Экономические аспекты природоохранной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

Тема: Экономические аспекты природоохранной деятельности

ВВЕДЕНИЕ

После конференции ОНН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992), перед всеми странами мира встал вопрос о переходе к устойчивому развитию. Им предстояло выработать свою национальную программу перехода к устойчивому развитию. Для России такая задача была в новинку, и масштаб стоявших перед ней проблем был неизмеримо большим. После саммита в Рио прошло уже 16 лет, а страна так и не имеет официально принятой стратегии перехода к устойчивому развитию и продолжает жить в разладе с природой. Фактически все эти годы, и особенно с начала экономического подъема, она не приближалась, а удалялась от модели устойчивого развития.

Тем временем в нашей стране все больше укреплялись рыночные отношения. С точки зрения неизбежности перехода к устойчивому развитию этот тип экономических отношений, в какой бы стране он ни работал, несет в себе и положительные, и отрицательные черты. К первым можно отнести способность рынка стимулировать научно-технический прогресс, и в случае распространения товарно-денежных отношений на природопользование и восстановление допущенных нарушений в природе рационализировать и автоматически регулировать эти процессы. Ко вторым - неспособность учитывать долгосрочные цели и интересы общества, а в отношениях с природой - предусмотреть и реализовать природоохранные мероприятия, рассчитанные на длительную перспективу.

В России, где еще нет зрелого гражданского общества и экологически грамотного населения, ограничить власть рынка и поставить страну на путь устойчивого развития способна одна сила - государство. Оно традиционно при всех социальных системах и режимах правления ощущает себя носителем власти, стоящим над обществом. В том, что в переходный период государство должно усилить свою регулирующую роль, убеждены многие активные разработчики стратегии развития. Беда, однако, в том, что государство, как на уровне федеральной исполнительной, так и законодательной власти, не проявляет готовности взять на себя реализацию этих задач. Более того, уже на протяжении 10 лет наблюдается его последовательное самоотстранение от решения ключевых для концепции развития экологических проблем. Некогда провозглашенные в основных нормативных проектах по устойчивому развитию приоритетными, они практически оказались отодвинутыми далеко на задний план. Об этом свидетельствуют досрочное свертывание в ноябре 2005 г. программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 гг.)» вместе с целым рядом экологических подпрограмм, неуклонное сокращение бюджетных ассигнований на охрану природы (ныне всего 0,3% бюджета) и многое другое. Государственная Дума в течение ряда лет не находит возможности включить и свою повестку дня актуальнейший вопрос об обязательном экологическом страховании и переходе к системе рентных платежей за пользование недрами и другими природными ресурсами.

Отсутствие политической воли к воплощению концепции устойчивого развития в жизнь - это, пожалуй, негативный фактор первостепенного значения для дальнейшей судьбы России. Не меньшую тревогу вызывает деэкологизация общества, уставшего от нескончаемых техногенных аварий, катастроф, террористических актов и постоянных предупреждений ученых-экологов о необратимом разрушении окружающей среды.

К нашим важнейшим позитивам относится высокий природно-ресурсный потенциал. Россия - самая большая страна в мире, на душу населения в ней приходится наибольшая площадь - 11,5 га. По разным оценкам, от 60 до 65% ее территории слабо затронуты хозяйственной деятельностью и представлены ненарушенными или слабо нарушенными экосистемами (в их числе лесные составляют четверть мировых). Около 10% территории проходится на охраняемые, из них 2% заняты заповедниками и национальными парками и 1,2% - заказниками и памятниками природы. Благодаря этому Россия наряду с Канадой является главным мировым центром стабилизации окружающей среды. Она оказывается также способной оказывать платные экосистемные услуги другим странам.

Среди наших негативов наиболее значимы следующие. Около 15% территории страны, на которой проживают 60 млн. человек, находится в зоне перманентного экологического кризиса. Это большая часть европейской территории России, включая Поволжье и Южный федеральный округ, Урал, Западная Сибирь, южная часть Восточной Сибири и Дальнего Востока.

Начавшийся с конца 1990-х годов подъем экономики идет обычными путями, образно именуемыми «грязными», и сопровождается увеличением выбросов двуокиси углерода, окислов азота, серы и других парниковых газов. При этом никаких структурных изменений в экономике не происходит, в ней по-прежнему доминируют добывающие отрасли, разрушающие природу. Перерабатывающие отрасли и производства, требующие наукоемких технологий, фактически не развиваются. Наука остается на голодном пайке.

Существующее экологическое законодательство несовершенно. В нем практически не работают экономические механизмы ресурсосбережения и охраны природы. В этой сфере ощущается острейший дефицит инвестиций. Бюджетное финансирование охраны природы неуклонно снижалось и ныне опустилось ниже 0,3% его расходной части. В то же время, по официальным расчетам, природопользование дает 75% общего прироста совокупного дохода страны. Это значит, мы возмещаем природе в 250 раз меньше, чем от нее берем.

Перманентными стали реорганизации государственных органов по надзору за состоянием окружающей среды и охране природы. Сокращаются их штаты. До сих пор не созданы специальные структуры, которые бы руководили переходом страны к устойчивому развитию.

Из приведенного перечня негативов видно, что главным злом, мешающим продвижению к устойчивому развитию, является неэкологизированная экономика. Именно в ее коренном реформировании скрыты основные резервы улучшения состояния окружающей среды и снижения пресса на экосистемы.

1. ЗНАЧЕНИЕ ОХРАНЫ ПРИРОДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Основные понятия природоохранной деятельности

Охрана природы - самостоятельная комплексная отрасль, регулирующая отношения в области взаимодействия общества и человека с окружающей средой или отдельными ее компонентами. Это более чем абстрактное определение, тем не менее, имеет юридическое значение. Оно указывает на место охраны природы в системе права в целом (отрасль), принадлежность данной отрасли к более сложным и поздним правовым образованиям (комплексная), соотношение с иными отраслями права (самостоятельная), а также на объект правового регулирования. Важнейшим понятием природоохранной деятельности является экологическое право. Экологическое право как совокупность правовых норм предназначено для регулирования экологически значимого поведения людей, т.е. сознательных, социально обусловленных действий, состоящих в использовании окружающей среды и вызывающих в ней изменения, которые могут быть выявлены и измерены в соответствии с существующими научно-техническими возможностями и на основе действующих социальных, этических и правовых норм.

Главной целью природоохранной деятельности является сохранение жизни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятельности человека. Конкретизирующими ее задачами считают: сохранение окружающей среды, улучшение ее состояния и качества, восстановление уничтоженных, поврежденных, потребленных элементов (объектов), обеспечение экологической безопасности населения и территорий, поддержание экологического правопорядка, предотвращение экологических катастроф и др.

Важной особенностью объектов эколого-правового регулирования является то, что большинство из них относится к живой материи, часть - к неживой., часть - к энергии. Вдобавок это объекты естественного или искусственного происхождения, находящиеся на разных этапах существования, с различной долей вложенного человеческим трудом преобразования, трансформации. Часть из них представляет собой деятельность, иногда проявляющуюся вовне в виде фактических действий, иногда - в виде юридически значимых фактов; часть - продукты человеческой деятельности или исходные материалы. Объекты эколого-правового регулирования имеют разную форму выражения, например, экологическая информация собирается и распространяется в письменной, устной, электронной формах, за ее сокрытие установлена уголовная ответственность (ст. 237 УК РФ, ст. 8.5 КоАП РФ).

В число объектов охраны входит и сам человек, его права, его жизнь, здоровье, телесную неприкосновенность, используя для этого средства разных отраслей, вплоть до уголовного закона.

Чрезвычайно обширен набор терминов, используемых для обозначения объектов правового регулирования. Так, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» выделял три группы объектов правовой охраны: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты; особо охраняемые природные территории (государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, памятники природы), редкие или находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения и места их обитания. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в основном сохраняет сложившийся подход. Анализ структуры и содержания экологического и природоресурсовых отраслей законодательства, регулируемых ими правоотношений, позволяет выделить наряду с окружающей средой: землю, недра, леса, животный мир, воды, атмосферный воздух, континентальный шельф, морскую среду, особо охраняемые природные территории и объекты, растительный мир вне лесов. Все они, кроме особо охраняемых территорий, являются природными ресурсами, т.е. совокупностью физического бытия какого-либо из элементов окружающей среды, рамки которого могут ограничиваться территориальными, естественно-географическими, правовыми и иными признаками. Важно, что эта группа объектов не характеризуется индивидуально-определенными признаками. Следует различать понятия «природный ресурс» и «природный объект», который выступает как индивидуально-определенный элемент (компонент) окружающей среды.

Экологическая безопасность - состояние защищенности от внешних и внутренних угроз жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере их взаимодействия с окружающей средой.

Экологический конфликт - распространенная разновидность социальных конфликтов, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, заключающихся в противодействии участвующих сторон достижению целей.

Экологический кризис - состояние окружающей среды в пределах региона, государства, группы государств, Земли, характеризующееся наличием острых проявлений или устойчивых негативных тенденций изменения природных ресурсов и объектов, приводящих (могущих привести) к необратимым последствиям.

Экологический правопорядок - вид правового порядка, определившегося в гражданском обществе как результат и состояние существующей совокупности правоотношений, сложившихся по поводу охраны среды обитания человека и рационального, бережного использования природных ресурсов, объектов и комплексов, главным назначением, которого является обеспечение экологической безопасности населения и территорий России.

Правовой механизм природоохранной деятельности- процесс формирования и использования правовых велений (запретов, дозволений) для регулирования экологически значимого поведения граждан в целях развития и совершенствования общественных отношений, обеспечения законных интересов общества и личности, осуществляемый государством и уполномоченными им структурами на определенной организационной основе, с учетом исторических условий данного этапа функционирования общества и состояния окружающей среды.

В российском законодательстве и доктрине содержатся и другие понятия. В частности, экологически опасные вещества, экологически опасные отходы выступают предметом правового регулирования как объекты лицензирования, декларирования; применительно к ним устанавливаются особые меры охраны; они могут быть средством совершения преступления и т.п.

Любой из приведенных терминов может быть «разделен» и нередко в законодательных и иных нормативно-правовых актах, в актах толкования норм права или в доктрине «разукрупняется», образуя иногда довольно сложную систему.

1.2 Управление охраны природы в условиях России

В самом общем виде экологическое управление означает совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

Экологическое управление рассматривается с помощью моделей, описывающих:

* систему федеральных (центральных), территориальных и локальных органов, его осуществляющих;

* функции, выполняемые этими органами;

* используемые правовые инструменты (последнюю можно разделить на три более частные модели, имеющие разную правовую природу: административно-правовые средства, экономико-правовые инструменты, санкции).

В литературе рассматривается несколько осуществляемых разными субъектами видов экологического управления: государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Наиболее подробно развито и соответственно изучено государственное управление в сфере охраны окружающей среды, означающее реализацию всеми уполномоченными на то органами исполнительной власти и должностными лицами в рамках своей компетенции экологической политики, осуществляемой в соответствии с действующим законодательством, концепциями, стратегиями и программами, принятыми в установленном порядке.

Функция управления - закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов.

Функции государственного экологического управления следует выделять, используя следующие формальные признаки:

* принадлежность субъекта управления к системе публичной власти;

* обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи;

* осуществление управленческой функции от имени государства;

* наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (например, устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т.п.).

С учетом этих признаков к функциям можно отнести:

* определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов);

* учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляются в формах мониторинга и ведения кадастров);

* распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями;

* пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;

* разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду);

* нормотворчество;

* контроль и надзор;

* разрешение споров (кроме подсудных).

Методы управления весьма разнообразны. К ним относятся: административные (собственно управленческие); экономические, предусматривающие создание материальной заинтересованности надлежащего экологического поведения; идеологические (агитация, воспитание, образование и т.п.). На основе иных критериев выделяются методы убеждения и принуждения, обязательных предписаний, запреты, рекомендации, санкционирование, разрешение, согласование.

1.3 Система органов государственного управления охраны природы

Традиционно рассматривается двухуровневая система - общего и специального экологического управления, поскольку органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся в зависимости от своего статуса на общие и специальные. Возможен анализ системы этих органов по масштабам деятельности в соответствии с их делением на федеральные и территориальные (субъектов РФ).

К органам общего управления (общей компетенции) относятся Президент и Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования). Компетенция их определена в Конституции РФ и конституциях субъектов РФ (базовая), в общих и специальных актах экологического законодательства (конкретная).

Деятельность Президента и Правительства РФ в сфере экологического управления сосредоточена в первую очередь на определении и реализации экологической политики, приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле за нею. С учетом масштабов деятельности аналогичные функции выполняют и другие субъекты общей компетенции.

Подсистема органов специального экологического управления имеет более сложную структуру и предполагает выполнение более разнообразных функций. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ осуществлять экологическое управление.

В настоящее время подсистема органов специального экологического управления строится по формальному критерию, т.е. в соответствии со статусом органа исполнительной власти. Согласно Указу Президента РФ от 17 мая 2000 г. выделяются:

1) министерства: Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство РФ по атомной энергии, Министерство промышленности, науки и технологий РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство внутренних дел РФ;

2) государственные комитеты: Государственный комитет РФ по рыболовству, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии, Государственный таможенный комитет РФ;

3) федеральные службы: Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба земельного кадастра России, Федеральная служба геодезии и картографии России, Федеральная пограничная служба РФ, Федеральная служба безопасности РФ;

4) федеральные надзоры: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Понятно, что фактически все министерства и ведомства выполняют отдельные задачи экологического государственного управления. Для этого в некоторых из них выделены отделы или иные подразделения, но их функции носят более частный либо подчиненный иным целям характер. Кроме того, активно формируется такой институт управления, как государственные службы.

После преобразования весной 2000 г. системы органов исполнительной власти в стране, ликвидации Госкомэкологии и Федеральной службы лесного хозяйства главным органом (по объему полномочий и количеству сфер управления) является Министерство природных ресурсов (МПР) России (Положение о нем утверждено 25 сентября 2000 г.). Этот федеральный орган исполнительной власти проводит государственную политику и осуществляет управление в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а в случаях, установленных законодательством РФ, координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Именно на него возложены задачи, связанные с экологическим управлением фондом недр и лесным хозяйством, водным и лесным фондом, животным миром и заповедным делом, а также с организацией государственной экологической экспертизы, государственного контроля за использованием и охраной земель, отходами (кроме радиоактивных). Только перечисление функций и сфер деятельности МПР России занимает несколько страниц.

Минсельхоз России (Положение о нем утверждено 29 ноября 2000 г.) и его территориальные подразделения являются специально уполномоченными государственными органами в области; охраны, контроля и регулирования в сельском хозяйстве.

Минздрав России (Положение, утвержденное 3 июня 1997 г.) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья.

Минатом России (Положение от 5 апреля 1997 г. с последующими изменениями и постановления Правительства РФ от 28 марта 2001 г. «О государственном компетентном органе по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них»). Является федеральным органом исполнительной власти, который проводит государственную политику в области атомной энергетики и ядерного комплекса.

Министерство промышленности, науки и технологий (Минпромнауки) России (Положение о нем утверждено 26 октября 2000 г.) в области экологического управления действует в трех сферах: отдельные отрасли промышленности, базирующиеся на использовании природных ресурсов (лесная), либо оказывающие на окружающую среду масштабное воздействие (химическая); генно-инженерная деятельность и биотехнологии.

МЧС России (Положение о нем утверждено 2 августа 1999 г.) - орган федеральной исполнительной власти, специально уполномоченный решать задачи в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

МВД России осуществляет разнообразную деятельность на основе Закона РФ «О милиции», Положения, утвержденного 18 июля 1996 г., и других актов. Специальные природоохранительные функции МВД России связаны с руководством и организацией деятельности ГИБДД (в сфере охраны атмосферного воздуха) и обеспечением общественного порядка при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров, стихийных бедствий. В рамках МВД России создана экологическая милиция.

Роскомрыболовство (постановление Правительства РФ от 10 февраля 1999 г.). Осуществляет регулирование в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, квотирование добычи водных биоресурсов и т.п.

Государственный таможенный комитет (ГТК) (Положение от 25 октября 1994 г. и Таможенный кодекс РФ). Реализует 20 функций (ст. 10 Таможенного кодекса РФ). Применительно к экологическому управлению первоочередное значение имеют выявление и пресечение контрабанды, нормотворческая и информационная функция таможенной системы страны.

Росгидромет - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции в области гидрометеорологии и смежных с ней областях непосредственно и через систему территориальных органов и находящихся в его ведении организаций (Положение утверждено 20 мая 1999г).

Федеральная служба земельного кадастра (постановление Правительства от 14 июля 2000 г. «Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России»). Этот федеральный орган исполнительной власти осуществляет специальные функции по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель.

Роскартография (Положение утверждено 19 июня 1994 г.) -государственный орган в области экологического картографирования и мониторинга окружающей среды; является важным звеном в информационном обеспечении экологического управления.

Федеральная пограничная служба (ФПС) России действует на основании Положения от 2 марта 1995 г. (с последующими изменениями). Обеспечивает реализацию государственной пограничной политики РФ в сфере охраны государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

ФСБ России (Положения от 6 июля 1998 г). Основными его задачами (экологического характера) являются: информирование органов государственной власти об угрозах безопасности РФ; организация и осуществление борьбы с контрабандой и незаконным оборотом веществ; получение, анализ и реализация информации об угрозах безопасности РФ и прогнозирование этих угроз (к их числу относятся и угрозы экологической безопасности).

Госгортехнадзор России (Положение о нем утверждено 3 декабря 2001 г.). Осуществляет соответствующее нормативное регулирование в области промышленной безопасности, а также в пределах своей компетенции в области использования и охраны недр.

По своей сущности и формам выражения природоохранная деятельность, как и любая иная, обладает специфическими признаками, отличающими его от других отраслей. К таким признакам относятся: относительная молодость и чрезвычайная интенсивность развития экологического законодательства; объемность и разнородность нормативного материала; смешанность и высокая степень взаимоподкрепления публично-правовых и частноправовых методов регулирования; глобальный характер многих правовых предписаний; масштабная зависимость национального экологического законодательства от международно-правового регулирования; открытость; исключительная обновляемость и новизна правовых норм; конфликтность; высокая степень использования норм и институтов иных отраслей; устойчивая тенденция расширения предмета правового регулирования за счет включения в сферу регулирования традиционных объектов и стремления приобрести статус «суперотрасли» в современной правовой системе; прямая зависимость от достижений науки и техники, открытий и разработок в области биологии, генетики, медицины, физики, химии и других естественных наук.

2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

2.1 Экономические средства природоохранной деятельности

Экономико-правовые средства применяются в нашей стране в строго определенных административно-правовых формах - органами государственного экологического управления, и в частноправовых формах, хотя и в этом случае чаще всего с санкции государства, уполномоченных им органов публичной власти и лиц. Тем не менее, само выделение экономико-правовых инструментов и даже условное отграничение их от иных юридических способов регулирования поведения основывается на их связи с процессами обращения денежных средств, на возможностях торговли, на потребностях обеспечения условий для нормального функционирования рынка.

К экономико-правовым средствам относится: а) установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую среду в соответствии с принципом «загрязнитель платит»; б) налоговые, кредитные и иные льготы за природоохранительную деятельность и иные виды экономического стимулирования; в) установление лимитов на природопользование и квот на изъятие объектов из окружающей среды, оказание на нее воздействий (квоты на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух); г) экологическое страхование и экологический аудит.

Экологическое налогообложение. Правовое регулирование экологических налогов, сборов и платежей в Российской Федерации находится в стадии становления, как и налоговое законодательство в целом. Тем не менее, Налоговый кодекс РФ устанавливает ряд важных положений, определяющих природу и виды таких платежей. В ст. 8 говорится, что налог - это обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбором является обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными субъектами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). По мнению специалистов, платы за загрязнение окружающей среды и размещение отходов являются разновидностью сборов и носят компенсационный характер.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ к экологическим налогам относятся: федеральные (налог на пользование недрами, налог на добычу полезных ископаемых, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесной налог, водный налог, экологический налог); местные (земельный налог). В Федеральном законе «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» предусмотрены: в числе федеральных налогов - налог на добычу полезных ископаемых, платежи за пользование природными ресурсами; в числе налогов субъектов РФ - лесной налог; в числе местных налогов - земельный налог.

Экологические платежи подразделяются на две группы: 1) плата за природные ресурсы; 2) плата за негативное воздействие на окружающую среду (его виды определяются в ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Экологические лимиты и квоты. Экономико-правовые инструменты в виде экологических лимитов и квот, несмотря на то, что широко применяются на практике, в законодательстве и науке экологического права разработаны в недостаточной степени. В частности, на федеральном уровне не принято ни одного законодательного акта, который бы устанавливал порядок квотирования и лимитирования использования природных ресурсов, хотя необходимость в этом давно назрела. Свидетельство тому - многочисленные конфликты (как внутрироссийские, так и международные) по поводу квотирования добычи.

Квотирование по своей юридической природе производно от института изъятия объектов из окружающей среды, которое регулируется с административно-правовых позиций, на основе экологических соображений, но имеет ярко выраженную экономическую окраску.

Лимиты представляют собой инструмент, в котором сочетаются экономическая и юридическая составляющие. Российское законодательство использует его в ограниченных масштабах (лимиты на размещение отходов, в том числе отходов горнодобывающих и горноперерабатывающих производств, в недрах, в водных объектах и их водосборных площадях, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ).

В отличие от нормативов вредных воздействий на окружающую среду лимиты имеют индивидуально выраженный характер. Они рассчитываются применительно к конкретному случаю, ситуации на основе установленных нормативов. Адресатами нормативов является неопределенный круг субъектов, а лимитов - конкретные юридические лица или индивидуальные предприниматели. При определении лимитов учитываются не только характеристики размещаемых отходов, параметры объекта размещения, но и особенности экологической обстановки территории, на которой расположен объект.

Экологический аудит - это исследование экологического состояния и статуса объекта собственности (недвижимости) или деятельности с целью выявления прошлых или существующих проблем и потенциальных экологических рисков и несоответствий деятельности требованиям экологического законодательства, регламентирующим данный вид деятельности.

Другими словами, экологический аудит нацелен на определение любых существующих или потенциальных проблем, с которыми может столкнуться владелец (нынешний или потенциальный) или инвестор в операциях по своим проектам с точки зрения соответствия экологическим требованиям. Результатом проведения экологического аудита является в первую очередь экономия финансовых средств за счет более рационального ведения природопользования и соблюдения предписаний экологических требований.

В целом можно говорить, что экологический аудит направлен на выявление и определение:

- экологического состояния недвижимости,

- степени экологической деградации объекта,

- участков загрязнений на данной территории и в результате осуществления данной деятельности,

- типов оборудования и механизмов контроля и борьбы с загрязнением,

- проблем со здоровьем и нарушений рабочей безопасности служащих объекта,

- соответствия деятельности нормативным требованиям,

- действующих правовых норм, регулирующих деятельность объекта,

- потребности в дополнительной информации для нормализации деятельности объекта с точки зрения требований экологического законодательства.

Важнейшим принципом экологического аудита (ЭА) должно быть проведение данной процедуры третьей стороной для обеспечения независимости и объективности аудиторского исследования. Такую работу, как правило, выполняют специализированные экологические консалтинговые фирмы. Кроме того, среди основных принципов следует отметить комплексность аудита (охват всех аспектов воздействий на окружающую среду от экосистем до здоровья и безопасности населения, включая проблемы техники безопасности и пожарной безопасности), достоверность и полноту представляемой информации, ответственность аудиторов за выводы по результатам исследования.

2.2 Экономическая оценка деятельности по охране природы в регионах Российской Федерации

Защита окружающей среды - проблема общегосударственная. Но практические конкретные меры по ее решению ложатся главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нарушения нормального состояния среды обитания и, к тому же, обладают необходимой информацией для отслеживания обстановки и принятия мер. За "центром" остаются научное обоснование предельно допустимых уровней загрязнения окружающей среды с учетом особенностей отдельных климатических зон и освоенности территорий, экологическая оценка и согласование проектов строительства крупных объектов межрегионального значения, а также разработка экологически чистых технологий для малых предприятий.

Поэтому, говоря о единой системе экологической защиты, нужно, прежде всего, иметь в виду региональную организацию экологической службы.

В то же время реализация программ и мероприятий [таблица 1] по нормализации обстановки в зонах экологического бедствия требует объединенных усилий центра, республик и территориальных образований, поэтому статус, условия, размеры и источники финансирования и ресурсообеспечения по данным зонам нуждаются в урегулировании верхнего уровня управления.

Сегодня основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России, бюджеты республик в составе РФ, бюджеты автономной области, автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный и территориальный экологические фонды, собственные средства предприятий.

Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной деятельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охраны природы. В доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 2005 г., например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий -71,4 млрд. руб.; программ и инвестиций эколого-ресурсного комплекса - 42,6 млрд. руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.

Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности. За период 1997-2002 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всех уровней имеет тенденцию к снижению. Так, если в 1999-1998 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1999 г. их доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 2001 г. - до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).

Другим источником финансирования природоохранной деятельности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы. В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды:

- воспроизводства минерально-сырьевой базы;

- воспроизводства, охраны и защиты лесов;

- восстановления и охраны водных объектов.

Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и внебюджетные экологические фонды. Последние созданы для финансирования неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, республиканские, краевые, областные и местные экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий-природопользователей (платежи за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законодательства)

Анализ формирования и использования средств экологических фондов показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи нецелевого использования средств экологических фондов. Так в 2002г из средств экологического фонда было израсходовано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам - 3,5 млн.руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг - 1 млн., Омской области на строительство мостовых переездов - 1,7 млн. руб. и т.д. Это обусловливает необходимость четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных органов Минприроды РФ за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управления экологическими фондами, придав им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции и правления фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% территориальных фондов).

Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов. Объем капиталовложений, используемых на строительство природоохранных объектов, составил в 2003 г. примерно 1,4% общего объема инвестиций за счет всех форм собственности, в 2002 г. - 1%. Сокращение объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов. Однако сложное экономическое положение предприятий, снижающее их платежеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их девальвация вследствие длительного промежутка времени между начислением платежей, их поступлением и использованием. Наибольшая доля капиталовложений на строительство природоохранных объектов за счет средств экологических фондов в общем объеме финансирования природоохранных мероприятий составила в 2003 г. в Саратовской области 32,5%, Иркутской - 22,6%, Брянской - 16%.

В нынешних условиях значительно возрастает роль предприятии, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Например, по данным территориальных комитетов по охране природы, финансовое обеспечение реализации экологических программ в г.Фокино Брянской области, в городах Шахты, Белая Калитва и Таганрог Ростовской области полностью осуществляется за счет собственных средств местных предприятий.

Доля средств предприятий и организаций в общем объеме капиталовложений, направляемых в природоохранную деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 1999 г. она составляла 34,3%, а в 2001 г. - 56,3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангельской области (88%), Самарской (82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия.

Конечно, на практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее. Источниками ресурсов финансирования природоохранной деятельности также могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней, собственные средства предприятий, внебюджетные экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия территориальных органов в регионах по инвестированию природоохранных мероприятий из различных источников финансирования не всегда должным образом координируются, и это ведет к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Вот почему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности на территории.

По данным Госкомстата Российской Федерации, в 2003 г. объём капиталовложений на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования составил 592,8 млрд. руб., примерно столько же в 2002 г. Против 2000 г. эти объёмы сократились на 20%. На уменьшение объёма этих вложений повлиял процесс становления и упорядочения деятельности территориальных экологических внебюджетных фондов.

С развитием предпринимательской деятельности и введением в полный гражданский оборот различных объектов недвижимости возрастает роль и значение процедур экологических оценок, экологического контроля и практики разрешений для тех или иных видов деятельности, способных оказать потенциально негативные воздействия на состояние окружающей среды и здоровье населения. До сих пор в отечественной практике были известны и достаточно широко применялись две основные процедуры учета экологических факторов при реализации новых проектных и иных решений - оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза (ЭЭ). В современных условиях реформирования экономики и развития частного сектора, изменения системы законодательства и формирования такой его отрасли как экологическое право, стратегической линии на вхождение в мировое сообщество и желания привлечь зарубежные инвестиции роль экологических оценочных и контрольных процедур стремительно возрастает.

Вопросы использования экономических инструментов (средств) в охране окружающей среды и обеспечения рационального природопользования относятся к числу наиболее сложных и наименее разработанных в теории охраны природы. Весьма неполно и противоречиво решаются они законодателем и другими субъектами правотворчества. Нет методик, позволяющих определить, каким образом должны учитываться затраты на реализацию принимаемых актов и преобразования системы органов экологического управления и контроля. Постоянно ведутся споры о том, как сделать выгодным проведение природоохранительных мероприятий и невыгодной хищническую эксплуатацию природных ресурсов. Но все же наука, законотворчество и практика не стоят на месте. В каждой из этих сфер делаются попытки найти оптимальные пути решения. Особенно активно апробируются новые способы экономического воздействия в последние годы, что вызвано и рыночными преобразованиями в стране, и интенсивным развитием экологического и налогового законодательства, и общим ухудшением состояния окружающей среды. Изучающим юриспруденцию, а подчас и практикующим юристам непросто разобраться в объеме экологического, финансового, налогового, бюджетного и иного законодательства, которое регулирует различные аспекты создания и реализации экономических средств охраны окружающей среды и вдобавок часто изменяется.

3. ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

3.1 Конституционные положения

окружающий среда охрана экологический

Правовой механизм охраны природы можно рассматривать с точки зрения иерархии его источников, в первую очередь нормативно-правовых актов. Наряду с перечисленными общими, специальными и обеспечивающими законами ее образуют (во всех правовых системах, в том числе и в российской) Конституция, законы, подзаконные и иные письменные акты правотворчества различных субъектов, правовые обычаи и прецеденты.

Как источник экологического права Конституция РФ содержит нормы, являющиеся важными началами экологического права. Это нормы об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина и др., если они, во-первых, применимы к отношениям в сфере взаимодействия общества и человека с окружающей средой, во-вторых, выступают в качестве специальных предписаний и регулируют отдельные экологические отношения, статус и режим их объектов. Наличие таких норм предопределяет экологическую политику государства, поскольку именно в этом источнике права высшей юридической силы формулируется функция охраны окружающей природной среды. Здесь же устанавливается общеправовой принцип приоритета охраны природы и ответственности нынешнего поколения перед будущими, закрепляются суверенитет страны, обязанности его защиты государством во внутренних и внешних отношениях, т.е. экологический конституционный правопорядок.

В ч. 1 ст. 9 Конституции РФ провозглашается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта норма, во-первых, содержит оценку природных ресурсов, носящую абсолютный характер; во-вторых, устанавливает два типа отношений в сфере взаимодействия с окружающей средой - использование и охрану; в-третьих, ограничивает их пространственными пределами - территорией РФ; в-четвертых, указывает на открытый перечень объектов взаимодействия: все природные ресурсы как составляющие окружающей среды; в-пятых, обозначает цели взаимодействия как основу жизни и деятельности; наконец, в-шестых, определяет субъектов природопользования - всех людей, граждан, проживающих на территории России.

В ч. 2 ст. 9 содержится важное конституционное положение о формах собственности на землю и другие природные ресурсы. В соответствии с ним они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Оценивая значение конституционных положений ст. 9, следует учитывать, что она помещена в гл. 1 «Основы конституционного строя», определяющей исходные предпосылки функционирования общества и государства, в том числе экологическую функцию нашего государства.

Основополагающие установления ст. 9 развиваются в ст. 36, где зафиксировано, что граждане и их объединения в праве иметь в частной собственности землю. Кроме того, в ст. 36 перечислены полномочия собственников земли и других природных ресурсов (владение, пользование и распоряжение), которые осуществляются ими свободно, и ограничения экологического и юридического характера - «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц», что возводит принцип экологической связанности права собственности на конституционный уровень.

Важное конституционное значение имеет вопрос о разграничении в экологическом плане предметов ведения РФ и ее субъектов, устанавливаемом ст. 71 и 72 Конституции РФ. К ведению Федерации (ст. 71) относятся: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития страны; федеральные налоги и сборы (в том числе экологические); федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения; деятельность в космосе; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, т.е. природных ресурсов, на которые распространяется суверенитет и юрисдикция РФ; метеорологическая служба, стандарты; геодезия и картография и др.

В совместном ведении (ст. 72) Российской Федерации и ее субъектов находятся: обеспечение правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; административное, земельное, водное и лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Кроме того, в соответствии со ст. 114 на Правительство РФ возложено проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования.

Статья 42 Конституции РФ устанавливает важнейшие конституционные права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, тем самым, обеспечивая равенство экологических прав каждого в условиях глобального воздействия на природу. Включение данной статьи в главу об основных правах и свободах гарантирует защиту экологических прав всеми имеющимися правовыми средствами.

Праву граждан на благоприятную окружающую среду корреспондирует конституционная обязанность сохранять природу (ст. 58).

Традиционно в нашей стране велика роль ведомственного нормотворчества. В приказах МПР России и других органов исполнительной власти содержится значительный объем конкретных предписаний.

3.2 Ответственность по охране природы

Традиционно российская наука уделяет большое внимание вопросам юридической ответственности. В законодательстве также детально регулируются вопросы административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. Правоохранительные и природоохранительные органы тоже не остаются в стороне. Они разрабатывают и внедряют рекомендации, касающиеся реализации норм об ответственности. Одним словом, в России всегда существовали устойчивые традиции решать многие вопросы, вводя ответственность, и зачастую достаточно жесткую, за совершение тех или иных правонарушений. Тем не менее институт юридической ответственности в России действительно развит.