Особо охраняемые природные территории как фактор регионального развития

101

Содержание

Введение

Глава 1. Характеристика особо охраняемых природных территорий Российской Федерации

1.1 Мировые тенденции сохранения и использования природных ресурсов

1.2 Характеристика сети особо охраняемых природных территорий Российской Федерации

1.3 Основы правового регулирования создания и функционирования особо охраняемых природных территорий

Глава 2. Особенности функционирования особо охраняемых природных территорий в Республике Башкортостан

2.1 Южно-Уральский государственный природных заповедник

2.2 Национальный парк «Башкирия»

2.3 Государственный природный заповедник «Шульган-Таш»

2.4 Башкирский государственный природный заповедник

Глава 3. Развитие туризма на особо охраняемые природные территории в Республике Башкортостан

3.1 Мировые и отечественные тенденции, влияющие на планирование туризма на особо охраняемых природных территориях

3.2 Туризм на особо охраняемые природные территории как фактор развития регионе

Заключение

Список использованной литературы

Приложение 1

Приложение 2

Введение

Актуальность темы. Одной из основных проблем социально-экономического развития нашей страны является обеспечение экологической безопасности граждан, охрана окружающей природной среды и рационального природопользования. За последние годы принят ряд документов, направленных на оздоровление экологической обстановки в России. Однако, несмотря на принимаемые меры, работа по экологическому оздоровлению страны ведется недостаточно эффективно.

За длительный период деятельности государственного комитета по охране природы накоплен богатый опыт, который нуждается в обобщении. Необходимость его исследования деятельности диктуется проблемой совершенствования государственного природоохранительного управления в целом, проблемой создания, функционирования и контроля.

Анализ теоретического и практического материала по данному вопросу дает право увязать его с актуальными проблемами совершенствования государственного управления охраной окружающей среды, сделать необходимые выводы по улучшению структуры управления в этой сфере, системы природоохранительного законодательства, юридической ответственности в целом и ее видов.

Вопросы сохранения в естественном состоянии природных комплексов и объектов, имеющих генетическое, экологическое, научное, культурно-просветительское значение, находятся в центре внимания государственных органов.

Выбор темы дипломной работы определен не только актуальностью проблемы развития особо охраняемых природных территорий в целом, а также недостаточным уровнем государственного управления и контроля за сохранением режима особо охраняемых природных территорий. К настоящему времени законодательный материал пополнился значительным количеством новых нормативных актов и претерпел качественные изменения, определив принципиально новый подход в регулировании отношений в сфере заповедования природных комплексов и объектов.

Вопросы правовой охраны природы, в том числе особо охраняемых природных территорий, исследовались отечественными учеными-специалистами в области экологического, природно-ресурсного права - Петровым В.В., Колбасовым О.С, Мунтяном В.Л., Шемшученко Ю.С., Берхольцасом И.И., Полянской Г.Н. и др.

Сравнительно-правовой метод позволяет выявить объективные тенденции в формировании и развитии современного законодательства в области правового режима особо охраняемых природных территорий. Его анализ позволяет более детально рассмотреть вопросы правового регулирования природных комплексов и объектов, выявить определенные недостатки, содержащиеся в нормативной базе, и дает возможность сформулировать и предложить варианты их устранения. Поэтому исследование правового режима особо охраняемых природных территорий - реальная необходимость, обусловленная недостаточным исследованием данной темы в современной научной литературе.

Объектом исследования является политика правительства Российской Федерации в области сохранения особо охраняемых природных территорий.

Предметом исследования выступают природноресурсные и экологические правоотношения.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является полное и всестороннее исследование деятельности особо охраняемых природных территорий Российской Федерации и Республики Башкортостан. Для достижения этой цели решаются следующие задачи:

а) охарактеризованы особо охраняемые территории РФ в целом;

б) выявлены особенности функционирования особо охраняемых природных территорий РБ;

в) дан анализ туристической деятельности на особо охраняемых территориях РБ.

Данная цель достигается в процессе изучения исторических предпосылок управления природно-заповедным фондом России, анализа современного состояния природоохранного дела, в международной и отечественной практике исследования ситуации развития и функционирования особо охраняемых природных территорий.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, а также естественнонаучные и философские взгляды на вопросы взаимодействия общества и природы и основные направления их реализации.

При работе над дипломной работой использовались положения и выводы ученых-специалистов в области экологического, природоресурсного, гражданского, административного, уголовного права - Алексеева С.С, Братуся С.Н., Бах-раха Д.Н., Астанина Л.П., Благосклонова К.Н., Веденина Н.Н., Грибанова В.П., Гусева Р.К., Ерофеева Б.В., Перфилова М.Н. Большинство выводов и положений курсовой работы основано на действующих нормативных актах и актах правоприменения.

Новизна исследования и научные результаты. До настоящего времени проблема правового режима особо охраняемых природных территорий была исследована в недостаточной мере. В целом ряде работ лишь в небольшой степени затрагиваются вопросы заповедования и правового регулирования особо охраняемых природных территорий. Все они в основном написаны до принятия Федерального закона Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях», и поэтому не учитывают особенности их правового режима.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава 1. Характеристика особо охраняемых природных территорий Российской Федерации

1.1 Мировые тенденции сохранения и использования природных ресурсов

Точного числа памятников в России не знает никто. Зато хорошо известно, что каждый год страна теряет 110 -115 объектов национального достояния. Это официально. Сами же эксперты полагают, что цифры занижены как минимум вдвое. Мировой опыт показывает: ни одно государство мира не в состоянии на должном уровне содержать все памятники культурного наследия. Поэтому каждая страна пытается построить собственную эффективную модель охраны национального достояния, о чем свидетельствуют, например, различия в структуре управления наследием.

В Англии роль государственного управления объектами наследия не является определяющей. Основные функции охраны выполняют общественные организации и местные власти.

В Норвегии и Финляндии охрана наследия находится в ведении Министерства окружающей среды.

В США велика роль общественных организаций, в особенности такой организации, как Национальный траст США. В его руководящие органы входят не только известные общественные деятели, но и высокопоставленные государственные чиновники. Небезынтересно отметить, что в США существует и такая организация, как Общество друзей русской усадьбы, оказывающее содействие в сохранении культурного наследия России, в частности усадебных ландшафтов на территории российских музеев-заповедников (“Ясная Поляна”, “Хмелита”). В Италии и Франции созданы специализированные Министерства по охране наследия, а государство является основным субъектом культурной политики в данной сфере.

В России, владеющей около 90 тысячами объектов только культурного наследия, также накоплен немалый опыт по обеспечению их сохранности. Однако, модели эти подвержены историческим трансформациям, культурная политика - явление динамичное, вынужденное приспосабливаться под изменяющиеся социальные условия. Следовательно, та модель, которая сложилась у нас в советский период не может сегодня обеспечить эффективную охрану богатейшего культурного и природного наследия России. К тому же в настоящее время в нашей стране наметился целый ряд негативных тенденций, заключающихся в разрушении, сносе, перестройке объектов наследия ради быстрой наживы Буторин А. Природное наследие России. Совет Гринпис, 2000. C. 65..

В Европе история - абсолютная ценность. У нас же - это относительная ценность, которая часто по иному интерпретируется, отрицается и перестраивается в угоду современному политическому курсу или экономической политике. В западных странах в отношении культурного наследия очень жестко проводится политика кнута и пряника. Получить согласование на строительство в исторической зоне, например в Англии, стоит огромных денег, и на это уходит не меньше года. А там памятником - национальным достоянием - считается, например, сельский пейзаж. И если вы в него без разрешения внедритесь, вас ожидают очень крупные штрафы. У нас же не было ни одного судебного дела, связанного со сносом памятника, да и штрафы законом предусмотрены ничтожные. Но во Франции и в Англии, и в Италии государство осуществляет прямые денежные вливания на конкретные исторические объекты, находящиеся в частном владении. Но владельцу надо объяснить, на что именно будет потрачен государственный гранд.

Европа, конечно, не сразу пришла к грамотно выстроенной политике по обеспечению сохранности своего национального достояния, она формировала ее прерогативы, начиная с первой половины ХХ века. Можно сказать, что это была единая целенаправленная и сознательная политика в данной сфере, тогда как в России в начале ХХ века неоднократные попытки ввести хотя бы правовое регулирование в данной сфере заканчивались провалом. Формирование правовой базы охраны национального достояния в европейских странах приходиться на начало ХХ века, тогда как в России этот процесс был отложен вплоть до 1978 года Благовидов А., Очагов Д., Птичников А. Сохранение биоразнообразия лесов России: вклад ООПТ и лесов 1 группы. М., 2002. С. 22..

В 1917 году в стране произошла революция, изменилась политика господствующего класса, а следовательно и по отношению к наследию политика изменилась. Нельзя однозначно, утверждать, что она была малоэффективной или чересчур идеологизированной. Несмотря на разрушения памятников, государство смогло создать мощную систему централизованной охраны национального достояния, национализировав наследие, превратив его, с одной стороны, в экономический базис, в элемент пропаганды, а с другой стороны, обеспечив его надежную охрану, в том числе путем принятия в 1978 году соответствующего закона «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

В 90-х годах наступает другая эра в охране национального наследия. Основной направленностью культурной политики данного периода стало стремление к разгосударствлению собственности, в том числе и объектов культурного и природного наследия. Но на первоначальном этапе эта политика не сработала, в силу отсутствия механизмов передачи в иную форму собственности, кроме государственной. Приватизация была приостановлена, до обеспечения ее условий. И сегодня не конца еще ясно как должна строиться модель охраны национального достояния, чтобы быть действенной и эффективной. А пока памятники продолжают разрушаться как самостоятельно, из-за отсутствия должных мер охраны, как со стороны государства, так и со стороны общественности и частных лиц, так и сноситься, из-за превалирования экономических интересов.

Безусловно, это довольно таки сложный процесс - создать эффективную систему охраны наследия и согласовать действия всех субъектов культурной политики, особенно в странах с таким богатым культурным и природным наследием как Россия. Кстати подобные проблемы обнаруживают себя и во Франции, Испании, Великобритании, Италии. На наш взгляд особенно остро стоят эти проблемы перед «сокровищницей мировой культуры» Италией.

Не так давно, ожесточенные дебаты в прессе, на телевидении и в других средствах массовой информации разгорелись вокруг факта создания компании "Патримонио с.п.а." (АОЗТ «Достояние»). Мега-трактат о создании АОЗТ "Достояние" вобрал в себя букву и дух сразу трех документов - парламентского закона, правительственного декрета и президентского указа Чижова В.П. Туризм и национальные парки. М., 1992. С. 83..

Фирму, которой поручили управлять самым крупным в мире, по классификации ЮНЕСКО, культурным достоянием (в итальянской "шкатулке" сосредоточено около 40 процентов всего мирового наследия), будет на 100 процентов контролировать министерство экономики. В компанию «Патримонио с.п.а.» вошли как государственные, так и частные структуры. Едва в Риме было объявлено о создании названной фирмы, как начались протесты. «Колизей пустят с молотка», - решили противники этой инициативы. По их мнению, оценка исторических памятников в конкретную сумму- первый шаг на пути их приватизации. И опасения скептиков не лишены оснований - передача памятников в ведение новой компании по времени поразительно совпадает с обострением политической дискуссии о необходимости погасить колоссальный внутренний, или, как здесь говорят - общественный долг. Его размеры приближаются к сумме, назначенной за все итальянское культурное наследие в единой европейской валюте. Долг властей перед собственной страной - 1,3 триллиона евро, или 109,4 процента ВВП. Президент республики Карло Адзельо Чампи поспешил вмешаться и заверить соотечественников, что лично поручается за сохранность творений древних римлян, ремесленников Средневековья и мастеров Возрождения. Отсюда - «президентская составляющая» мега-пакта, который вырос из декрета кабинета министров, одобренного парламентом. Глава государства заверил, что юридический статус монументов - государственные объекты - останется незыблемым. 9-я статья итальянской Конституции признает неотчуждаемыми культурные, археологические, художественные объекты, национальные библиотеки, пляжи и леса. А вот ухаживать за ними смогут частники, вкладывая деньги и получая прибыль. В собственность же к частным фирмам колонна Траяна, например, и флорентийская галерея Уффици не перейдет, заверили в правительстве. Хотя вскоре после создания "Патримонио с.п.а." многие монументы покрылись строительными лесами, практические результаты деятельности компании пока отчетливо не просматриваются. В стране все еще опасаются, что со временем права итальянского государства на достояние республики будут ущемлены, а в более далекой перспективе символы страны могут вообще перейти в руки частного, и ней дай Бог - иностранного, капитал Штильмарк Ф.Р. Природные заповедники России как социально-общественный феномен. М., 2001. С.71..

Не смотря на все опасения общественности, главная задача у компании - это сохранение достояния. Под государственным контролем, но в основном за счет частников, она должна поддерживать памятники в состоянии, которое бы обеспечивало их туристскую привлекательность.

В целях обеспечения деятельности данной компании, культурное наследие Италии получило свою балансовую стоимость и было оценено в два триллиона евро.

Что это, попытки действительно продать наследие или попытка смоделировать новые подходы к его охране? Признание не только культурной, но и экономической ценности наследия, или поиск способов обеспечения экономической рентабельности сохранения достояния. Возможно ли создание подобной структуры в России, учитывая снижение роли государства в обеспечении финансовой стабильности охраны наследия, а также в поиске новых и действенных способов. Чтобы ответить на целый ряд, данных вопросов, не наш взгляд необходимо обратиться к изучению приоритетов и механизмов культурой политики Европы и Италии, дабы прийти к осознанию правомерности или неправомерности подобных действий, а также возможно применения подобного опыта в России, в свете дискуссий о приватизации наследия.

Проблемы обеспечения сохранности культурного и природного наследия в Европе, как показывает анализ целого ряда документов, актуализировались в начале ХХ века. Например, в Италии, еще в 1902 году парламентом был одобрен законопроект, ограничивающий список памятников, подлинными шедеврами, которые должны значиться в каталоге. И хотя через несколько лет этот закон прекратил свое существование он послужил образцом для многих европейских стран. В 1939 году Италия принимает закон №1089 «Об охране предметов, представляющих художественный и творческий интерес». Во Франции охрана наследия регламентируется законом «Об исторических памятниках» от 31 декабря 1913 года. В Германии, в тех землях, где не приняты новые законодательные акты, как например, в земле Гессен «О защите памятников культуры» 1974 года, действуют законы, принятые еще в конце XVIII века, как параграф 33 восьмого титула части I Общего Прусского земельного права от 5 февраля 1799 Штильмарк Ф.Р. Природные заповедники России как социально-общественный феномен. М., 2001. С. 77..

Также именно в этот период вместе с формированием национальной законодательной системы европейских стран, начинают появляться различные государственные и общественные структуры, основным предназначением которых как раз и становиться защита культурного и природного наследия. Одной из старейших европейских структур подобного рода является независимая общественная благотворительная организация «Нэшнл Траст» («National Trast» -«Национальная опека»). Созданная в результате частной инициативы, в настоящее время она является ведущей силой, занимающийся охраной природного и культурного наследия Британских островов. Под ее защитой находятся 565 тыс. акров сельских ландшафтов, более 500 миль ненарушенного побережья; 300 исторических зданий и садов, открытых для посещения. Организация насчитывает более 2 млн. членов, координируемых 16 региональными и 3 ведущими бюро, в т.ч. в Лондоне. Первый акт, прошедший через английский парламент, утверждал, что данная организация создана в целях содействия постоянному содействию сбережения ради блага нации, земель и арендуемых владений, обладающих природной красотой или исторической ценностью. Согласно действующему в Англии законодательству, продажа собственности Траста возможна только с разрешения британского парламента. Передача Трасту частных поместий оставляет право пожизненного проживания в них бывших владельцев (что предотвращает их продажу случайным лицам) Уникальные территории в культурном и природном наследии регионов. М., 1994. С. 54..

Стоит отметить, что Великобритания, в выборе свое культурной политики по отношению к культурного и природному наследию, придерживается позиции определяющей роли именно общественных организаций, при опоре на местные органы власти. Роль центрального государственного управления объектами наследия в стране сведена к минимуму. Подобной политики придерживаются и такие страны как США, Австралия, т.е. англоязычные страны, реализующие сходные модели культурного развития.

Если же говорить о целом ряде других европейских стран, таких как Франция, Италия то их культурная политика по отношению к наследию стоится, наоборот, на основе определяющей роли государства в заботе о национальном достоянии. Культурная политика данных стран пошла по пути создания специализированных государственных органов охраны наследия, например, Министерство культурного достояния в Италии, Министерство культуры во Франции, и создания централизованной государственной системы охраны.

Таким образом, можно сказать, что в начале ХХ века в европейских странах наметилась тенденция к созданию национальных правых систем в целях зашиты достояния, а также формирование специализированных общественных и государственных структур, преследующих эти же цели. Все эти тенденции, безусловно, были вызваны рядом объективных факторов.

Во второй половине ХХ века, после II Мировой войны тенденции сохранения национального достояния усиливаются. Начинает формироваться международная система права в этой области. В 1954 году принимается Гаагская Конвенция «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта», в 1972 году Конвенция ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия». В период с 1971 по 1975 гг. в странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, был принят 31 важнейший национальный закон в области охраны окружающей среды в сравнении с 4 законами в период с 1956 по 1960 гг., 10 законами - с 1960 по 1965 гг. и 18 законами - с 1966 по 1970 гг. Уникальные территории в культурном и природном наследии регионов. М., 1994. С. 60.

Начиная с 1972 года в разных регионах мира объектами культурного и природного наследия на середину 2005 года было признано 825 объектов. Побудительным мотивом к этому стало более глубокое понимание значимости этих объектов для современного и будущих поколений.

Также именно во второй половине ХХ века создаются специализированные государственные органы охраны национального достояния. В Италии в 1975 году - Министерство культурного достояния (Министерство по вопросам охраны памятников культуры), во Франции в 1970 году, создается высшая и департаментская комиссии по охране местных пейзажей, имеющих историческое, научное или художественное значение. Данный этап в культурной политике европейских стран, обусловлен уже иными факторами, чем в начале века. Во-первых, это разрушение и потеря огромного количества культурных ценностей во время войны, перемещение их на чужую территорию. Во-вторых, в 70-х годах ХХ века, Дэниэл Белл провозгласил идею о наступлении эры постиндустриального общества, которое как показали исследования различных ученых, не обязательно дружелюбно к наследию. Глобализация, как объективный процесс также начинает развиваться в этот период. Формирование однополярного мира привело к объединению усилий европейских стран вокруг защиты национальной идентичности и культурного разнообразия. И если раньше та или иная страна, в одиночку могла решить возникшие перед ней проблемы в обеспечении сохранности культурного и природного наследия, то современная социокультурная ситуация, требует часто усилий всего мирового сообщества. Именно поэтому, начиная, примерно с 70-х годов ХХ века формируется международная система охраны наследия, призванная объединить усилия различных стран в деятельности по его охране.

Одна из последних конвенций ЮНЕСКО «Об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения», принятая в 2005 году, утверждает то, что культурное разнообразие является неотъемлемой отличительной чертой человечества. Культурное разнообразие является общим наследием человечества, необходимо дорожить им и сохранять его на благо всех, сознавая, что культурное разнообразие создает богатый и многообразный мир, который расширяет диапазон выбора и обеспечивает питательную среду для человеческих возможностей. Именно подобного рода усилия способны противостоять проблемам современного общества.

Однако несмотря на универсальность подходов европейских стран в деятельности по охране наследия, тем не менее, каждая страна имеет и свой уникальный опыт в этой области, использует собственные средства и методы защиты национального достояния.

На мой взгляд, Италия в сравнении с другими странами Европы, первая приступила к выработке концепции охраны национального достояния. Это объясняется хотя бы таким фактом, что эта страна владеет 40 процентами мирового культурного наследия. 40 объектов включены в Список всемирного наследия. В Италии, наряду с такими признанными культурными центрами, как Рим, Неаполь, Флоренция, существуют и другие не менее известные широкой общественности центры - Милан, Венеция, Модена и т.п.. Италия сосредоточила на своей территории наследие разных исторических эпох - Античности, Средневековья, Возрождения, что обуславливает особенности культурной политики в данной сфере Штильмарк Ф.Р. О проблемах природных заповедников и заповедного дела в России на современном этапе. М., 2003. С. 90..

Основными субъектами культурной политики Италии являются - государство, 20 регионов, имеющих законодательную власть, провинции и муниципалитеты - эти четыре уровня делят ответственность за управление культурой в Италии:

а) государство несет ответственность за культурное наследие, национальные библиотеки и музеи, а также за развитие всех видов искусства и субсидирование культурной индустрии государство также ответственно за развитие культурных связей с зарубежными странами;

б) регионы, созданные в 1970 г., ответственны за местные библиотеки и музеи, а также за «развитие культурных интересов региона»;

в) провинции также очень активны в организации культуры. Региональное законодательство предусматривает делегирование им культурной координаторской деятельности на своей территории. Однако основная роль на местах выполняется муниципалитетами, которые управляют культурными институтами (библиотеками, музеями, муниципальными театрами) и защищают национальное наследие. Кроме того, они занимаются выставками, фестивалями, летними мероприятиями Яницкая Т.О., Аксенов Д.А., Дубинин М.Ю. Оценка репрезентативности, состояния и потенциальных угроз системе особо охраняемых природных территорий России. М., 2002. С. 18..

Недостатком такой структуры является отсутствие единой политики на национальном уровне, которое становится все большей проблемой, как по национальным, так и международным причинам. Недостаток координации приводит иногда к конфликтам между различными министерствами, региональными и муниципальными органами, что вообщем-то неизбежно при многосубъектности культурной политики. А координация усилий это долгий и сложный процесс.

Финансирование культуры в итальянском бюджете обозначено под рубрикой «Образование и культура». Расходы разделены между четырьмя административными уровнями - расходы государства, регионов, провинций и общин. - самыми незначительными являются расходы провинций, в отличие от существенных ассигнований государства и общин. Динамика расходов государства следующая: в 1970 г. 35% расходов бюджета на культурные нужда было отдано национальному достоянию, в 1986 г. эта доля составила уже 60%. Например, в 1985 году, финансовые ассигнования а кульутру составили 1450 млд. Лир. Эта сумма была распределена следующим образом. Министерству по вопросам охраны памятников культуры - 72 процента, региональным властям - 24 процента, 3 процента другим министерствам. Следовательно, приоритетным направлением в культурной политике является, безусловно, охрана наследия

Кроме обычного финансирования сферы культуры, существует также дополнительные финансовые ассигнования, так сказать, «адресные», то есть направленные на реставрацию конкретных памятников культуры, специальные культурные программы и т.д. Закон №84 от 19 апреля 1990 г. предусматривает специальную программу по каталогизации памятников культуры и защите культурного национального достояния, на эту программу выделен грант в 130 млрд. лир и одобрено 65 проектов.

Немалую роль в финансировании наследия играет и частное субсидирование. Очевиден тот факт, что около 60% национального достояния находится в частном владении, и государство обладает достаточными юридическими возможностями для стимулирования частных инвестиций. Так, предусмотрен вычет следующих расходов из налоговой декларации: расхода на реставрацию или поддержку недвижимых или движимых культурных ценностей и пожертвования государству или общественным организациям, фондам или ассоциациям на покупку или реставрацию культурных ценностей или организацию выставок или научных исследований.

В последнее время Италия переживает настоящий бум культурного спонсорства. В 2005 г. размер спонсорских ассигнований достиг 650 млн. франков, что вдвое больше аналогичных показателей во Франции и Германии. Основными спонсорами являются банки, предприятия и страховые компании Яницкая Т.О., Аксенов Д.А., Дубинин М.Ю. Оценка репрезентативности, состояния и потенциальных угроз системе особо охраняемых природных территорий России. М., 2002. С. 24..

Также весомую прибыль приносит туризм, являющийся основным видом деятельности страны. Но в то же время рост культурного туризма ставит перед страной следующие проблемы:

-регулирование массы туристов по сезонам и городам;

-обеспечение сохранности культурного достояния, в целях повышения его привлекательности.

Современный этап культурной политики Италии в области охраны национального достояния характеризуется реформами, укреплением отношений между государством и частным сектором.

Основная же проблема современной культурной политики Италии - это обеспечение эффективной экономической политики в области охраны культурного и природного наследия. Обладание столь большим количеством культурных ценностей, не только обеспечивает чувство гордости за страну, но и внушает озабоченность, потому что наследие требует не только постоянной заботы и внимания, но и значительных капиталовложений.

Таким образом, подводя итог параграфа, можно сказать, что для России, опыт Италии в обеспечении сохранности национального достояния может оказаться весьма ценным. Особенно, то что касается децентрализации и демократизации культуры, в России это пока нерешенный вопрос. Также в России, остро стоит проблема приватизации объектов наследия. В Италии 60 % объектов наследия находятся в частной собственности, и процесс их приватизации будет продолжен. Ни одно государство в мире не способно содержать все свое национальное достояние, и чтобы его сохранить, и России необходимо пойти по пути европейских стран.

1.2 Характеристика сети особо охраняемых природных территорий Российской Федерации

Развитие сети федеральных ООПТ. Существующая федеральная система особо охраняемых природных территорий формировалась свыше 85 лет и включает: 100 государственных природных заповедников общей площадью 33,7 млн. га, в том числе 27,2 млн. га сухопутной с внутренними водоемами (1,6% площади России) Штильмарк Ф.Р. О проблемах природных заповедников и заповедного дела России на современном этапе. С. 11-12., 35 национальных парков общей площадью 7 млн. га (0,4% площади России) Максаковский Н.В. Национальные парки в урбанизированных районах России. С. 27., 69 государственных природных заказников общей площадью 12,5 млн. га (0,7% площади России), 28 памятников природы федерального значения общей площадью 0,04 млн. га. Совокупная площадь выше перечисленных особо охраняемых природных территорий составляет 53,2 млн. га (3,1% площади России) Филипс А. Устойчивый туризм на охраняемых природных территориях. М., 2005. С. 50..

Сеть государственных природных заповедников и национальных парков стала особенно динамично развиваться начиная с 1992 года. За этот период создано 26 новых заповедников, 18 национальных парков, 7 государственных природных заказников федерального значения и 3 памятника природы федерального значения. Общая площадь этих ООПТ составила 27 млн. га. Кроме того, за это время были расширены территории 21 заповедника, в общей сложности на 2,6 млн. га.

Наиболее значимой для сохранения биологического разнообразия категорией ООПТ в России являются государственные природные заповедники.

Первый общегосударственный российский заповедник - «Баргузинский» - был создан на Байкале в 1916 году на площади 200 тыс. га для охраны уникального баргузинского соболя и других ценных охотничье-промысловых животных. В 1992 году в России насчитывалось 78 заповедников общей площадью 20,4 млн. га, а по состоянию на 1 января 2003 года их число возросло до 100 (сотый заповедник - «Эрзи» - был организован в 200 году в Республике Ингушетия). Их площадь достигла 33,7 млн. га, в том числе 27,2 млн. га - сухопутная с внутренними водоемами. Это составляет почти 1,6% от площади Российской Федерации Штильмарк Ф.Р. Природные заповедники России как социально-общественный феномен. С. 15.. Таким образом, за 10 лет в стране было создано 22 новых заповедника, а общая площадь заповедных территорий увеличилась на 11 млн. га.

В настоящее время заповедники имеются в 19 (из 21) республиках, в 5 (из 6) краях, в 34 (из 49) областях, в автономной области и в 7 (из 10) автономных округах. Заповедники относятся к категории I по классификации охраняемых природных территорий, принятой МСОП.

Система российских национальных парков начала формироваться в 1983 году с организации первого парка - «Сочинского», в том же году был создан и национальный парк «Лосиный остров». В 1996 году в Российской Федерации насчитывалось уже 30 национальных парков общей площадью 6,6 млн. га, а к настоящему времени образовано 35 национальных парков общей площадью 7 млн. га, что составляет 0,4% от площади страны Максаковский Н.В. Национальные парки в урбанизированных районах России. С. 31..

Всего с 1992 года по 2002 год создано 18 национальных парков общей площадью 3241,1 тыс. га.

По территории России национальные парки распределены неравномерно: в основном они сосредоточены в Европейской части и на Урале. На юге Сибири всего 6, в Центральной Сибири, на Дальнем Востоке и в российской Арктике их нет вообще.

Сегодня в России национальные парки расположены на территории 13 республик, 2 краев, 20 областей и 1 автономного округа. Площадь национальных парков колеблется от 6,6 тыс. га («Куршская коса» в Калининградской области) до 1,9 млн. га («Югыд ва» в Республике Коми).

В течение последних 10 лет проводилась работа по расширению уже существующих заповедников и национальных парков. За это время была расширена площадь одного национального парка («Паанаярви»), и ежегодно, в среднем на 130 тыс. га, увеличивалась площадь 2-3 заповедников. Только в 2002 году не была расширена площадь ни одного заповедника и ни одного национального парка Там же. С. 33..

Распоряжением № 725-р Правительства Российской Федерации от 23 мая 2001 года одобрен Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, в соответствии с которым на территории Российской Федерации предусмотрено до 2010 года организовать 9 новых заповедников и 12 национальных парков Основные направления развития и организации деятельности государственных природных заповедников РФ на период до 2010 года. М., 2001.. Планировалось, что их создание должно проходить в два этапа (с учетом уже проведенных проектно-изыскательных работ):

1. В 2003-2006 гг. планировалось организовать государственных природных заповедников и национальных парков:

- «Ингерманландский» (Ленинградская область);

- «Кологривский лес» (Костромская область);

- «Сайлюгемский» (Республика Алтай);

- «Южнотаежный пихтовый» (Томская область);

- «Удэгейская легенда» (Приморский край);

- «Зов тигра» (Приморский край);

- «Анюйский» (Хабаровский край);

- «Шантарские острова» (Хабаровский край);

- «Берингия» (Чукотский автономный округ);

- «Калевальский» (Республика Карелия);

- «Бузулукский бор» (Оренбургская область);

- «Онежское Поморье» (Архангельская область) Филипс А. Устойчивый туризм на охраняемых природных территориях. М., 2005. С. 61..

2. В 2007-2010 гг. планировалось организовать государственных природных заповедников и национальных парков:

- «Ставропольский лесостепной» (Ставропольский край);

- «Эльтонский» (Волгоградская область);

- «Барабинский» (Новосибирская область);

- «Шайтан-тау» (Оренбургская область);

- «Утриш» (Краснодарский край);

- «Заволжье» (Чувашская Республика);

- «Русская Арктика» (Архангельская область);

- «Придеснянский» (Брянская область);

- «Сенгилеевские горы» (Ульяновская область).

Кроме того, в 2003-2010 гг. планировалось продолжить работу по расширению территорий существующих государственных природных заповедников, в том числе путем создания биосферных полигонов. Особое внимание следует уделить расширению территорий следующих заповедников: Кавказского (Краснодарский край и Республика Адыгея), Тебердинского (Карачаево-Черкесская Республика), Катунского (Республика Алтай), «Кедровая падь» (Приморский край), Ханкайского (Приморский край), «Большая Кокшага» (Республика Марий Эл), Нижнее-Свирского (Ленинградская область), «Шульган-Таш» (Республика Башкортостан), Астраханского (Астраханская область), Богдинско-Баскунчакского (Астраханская область), «Черные земли» (Республика Калмыкия), Ростовского (Ростовская область), Дагестанского (Республика Дагестан), Курильского (Сахалинская область), Саяно-Шушенского (Красноярский край), Лапландского (Мурманская область), «Белогорье» (Белгородская область) Основные направления развития и организации деятельности государственных природных заповедников РФ на период до 2010 года. М., 2001. С. 96..

К концу 2010 года предполагалось разработать и утвердить новую перспективную схему развития сети государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2015 года Там же.. При этом учесть особую актуальность создания таких объектов в Хабаровском крае, Сахалинской области, Республике Саха, Иркутской области, Красноярском крае, Алтайском крае, Мурманской области, Республике Карелия, Московской области.

Из 69 государственных природных заказников федерального значения (общая площадь 12,5 млн. га) 57 заказников площадью 6,5 млн. га, находится в ведении и управлении Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Еще 11 (общая площадь свыше 6 млн. га) находится в ведении и управлении Министерства природных ресурсов России, из них 8 административно подчинены государственным природным заповедникам: «Южно-Камчатский» - Кроноцкому заповеднику (Камчатская область), «Малые Курилы» 0 Курильскому заповеднику (Сахалинская область), «Верхнее-Кондинский» - заповеднику «Малая Сосьва» (Ханты-Мансийский автономный округ), «Елогуйский» - Центрально-сибирскому (Красноярский край), «Североземельский» - заповеднику «Большой Арктический» (Таймырский автономный округ), «Цасучейский бор» - Даурскому (Читинская область), «Цейский» - Северо-Осетинскому (Республика Северная Осетия), «Кабанский» - Байкальскому (Республика Бурятия) Буторин А. Природное наследие России. С. 214..

Виды особо охраняемых природных территорий. Определения «земель ООПТ» ни в законодательстве, ни в литературе не содержится. Земли ООПТ, исходя из смысла ст. 95 Земельного кодекса можно определить, как участки земной поверхности, в границах которых располагаются природные комплексы и объекты, получившие в установленном порядке статус ООПТ.

Согласно Земельному кодексу в составе земель Российской Федерации по целевому назначению выделяется категория земель особо охраняемых территорий и объектов, к которой относятся земли:

- особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

- природоохранного назначения;

- рекреационного назначения;

- историко-культурного назначения;

- иные особо ценные земли.

К землям особо охраняемых природных территорий Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 95) относит земли государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, природных парков, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Важно отметить, что Земельный кодекс повторяет положения Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях» о создании, в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках, охранных зон или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. При этом устанавливается, что земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима. В состав земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, согласно ст. 96 Земельного кодекса Российской Федерации, включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человечества.

К землям природоохранного назначения Земельный кодекс (ст. 97) относит земли:

- водоохранных зон рек и водоемов;

- запретных и нерестоохранных полос;

- лесов, выполняющих защитные функции;

- противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений;

- иные земли, выполняющие природоохранные функции Яницкая Т.О., Аксенов Д.А., Дубинин М.Ю. Оценка репрезентативности, состояния и потенциальных угроз системе особо охраняемых природных территорий России. М., 2002. С. 89..

При этом в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые не совместимы с основным назначением этих земель.

Интересно отметить, что одновременно со ст. 97 относящей земли водоохранных зон к землям особо охраняемых природных территорий и объектов, ст. 102 названного кодекса относит земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, к землям водного фонда.

К землям рекреационного назначения, в соответствии со ст. 98 Земельного кодекса Российской Федерации, относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристические парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. К землям рекреационного назначения относятся также земли пригородных земельных зон Охраняемые природные территории. Материалы к созданию Концепции системы охраняемых природных территорий России. С. 45..

К землям историко-культурного назначения относятся земли:

- объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

- достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

- военных и гражданских захоронений.

Земельный кодекс устанавливает, что в пределах историко-культурного назначения за пределами земель поселений вводится особый правовой режим использования земель, запрещающих деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры Яницкая Т.О., Аксенов Д.А., Дубинин М.Ю. Оценка репрезентативности, состояния и потенциальных угроз системе особо охраняемых природных территорий России. М., 2002. С. 52..

К особо ценным землям, согласно ст. 100 Земельного кодекса, относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Установлено, что сведения об особо ценных землях должны указываться в документах государственного земельного кадастра, документах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных удостоверяющих права на землю документах.

При этом в действующем законодательстве существует определенная правовая коллизия в отношении земель ООПТ, созданных на землях государственного лесного фонда, аналогичная рассмотренной выше в отношении земель водоохранных зон рек и водоемов. Согласно Лесному кодексу земли национальных парков относятся к землям лесного фонда. В соответствии же с Земельным кодексом Российской Федерации земли национальных парков относятся к землям особо охраняемых природных территорий.

Нормативное закрепление понятия «особо охраняемые природные территории» впервые было осуществлено в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.95 № 33-ФЗ.

Названный Закон определяет особо охраняемые природные территории как «участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны» ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».. Особо подчеркивается, что такие территории относятся к объектам общенационального достояния.

Данное определение не обеспечивает учет экосистемных связей для водных объектов и не включает участки недр. Поэтому представляется более целесообразным говорить об участках земли, водных объектов, недр, в границах этих участков Буторин А. Природное наследие России. С. 63..

Категории особо охраняемых природных территорий отличаются задачами, особенностями правового статуса, режимом особой охраны и статусом природоохранных учреждений. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», могут быть образованы следующие категории таких территорий Степаницкий В.Б. Постатейный комментарий к ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». С. 81.:

· Государственные природные заповедники (в том числе биосферные). Эти территории полностью изымаются из хозяйственного использования и охраняются как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

· Национальные парки. Имеют зоны с различными ограничениями использования природных комплексов и объектов, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность. Являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

· Природные парки. Природоохранные рекреационные учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

· Государственные природные заказники. Территории (акватории) имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса. Могут создаваться заказники различного профиля: ландшафтные, биологические (ботанические и зоологические), гидрологические и др.

· Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

· Дендрологические парки и ботанические сады. Природоохранные учреждения, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществления научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач.

· Лечебно-оздоровительные местности и курорты. Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств.

Законом установлено, что ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение Степаницкий В.Б. Постатейный комментарий к ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». С. 93..

Правительство Российской федерации, органы исполнительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий. Например, территория зеленых зон, городских лесов и парков, природно-исторические парки, микрозаповедники, заповедные участки, охраняемые береговые линии и речные системы, охраняемые природные ландшафты и другие. Однако в этом Законе не определен правовой статус таких категорий Там же. С. 97..

Примеры категорий региональных ООПТ:

· Эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны (Закон Республики Хакассия «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакассия»);

· Государственные природные микрозаповедники и микрозаказники, охраняемые вводно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары), охраняемые водные объекты (Закон Красноярского края «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае»);

· Природная заповедная территория областного значения, природный резерват областного и местного значения (Закон Пермской области «Об историко-культурно-природном наследии Пермской области»).

Предлагается определить более высокий статус для новых категорий ООПТ, обеспечив их введение не подзаконными актами Правительства РФ и субъектов РФ, а законами соответствующего уровня, так как в настоящее время основные категории ООПТ федерального уровня и на практике субъектов федерации установлены именно законами. Субъекты РФ, вводя в своих законах иные категории особо охраняемых природных территорий, определяют их правовой режим, порядок создания и т.д.