Осуществление контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды в Республике Башкортостан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Минобрнауки России

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова» (ФГБОУ ВО «ЧГУ им. И.Н. Ульянова»)

Историко-географический факультет

Кафедра природопользования и геоэкологии

Выпускная квалификационная работа

По направлению подготовки: «Экология и природопользование»

На тему: «Осуществление контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды в Республике Башкортостан»

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды

1.1 Экологический контроль и надзор, принципы деятельности и организации

1.2 Структура и правовая основа контрольно-надзорных органов в области природопользования и ООС в России

1.3 Подходы и методы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и ООС

Глава 2. Характеристика деятельности контрольно-надзорных органов в области природопользования и охраны окружающей среды Республики Башкортостан за 2011-2015 годы

2.1 Динамика проверок и выявленных правонарушений в области природопользования и охраны окружающей среды

2.2 Динамика и структура наказаний за правонарушения в области природопользования и охраны окружающей среды

Глава 3. Территориальный анализ контрольно-надзорной деятельности в области природопользования охраны окружающей среды Республики Башкортостан

3.1 Территориальные различия в проведении экологических проверок и выявленных нарушений

3.2 Территориальные различия в сфере надзора за несанкционированными местами размещения отходов

Заключение

Литература

Введение

Актуальность темы. Исключительно важную роль в реализации основ экологического законодательства играют органы управления, надзора и контроля в сфере охраны окружающей среды России.

Государственный экологический контроль (надзор) позволяет выявить недостатки в деле обеспечения безопасности и существующие конкретные угрозы, определить возможные пути парирования угроз и наказать виновных, побудить ответственных лиц принять меры по повышению безопасности, снижению экологических рисков. Отсутствие согласованности нормотворчества в сфере охраны окружающей среды со смежными отраслями права, противоречивость регулируемых положений, частичное дублирование функций экологического контроля (надзора) и управления охраной окружающей среды различными органами федерального и регионального уровней при полном отсутствии ответственности за состояние окружающей среды какого-либо из этих органов, наносит непоправимый вред здоровью граждан.

Правовой нигилизм контрольно-надзорных органов в отношении природоохранного законодательства, привел к резкому снижению престижа природоохранной работы в обществе. Ликвидация самостоятельного министерства по охране окружающей среды, а затем и комитета по экологии в составе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации также привело к снижению регулирующей роли природоохранного законодательства. В тоже время образование Росприроднадзора, осуществляющего контрольно-надзорную деятельность (далее - КНД) в области природопользования и охраны окружающей среды (далее - ООС), привело к положительным результатам. Поэтому изучение результатов контрольно - надзорной деятельности и перспектив ее дальнейшего развития для Республики Башкортостан является актуальной темой исследования.

Целью работы является изучение процесса осуществления контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды на территории Республики Башкортостан.

При достижении указанной цели решались следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды.

2. Охарактеризовать деятельность контрольно-надзорных органов в области природопользования и охраны окружающей среды Республики Башкортостан за 2011-2015 гг.

3. Выявить и проанализировать территориальные различия контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды Республики Башкортостан.

Объекты и предмет исследования. Объектом исследования является контрольно-надзорная деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды. Предметом исследования - разновременные параметры осуществление данной деятельности (количество плановых и внеплановых проверок, выявление нарушений, привлечение к административной ответственности, выдача предписаний и штрафов и др.) на территории Республики Башкортостан.

Методы исследования: сравнительно-описательный, исторический, математический, статистический, картографический.

Научные основы и предпосылки работы сформированы на методологических основе и практических разработках, изложенных в трудах Бринчука М.М., Васильевой М.И., Голиченкова А.К., Скобелевой Л.А. и др. Благодаря их трудам намечены основы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и ООС.

Структура работы. Работа объемом 46 стр., состоит из введения, трех глав и заключения. Работа включает 20 рисунков, 1 таблицу. К работе прилагается список использованной литературы (33).

Глава 1. Теоретические основы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды

1.1 Экологический контроль и надзор, принципы деятельности и организации

Значение экологического контроля заключается в правовой мере обеспечения рационального природопользования и ООС от вредных воздействий, в функции государственного управления и является правовым институтом экологического права. Именно экологический контроль помогает обеспечивать принуждение субъектов экологического права к исполнению экологических требований.

В российской правовой системе четко выделяется два вида контрольной деятельности - контроль и надзор [2].

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства субъектами хозяйственной и иной деятельности в области ООС, а также соблюдение ими нормативных и документальных требований. Объектом экологического контроля являются: 1) окружающая среда (ее компоненты); 2) деятельность органов государственной власти, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению экологических правил и нормативов.

Под надзором понимается специфическая разновидность государственного контроля, в основе которого лежит постоянное и систематическое наблюдении специальных государственных органов за деятельностью непосредственно неподчиненных им органов и лиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического законодательства. Надзор может проводиться в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных организаций и граждан. В соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» в современной редакции главной является надзорная составляющая, но они во многом синонимичны, и понятие «контрольно-надзорная деятельность», в принципе, не противоречит законодательству.

Основными задачами и функциями (рис.1) экологического контроля (надзора) являются:

· контроль (надзор) за выполнением правовых требований, планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и ООС;

· контроль (надзор) за соблюдением нормативов предельно допустимых воздействий на природу;

· контроль (надзор) за выполнением иных требований законодательства об окружающей среде и др.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.1. Основные функции экологического контроля (надзора) [25].

В зависимости от субъекта и сферы действия контроля (надзора) различают следующие его виды: государственный; ведомственный; производственный; общественный [24].

В задачу исследования входит изучение механизма государственного контроля (надзора). Государственный контроль (надзор) является важным организационно-экономическим механизмом управления и обеспечения положительной экологической ситуации в Российской Федерации, обладает рядом функций и основывается на определенных принципах (табл. 1).

Таблица 1. Функции и принципы государственного экологического контроля (надзора) в Российской Федерации [6]

Функции	Принципы
1. Позволяет выявить недостатки в обеспечении безопасности и существующие конкретные угрозы.	1. Законность - контроль (надзор) могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами.
2. Определить возможные пути предотвращения угроз.	2. Объективность - контроль (надзор) должен основываться на достоверных данных о деятельности контролируемого объекта.
3. Наказать виновных в экологических правонарушениях	3. Разделение хозяйственных и контрольных функций - проведение специального государственного экологического контроля (надзора) не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы.
4. Побудить ответственных лиц принять меры по повышению безопасности и снижению экологических рисков.
5. Осуществляется от имени государства и может влиять на процесс исполнения экологических требований как через собственные полномочия государственно-властного характера, так и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда.

Основные виды государственного экологического контроля (надзора) и стадии хозяйственной деятельности, на которых он применяется, отражены на рис. 2.



Рис. 2. Виды государственного экологического контроля (надзора) [25]

Правовые основы организации и осуществления государственного экологического контроля (надзора) установлены различными документами, законами и специальными подзаконными актами. К основным документам относятся Конституция РФ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 64-66) [21], Земельный кодекс РФ (ст. 71) [10], Водный кодекс РФ (ст. 36) [5], Лесной кодекс РФ (ст. 96) [15], Закон РФ «О недрах» (ст. 37) [11], Федеральный закон «О животном мире» (ст. 16) [22], Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 24) [23]. В соответствии с названными законами Правительство РФ утвердило ряд положений об осуществлении государственного контроля (надзора) за использованием и охраной отдельных природных ресурсов.

Государственный контроль (надзор) в сфере взаимодействия общества и природы регулируется также законом общего характера - Федеральным закон от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [17]. Хотя этот закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления (рис. 3).

Рис. 3. Механизм проведения государственного экологического контроля (надзора)[2]

Согласно требованиям Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» усложнилась процедура организации, проведения проверок, появилась необходимость получать согласование проведения внеплановых проверок с органами прокуратуры, срок проведения плановых проверок составляет 1 раз в три года. Указанные изменения, несомненно, повлияли на снижение количества выявленных нарушений. Тем не менее, существует мнение, что следует либо вообще исключить отношения в области государственного экологического надзора из круга отношений, регулируемых Федеральным законом № 294-ФЗ, либо отнести их к отношениям, для которых предусмотрена возможность установления особенностей организации и проведения проверок (вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения) другими федеральными законами.

Реализация положений данного Федерального закона приводит на практике к проявлению множества коллизий. Положения названного Закона сконструированы таким образом, что позволяют юридическим лицам избегать надзорных мероприятий путем ликвидации, реорганизации, образования новых юридических лиц, так как в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный график является истечение трех лет со дня либо государственной регистрации юридического лица, либо окончания проведения последней плановой проверки.

Также требует совершенствования методическое обеспечение осуществления экологического контроля (надзора) на территории Российской Федерации. До настоящего времени отсутствует методика расчета размера вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны атмосферного воздуха.

Учитывая вышеизложенное, необходимо рассмотреть возможность разработки проектов федеральных законов, направленных на устранение избыточных мер по защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного экологического надзора, установленных Федеральным законом № 294-ФЗ [17].

Таким образом, контрольно - надзорная деятельность в области природопользования и ООС является важнейшим правовым инструментом, обеспечивающим экологическую безопасность и ООС от негативных воздействий, посредством которой осуществляется принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований.

1.2 Структура и правовая основа контрольно-надзорных органов в области природопользования и ООС в России

Исключительно важную роль в реализации основ экологического законодательства играют органы управления, надзора и контроля в области природопользования и охраны окружающей среды России. Действующей структурой органов управления в указанной области деятельности предусматриваются две категории: органы общей и специальной компетенции (рис. 4) [32].

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.4. Структура органов управления в области природопользования и ООС в Российской Федерации

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые выполняют функции в области природопользования и охраны окружающей среды.

Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» установлена новая структура государственного управления в Российской Федерации, включающая: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр, лесным хозяйством, водными объектами и особо охраняемыми природными территориями.

Минприроды России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства. При этом Минприроды России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Функции по контролю и надзору возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Стратегическая цель Росприроднадзора - обеспечение экологической и экономической безопасности РФ, соблюдение рационального, непрерывного, неистощительного, экологически безопасного природопользования, сохранение всех компонентов окружающей среды от деградации и уничтожения. Главными задачами государственного контроля и надзора в области природопользования и охраны окружающей среды являются выявление, пресечение и профилактика правонарушений, связанных с незаконным и нерациональным использованием природных ресурсов, с негативным воздействием на окружающую среду при осуществлении всех видов природопользования, в том числе экологически опасных.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370», также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Структурные подразделения и отделы Росприроднадзора (рис. 5) действуют на основании Положений, утвержденных приказами Росприроднадзора [33].

Как было отмечено в главе 1.1., потенциально государственный экологический контроль (надзор) более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может использовать не только собственные полномочия государственно-властного характера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов - прокуратуры и суда. Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность в сфере применения природоохранительного законодательства, выявления причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению и устранению.

Цели и направления прокурорской деятельности определены в Законе РФ о прокуратуре РФ [31]. Экологическую функцию прокуратуры можно истолковать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и выполнением законов и подзаконных актов в области охраны окружающей природной среды, природопользования и экологической безопасности общества.

Рис.5. Функционально-иерархическая структура Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)

В данном случае предметом надзора служит и сам нормативно-правовой акт, принятый соответствующим поднадзорной прокуратуре органом, с точки зрения его непротиворечия закону, а также действие (бездействие) по применению закона или подзаконного акта.

Ввиду резкого увеличения числа экологических правонарушений и иных преступлений в России была образована новая форма экологического надзора прокуратуры - районные, межрайонные, бассейновые природоохранные прокуратуры. Это специализированная форма прокурорского надзора в области экологии. Она охватывает все формы прокурорской деятельности, связанные с законностью деятельности предприятий, организаций и должностных лиц, рассмотрением гражданских, уголовных дел экологического содержания, надзор за органами МВД в части проведения дознания по делам об охране природы и использовании природных ресурсов. Для экологического надзора прокуратуры характерны также формы и методы прокурорского надзора, свойственные прокуратуре в целом: протест, возбуждение уголовного дела, предъявление иска о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Таким образом, в настоящее время функция по осуществлению КНД возложены на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), подведомственную Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и самим министерством. Деятельность строится с учетом территориальной иерархии. На территории Республики Башкортостан КНД реализуется Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан с помощью специалистов 11 территориальных управлений и комитетов.

1.3 Подходы и методы изучения контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и ООС

Любое исследование требует использование особых приемов и организационных форм, т.е. подходов [1]. Научное исследование осуществления контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и ООС предполагает использование определенных подходов и методов, которые позволяют определить основные тенденции в ее формировании и организации, выявить территориальные аспекты и степень устойчивости данной деятельности целом.

Современная система экологического контроля и надзора на практике преследует цель скорее пополнения бюджета, чем недопущения негативного воздействия на окружающую среду. Причинами неэффективности государственного экологического надзора являются:

1. Ориентированность критериев эффективности контрольно-надзорной деятельности в области охраны окружающей среды на выявление экологических правонарушений, а не на их предупреждение. Такой государственный экологический надзор нацелен не на результат, а на статистику правонарушений, выстраивание «палочной» системы.

2. Стремление пополнить бюджет за счет штрафов за нарушения природоохранных требований, возмещения вреда, причиненного окружающей среде и др.

3. Высокий уровень коррупции при осуществлении экологического контроля (надзора).

4. Слабая развитость иных природоохранных инструментов[11].

В июне 2006 г. принят документ «Рекомендации по оценке результатов контрольно-надзорной деятельности природоохранного регулирования в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА)»[18], где под показателями природоохранной контрольно-надзорной деятельности (КНД) подразумевается измеряемая информация, характеризующая результативность систем, обеспечивающих соблюдение норм природоохранного законодательства, а также то, как данные системы влияют на состояние соблюдения указанных норм, и различные преимущества (или потери), непосредственно связанные с этим состоянием. В настоящее время в каждой из стран ВЕКЦА отслеживаются более 30 показателей КНД.

На наш взгляд, изучение КНД может быть охарактеризовано абсолютными и относительными параметрами.

В качестве наиболее применяемых абсолютных показателей, отражающих интенсивность деятельности контрольно-надзорных органов, можно назвать [19,20]:

· количество проверок;

· количество выявленных нарушений;

· количество рассмотренных дел об административных правонарушениях и заведенных уголовных дел;

· количество наложенных штрафов и взысканные суммы.

Анализ современной КНД начинают с изучения динамики абсолютной численности проверок, выявленных нарушений, рассмотренных дел и изменения структуры выплат по штрафам. Эти процессы можно оценить при помощи расчета темпов роста и прироста.

Темпы роста и прироста показывают систематическое возрастание или убывание по годам количества вышеприведенных показателей. Темпы роста определяют во сколько раз (или процентов) происходит рост данных показателей. Он вычисляются по формуле:

(1)

где у _t - количество показателя в рассматриваемый момент времени, у₀ - количество показателя в начальный период времени.

На основе темпов роста исчисляются темпы прироста, которые равны темпам роста, выраженных в процентах, за вычетом 100.

(2)

Кроме абсолютных показателей, при наличии информационных данных, дольно часто применяются такие относительные показатели, как [18]:

1. Доля объектов, имеющих разрешение, в общем количестве объектов контроля, обязанных получать разрешения - характеризует уровень спонтанного соблюдения природоохранных норм и может указывать на пробелы в информационно - образовательных программах и недостаточную жесткость реагирования на нарушения.

2. Доля проверенных объектов в общем количестве объектов контроля - характеризует интенсивность осуществления контрольно-надзорных функций природоохранными органами.

К сожалению, в данной методике используется в основном институциональный подход, который не отражает экологический аспект КНД на конкретной территории. В настоящее время не разработаны показатели, которые могли бы помочь получить конечные результаты, характеризующие не только состояние окружающей среды через определенную антропогенную нагрузку, но и которые позволили бы объединить показатели интенсивности и результативности КНД через выявление экологического состояния территории.

В данной работе территориальный аспект контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды охарактеризован при помощи параметров, которые, на наш, взгляд могут показать не только интенсивность, но и результативность КНД, а в дальнейшем использовать полученные результаты для интенсификации природоохранных мероприятий:

1. В сфере экологических проверок - интенсивность нарушения предприятиями природоохранного законодательства - показатель отношения количества выявленных нарушений к количеству проверенных предприятий - характеризует уровень несоблюдения природоохранных норм предприятиями, а также указывает на пробелы в эколого-техническом, эколого-образовательном, эколого-информационном уровнях деятельности как самих природопользователей, так т контрольно-надзорных органов.

2. В сфере результатов рейдовых мероприятий - показатель выявленной (ликвидированной) антропогенной нагрузки от несанкционированных мест размещения отходов - определяется, как отношение количества выявленных (ликвидированных) свалок на 10 тыс. человек - позволяет выявить, при прочих равных условиях, степень нарушения законодательства природопользователями и степень загрязнения территории от несанкционированных мест размещения отходов.

Графические методы являются наглядными, имеют большое иллюстративное значение, тем самым облегчая рассмотрение данных. Что касается методов визуализации, то больше внимания следует уделять временной динамике изменения показателей и сопоставлениям по природоохранным органам или территориям. Данные по временной динамике важны для оценки изменения результативности в ретроспективе или в сравнении с эталонным значением показателя. Кроме того, их можно использовать для отражения предпринятых действий, когда информация о несоблюдении норм увязывается с информацией об ответном правоприменительном действии.

Наиболее удобными для представления анализа структуры и территориального аспекта осуществления контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и ООС являются круговые и столбчатые диаграммы, а также картограммы.

Картограмма показывает сходства и различия в интенсивности какого-либо явления в пределах определённых территориальных единиц, чаще всего административных. Для наглядности изображения каждую территориальную единицу обычно раскрашивают или штрихуют так, чтобы по насыщенности цвета или штриховки, можно было судить об интенсивности явления. Построение картограмм позволяет четче представить территориальные различия в параметрах и показателях.

Таким образом, осуществление контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и ООС может быть охарактеризовано с помощью системы статистико-математических и картографических методов. Территориальный анализ ведётся в первую очередь по таким параметрам, как: 1) интенсивность нарушения предприятиями природоохранного законодательства; 2) антропогенная нагрузка от несанкционированных мест размещения отходов.

Глава 2. Характеристика деятельности контрольно-надзорных органов в области природопользования и охраны окружающей среды Республики Башкортостан за 2011-2015 годы

2.1 Динамика проверок и выявленных правонарушений в области природопользования и охраны окружающей среды

Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан (далее Минэкологии РБ) является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции управление, регулирование, контроль и надзор в следующих областях государственного управления:

· управление фондом недр;

· использование и охрана водного фонда;

· организация и функционирование особо охраняемых природных территорий республиканского значения;

· охрана и использование объектов животного мира, организация, регулирование и охрана водных биологических ресурсов;

· охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

· охрана атмосферного воздуха;

· обращение с отходами;

· обеспечение радиационной безопасности;

· государственная экологическая экспертиза.

Министерство является специально уполномоченным государственным органом Республики Башкортостан, осуществляющим полномочия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В структуре Министерства имеется сектор анализа и нормативного обеспечения в области госконтроля, на который возложено осуществление регионального государственного экологического надзора и контроля (рис. 6).

Рис. 6. Структура Министерства природопользования и экологии РБ.[29]

Координацию деятельности отдела осуществляет министр природопользования и экологии Республики Башкортостан и его заместители [29].

За 2011-2015 гг. в общей сложности проведено 13141 проверок по соблюдению законодательства в области охраны окружающей среды (с учетом физических лиц), из которых в среднем около 29% приходилось на внеплановые проверки (рис.7). Увеличение доли проведенных в 2015 году внеплановых проверок произошло в связи с незначительным уменьшением количества плановых проверок.

Рис.7. Структура проведенных проверок

По результатам проведенных проверок в 2011-2015 гг. выявлено 46788 нарушений по факту обнаружения (рис. 8), темпы прироста которых в период 2013-2015 гг. составили выше 97%. Данный факт объясняется увеличением количества рейдовых мероприятий. Количество установленных нарушений экологического законодательства в РБ за 2011-2015 гг. зафиксировано на уровне 29550 нарушений, в структуре которых в течение данного периода преобладают нарушения в области обращения с отходами производства и потребления (рис. 9).



Рис. 8. Количество правонарушений по факту обнаружения (непосредственное обнаружение)



Рис. 9. Структура установленных нарушений экологического законодательства в РБ за 2011-2015 гг.

В структуре контрольно-надзорных мероприятий, проводимых Минприроды РБ, особо выделяются региональный государственный надзор за обращением с отходами производства и потребления. К основным выявленным нарушениям следует отнести обнаружение несанкционированного размещения отходов производства и потребления, несвоевременное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов, отсутствие подтверждения отнесения отходов к классу опасности. В 2015 г. обнаружено 780 мест несанкционированного размещения отходов (темпы снижения по отношению к 2014 г. составили почти 11%) с общим объемом отходов 221,79 тыс. м³.

В 2015 г. в области охраны атмосферного воздуха выявлено 765 нарушение. Темпы снижения данного показателя по отношению к 2015 г. составили 7%. К основным нарушениям относятся: отсутствие разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу; неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух; эксплуатирование механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах.

Почти на 5% увеличилась доля установленных случаев несоблюдения водоохранного законодательства. В 2015 г. данный показатель отмечен на уровне 213 нарушений. Основными нарушениями являются использование водного объекта без разрешительных документов, сброс недостаточно очищенных сточных вод.

В области геологического изучения, рационального использования и охраны недр в части общераспространенных полезных ископаемых в ходе проведения проверок в 2015 г. обнаружено 385 нарушений, что почти в 1,5 раза выше, чем в 2014 г. Зафиксировано 266 фактов незаконной добычи общераспространенных полезных ископаемых, общий объем которых составил 281,19 тыс. м³. При осуществлении регионального государственного надзора на территории особо охраняемых природных территорий было установлено 19 нарушений требований природоохранного законодательства.

Исполнением предупредительной и информационной функций экологического контроля (надзора) занимаются специалисты Минэкологии РБ, которые не только проводят контрольно-надзорные мероприятия в соответствии со своими должностными обязанностями, но и принимают участие в качестве экспертов в проверках других контролирующих органов (рис. 10).

Рис. 10. Участие специалистов в качестве экспертов

В целях профилактики экологических правонарушений государственными инспекторами Минэкологии РБ в ходе проведения проверок проводятся разъяснения требований законодательства в области охраны окружающей среды. Тем не менее, необходимо отметить, что у большинства руководителей проверяемых организаций отсутствует четкое понимание требований действующих нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды. Такая особенность характерна для объектов регионального государственного экологического надзора, зачастую небольших предприятий, не имеющих развитых или опасных производств, в штате которых отсутствуют специалисты в области охраны окружающей среды, а также отсутствия свидетельств об обучении руководителей на курсах повышения квалификации в области экологической безопасности.

2.2 Динамика и структура наказаний за правонарушения в области природопользования и охраны окружающей среды

К основным мерам административного принуждения относятся меры:

1) пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов);

2) ответственности (предписание, предупреждение, штраф и др.);

3) процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда, экологического ущерба) [25].

Административное приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов является крайней мерой и применяется довольно редко. Тем не менее, в Республике Башкортостан в 2014 г. отмечено 9 случаев, а в 2015 г. - 10 случаев - применения АПД. За период 2011-2013 гг. таких случаев отмечено не было.

Начиная с 2012 г. существенно снизилось количество выданных предписаний (рис. 11). Уменьшение данного показателя произошло в связи с уменьшением доли внеплановых проверок, проведенных на предмет исполнения ранее выданных предписаний, а также о незначительности нарушений или быстром реагировании природопользователей на решение проблемных вопросов.

контрольный правонарушение экологический природопользование



Рис. 11. Количество выданных и выполненных предписаний

Показатель количества выполненных предписаний остается приблизительно стабильным (на уровне 1800 шт. в год), а отношение выданных предписаний к выполненным к 2015 г. снизилось и составило 1,75 раза. Показатель количества выданных предписаний в 2014-2015 гг. имеет тенденцию к увеличению, хотя в целом за период 2011-2015 гг. темпы прироста показателя отмечены на уровне почти 109%.

Министерством ведется контроль за исполнением выданных предписаний, предупреждений и постановлений о назначении административного наказания (рис. 12). В случае их неисполнения, возбуждаются дела об административных правонарушениях, соответствующие материалы направляются на рассмотрение мировым судьям и судебным приставам для принудительного взыскания задолженности.



Рис. 12. Количество выписанных предупреждений

За изучаемый период оформлено 15180 протоколов об административных правонарушениях. Так, в 2015 г. из 3069 протоколов свыше 17% передано по подведомственности (рис. 13), где существенна доля документов, переданных мировым судьям.

За период 2011-2015 гг. рассмотрено 6458 дела об административных правонарушениях (рис. 14), где, четко прослеживается 3 основных этапа: 1) 2011-2013 гг. - темпы снижения составили свыше 86%; 2) 2013 - 2014 гг. наблюдается очевидный рост данного показателя (темпы роста составили 112%); 3) 2014-2015 гг. - темпы снижения составили 70%.



Рис. 13. Структура оформленных протоколов об административном правонарушении

Рис. 14. Количество рассмотренных дел об административных правонарушениях

За 5 лет правонарушители были привлечены к административной ответственности в виде штрафов на сумму свыше 159,3 млн. руб. Наибольшие темпы прироста отмечены в период 2013-2015 г. с показателем 94%. В структуре штрафов как в количественном, так и в денежном отношении (рис. 15) в 2011-2013 гг. преобладают штрафы на юридические и должностные лица (96-97%). В 2013 г. довольно значительный процент составляют штрафы на граждан (22%), а в 2014 - 2015 гг. выделяется доля штрафов на индивидуальных предпринимателей (15-16%).

Рис. 15. Структура выплат по штрафам

Таким образом, в ходе изучения результатов контрольно-надзорной деятельности Минприроды РБ получены следующие выводы:

1. Интенсивность деятельности Минприроды РБ в рамках контрольно-надзорной деятельности характеризуется следующими обобщенными показателями:

А) За 2011-2015 гг. в общей сложности проведено 13141 проверок по соблюдению законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования (с учетом физических лиц), причем данный показатель с 2013 г. имеет тенденцию к уменьшению как по количеству плановых (около 30%), так и внеплановых проверок (около 11%).

Б) По результатам проведенных проверок в 2011-2015 гг. выявлено 46788 нарушений по факту обнаружения с темпами прироста в период 2013-2015 гг. выше 97%. Данный факт объясняется увеличением количества рейдовых мероприятий. Количество установленных нарушений экологического законодательства в РБ за 2011-2014 гг. зафиксировано на уровне 29550 нарушений, в структуре которых в течение данного периода преобладают нарушения в области обращения с отходами производства и потребления

В) К основным мерам административного принуждения относятся меры пресечения, ответственности и процессуальности.

В 2014 г. в Республике Башкортостан отмечено 9 случаев, а в 2015 г. - 10 случаев - применения АПД. За период 2011-2013 гг. таких случаев отмечено не было.

Начиная с 2012 г. и 2013 г. существенно снизилось количество выданных предписаний и предупреждений соответственно. Уменьшение данных показателей произошло в связи с уменьшением доли внеплановых проверок, проведенных на предмет исполнения ранее выданных предписаний, а также о незначительности нарушений или быстром реагировании природопользователей на решение проблемных вопросов.

За изучаемый период оформлено 15180 протоколов об административных правонарушениях. Так, в 2015 г. из 3069 протоколов свыше 17% передано по подведомственности, где существенна доля документов, переданных мировым судьям.

Г) За 5 лет правонарушители были привлечены к административной ответственности в виде штрафов на сумму свыше 159,3 млн. руб. Наибольшие темпы прироста отмечены в период 2013-2015 г. с показателем 94%. В структуре штрафов как в количественном, так и в денежном отношении преобладают штрафы на юридические и должностные лица (96-97%). В 2013 г. довольно значительный процент составляют штрафы на граждан (22%), а в 2014 2015 гг. выделяется доля штрафов на индивидуальных предпринимателей (15-16%).

2. В целях профилактики экологических правонарушений государственными инспекторами Минэкологии РБ в ходе проведения проверок проводятся разъяснения требований законодательства в области охраны окружающей среды и лесного законодательства. Тем не менее, необходимо отметить, что у большинства руководителей проверяемых организаций отсутствует четкое понимание требований действующих нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды. Такая особенность характерна для объектов регионального государственного экологического надзора, зачастую небольших предприятий, не имеющих развитых или опасных производств, в штате которых отсутствуют специалисты в области охраны окружающей среды, а также отсутствия свидетельств об обучении руководителей на курсах повышения квалификации в области экологической безопасности.

Глава 3. Территориальный анализ контрольно-надзорной деятельности в области природопользования охраны окружающей среды Республики Башкортостан

3.1 Территориальные различия в проведении экологических проверок и выявленных нарушений

Территориальный аспект контрольно-надзорной деятельности в проведении экологических проверок и выявленных нарушений рассмотрен через интенсивность нарушений предприятиями природоохранного законодательства.

Территориальный анализ интенсивности нарушения предприятиями природоохранного законодательства в 2014 г. показывает ее наибольшую величину в пяти районах республики (Нуримановском, Иглинском, Гафурийском, Учалинском, Бурзянском) и г. Салават (рис. 16). Данные субъекты относятся территориально к Приуфимскому, Стерлитамакскому, Белорецкому и Салаватскому подразделениям экологического надзора.

Коэффициент интенсивности указывает на значительный уровень экологических нарушений и не зависит от количества проверенных предприятий. Так, в Иглинском, Учалинском, Бурзянском районах по плану проверено 4-10 предприятия, но количество выявленных нарушений довольно велико, что позволяет отнести их в группу к несомненным лидерам - г. Салават, Нуримановский, Гафурийский район с наибольшей интенсивностью нарушений (18,5; 21,7 и 21,8 соответственно).

Причинами большого количества выявленных нарушений могут быть:

1. Уровень несоблюдения природоохранных норм предприятиями, особенно производственного и сельскохозяйственного направления, где много объектов контроля, подлежащих проверке - реальные источники загрязнения атмосферного воздуха (котельная, цеха, производственные участки и др.), загрязнения водного бассейна (скважины, водозабор и др.), загрязнения недр природоохранного законодательства (кол-во нарушений/к кол-ву проверенных предприятий) (на 2014 г.).



Рис. 16. Интенсивность нарушений предприятиями Республики Башкортостан (месторождения), объекты размещения (хранения) отходов (ООО «Сплав» (Учалинский район), ООО «Техпромсервис» (г. Салават), ООО «Монолит» (г. Салават), ООО «Агрофирма «Ихлас»» (Нуримановский район), ООО «Аграрное предприятие "Восход-СТ»).

2. Недостаточная жесткость реагирования на ранее выявленные экологические нарушения и сигналы на их повторение (ОАО «Учалинский ГОК»).

3. Более пристальное внимание к предприятиям повышенной опасности (ОАО «Белорецкий металлургический комбинат» г. Белорецк, ОАО «Башкирская содовая компания» (г. Стерлитамак)) или предприятиям, расположенным в центре городов или поселков (ООО «Спецстройавтоматика» (г. Белорецк), ООО «Рострубополимер» (г. Мелеуз), ООО «Салаватский катализаторный завод» (г. Салават).

4. Средняя предельная нагрузка на инспектора и его компетентность. Чем ниже рабочая нагрузка и выше профессиональные характеристики проверяющего, тем больше количество выявленных нарушений и их структуризация по значимости (реальное или документарное нарушение, возможность решения проблемы с выдачей предписания или без такового и т.д.).

5. Не исключается и возможность коррупционной составляющей в ходе проверок (личные связи, взятки, взаимовыгодные договоренности и т.д.).

Уменьшению количества экологических нарушений может способствовать решение проблем на:

1. Эколого-техническом уровне (комплексное использования сырья, замена устаревшего и неэффективного природоохранного оборудования и т.д.).

2. Эколого-правовом и эколого-экономическом уровнях (внедрение систем экологического менеджмента, применение механизма экологического страхования, грамотное правовое сопровождение деятельности предприятия (в т.ч. и входе проведения экологических проверок)).

3. Эколого-образовательном уровне (обучение руководства и персонала по вопросам экологии и охраны окружающей среды, внесение в штатное расписание должности эколога).

4. Эколого-информационном уровне (привлечение контрольно-надзорных органов в качестве консультантов для разъяснения требований законодательства в области охраны окружающей среды и соблюдения обеими сторонами нормативно-законодательной базы по вопросам проведения экологических проверок для объектов регионального государственного экологического надзора) [3, 24].

3.2 Территориальные различия в сфере надзора за несанкционированными местами размещения отходов

Проблема с отходами производства и потребления в Республике Башкортостан стоит очень остро. Большой вклад в загрязнение территории вносят места несанкционированного размещения отходов. Сотрудниками Министерства природопользования и экологии РБ проводятся рейдовые мероприятия с целью обнаружения нарушений требований природоохранного законодательства, повлекшего образование мест несанкционированного размещения отходов, выявления лиц, совершивших данные противоправные действия и с целью оценки экологического состояния территории республики.

В результате реализации комплекса мер, направленных на выявление и ликвидацию мест несанкционированного размещения отходов, за 2013 - 2015 гг. на территории Республики Башкортостан в ходе рейдов было выявлено 2431 место размещения (накопления) отходов, общей площадью 23,6 га (данные по площади 2015 г. отсутствуют) и объемом почти 400 тыс. м³ (рис. 17-19).

Показатель выявленной (ликвидированной) антропогенной нагрузки от несанкционированных мест размещения отходов определяется, как отношение количества выявленных свалок на 10 тыс. человек (рис. 20).



Рис. 17. Количество выявленных и ликвидированных несанкционированных мест размещения отходов в Республике Башкортостан за 2013-2015 гг.

Рис. 18. Объем выявленных и ликвидированных несанкционированных мест размещения отходов в Республике Башкортостан за 2013-2015 гг.

Рис. 19. Площадь выявленных и ликвидированных несанкционированных мест размещения отходов в Республике Башкортостан за 2013-2015 гг.

В группу лидеров по количеству выявленных несанкционированных мест размещения отходов входят Гафурийский, Давлекановский и Бакалинский районы (до 14 свалок на 10 тыс. человек).

Рис. 20. Количество выявленных свалок на 10 тыс. человек, шт. на 10 тыс. чел (на 2014 г).

В основном, все свалки обнаружены на землях садоводческих товариществ и массового отдыха граждан, а в структуре отходов преобладает строительный мусор, твердые коммунальные отходы с территорий дачных участков и отвалы размываемого грунта в водоохранной зоне.

В группу районов, где количество свалок на 10 тыс. жителей составляет от 8,4 до 11,1 шт., входят 4 муниципальных образований (Зианчуринский, Балтачевский, Будзякский, Куюргазинский районы) и г. Стерлитамак. Места обнаружения свалок и структура отходов аналогична предыдущей. Уменьшению выявленной антропогенной нагрузки от несанкционированных мест размещения отходов может способствовать увеличение количества рейдовых мероприятий, проведение профилактической работы с населением и реально предпринятые меры наказания (штрафы, принудительная ликвидация свалок нарушителем и т.д.). Но не всегда меры по решению вопроса являются экологически адекватными. Так, за 2014 год зафиксировано 56, а в 2015 г. - 60 случаев возгорания (сжигания) мест несанкционированного размещения отходов.

Большой проблемой остается на сегодняшний день захламленность территорий сельских и городских поселений Республики Башкирии твердыми коммунальными отходами. Администрациями муниципальных районов и городских округов изданы постановления (распоряжения) по проведению очистки и благоустройства населенных пунктов. Сформированы комиссии (комитеты) по контролю и организации работ, утверждены планы мероприятий. По данным, предоставленным администрациями муниципальных районов и городских округов, в 2013 и в 2015 гг. в мероприятиях приняли участие более 2 и 1,5 млн. чел. соответственно, задействовано около 35,5 и 39 тыс. ед. техники. Собрано и вывезено на полигоны и свалки ТБО около 99 и 60 тыс. т. По итогам экосубботников, средний процент очистки, благоустройства территорий населенных пунктов Республики Башкортостан составил в 2013 г. 100%. По ГО г. Салават, Благовещенский, Иглинский и Кармаскалинский районы показатели по очистке и благоустройству не достигли 100%. Средний процент очистки, благоустройства населённых пунктов Республики Башкортостан в 2015 составляет 97%.

Материалы по выявленным фактам несанкционированных мест размещения (накопления) отходов направлены в органы местного самоуправления для принятия соответствующих мер по ликвидации свалок, Министерство природопользования природных и экологии Республики Башкортостан и Управление Роспотребнадзора по Республике Башкортостан - для рассмотрения и принятия мер в пределах компетенции, а также в прокуратуру - для принятия мер прокурорского реагирования.

Таким образом, проведенный территориальный анализ контрольно-надзорной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды Республики Башкортостан позволяет говорить о динамичной работе контрольно-надзорных органов во всех муниципальных образованиях, которая направлена не только на осуществление информационной и карательной функции, но и главным образом на интенсификацию предупредительной функции.

К сожалению, современная система КНД зачастую преследует цель пополнения бюджета, чем недопущения негативного воздействия на окружающую среду, что связано с правовой неграмотностью населения, отсутствием экологической культуры, серьезными недоработками в экологическом законодательстве в сфере отсутствия норм по усилению контроля и надзора за окружающей средой и ответственностью за нарушения. Поэтому необходимо внести серьезные изменения в эколого-экономическую политику на всех уровнях осуществления КНД, а также разработать такие количественные и качественные показатели, которые позволили бы не только отразить объективную картину КНД, но и были бы направлены на совместные мероприятия проверяющих организаций и природопользователей в целях реализации новых программ по улучшению контроля и надзора за окружающей средой и обеспечения экологического благополучия страны.