собственности на природные ресурсы, в том числе и частной. Гражданский кодекс Российской Федерации относит большую часть природных ресурсов к недвижимости, (земельные участки, участки недр, водные объекты и леса) уточняя, что государственная собственность на природные ресурсы и земли возможна лишь в двух вариантах: федеральная собственность и собственность субъекта Федерации, ничего не упоминая при этом о совместной собственности на природные ресурсы и земли.

Вместе с тем в Гражданском кодексе сказано, что распоряжение имуществом, находящимся в совместной собственности осуществляется по взаимному согласию всех участников. Это с одной стороны, означает необходимость заключения уже упоминавшихся соглашений между Российской Федерацией и каждым из её субъектов, с другой стороны, отдаёт окончательное решение этих вопросов на уровень действия специальных законов.

В то же время проекты законов, как правило, составляются федеральными ведомствами и в интересах федеральных органов власти.

В действующих федеральных законах речь идёт практически только о государственной собственности, понимаемой как федеральная.

Следует отметить, что в действующих федеральных законах:

- субъекты владения природными ресурсами не названы, или названы нечетко (например, «народ, проживающий на данной территории», при неопределенности терминов «народ» и «территория»);

- распоряжение природными ресурсами, объектами окружающей среды осуществляется органами государственной власти: либо только федеральными органами местного самоуправления и имеют большие полномочия в отношении стандартов (нормативов) качества окружающей среды, однако последние окончательно утверждаются на федеральном уровне. Региональные и местные органы власти могут устанавливать только временные нормативы;

- определение видов налогов, распределение финансовых потоков, образующихся от оплаты налогов за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, находятся в компетенции федеральных органов власти, власти субъектов федерации и могут частично корректировать лишь размеры налогов и платежей за загрязнение окружающей среды на своей территории.

Таким образом, основными законодательные полномочия по управлению использованием природных ресурсов и охране окружающей среды находятся у федеральных органов власти. В тоже время, подавляющее большинство пользователей природными ресурсами (предприятия, транспорт коммунальные службы) находятся главным образом под юрисдикцией местных и региональных участков под строительство и выдачи разрешения на хозяйственную деятельность. К тому же и местные и региональные органы власти часто имеют большие финансовые и материальные возможности для обеспечения управления природопользованием, однако не имеют для этого достаточной легитимной основы. Петрова Е.Ф.Система управления экологической деятельностью в России. М.: «Фонд «Институт экономики города», 2009. - С.134.

Структура и функции органов управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов.

Противоречия в законодательных и нормативных актах Российской Федерации отражены и в структуре органов управления, будучи в значительной степени унаследованной от советского государственного аппарата, обусловлена имеющимися финансовыми и кадровыми возможностями.

В основе её лежит отраслевой подход наряду с Федеральным министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов имеются федеральные отраслевые ведомства (по лесным ресурсам, по недрам, по водным ресурсам и водному хозяйству, по земельным ресурсам, охотничьим ресурсам, по рыболовству, по гидрометеорологии, по санитарно-эпидемиологическому надзору). В других федеральных министерствах (энергетики, сельского хозяйства, здравоохранения, обороны и т.д.) имеются подразделения, занимающиеся вопросами управления охраны окружающей среды в рамках сферы их компетенции. Функции же большинства федеральных органов, ответственных за охрану окружающей среды и использование природных ресурсов, пересекаются или дублируются.

Особенно это касается мониторинга состояния окружающей среды, регионального контроля за деятельностью природопользователей и выдачи разрешений на использование природных ресурсов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации пользуясь более широкими правами, предоставленными им Конституцией РФ, также создают министерства и департаменты, ответственные за управление в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. При этом функции этих органов также могут дублировать функции федеральных органов управления. В РФ пока не существует устоявшихся организационных форм сотрудничества представителей органов управления федерального и регионального уровня, хотя в некоторых регионах при губернаторах существуют консультационные комиссии по окружающей среде, в которые входят как территориальные представители федеральных ведомств, так и представители местных органов власти и общественных организаций.

Российский механизм управления природопользованием первоначально базировался на командно-административной системе, в основе которой экологические стандарты, жёсткое планирование природоохранной деятельности её финансирование из государственного бюджета. В последние годы механизм управления природоохранной деятельностью развивается уже в условиях переходной экономики, и командно-контролирующая система управления сменяется новой системой, которая предполагает широкое применение экономических инструментов. Базой экономического механизма служит система платежей за загрязнение, которые поступают в экологические фонды , призванные формировать основу финансирования природоохранной деятельностью в переходной экономике . Вероятнее всего введение платежей за загрязнение и увеличение ставок платы за выбросы в ближайшее время никак не отразятся на состоянии окружающей среды, тем не менее основной результат применения платежей в период переходной экономики- увеличение доходной базы уже ощутим.

Существуют два основных типа природоохранных технологий: «конца трубы» и комплексные «малоотходные». В случае комплексных технологий трудно посчитать затраты на охрану окружающей природной среды как таковые, т.к. невозможно расчленить производственный процесс и определить, где затраты на производство, а где - на охрану природы. Снижая нагрузку на природу, осуществляя переработку и извлечение вредных компонентов предприятие в то же время производит дополнительную продукцию в которой оно заинтересовано. Предприниматель-инвестор принимает во внимание все экономические характеристики: позитивные экологические результаты экономии на платежах за загрязнение или на штрафах, доход от продажи дополнительной продукции, не определяя, какая именно часть затрат принесла тот или иной доход.

Плата за загрязнение - наиболее эффективный регулятор для периода развития экономики.

Именно акт введения платежей за загрязнение, основанных на экономической оценке ассимиляционного потенциала, установление адекватных цен на природное сырьё в условиях развития рыночных отношений может стать одним из факторов развала старой воспроизводственной структуры. При этом сами платежи выполняют весьма скромные стимулирующие функции.

Но структурная перестройка с формированием нового сектора экономики, занимающегося выпуском природоохранного оборудования, делает природоохранные издержки производительными и дающими импульс развитию. Таким образом, в России введение платежей за загрязнение лишь первый и пока единственно возможный шаг, по созданию экономического механизма управления природоохранной деятельностью. Петрова Е.Ф. Система управления экологической деятельностью в России. М.: «Фонд «Институт экономики города»», 2009. - С.156.

В Российской Федерации в основу устойчивого развития регионов должны быть положены следующие положения

- повышение эффективности использования первичных ресурсов с учётом ассимиляционного потенциала и уровня экономического; освоения региона для достижения целей экологической безопасности

- увеличение доли утилизации отходов в различных видах производства;

- комплексное использование вторичных ресурсов;

- уменьшение ресурсоёмкости производств;

- снижение доли затрат энергии и ресурсов на производство единицы продукции, уменьшение числа отходов;

- формирование нового менталитета, в котором должны преобладать экологические приоритеты и ценности;

- экологизация образования;

- правовое обеспечение природоресурсного и природоохранного регулирования;

- формирование сбалансированных финансовых потоков природоресурсной и природоохранной составляющих природопользования.

Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности в регионах, исходя из Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в РФ» Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803 «Об Основных положениях региональной политики». :komfed.ru› должна учитывать:

- экологически обоснованное размещение производительных сил с учётом ассимиляционного потенциала природных комплексов;

- сбалансированное, синергетическое использование природных ресурсов;

- предупреждение возникновения противоречий между развитием производительных сил и необходимостью сохранения природных экосистем.

2.4 Совершенствование государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды

Одной из основных проблем на нынешнем этапе социально-экономического развития России является построение эффективной системы управления охраной окружающей среды и природопользованием, реализующей современные международно-признанные принципы и механизмы в данной области, и обеспечивающей экологически сбалансированное развитие экономики и социальной сферы страны.

Изменившаяся в последние два десятилетия структура экономики, старение основных фондов, возросшая аварийность производства и другие факторы обусловили как увеличение, так и снижение негативного воздействия антропогенной деятельности практически на все компоненты и объекты окружающей среды. При этом нарастание остроты экологических проблем в ряде регионов и городов страны вызвали усиление озабоченности населения, общественных организаций, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, уровень энерго- и ресурсопотребления как при производстве продукции, так и в сфере жизнеобеспечения остается недопустимо высоким. В этой связи современные условия социально-экономического положения России диктуют необходимость всемерного реформирования нормативных правовых основ и инструментов регулирования в области охраны окружающей среды и природопользования.

Степень реагирования государства на новые экологические вызовы в условиях изменившихся методов хозяйствования и принципиально иных социально-экономические реалий неадекватна характеру и уровню этих вызовов. Действующая система экономического регулирования не учитывает объективных финансовых потребностей в области охраны окружающей среды и природопользования, международно-признанный принцип "загрязнитель платит" используется не в полной мере, система экономического стимулирования внедрения энерго- и ресурсосберегающих, природоохранных, мало- и безотходных технологий практически не создана. Не учтены финансовые потери промышленных компаний в условиях глобального экономического кризиса.

В этих условиях на первый план должна быть выдвинута задача создания комплексной системы управления охраной окружающей среды и природопользованием, включающей правовые основы, регулирующие механизмы, в том числе экономические и финансовые инструменты. Требуется целенаправленная работа по дальнейшему совершенствованию методов эколого-экономического прогнозирования, формирования и реализации природоохранных программ и мероприятий. В существенном развитии нуждается практика стимулирования инвестиционной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования, включая вопросы применения экономических инструментов в целях ускорения внедрения наилучших существующих технологий, а также использование прогрессивных организационных форм решения приоритетных экологических проблем.

В сфере охраны окружающей среды и природопользования слабо используется на федеральном уровне программно-целевой метод управления. При этом разработка и реализация в настоящее время целевых программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов на региональном уровнях управления должным образом не координируется, что, соответственно, приводит к существенному снижению их экологической и социально-экономической эффективности.

Одним из основных направлений совершенствования природопользования и обеспечения экологической безопасности является формирование системы мер по обеспечению устойчивого развития, базирующихся на разработке и внедрении новых и максимальном использовании существующих экологически приемлемых (безопасных), мало- и безотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий на основе методологии "наилучших доступных технологий".

Нуждается в совершенствовании федеральное природоохранное законодательство, которое значительно отстает от современных экономических отношений, не обеспечивает должного развития правового поля по охране окружающей среды и природопользованию, и не направлено на создание комплексной системы управления в данной сфере. В правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не учитывающий общую взаимосвязь всех компонентов окружающей среды. Значительное число нормативных правовых актов в этой сфере (по оценкам более чем 600 нормативных актов, которые были приняты за последние 50 лет) приводит к отсутствию единообразия в терминологии, появлению правовых коллизий, несоответствию экологических требований социально-экономической ситуации в стране.

Передача в рамках административной реформы ряда полномочий от федеральных органов исполнительной власти субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям явилось своевременной мерой, которая, однако, обусловила ряд новых проблем.

Необходима кодификация норм и подготовка Экологического кодекса, что позволит закрепить в нем соответствующие нормы с учетом современных тенденций в отечественном и зарубежном законотворчестве.

Дальнейшего развития требует водное законодательство, которое не обеспечивает построение системы адаптивного управления водными отношениями. Декларативность принципа «вода следует за землей» Водного кодекса Российской Федерации Водный Кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ предполагает принятие значительного числа подзаконных нормативных правовых актов, в том числе по вопросам постановки на кадастровый учет и межевания земель.

Необходимо развитие нормативной правовой базы в области охраны недр, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, охраны и воспроизводства объектов животного и растительного мира и др., в том числе, в части:

уточнения полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр (государственного геологического контроля);

формирования требований к технологиям производства и техническим средствам, обеспечивающих снижение удельных показателей выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образование отходов;

установления методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде и природным ресурсам, в том числе объектам животного и растительного мира, включая объекты, занесенные в Красную книгу субъектов Российской Федерации.

Существенного развития требует законодательное, нормативно-методическое и организационное обеспечение (включая техническое, кадровое и др.) государственного экологического контроля, природоохранного и природоресурсного нормирования на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Не до конца решены вопросы осуществления государственной экологической экспертизы и разрешительной деятельности (включая согласование проектов документов) в области негативного воздействия на окружающую среду.

Необходимо поднять на новый уровень работу по развитию особо охраняемых природных территорий (ООПТ), которая имеет ряд существенных недостатков. Должны быть созданы механизмы эффективной охраны таких территорий. Требуется развитие системы ООПТ и создание прочной вертикали управления ими.

Остаются нерешенными вопросы законодательного обеспечения установления платы за негативное воздействие на окружающую среду, повышения эффективности экономического стимулирования природоохранной деятельности, включая установление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, определение мер поддержки предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды и рациональное природопользование.

Требуется уточнение ряда норм КоАП Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ РФ, касающихся административной ответственности за нарушения природоохранного законодательства и полномочий должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Реформирование природоохранного законодательства должно осуществляться с учетом предложений представителей бизнеса.

Действующее природоохранное и природоресурсное законодательство нельзя признать достаточным, а государственную систему управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования эффективной. Существующие коллизии в законодательстве препятствуют динамичному росту экономики.

Статьей 17 Конституции Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 года Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, установленные в Конституции, неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Глава 2 Конституции содержит положения, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, среди которых в соответствии со статьей 42 Конституции к правам человека (гражданина) в области экологического законодательства относятся следующие права:

право на благоприятную окружающую среду;

право на достоверную информацию о ее состоянии;

право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека (гражданина) экологическим правонарушением.

Указанные экологические права граждан могут быть обеспечены только во взаимодействии с иными конституционными правами граждан, включая права на создание объединений (статья 30 Конституции), на проведение собраний, демонстраций, митингов, шествий, пикетирований (статья 31 Конституции), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29 Конституции), обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления (статья 33 Конституции), на защиту прав и свобод (статья 45 Конституции) и иными правами.

Немаловажную роль в развитии экологических прав граждан играют нормы международного права.

Международные декларации и конвенции, регулирующие вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, образуют правовую основу межгосударственных отношений в защите основных экологических прав и свобод человека и гражданина. Среди них такие, как Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 год), Декларация министров по вопросам окружающей среды региона Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций (София, 25 октября 1995 год), Конвенция о защите окружающей среды посредством уголовного права (Страсбург, 4 ноября 1998 года), Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 год), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25 февраля 1991 год). Из перечисленных международных актов Российской Федерации подписана, но не ратифицирована Конвенция Эспо.

Конституционные экологические права граждан Российской Федерации конкретизированы в законодательстве об охране окружающей среды и о природопользовании. Так в статье 11 Федерального закона Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 19.07.2011) № 7-ФЗ закреплены права граждан, осуществление которых способствует реализации основополагающих (конституционных) прав граждан.

Статья 72 Конституции Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 года Российской Федерации относит вопросы управления природопользованием, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, особо охраняемыми природными территориями к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно, региональные органы, являясь исполнительным органом управления общей компетенции, должны осуществлять, наряду с решением других задач, государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды, главная функция которого - подзаконное нормотворчество.

Основными задачами совершенствования экономических и финансовых механизмов регулирования управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды являются: обеспечение приоритета изъятия природно-ресурсной ренты перед налогообложением оплаты вложенного труда и капитала и соответствующее изменение структуры налогообложения; включение в экономические показатели реальной все возрастающей ценности природных объектов и услуг и их учет при принятии решений; формирование и применение налоговой и тарифной политики, стимулирующей переориентацию экспорта с сырья на продукты глубокой переработки; создание и применение системы налогов и пошлин, обеспечивающих преимущества экологически чистых технологий, товаров и услуг вне зависимости от страны производства; развитие системы перераспределения средств между субъектами Российской Федерации с учетом их вклада в обеспечение целостности природных систем, в том числе используемых малочисленными народами для традиционного хозяйствования; совершенствование методики определения величины компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде и здоровью граждан в процессе хозяйственной деятельности и обеспечение их неукоснительных выплат, в том числе в натуральной форме; неукоснительное обеспечение зависимости размеров платы за выбросы и сбросы от их объема и опасности; содействие развитию экологического аудита действующих предприятий, экологическому предпринимательству, разных форм и добровольной сертификации; установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, за возможные негативные воздействия на окружающую среду; создание условий для внедрения рыночных механизмов охраны природы, включая залогово возвратных механизмов, стимулирующих повторное использование и вторичную переработку промышленных товаров, продажу прав на загрязнение и т.п.; создание условий для внедрения системы лизинга промышленных товаров длительного пользования, в том числе для личных нужд; совершенствование механизмов приватизации с учетом экологического фактора (учет прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий, экологическое страхование и др.); продвижение схем международных расчетов и взаимозачетов с учетом средообразующей роли стран для биосферы Земли в целом (включая схему "долги за природу"); использование механизмов зачета квот на выбросы парниковых газов для обеспечения инвестиций в экологизацию и модернизацию отечественного производства; обеспечение прямой зависимости финансирования природоохранных мероприятий от уровня воздействия на природные системы, в том числе через специализированные фонды; формирование условий для стимулирования благотворительности в России, включая предоставление гражданам Российской Федерации права на целевое направление части налогов на финансирование благотворительной деятельности, в том числе экологической.

Государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования на территории регионов должно осуществляться только через законотворческую деятельность, планирование и реализацию природоохранных мероприятий, государственный экологический контроль.

Государственное управление, направленное на обеспечение исполнения требований экологического (природоохранного и природоресурсного) законодательства, на территории регионов должно осуществляться специально уполномоченными в области охраны окружающей среды и природопользования, а система государственного регулирования, контроля и надзора в природоохранной сфере на региональном уровне - функционировать в тесном взаимодействии федеральных и региональных территориальных государственных органов.

Глава 3. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды в Новгородской области

3.1 Организационные основы реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды в Новгородской области

Одной из центральных проблем российской региональной, равно как федеральной природоохранной политики является неразвитость стратегического планирования, отсутствие концепции и стратегии действий. Попытки создать стратегию устойчивого развития предпринимались только с помощью западных партнеров или российских консультационных организаций, которые используют в своей работе западные методологии. Лукьянчиков Н.Н. Экономико-организационный механизм управления окружающей средой и природными ресурсами. - М.: Норма, 2009. - С. 85.

Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», полномочия органов государственной власти субъектов Федерации были значительным образом сокращены в их числе остались только:

- полномочия по организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны 14 окружающей среды;

- обеспечение населения достоверной информацией о ее состоянии на территориях соответствующих субъектов Федерации;

- создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения и ряд иных.

Что же касается полномочий органов местного самоуправления, было осуществлено разделение муниципальных образований по видам на городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа, и каждый из видов муниципальных образований был наделен несколько разным спектром полномочий.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» внес значительные изменения в природоохранное законодательство. В частности на уровень субъекта Федерации частично перейдут функции государственной экологической экспертизы. Данилов-Данильян В.И. Экологическая экспертиза и экологическая политика (О недавней истории и современности) // Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду. - 2007. - № 6(58). - С.5.

В целях наиболее эффективного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов 20 Российской Федерации и устранения неопределенности в вопросе об их принадлежности формулируется закрытый перечень полномочий органов федерального уровня, а перечень полномочий органов регионального уровня оставляется открытым. Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. Шестакова Е. Модель для закона // Экология и право. - 2007. - № 12. - С. 46.

Важной составляющей государственной природоохранной политики является формирование экологического законодательства регионального уровня Васильева М.И. Закон субъекта Российской Федерации «Об охране окружающей среды»: опыт правового моделирования // Законодательство и экономика. - 2007. - № 11. - С. 30.. Актуальность этого направления объясняется как задачами развития положений федерального законодательства, что прямо следует из компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, так и необходимостью решения ряда практических проблем в сфере управления охраной окружающей среды. Фролова С.А. экологическая политика и охрана окружающей среды как задача государственного управления // Муниципальные финансы. - 2008. - № 2. - С. 24.

В результате основным уровнем формирования государственной природоохранной политики стал региональный. Роль региональных комитетов охраны природы в правительствах субъектов федерации определялась сложившейся в регионе экономической ситуацией, остротой экологических проблем, активностью регионального экологического движения. Например, диверсифицированная промышленность Самарской области, продолжавшая функционировать в период кризиса, порождала большое количество экологических проблем, поэтому внимание властей к экологическому управлению всегда оставалось довольно высоким по сравнению с другими регионами. Аксенова О. Особенности региональной экологической политики // Социальная экология регионов России. - 2008. - № 1. - С. 20. В Вологодской области острая экологическая ситуация была связана с деятельностью компании «Северсталь» (Череповец), многочисленные протесты экологического движения (местного и общероссийского) стимулировали развитие экологического управления как в регионе, так и на самой компании. В обеих областях комитеты охраны природы стали сильными и влиятельными организациями.

В ряде регионов были созданы параллельные структуры экологического управления (департаменты природопользования и охраны природы при региональных администрациях). Практически во всех регионах принимались собственные природоохранные законы.

Сходные процессы происходили и на местном уровне. Финансирование местных отделов природоохранных структур сокращалось, и они постепенно превращались в департаменты муниципалитетов, а их работа зависела от позиции местных властей и от размеров городского бюджета.

Таким образом, практически с начала 90-х годов, экологическое управление развивается, прежде всего, на региональном уровне и все меньше зависит от решений федеральных властей.

Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной природоохранной политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. Петров В.В. Экологическое право России. - М.: БЭК, 2009. - С. 71.

К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:

- владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;

- обеспечение санитарного благополучия населения;

- регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

- организация и содержание муниципальной информационной службы.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции имеют различные наименования: Комитет охраны окружающей среды и природопользования (Саратовская область), Министерство природных ресурсов (Свердловская область), Департамент недропользования и экологии (Тюменская область), Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Удмуртская Республика), Министерство промышленности и природных ресурсов и Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и экологической безопасности (Челябинская область) и т. д.

Недостатком законодательства ряда субъектов РФ является то, что принятые в них законы об охране окружающей среды не регулируют отношения природопользования. Тем самым деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции по управлению природными ресурсами не получила законодательного закрепления. Наиболее удачным является Положение о Комитете охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области. Во-первых, Комитет имеет наименование, отражающее суть его деятельности. Во-вторых, основные задачи Комитета сформулированы по главным направлениям его деятельности.

Изложение задач, функций и полномочий органов исполнительной власти специальной компетенции в положениях об этих органах не коррелирует с функциями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, закрепленными в указе Президента 24 РФ от 3 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также в положениях о федеральных министерствах, федеральных агентствах и федеральных службах. Эти различия не основаны на специфике управленческой деятельности в субъектах РФ и их нельзя считать оправданными.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета установлены Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Федеральным законом «О животном мире», а также Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Примером практического осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ является лесное хозяйство. Высторобец Е.А, Дупак В.Я. Государственная и региональная экологическая политика. - М.: Одна восьмая, 2009. - С. 32.

Принятию органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений предшествовали издание ряда актов, а также значительная организационная работа. Изучение ряда положений о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования позволило выявить в них недостатки при решении вопросов их взаимодействия и координации с органами исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому предлагается в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции в данной сфере, а также о соответствующих территориальных органах федеральных органов исполнительной власти предусмотреть развернутые нормы об их взаимодействии и координации деятельности.

Органами, осуществляющими природоохранную политику в Новгородской области, являются:

- Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Новгородской области;

- Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Новгородской области;

- Администрация Новгородской области, в частности, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области.

Рассмотрим их основные функции.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Новгородской области является территориальным органом регионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на территории Новгородской области Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования «Об утверждении Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Новгородской области» от 17.10.2007 № 400 // Консультант Плюс, 2009..

Территориальный орган в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, законодательством Новгородской области, актами Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, а также настоящим Положением.

Территориальный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, иными организациями.

Территориальный орган подчиняется непосредственно Росприроднадзору, а в оперативном отношении - Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу.

Территориальный орган осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

Осуществляет контроль и надзор:

1. в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства), за исключением полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти Новгородской области;

2. в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

3. за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

4. за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

5. за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

6. за исполнением органами государственной власти Новгородской области переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;