Государственная политика России в области экологической безопасности и пути её совершенствования на примере юга России

В его выступлении была подчеркнута необходимость решать эту проблему на основе обеспечения баланса экологии и экономики -- главной цели устойчивого развития, не разрушающего экологические системы и природные ресурсы, в которых нуждаются как настоящие, так и будущие поколения.

К сожалению, в последние годы отчетливо проявляется недостаточное внимание к проблемам экологии, в том числе связанное с недостаточностью финансирования мероприятий по проведению в жизнь эффективной государственной политики в области экологической безопасности. Налицо тенденция снижения экологически безопасных параметров жизнедеятельности в государстве, которая вышла за рамки отдельных регионов и приобрела общенациональный характер. Сопутствует этому, а порой и детерминирует, прогрессирующая общемировая глобализация экологических проблем Панкина Г.В. Обеспечение экологической безопасности - новые концепции и подходы. Научно-практический журнал «Компетентность». № 3, 2008. - с. 3.. Специфика современной экологической обстановки в том, что кризисных точек как в проблемном, так и в пространственном смысле становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже не может в силу пространственной ограниченности.

О важности экологической политики страны свидетельствует тот факт, что необходимость безотлагательного и комплексного решения экологических проблем признается на самом высоком уровне. Так на заседании Совета Безопасности России, состоявшемся 30 января 2008 г., второй Президент России В.В. Путин указал на неблагоприятную экологическую обстановку в государстве. Темпы роста токсичных отходов ежегодно увеличиваются на 15-16%; от трети до половины питьевой воды не удовлетворяют санитарно-гигиеническим нормам; с 1999 по 2006 гг. на 10% выросли выбросы предприятий. В связи с этим, заявил глава государства, в России должна быть создана система экологической безопасности. В первую очередь нужно обратить внимание на те регионы, в которых строятся газопроводы и нефтепроводы. «В этих районах последствия хозяйственной деятельности должны быть минимизированы», -- заявил Путин.

На том же заседании Совета безопасности с докладом выступил и избранный президент Дмитрий Медведев. По его словам, «руководители предприятий спокойно идут на нарушение экологического законодательства, поскольку штрафы в десятки, а то и в сотни раз меньше, чем стоимость согласования с соответствующими органами необходимой для работы экологической документации».

В марте 2011 года, глава российского правительства Владимир Путин в очередной раз поднял проблему неэффективности экологической политики России на современном этапе её развития, и привёл мнение авторитетных отечественных специалистов в области экологической безопасности, согласно которому, шестая часть территории Российской Федерации относится к экологически неблагополучной Совещание по улучшению экологической обстановки в России под председательством главы Правительства России В.В.Путина. 30 марта 2011 года, Москва.

http://www.gazeta.ru/news/lenta/2011/03/30/n_1770077.shtml (интернет-ресурс)..

В силу этого внимание исследователей необходимо сконцентрировать на тех направлениях анализа экологической политики, которые, с одной стороны, представляются наиболее актуальными для современной России, а с другой - подчеркивают роль экологической политики как фактора обеспечения общенациональной безопасности России.

Современная государственная экологическая политика носит противоречивый характер. В целом меры по обеспечению экологической безопасности России следует признать нужными, но явно недостаточными.

Оценивая эффективность современной государственной экологической политики с точки зрения обеспечения общенациональной безопасности России, следует заметить, что инициируемые властями природоохранные и ресурсосберегающие мероприятия носят противоречивый характер. С одной стороны руководители страны совершенно справедливо заявляют о необходимости охраны окружающей среды, замечая, что эксплуатация природы ради получения сверхприбылей и конкурентных преимуществ оборачивается проигрышем для страны в целом. С другой стороны, ряд ведомств (прежде всего, Федеральное агентство по атомной энергетике), игнорируя протесты общественности и экологов, добиваются ввоза в Россию отработанного ядерного топлива, мотивируя это экономической выгодой проекта.

Несмотря на принимаемый законодательной и исполнительной властью ряд конкретных мер по предупреждению экологических угроз и устранению последствий экологических катастроф, в России не сформировалась целостная экологическая политика. По мнению автора, в концептуальном плане в определении понятия об экологической безопасности и на его основе выбора эффективной модели экологической политики отсутствует комплексный научный подход.

Одной из причин является противоречивый характер развития экологии как науки, сформировавшейся на сегодняшний день в основном как учение о путях выживания человечества. Она является одновременно и предметом экологического права, и социальных исследований, и политической направленности и т.д. Экология как наука вызывает определенное непонимание, как в научных кругах, так и во властных структурах, и в общественном сознании.

Из-за этого теория экологической безопасности развивается с отставанием от темпов роста реальных экологических угроз.

В последнее время в России многое делается для решения экологических проблем. Принято свыше 30 экологических программ, среди которых «Возрождение Волги», «Байкал», «Охрана Балтийского, Черного и Азовского морей» и др.; более 100 законов в области обеспечения экологической безопасности. Ключевое значение в формировании государственной экологической политики РФ имеет Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. // Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов РФ. Выпуск 4 (130). - М.: Изд. ГД, 2002. - с. 45 - 98.. 1 апреля 1996 г. Указом Президента России № 440 была утверждена Концепция перехода РФ к устойчивому развитию Сборник законов РФ. 1996. № 15.. 7 декабря 2001 г. Постановлением Правительства РФ № 860 утверждена Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 гг.» ФЦП «Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 гг.» // Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г № 860.. 27 августа 2002 г. на заседании Правительства РФ одобрена «Экологическая доктрина РФ» Экологическая доктрина РФ // ЭКОС-информ. 2002. № 10., которая определяет государственную экологическую политику до 2010 г., ее цели, принципы, направления, пути и средства реализации. 17 декабря 2009 года президентом РФ Д.А. Медведевым подписана Климатическая доктрина РФ Климатическая доктрина РФ. 17 декабря 2009 г. http://www.kremlin.ru/news/6365.

Вместе с тем экологическая политика, проводимая федеральными и региональными властями, не всегда последовательна. В некотором смысле Россия превратилась в сырьевой придаток Запада. У нас не всегда соблюдаются общепризнанные в мире законы охраны природы. Отечественные экологические стандарты отстают от развитых стран. Российская промышленность расточительно потребляет ресурсы, что несовместимо с принципами устойчивого развития и подрывает основу жизни будущих поколений. Преобладает тенденция борьбы с последствиями экологических катастроф, а не предотвращение их, как это принято во всем мире. В Концепции национальной безопасности РФ, Экологической доктрине РФ, сложившейся в России социально-политической практике общество и личность не выступают в качестве акторов, сопоставимых с государством Смышляев В.А. Экологическая безопасность России в условиях глобализации неустойчивости: политологический концепт. Дисс. д. полит. н. М.: 2005.. Затраты на экологическую безопасность в России явно недостаточны. В условиях экономического кризиса природоохранная деятельность финансируется по остаточному принципу. Внедрение рыночных механизмов в сферу экологии себя не оправдывает Рыночные методы управления окружающей средой / Под ред. А.А. Голуба. - М.: ГУ ВШЭ, 2002..

Создать действенную систему экологической безопасности в стране, которая эффективно справлялась бы с имеющимися техногенными и антропогенными факторами загрязнения и при этом результативно отвечала бы на возникающие новые проблемы и новые вызовы в этой сфере - такая задача была поставлена В.В. Путиным на заседании Совета Безопасности 30.01.2008 г.

Характеризуя нынешние меры государственной политики по обеспечению экологической безопасности России, следует признать их нужными, но явно недостаточными. Несмотря на предпринятые в последние годы конкретные шаги, экологическая ситуация в ряде регионов страны все еще остается сложной и юг России не является здесь исключением.

2.2 Экологическая ситуация в России как проблема общенациональной безопасности

В России, как и в других странах с переходной экономикой, много нерешенных экологических проблем. Более чем для 40 % субъектов РФ характерны проблемы загрязнения атмосферы городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности. 30 % административных территорий характеризуется загрязнением и истощением поверхностных и подземных вод. Для всей территории РФ актуальны задачи сохранения плодородия почв и земель. В ряде регионов обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира. В зонах экологического неблагополучия на 14 - 15 % территории страны проживает свыше 50 млн. человек. Одной из важнейших причин экологических проблем в России - неэффективная, природоемкая структура экономики Арент К.П. Экономические аспекты экологизации народного хозяйства. Московский государственный университет природообустройства М.: 2001. - с. 111.. В России около 80% добываемых ресурсов идет на обеспечение ресурсодобывающих и ресурсоемких обрабатывающих производств. В целом технико-технологический потенциал России остается на уровне 70-х гг. Несмотря на значительный спад производства в 1990-х гг. (на 50 %), уровень загрязнения снизился лишь на 12%Гостева С.С., Гостева С.Р., Лопатина С.А. Государственная политика в области экологии и охраны окружающей среды. - М.: Еврошкола, 2004. - с. 128..

Несмотря на отмеченные проблемы, Россия обладает одним из самых больших в мире экологическим потенциалом. В России сохранилась самая крупная в мире по площади ненарушенная хозяйственной деятельностью территория, составляющая примерно 60-- 65% площади страны. России принадлежит самый крупный среди стран мира массив лесов, составляющий 22% лесопокрытой территории планеты. Водно-болотные угодья страны составляют примерно 60% от всех подобных территорий северного полушария и служат холодными ловушками углерода, что очень важно для стабилизации климата. Глобальное значение имеют ресурсы России. Недра страны содержат 13% мировых запасов нефти, 34% газа, 12% угля, 27% железных руд. Однако использование этих ресурсов связано с рядом проблем. С одной стороны, российские ресурсы являются природной кладовой для развития всей мировой экономики, обеспечивая природным капиталом многие страны мира. С другой стороны, большинство запасов находится на ненарушенных хозяйственной деятельностью территориях и масштабное начало их разработки, вовлечение в экономический оборот огромных участков неизбежно негативно скажется на глобальном экологическом балансе Бобров А.Л. Устойчивое развитие и экономика природопользования. -- М., 2002, с. 245..

Экологическая ситуация и факторы, влияющие на нее, имеют свои специфические черты, которые необходимо учитывать в системе экологической безопасности.

Главными экологическими проблемами России являются загрязнение окружающей среды продуктами человеческой деятельности и истощение почвенно-земельных, водных, минеральных, лесных и биологических ресурсов в результате хозяйственной и иной деятельности.

На конференции РИО-92 Россия была названа в числе самых экологически загрязненных стран на планете. В Федеральной целевой программе «Экологическая безопасность России (1993-1995гг.) было заявлено, что «экологическая безопасность - проблема, от решения которой во многом будет зависеть будущее реформируемой России» Зеленый мир. Специальный выпуск. 1992. с.3.

В 2002 году Правительством РФ была утверждена Экологическая доктрина РФЭкологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р).

. В ней обозначен основной принцип реализации государственной политики России в области экологии - устойчивое развитие страны. Концепция устойчивого развития предлагает основные пути выхода из экологического кризиса.

Структурно она выражена тремя основными подсистемами: область деятельности государственных институтов, органов, учреждений, нацеленных на регулирование и защиту безопасности государства, общества, личности; функциональные сферы деятельности (экономики и хозяйствования, политики, военная сфера, правопорядка и законности, экологии, межэтнических и национальных отношений, социальная, информационная и др.); субстратно-качественная характеристика.

По нашему мнению, законодательная власть РФ, несмотря на признание Экологической доктрины в качестве официального документа (юридический статус определен Рапоряжением Правительства РФ) не готова сегодня к ее рассмотрению в качестве основного ключа к выбору экологической политики в стране, что является политическим нонсенсом.

В Экологической доктрине особое место отведено региональной политике экологической безопасности. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации в настоящее время носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного периода. Термин «региональная политика» прочно вошел в лексикон российских политиков, но его толкование до сих пор остается достаточно противоречивым.

Вместе с тем, региональная политика - это ядро в системе регулирования территориального развития. Главная задача государственной стратегии и региональной политики - сохранение страны как единого федеративного государства.

Промышленность России все еще остается по преимуществу добываяще-милитаристской, несмотря на существенное снижение выпуска в этих сферах, так как на фоне общего спада производства доля этой части промышленности практически не изменилась, а она включает экологически опасные ресурсо- и энергоемкие производства.

В целом технический потенциал России остается на уровне 70-х годов XX века, т.е. соответствует периоду "грязной индустрии", что означает значительно большие, чем в постиндустриальных странах, затраты сырья, энергии и воды как на физическую единицу продукции, так и на единицу валового национального продукта.

Высокий уровень износа технических средств в промышленности, особенно химической, приводит к росту штатных и аварийных выбросов загрязнителей, повышает риск аварий с тяжелыми экологическими последствиями. Низкий технический уровень действующих очистных сооружений и высокая степень их износа, определяют малую эффективность систем очистки, что выражается, в частности, в отставании снижения потока загрязнений в окружающую среду от спада производства. В результате за 2001-2009 гг. при уменьшении валовых загрязнений растут удельные загрязнения на единицу продукции. Особенностью России является также высокий уровень загрязнения ряда регионов токсичными и радиоактивными веществами. Уровень загрязнения этими веществами остается самым высоким в мире.

Особое значение в последние два десятилетия для России в целом, и в особенности для юга России, приобретает экологическая безопасность и устойчивость экосистем Черного и Азовского морей и их защита от загрязнений промышленного и бытового происхождения.

Со сточными водами предприятий прибрежных районов в Черное море поступает около 90 % загрязняющих веществ, многие из которых относятся к категории «СПАВ» - синтетических поверхностно-активных веществ. Кроме того, с речным стоком с территории Краснодарского края в море попадают такие загрязняющие вещества как азот и фосфор. Наиболее устойчивыми районами скопления нефтяных пленок в Черном море в первом полугодии 2000 года являлись мелководные участки северо-западного шельфа, побережье от Новороссийска до Туапсе и от Сочи до Батуми Зеркалов Д.В. Экологическая безопасность. Хрестоматия. - К.: Основа, 2009. - с. 104..

Неэффективное и экологически неоправданное использование территории, в том числе в сельском хозяйстве - одна из самых существенных особенностей нашей страны Бурков В.Н. Щепкин А.В. Экологическая безопасность. М.: ИПУ РАН, 2003. - с. 7.. Нарушенная хозяйственной деятельностью территория в России составляет почти 9 млн.км². Это дает очень высокий показатель нарушений на одного жителя - 6,2 га. В то же время в США этот показатель равен 3,5 га, в Германии. Франции и Испании, совокупное население которых равняется населению России, этот показатель составляет всего 0,62 га на одного жителя, а в Японии, где число жителей лишь немного меньше российского, он равен 0,3 га.

Россия, однако, существенно отличается от перечисленных стран тем, что у них практически не осталось ненарушенных хозяйственной деятельностью территорий, тогда как в России такая площадь составляет около 45% территории (более 8 млн.км²). Однако у подавляющей части политиков, хозяйственных руководителей, экономистов и значительной части населения отсутствует ясное понимание огромной экологической ценности как для России, так и для всего мира этой территории, экосистемы которой очищают и воспроизводят окружающую среду. Обычно эту территорию рассматривают только как "кладовую" Пригодных для эксплуатации ресурсов и сферу хозяйственной экспансии.

Современная Россия, на наш взгляд, всё ещё переживает процесс перехода от централизованно управляемой к социальной рыночной экономике, от тоталитарного к демократическому режиму правления. Это может стать фактором, определяющим возможность принципиально нового подхода к речению глобальных, национальных и локальных экологических проблем, на основе всего накопленного научного опыта в этой области.

Нарушенная хозяйственной деятельностью территория России (порядка 9 млн. км²) не представляет однородного массива экологических деформаций. На этом пространстве выделяются участки, составляющие около 15% всей территории страны, которые находятся в неблагоприятной либо чрезвычайной экологической ситуации или состоянии экологического бедствия. В основном это крупные промышленные центры и примыкающие к ним земли, а также отдельные сельскохозяйственные районы, в особенности некоторые районы орошения и осушения. Всего в стране выделено около 290 таких участков - территорий повышенной экологической опасности.

Выделенные участки (ареалы) характеризуются специфическими наборами экологических нарушений, списками основных массовых и токсичных загрязнителей, нарушениями отдельных сред, степенью воздействия на естественные экосистемы и здоровье человека. В частности, в России примерно 100 городов имеют высокие уровни загрязнения воздушного бассейна. Особо выделяются участки с высоким уровнем радиоактивного загрязнения в результате Кыштымской и Чернобыльской аварий.

На территориях повышенной экологической опасности полностью нарушена способность естественных экосистем компенсировать антропогенные нарушения окружающей среды. Там сформировались условия, не обеспечивающие безопасность людей, высоки уровни заболеваемости, особенно среди детей.

Огромную роль в развитии и в возможности решения острых экологических проблем на локальном уровне играет экономическая и социальная специфика, которая формировалась десятилетиями, а иногда столетиями, Можно выделить два характерных типа социально-экономического освоения территории. Первый - промышленные комплексы, включающие достаточно крупные и разнообразные экологически опасные производства, начиная от энергетических и металлургических и кончая химическими и машиностроительными; второй - отдельные крупные или гигантские однопрофильные предприятия с жилым комплексом при них (типично для добывающей промышленности, энергетики и др.). Такое предприятие - основной (может быть единственный) в районе не только нарушитель окружающей среды, но и работодатель.

Таким образом, на фоне глобального экологического кризиса на территории России развивается национальный экологический кризис, слагающийся из крупных, подчас чрезвычайных локальных нарушений окружающей среды, которые вносят свой вклад и в развитие глобального кризиса. В результате основная часть населения страны и общество в целом существуют в условиях повышенной экологической опасности.

Современное состояние окружающей природной среды заставляет по новому подойти к определению правовых основ взаимодействия человека, общества и природы. Если человечеством в ближайшие годы не будут приняты необходимые меры, то последствия его деятельности могут оказаться катастрофическими. Негативное воздействие российской промышленности на окружающую среду значительно выше, чем в технологически развитых странах. Значительная часть основных производственных фондов в России не отвечает современным экологическим требованиям, а 15 % территории России, где проживает больше половины населения России, характеризуются как экологически неблагополучные. Такую нелицеприятную информацию озвучил в марте 2011 г. глава российского правительства В.В. Путин на совещании по улучшению экологической обстановки http://www.gazeta.ru/news/lenta/2011/03/30/n_1770077.shtml (интернет-ресурс)..

После упразднения в 2000 году Госкомэкологии РФ, в России отсутствует единая система управления охраной окружающей среды, которая включала бы в себя в органичном взаимодействии все уровни власти. Произошедшая в 2004 году реорганизация органов федеральной власти не привела к воссозданию данной системы, а наоборот, привела к ещё большему беспорядку. Например, функции государственной экологической экспертизы и государственного экологического контроля разделены уже между двумя федеральными службами - Росприроднадзором и Ростехназором.

В результате, время прохождения документации, не только обосновывающей хозяйственную деятельность природопользователей (в том числе для субъектов малого и среднего бизнеса, не оказывающих значительного влияния на окружающую среду), но и обычного жилищного или социально-культурного строительства, увеличилось много кратно. Между Росприроднадзором и Ростехнадзором нет чёткого разделения объектов экологической экспертизы. На одних и тех же объектах контроля проводят разные проверки в рамках государственного экологического контроля как инспектора Росприроднадзора, так и Ростехнадзора. В то же время, малочисленность государственных инспекторов данных федеральных служб в субъектах РФ ставит под сомнение возможность эффективного осуществления государственной экологической политики, обеспечение экологической безопасности, а также защиту законных прав граждан на благоприятную окружающую среду в регионах.

2.3 Особенности региональной политики экологической безопасности

Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности в федеративном государстве имеет особое значение. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации в России в настоящее время носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие исследователи отмечают отсутствие продуманной стратегии проводимой экологической политики, с другой стороны - государство зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесообразности, должны были бы находиться в компетенции региональных властей. В частности, вопросы природопользования и обеспечения экологической безопасности. По этим направлениям центральная власть непосредственно (через территориальные) органы до последнего времени управляла регионами, вместо опосредованного государственного управления через региональные администрации.

Термин «региональная политика» прочно вошел в лексикон российских политиков, часто упоминается он и в научных исследованиях. Однако его толкование до сих пор остается достаточно противоречивым. Под него подгоняется едва ли не весь спектр социально-экономических и политических проблем и методов их решения на том основании, что почти все они имеют региональную привязку или региональную специфику.

Можно выделить три основных круга проблем, где используется понятие региональной политики:

1. различного рода отношения между федеральными и региональными органами власти;

2. государственное вмешательство в развитие отдельных территориальных, прежде всего административных, образований с целью преодоления значительных региональных различий в условиях жизни;

3. собственная политика субъектов Федерации: социальная, экономическая, промышленная, экологическая и др.

В большинстве случаев понятие «региональная политика» в России употребляется в широком смысле слова, без выделения различий в обозначенных проблемах См. Митрохина Т.Н., Сорокин Ю.В., Тупиков А.В. Экология и политика в современном обществе./под ред. проф.В.М. Долгова. Саратов. Издательство СГУ. 2003.. Причем, прежде всего, рассматриваются первый и второй круг проблем.

По мнению Штутберга Б.М. и Введенского В.Г существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные, социокультурные и иные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных, социально-экономических факторов на положение и статус отдельных регионов. См.: Штульберг Б.В., Введенский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000. с.17.

Суровов С.Б Политология: учебное пособие под ред. Проф. В.М. Долгова. Саратов. 2002. - с.399. определяет региональную политику как деятельность органов власти и управления по обеспечению оптимального развития и решения территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера.

Региональная политика является сердцевиной, ядром в системе регулирования территориального развития, а выходя за рамки определенных административных образований,- ядром межрегиональных взаимоотношений.

Одним из важнейших направлений «Экологической доктрины Российской Федерации» является территориальная экологическая политика. Это не случайно. В силу размеров нашей страны, разнообразия природно-климатических и ресурсных условий, ее федеративного устройства большое значение при формировании национальной экологической политики имеют ее региональные аспекты. Делегирование части полномочий на уровень субъектов или муниципальных образований способно придать управлению качеством окружающей природной среды большую эффективность В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Рос-сийской Федерации и ее субъектов находятся вопросы природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. См.: Конституция РФ. М., 1995.. В этом плане достаточно интересен опыт других стран. Например, для американской системы охраны окружающей среды характерна децентрализация. Она проявляется в том, что ряд полномочий (в частности, установление нормативов на загрязнение воды, регулирование деятельности источников загрязнения воздуха) делегирован на местный уровень, так как решение данных локальных проблем не требует единых общенациональных стандартов.

Для Российской Федерации, с ее уникальной по своей сложности территориальной организацией государства, необходима взвешенная и эффективная региональная политика, в том числе, в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. Она в конечном итоге должна привести к повышению уровня и качества жизни, неотъемлемой составной частью которых является благоприятная для жизни окружающая человека среда.

Региональная политика обеспечения экологической безопасности должна опираться на ряд ключевых положений:

· включение экологической безопасности в число приоритетных направлений социально-экономического развития;

· ориентация на использование экологически чистых технологий и практик во всех отраслях народнохозяйственного комплекса;

· бассейновый подход к управлению природопользованием и охраной окружающей природной среды;

· использование региональных экологических нормативов,
норм и правил природопользования Экологическая доктрина Российской Федерации //Российская газ. 2002. 18 сент..

Природопользование - специфический вид деятельности, который не может базироваться на отраслевых принципах, как и управление в этой сфере. Доминирующую роль в построении и регулировании всей системы должны играть природные эколого-экономические, а не только хозяйственные и административно-территориальные факторы.

Катастрофические наводнения лета 2002 г. в южном регионе, их экономические и социальные последствия еще раз показали очевидные слабости отраслевых и местных подходов к проблемам развития и безопасности.

Бассейновый принцип, по мнению Костина А.И., ранее принятый для управления поверхностными водными ресурсами, на самом деле имеет универсальный характер, построение по которому всей системы природопользования и федерального государственного управления позволят достичь максимальной эколого-экономической эффективности ресурсопользования, экологической безопасности и, следовательно, устойчивого развития регионов Костин А.И. Экополитология и глобалистика: Учебное пособие для студентов ВУЗов. М.: 2005, - с. 357..

В 2000 году, вслед за упразднением Госкомэкологии подверглись реорганизации и территориальные органы управления природопользованием и охраной окружающей среды. К примеру, на начало 2000 г. основными территориальными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды по Ростовской области (подобно и по другим субъектам Федерации) были: Государственный комитет по охране окружающей среды Ростовской области (Госкомэкологии РО), Ростовское управление лесами, Донское бассейновое водохозяйственное управление. В процессе дальнейшей реорганизации Госкомэкология РО и Ростовское управление лесами были упразднены, а их функции переданы Департаменту природных ресурсов по Южному региону. В 2002 году приказом МПР на территории РО в результате разделения ДПР по Южному региону были созданы два территориальных органа МПР: Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды (ГУПР по РО) и Департамент государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды по ЮФО (ДГК по ЮФО). Но и такая структура существовала недолго: в 2004 г. в процессе административной реформы была создана трехуровневая система исполнительной власти: на федеральном, региональном и муниципальном. Вслед за назначением нового Министра МПР (Ю.П.Трутнева) последовала реорганизация самого министерства, функции которого были сведены в основном к проблемам природопользования. Одновременно были созданы подразделения сквозного действия: Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Экологический контроль и надзор были, в основном, выведены из сферы деятельности МПР и переданы во вновь созданную Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Два года идет спор между структурами МПР и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору о более четком разграничении полномочий, так как много потеряно в таких важных для экологической безопасности моментах, как экологическая экспертиза, нормирование, охрана окружающей среды, лицензировании и пр. В настоящее время в результате натиска на правительство сторонников единого государственного органа управления ООС в стадии обсуждения находится вопрос о создании Федеральной службы по ООС (или экологии). Кроме того, идет реорганизация территориальных органов ФС по экологическому и технологическому надзору.

Не удивительно, что в настоящее время отсутствует единая система управления обеспечения экологической безопасности, которая включала бы в себя в органичном взаимодействии все уровни власти. Произошедшая в 2004 г. реорганизация органов федеральной власти не привела к созданию данной системы, а наоборот, привела еще к большему беспорядку, что прямо или косвенно сказывается на эффективности обеспечения региональной экологической безопасности. Кроме того, последние 10 лет природоохранные полномочия региональных органов власти крайне недостаточны. Резкое сокращение численности инспекторского состава природоохранных структур привело к ослаблению управленческой и особенно контрольной функции, осуществляемой на общефедеральном уровне. В качестве ответной реакции на местах стали активно создаваться собственные природоохранные структуры регионального и муниципального звена. При этом параллельные структуры, реализующие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, с самого начала были обречены на невысокую эффективность, поскольку наиболее существенные полномочия оказались сосредоточены на федеральном уровне.

В федеративном государстве региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности выступает как важная интегрирующая составляющая общегосударственной политики национальной безопасности.

Экологическое состояние субъектов Южного федерального округа наглядно демонстрирует общие экологические угрозы, свойственные многим регионам России (загрязнение воздушной среды, водных бассейнов, образование производственных и бытовых отходов, деградация почв, сокращение лесных массивов, и др.).

Также четко видны и общие причины экологических угроз: рост числа выбросов вредных веществ в атмосферу из стационарных и передвижных источников, рост неочищенных сбросов в водные объекты, отсутствие оборудованных полигонов ТБО, мусороперерабатывающих заводов, недофинансирование лесовосстановления и пр. Вместе с тем, в субъектах региона имеют место различия в причинах экологических угроз. Например, в Чеченской республике основной причиной являются террористические акты и контртеррористические мероприятия, в Калмыкии - недостатки хозяйственной деятельности, в Ростовской области - нетехнологичное закрытия шахт Восточного Донбасса и т.п. Чтобы предотвратить дальнейшее обострение экологических угроз, необходима разработка региональной стратегии экологической безопасности в рамках обеспечения национальной безопасности России. Важную роль в реализации стратегии играют Федеральные и региональные целевые программы, взаимодействие органов власти всех уровней, повышение роли контрольных и надзорных федеральных и региональных органов за соблюдением природоохранного законодательства, наличие адекватной федеральной и региональной нормативно-правовой базы природопользования и охраны окружающей среды.

Несовершенство законодательной базы в области природопользования и охраны окружающей среды, незавершенность административной реформы, затягивание передачи полномочий и ресурсной поддержки на региональный и муниципальный уровень обостряют экологическую обстановку в регионах РФ, в том числе в ЮФО, создают рискогенную ситуацию, грозящую перерасти в отдельных регионах в экологическую катастрофу.

Глава III. Проблема совершенствования государственной политики в области экологической безопасности (на примере Юга России)

3.1 Инструментарий управления устойчивым развитием регионов Юга России как основа экологической безопасности

Международная конференция по охране окружающей среды, проходившая в Рио-де-Жанейро (КОСР РИО-92) предложило всему миру универсальный подход к решению проблем экологической безопасности. Это модель устойчивого развития общества. Не согласиться с тем, что в основе экологических угроз национальной безопасности лежат априори экономические проблемы, межрегиональные и межгосударственные отношения, невозможно. Россия, приобретя на пути политических преобразований множество экономических, социальных, межнациональных и межгосударственных проблем, не могла не принять это предложение. Концепция устойчивого развития России базируется на дифференцированных научных подходах, учитывающих многообразие природных, национальных, социальных, культурных, политических явлений, имеющих место в российском государстве. При этом основной политической задачей остается задача сохранения и укрепления федеративного государства, что стало особенно актуально в связи с политической дестабилизацией на Северном Кавказе.

Тема устойчивого развития настолько многообразна, что каждый новый исследователь может найти в ней новые черты. Например, теме региональных аспектов формирования экологической политики государства были посвящены научно-практические конференции. Например, «Опыт разработки региональной экологической политики и гражданское общество» (г.Новокузнецк), «Юг России: проблемы устойчивого развития» (г.Ростов-на-Дону) и др.На этих конференциях были представлены проекты концепции экологической политики в крупных регионах России. В них подробно освещается проблема взаимодействия власти, бизнеса и общественности, что является на данном этапе единственно верным путем обеспечения устойчивого развития регионов.

По мнению В.Г.Игнатова, «устойчивое социально-экономическое развитие регионов характеризуется его реальной возможностью обеспечить положительную динамику уровня и качества жизни населения, которая гарантирует достойную жизнедеятельность не только живущим, но и будущим поколениям»Игнатов В.Г. СКАГС. «Юг России: проблемы устойчивого развития» 2003. с. 5.. Сегодня нет сомневающихся в том, что социально-экономическая устойчивость страны напрямую зависит от устойчивости развития субъектов Российской Федерации, ибо она определяется, в первую очередь, формированием и функционированием единого экономического пространства.

Устойчивое развитие Южного региона требует принятия целевых региональных программ как наиболее активного метода регулирования рыночной экономики. Они позволяют решать как текущие, так и стратегические задачи, поскольку являются инструментом прямого государственного воздействия на рыночную экономику той или иной территории. Комплексное планирование регионального развития проводится в двух направлениях: обще-территориальном и программно-территориальном.

На Юге России федеральные целевые программы осуществлялись уже с 1999 года. Это социально-экономические программы развития республик Северного Кавказа, Ставропольского края, Ростовской области, г. Сочи.

С 2002 года началась реализация крупномасштабной федеральной программы социально-экономического развития «Юг России».

Проблемы обеспечения устойчивости Юга России напрямую зависят от уровня экономической самостоятельности каждого из входящих в округ субъектов Федерации. Путь к этой самостоятельности на Северном Кавказе будет длинным и сложным и лежит он в политической плоскости. История показывает, что силой никто и никогда не мог удержать народы, поэтому чрезвычайно важно, завершив контртеррористическую операцию в Чечне, восстановить народное хозяйство республики. Однако и в других регионах Северного Кавказа немало нерешенных проблем. Более того, они обостряются в Дагестане, Ингушетии, Карачаево-Черкесии, зачастую вызванные межнациональными противоречиями. Среди многих проблем экологические проблемы являются производными и их решение, в равной мере, как и других, зависит от степени обеспеченности региона экономическими ресурсами. Чем выше экономический ресурс, тем быстрее реализовываются социальные, экологические и другие проекты. Дотационный характер экономического ресурса может только придать импульс развитию на первом этапе. Успех будет зависеть от правильности выбора направления экономического развития, основой которому должны служить местные ресурсы. Субъекты Юга России имеют достаточный внутренний ресурс, раскрутить который возможно только при взвешенной, целенаправленной, согласованной политике государства и регионов. Не зря их называют «жемчужиной России». На ее развитие Правительство РФ направляет немалые средства, но распределены они неравномерно. Программа «Юг России», рассчитанная до 2012 года, имеет ряд целевых федеральных программ и подпрограмм. При этом из федерального бюджета выделяются средства на «Модернизацию транспортной системы России», «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта», «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики» и др. ФЦП «Юг России», принятая в 2001 году, была призвана создать условия для стабильного социально-экономического развития региона. Она предназначалась для реализации во всех субъектах юга России, кроме Чеченской республики (там действует специальная федеральная программа).

В программу включены сотни инвестиционных проектов в области транспорта, туристско-рекреационной сферы, АПК, ЖКХ, энергетики. Однако, несмотря на усилия Правительства РФ, коренных изменений в экономике Северного Кавказа еще не произошло. Чтобы решить основные социальные проблемы, необходимо экономическое развитие всех субъектов ЮФО и СКФО. Это решит основные проблемы региона, в том числе преодоление низкого уровня доходов населения, что является одной из главных причин социальной нестабильности.

Юг России обладает большим потенциалом трудовых и природных ресурсов, он имеет большой рынок, в котором, несмотря на невысокий уровень денежных доходов населения, сохраняется достаточно высокий уровень жизнеобеспеченности (что говорит о значительном секторе теневой экономики). Регион представляет большой интерес для инвестиций и внедрения новых индустриальных технологий в разных отраслях производства и услуг. «Экономика Юга России обладает большим, но недостаточно эффективно используемым потенциалом, и, как любой неэффективный потенциал, его ждет великая распродажа» В. Высоков. Инвестиционная привлекательность Юга России. Научно-практич. пособие. РИНХ. 2006 г..

Действительно, важнейшим стратегическим направлением развития социально-экономического комплекса Юга России является хороший инвестиционный климат. Учитывая природные особенности региона, «сущность устойчивости по экономическим критериям должна сводиться к поддержанию таких темпов развития экономики, при которых уровень давления на окружающую среду компенсируется самовосстановлением ею собственных качеств» Игнатов В.Г., Кокин А.В. Экологичный менеджмент. Ростов н/Д., 1997..

Сегодня все чаще говорят и пишут о том, что устойчивость социально-экономического развития регионов, как и всей страны, определяется новой парадигмой о допустимости развития, которая заключается в экологизации экономики Игнатов В.Г. СКАГС. «Юг России: проблемы устойчивого развития», 2003 г. с. 6. . Она предполагает:

- разработку и принятие федеральных и региональных законов, системы экологического права, обеспечивающих поступательное развитие экономики в рамках допустимого давления на окружающую природную среду, которое регламентируется уровнем восстановления ее качества, саморегуляции в рамках естественного кругооборота вещества;

- рациональное, сбалансированное, синергетичное использование природных ресурсов, платность природопользования;

- разработку и внедрение самых современных и экологически чистых ресурсосберегающих технологий;

- строгое соблюдение предприятиями, отраслями промышленного и сельскохозяйственного производства, транспорта, и инфраструктуры экологических стандартов на всех стадиях проектирования, производства, работы и ликвидации предприятий;

- использование финансово-экономических рычагов, обеспечивающих выгодность снижения объемов отходов, загрязненных стоков, вредных выбросов, поощряющих деятельность экологически чистых производств и создающих экологически чистую продукцию;

- обязательное выполнение требований экологической экспертизы и аудита.

Устойчивое развитие предполагает, прежде всего, развитие наукоемкой, технологически ориентированной экономики. Инновационная экономика требует обеспечения высокообразованными, трудоспособными кадрами, концентрации усилий научных организаций и высших учебных заведений на разработке современных наукоемких технологий Беляев Н.Ф. Интеллектуальный потенциал и здоровье нации как фактор устойчивого социально-экономического развитии. Ростов н/Д., 2003. - с. 76..

Экологическая устойчивость Юга России - залог ее эффективного развития. О необходимости обеспечения экологической устойчивости в Южной России свидетельствуют многие факты негативного влияния хозяйственной деятельности на окружающую среду, о чем уже шла речь. Значительный ущерб экономике и жизнеобеспечению ЮФО и СКФО наносят природные катаклизмы: наводнения, засухи, землетрясения и т.п. Но не только природа создает экологические проблемы. Большую долю ущерба следует отнести к безответственности региональных и муниципальных органов власти, бесхозяйственности субъектов производства, отсутствию эффективных методов мониторинга состояния окружающей среды, научного прогнозирования.

3.2 Направления совершенствования системы государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации

Стремительное изменение соотношения сил в мире в конце XX -начале XXI вв., кризисные явления во всех сферах жизнедеятельности российского общества актуализируют деятельность государственных служащих всех уровней для укрепления экологической, экономической и социально-политической и военной безопасности в стране и в субъектах федерации. Особенно это касается государственных и политических деятелей юга России, так как южный федеральный округ и северо-кавказский федеральный округ являются наиболее сложными с точки зрения обеспечения и укрепления национальной безопасности. Причин этому очень много. Их можно классифицировать по разным основаниям.

Важным направлением в деятельности Правительства России и лидеров субъектов федерации ЮФО и СКФО является не только осмысление Стратегии национальной безопасности до 2020 года, но и мобилизация всех сил по её реализации, особенно в части обеспечения экологической безопасности территорий и населения.

Угроз экологической безопасности в ЮФО и СКФО довольно много и очень важно лидерам субъектов федерации хорошо ориентироваться в сложившихся условиях, знать причины, действовать ответственно и своевременно.

В экологической сфере формируются процессы, которые определяют и характеризуют устойчивость государства по отношению к внутренним и внешним угрозам. И государственные служащие всех уровней должны обладать острым чутьём, гибкостью ума, чтобы быть политиком-профессионалом и умело управлять таковыми процессами.

В российском обществе, в том числе и на юге России, имеет место наличие деструктивных сил, которые проявляют свою активность по дестабилизации обстановки в стране, посредством совершения террористических актов (в том числе совершая подрывы нефте- и газопроводов). За первые три месяца 2011 года совершенно несколько десятков преступлений террористического характера, повлиявших на ухудшение состояния экологической безопасности южных территорий России.

Для укрепления экологической безопасности населения России в целом и её южных территорий в частности, следует предложить такие рекомендации:

- повысить эффективность и ответственность институтов власти по укреплению экологической, экономической и социально-политической безопасности;

- в каждом субъекте федерации ЮФО и СКФО организовать спецподготовку молодых и перспективных людей для работы по обеспечению экологической безопасности личности, общества и государства;

- используя законотворческие мероприятия постепенно произвести экологизацию Конституции Российской Федерации;

- разработать комплекс мероприятий по формированию экологического сознания и экологической культуры населения России в целом и южных территорий страны в особенности;

- в бюджете страны на предстоящий год увеличить объёмы финансирования федеральных целевых программ, предусматривающих обеспечение экологической безопасности населения России.

Последние два десятилетия для южных регионов Российской Федерации характерна проблема управления отходами и утилизации отходов в частности. В настоящий момент этот процесс небезопасный для экологии и населения и по своим эколого-технологическим характеристикам далёк от совершенства. В связи с чем, необходимо обеспечить государственную поддержку создания в России отрасли по обращению с отходами и таким образом снизить нагрузку на окружающую среду. Кроме того, правительству России, лидерам республик, краёв и областей Юга России необходимо наладить функционирование системы управления отходами на основе скоординированных программ различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных) в сфере обращения с отходами. В противном случае, южный регион нашей страны уже через десятилетие превратится в тлеющую свалку мусора, а значит и ещё одну бомбу замедленного действия для системы национальной безопасности России.

В основе современного подхода к управлению отходами должна лежать модель системы управления потоками отходов и режимами обращения с ними, интегрированная в отечественный промышленный сектор и мировую экономику.

Под моделью интегрированной системы управления отходами понимается комплекс мер и инструментов управления отходами институционального и прикладного характера. Учитывая интеграцию России в мировую экономику, система управления отходами должна строиться с учетом базовых принципов, применяемых в ЕС. По нашему мнению, целью создания модели интегрированной системы управления отходами является предотвращение образования отходов в источнике их образования и создание замкнутого цикла движения отходов на уровне региона.

природопользование экологический безопасность

Рис.1. Модель интегрированной системы управления отходами

Модель интегрированной системы управления отходами выполняет три функции управления: регулятивную, технологическую и информационную. Предлагаемая модель интегрированной системы управления отходами на уровне субъекта Российской Федерации, приведённая на рис.1., включает в себя шесть блоков, взаимоувязанная реализация которых создает основу для проведения целенаправленной политики управления отходами. Такими блоками являются: блок программных мероприятий, нормативно-правовой блок, информационный блок, административный блок, экономический блок, блок НДТ (наилучшие доступные технологии Наилучшие доступные технологии - это инструмент политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Методология НДТ начала формироваться в Европейском Союзе в 1996 году, после выхода в свет Директивы «О комплексном контроле и предупреждении загрязнений», в которой в качестве основного понятия было введено определение «наилучшие доступные технологии - НДТ» и нормативно закреплена система выдачи комплексных природоохранных разрешений для промышленных предприятий. С 1996 года в ЕС установлены инструменты - применения института «наилучших доступных технологий» посредством использования европейских справочников по наилучшим доступным технологиям (БРЕФ-документов).). Итогом «взаимоувязки» всех сформированных блоков модели интегрированной системы управления отходами на уровне региона должно стать создание региональной программы «Отходы», что видно из рисунка 1.