Антимонопольная политика России

Работы советских политических деятелей, в том числе В.И. Ленина, по вопросам государственного управления, в то время не проводили строгого деления аппарата государственного и хозяйственного. П.И. Стучка отмечает, что «если ГК у нас дает нормы без норм, то уже в порядке государственного управления появляются действительные нормы (всякие лимиты, предельные цены, процент понижения и повышения цен), дополняющие эти гражданские «нормы без норм», превращая их в нормированные «нормы» П.И Стучка Там же С.89..

В 1929 году VI Съезд работников юстиции РСФСР постановил «вопросы внутриорганизационного регулирования производства и обмена в социалистическом секторе хозяйства изъять из области гражданского права и суда, выделив их в особое хозяйственно-административное право». Отношения между госорганами и госпредприятиями, а также между первыми и кооперативными организациями, стали подсудны особым судебным учреждениям - арбитражным Комиссиям (АК и ВАК) которые, оставаясь типичными судебными учреждениями, могли применять и принцип целесообразности.

Одновременно задавались вопросы о том, где провести грань между этими кодексами и не создастся ли двойной регулятор. Возникает тенденция к написанию единого Кодекса хозяйственного права, включающего как ГК, так и предполагаемый хозяйственно-административный кодекс.

Объем и содержание гражданского права беспрерывно менялись. Но так и не были внесены в ГК хозяйственно-административно-правовые отношения, которые регулировались специальными законами и кодексами: торговое, морское, вексельное право и т. п. Технически выделились в особую область отдельные, специальные сферы хозяйственной жизни - водное, транспортное, воздушное, жилищное право, а также целый ряд так называемых исключительных прав: авторское, патентное и т. п., имеющие отчасти гражданскоправовой, отчасти публично-правовой характер. Возник вопрос об отношении к Торговому праву, однако при недоверчивости к торговому обороту вообще победили противники особого кодекса. Хотя и существовали отдельные институты этого права, а также специальные судебные учреждения -- арбитражные комиссии при товарных биржах, довольно скоро разговоры об особом кодексе затихли. В последующем были упразднены арбитражные комиссии, а их дела переданы в общесоюзные учреждения. Эта передача подсудности сыграла революционную роль. По утверждению П.И. Стучки, «судам будут неподсудны дела, где спор идет между двумя карманами одного и того же государства, особенно после постановления ЦК от 20 ноября 1930 г. о единстве всех госпредприятий и т. д... Но и отношения отдельного ГК также подчинены законам и обязательным распоряжениям, вытекающим из Госплана... Образуются два разряда хозяйственно-правовых отношений: а) хозяйственно-судебных, или отношений ГК, и б) хозяйственно-административных, не влекущих за собою споров о праве гражданском, т. е. не подсудных суду» П.И Стучка Введение в теорию гражданского права. Изд.второе. М.,,Государственное социально-экономическое изд-во,1931, С. 89-90.

В период НЭПа власти децентрализовали управление экономикой с использованием нескольких методов - предоставлением возможности единоличного управления государственным (национализированным) предприятием путем заключения договоров с прежними его владельцами, возврата мелких предприятий их бывшим собственникам, предоставление возможности иностранным капиталистам направлять инвестиции в экономику страны на концессионной основе, замена экспроприации излишков продукции у крестьян для получения ресурсов сельхозпродукции на фиксированный налог и др.

НЭП достиг определенных успехов в развитии экономики советского государства, позволил ликвидировать последствия войны и разрухи. Его главным содержанием стало использование товарно-денежных отношений, рынка, различных форм собственности (государственной, государственно-капиталистической, капиталистической, индивидуальной и коллективной) в целях подъема производительных сил страны. Привлекался иностранный капитал в форме концессий. Получили развитие различные формы коллективных предприятий. Однако проблемы резкого колебания в соотношении цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, большие различия в доходах населения, высокий уровень цен на товары по отношению к уровню зарплаты, рост безработицы вследствие сокращения рабочих мест, явно недостаточное выполнение правительственной программы по развитию крупного промышленного сектора. Проведенная в конце 20-х годов политика снижения цен на официальном уровне, усиливала дефицит и провоцировала появление неорганизованных рынков, обострили экономическую ситуацию в стране.

Курс правящих сил на выполнение централизованных пятилетних планов развития народного хозяйства постепенно вытеснил к концу 30-х годов НЭП. В это же время происходила широкая коллективизация крестьянских хозяйств, в целом завершившаяся в 1932-1933 г.г. Одновременно ликвидировались синдикаты в промышленности, из которой административно вытеснялся частный капитал, создавалась жесткая централизованная система управления экономикой (хоз. наркоматы). Формально НЭП не был отменен, но фактически свернут к началу 30-х годов.

Таким образом, новая экономическая политика действительно была первой попыткой в России использовать механизм рынка, от которой руководство страны на несколько десятилетий отказалось в пользу централизованного планирования и идеи создания подлинно народной экономики, с целями которой несовместимы рыночные отношения.

В 30-е годы в основном было завершено построение хозяйственной системы, получившей название «административно-командной», в недрах которой созревал принцип монополии. В дальнейшем происходило лишь ее совершенствование и модифицирование. Очевидно, что для «административно-командной « системы характерны максимальная централизация управления и жесткая иерархическая внутренняя структура: непосредственные производители полностью лишены самостоятельности, «сверху» им спускались производственные планы, устанавливались цены, выделялись капиталовложения. Органы управления координировали все хозяйственные связи. Каждое предприятие в централизованном порядке закреплялось за определенными поставщиками и получало конкретных потребителей. Вместе с тем, не имея никаких прав, предприятия одновременно не несли и экономической ответственности за результаты своей деятельности. Центр гарантировал им выплату заработной платы и покрытие материальных затрат независимо от финансовых итогов их работы.

Глава 7. Монополизация производства в условиях административно-командной экономики. Развитие конкуренции как основы рыночных преобразований в России.

Многие десятилетия вопрос о предпринимательском способе хозяйствования на основе конкуренции в советской экономике оказывался невозможным, поскольку с этим связывались, как правило, лишь негативные проявления экономики, социальная несправедливость, дифференциация работников. «Теоретическое и психологическое неприятие конкуренции усугублялось идеализацией социалистического соревнования, как... бесконфликтной или малоконфликтной ее альтернативой» Ю.Рубин, В.Шустов. В поисках полноценной конкуренции// Коммунист. 1990,№13, С.44., как формой проявления творческой инициативы трудящихся, выражающейся в борьбе за выполнение принятых обязательств. В отчетных докладах ЦК КПСС очередным съездам партии важное место отводилось характеристике социалистического соревнования, определялись его качественно новые черты и особенности. «Социалистическое соревнование - творчество масс» Материалы V съезда КПСС.М.,1981, С.58. Роль социалистического соревнования -- умелая организация и точное направление великой силы - трудолюбия и таланта советских людей, силы, необходимой для достижения цели укрепления основы экономических преобразований в стране М.С. Горбачев Политический доклад ЦК КПСС XXV съезду КПСС. М., Политиздат 1986. С.55..

Термин «монополия» применительно к советской экономике стал использоваться сравнительно недавно, однако сами монополистические отношения и действия давно вошли в нашу хозяйственную жизнь.

Считается, что реальная конкуренция существовала в те годы, в течение которых было принято говорить, что ее в СССР нет. Этому способствовала установка, что социалистическое соревнование объективно содействует объединению трудящихся, сплачивает их в совместной трудовой деятельности ради достижения общей цели - подъема социалистического производства.

Ю. Рубин и В. Шустов по данному вопросу высказались следующим образом: ареной конкурентной борьбы стала, прежде всего, теневая экономика, субъекты которой успешно конкурировали и между собой, и с пребывавшими в глубоком застое госпредприятиями. Происходило широкое сращивание теневого частного предпринимательства с государственной собственностью. Участниками конкурентной борьбы оказывались «несуны», махинаторы-руководители, отпускавшие продукцию «налево», коррупционеры. В границах легальной экономики конкуренция развертывалась не между товаропроизводителями (как это должно быть в условиях рыночной экономики), а среди ведомств - за выгодные планы «освоения средств» и между производителями продукции - за «товар» Ю.Рубин, В.Шустов. В поисках полноценной конкуренции// Коммунист. 1990,№13, С.42-46..

Тип монополизма, который сложился в советской экономике, одни исследователи иногда именуют государственным, иногда - ведомственным, что не лишено определенных оснований, ибо именно государство многие десятилетия являлось основным идеологом монополизма, а ведомства были его главными проводниками в жизнь Там же С.43.. Другие полагают, что в стране был создан новый специфический тип монополизма - монополизма административного: «Он вовсе не тождественен государственной монополии. Последние существовали и раньше, но никогда не охватывали экономику в целом, не регламентировали всю хозяйственную жизнь» В. Цапелик, А.Яковлев. Монополии в советской экономике. Истоки, формы, пути преодоления // Коммунист. 1990, № 15, С.61 Так или иначе, централизация функций управления экономикой в руках государства наложила отпечаток на все хозяйственные процессы и структуры. В монополии превратились сугубо организационные образования (министерства, ведомства, главки, ВПО и т. д.). Они являлись, по сути, промежуточными управленческими звеньями между центральным руководством страны и государственными предприятиями, поскольку множеством хозяйственных единиц, разбросанных по всех стране, невозможно было управлять из центра. Каждой из этих управленческих структур центр выделял свою особую, как правило, ни с кем не пересекающуюся сферу деятельности.

Многие исследователи сходятся во взглядах, что искусственный раздел рынка в структуре советской экономики происходил, в основном, двумя способами в зависимости от специфики производства.

Первый из них связан с минимизацией числа управляемых, объектов посредством их узкой специализации (предметной, подеталъной, технологической). Выпуск отдельных видов продукции или ее частей сосредотачивался в самостоятельных отраслях и на специализированных предприятиях, а не распылялся по нескольким заводам и фабрикам. Так было удобнее контролировать производство. Результатом этой политики оказалось насаждение «технических монополий».

Другой его вариант был ориентирован на отрасли с относительно низким техническим уровнем производства, которые работали преимущественно на потребительский рынок. Это стало возможным благодаря внедрению системы экономического районирования страны, целью которого определялось создание оптимальных условий для осуществления региональной социально-экономической политики (территориальное прогнозирование и планирование). Для удобства управления и оперативного контроля за производственной деятельностью хозяйственные единицы закреплялись за определенными экономическими районами. Происходило географическое разделение рынка, в результате чего потребитель оказывался лишенным возможности выбора, поскольку большинство предприятий ориентировалось на обеспечение потребностей лишь своих регионов.

Советское государство поощряло планомерно развивающуюся концентрацию производства. Ее целью провозглашалось неуклонное повышение эффективности общественного производства. Большое значение придавалось оптимальности размеров предприятий с учетом общественной потребности в продукте, территориального размещения и уровня техники. В мировой истории наша страна прочно заняла первое место по предприятиям средних размеров. Экономическая база советского государства представляла собой невиданный ни в одной из стран развитой рыночной экономики уровень монополизма. По некоторым расчетам, 94,8% продукции отдельных отраслей машиностроения, 56,3% - металлургии, 74,3% - химико-лесной промышленности, 58,9% -строительной производились одним-тремя предприятиями соответствующих отраслей. Крайне монополизированная структура производства во всех сферах народного хозяйства способствовала тому, что в роли монополистов подчас оказывались наиболее отсталые в техническом отношении предприятия, которые не могли конкурировать на внешнем рынке. Вместе с тем, административная система подавляла всякую хозяйственную инициативу, сдерживала проявления монополизма на уровне основного производственного звена. Стагнация и кризис социалистического способа ведения народного хозяйства, основанного на единстве государственной собственности на средства производства, централизованном планировании и управлении экономикой, наблюдаемые в странах Восточной Европы в конце 70-х годов XX столетия, ставили вопрос о необходимости коренных преобразований. Даже Совет Экономической Взаимопомощи - принятое еще в 1949 году многостороннее соглашение стран Восточной Европы, к которому впоследствии присоединились три неевропейских государства, - так и не решил задачу по укреплению экономического и научно-технического потенциала каждого государства участника, а также по разработке наиболее эффективной техники и технологии для обеспечения интенсификации их экономики и достижения наивысшего уровня социального прогресса в соответствии с принципами, закрепленными в Уставе.

Изоляцию от международных рынков усугубило воплощение в жизнь Комплексной программы социалистической экономической интеграции (1971), которая предусматривала сосредоточение усилий стран СЭВ на претворении в жизнь комплекса мероприятий, направленных на выравнивание уровней экономического развития каждого его государства-участника. Общее учреждение для стран СЭВ -- Фонд валютного регулирования, созданный для компенсации не равновесия, возникающего при торговле со странами СЭВ, изымал в виде налогов прибыль у преуспевающих экспортеров, чтобы субсидировать убыточные.

До конца 70-х годов XX столетия внутренняя экономическая политика государств - членов СЭВ оставалась направленной на жесткое централизованное планирование и регулирование цен и выступала как средство контроля за распределением доходов, сочетаемое с политикой «гибких ставок налогообложения», позволяющей взимать различные налоги с имеющих одинаковые характеристики предприятий с целью их перераспределения -- изъятия накоплений в прибыльных отраслях для инвестирования убыточных. Поэтому следует согласиться с мнением М. Хайндса, что это способствовало большим искажениям в соотношении цеп, которые не отражали издержек производства, и в совокупности с политическими факторами вызывало необходимость изоляции социалистической экономики от международных рынков Мануэль Хайднс. Проблемы введения рыночных сил в социалистическую экономику Восточно-Европейских стран // Мировой банк, рабочие материалы по Европе, Ближнему Востоку и Северо-Африканскому региону. Доклад № IDP -0057, апрель 1990. С.6-7..

Необходимость оградить себя от экономического влияния капиталистических стран вызывалась и тем обстоятельством, что развитие мирового капиталистического хозяйства в начале 80-х годов определялось Западноевропейской интеграцией - Европейским экономическим сообществом, где, как поясняет А,. Ковалев, «на долю десяти стран, входящих в общий рынок, приходится более трети производства и около 50-ти процентов экспорта капиталистических стран. Создание в 1957 году и деятельность «Общего рынка» являлись выражением процесса интернационализации капиталистического производства и потребностей международного финансового капитала» А. Ковалев. Западноевропейская интеграция: замысел и реальность // Коммунист 1985, №15 С.96.. Однако и само полнокровное функционирование Брюссельского центра лишало бы национальные государства средств контроля над собственным экономическим развитием. Далее автор указывает, что следствием образования ЕЭС стало обострение межстрановой конкуренции внутри сообщества. Фактически конкуренция национальных капитализмов в условиях деятельности внешнего политико-экономического центра ставила страны в такое же положение, в какое межотраслевая конкуренция ввергала предприятие. Любая попытка открытия национальных рынков, любой шаг, ведущий к свободе торговли, впрямую сталкивают национальные стоимости товаров с интернациональными. Для отдельных стран принятие таких правил означало бы потерю экономической самостоятельности А. Ковалев. Западноевропейская интеграция: замысел и реальность // Коммунист 1985, №15 С.97..

Но в то же время практика показала, что участники ЕЭС выступали с некоторыми совместными акциями, как в связи с экономическим давлением других империалистических центров - США и Японии, так и для разрешения противоречий между государствами сообщества и развивающимися странами. Краткий политический словарь / Составление и общая редакция Л.А. Оникова и Н.В. Шишлгма. М.. «Политиздат», 1987, с. 135; Большой энциклопедический словарь /Под ред. A.M. Прохорова. М.. Изд. «Советская энциклопедия», СПб., Фонд «Ленинградская галерея», 1993. с. 423; Политическая экономия. Словарь / Под ред. проф. М.И. Волкова М., Изд. «Политиздат». 1983. с. 100. В этих экономических условиях постоянным признаком социалистической системы хозяйствования становились дефицит и нормирование предметов первой необходимости, искаженное соотношение цен, чрезмерный спрос, избыток денежной массы.

Программу структурных реформ, направленную на децентрализацию принятия решений по размещению денежных ресурсов, на повышение роли цен и финансовой системы в целом, начали социалистические правительства Польши и Венгрии в конце 70-х - начале 80-х годов. Вместе с тем, реформы экономики этих стран сохраняли пока еще ее социалистический характер. В СССР темпы роста капиталовложений в середине 80-х годов составляли порядка 35-40% валового внутреннего продукта, что приводило к постепенному падению темпов роста производства. В 1985-1987 гг. правящая КПСС утвердила план по ликвидации централизованного регулирования. Была выдвинута концепция ускорения социально-экономического развития страны, определившая программные установки о переводе экономики с экстенсивного на интенсивный путь развития и радикальной реформе управления экономикой, суть которых - в переходе от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам руководства на всех уровнях, а исходный пункт - преобразование хозяйственного механизма основного звена экономики - предприятия и объединения.

Фундаментом этой перестройки явился Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», принятый седьмой сессией Верховного Совета СССР одиннадцатого Созыва (1987 г.). В совокупности с Законами СССР «О трудовых коллективах» и «О кооперации» реализация Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» предполагала создание повой экономической ситуации в народном хозяйстве. Предусматривалась система мер, обеспечивающая расширение полномочий общих собраний и советов трудовых коллективов в решении производственных, социальных и кадровых вопросов. К их компетенции отнесено принятие решений по важнейшим вопросам жизнедеятельности предприятия. Управление государственными предприятиями его работниками сочеталось с принципом единоначалия, осуществляемым руководителем. Последний назначался трудовым коллективом и был ему подотчетен. Важнейшие, с точки зрения перестройки народнохозяйственного комплекса, нормы Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» устанавливают три основных принципа деятельности предприятий: самостоятельность, самофинансирование, самоуправление. Ставка делалась на интерес производителей: считалось, что хозяйствующим субъектам станет выгодно производить больше продукции лучшего качества, повышать эффективность, внедрять новую технику. Повысится их заинтересованность в получении прибыли.

Предприятия становятся независимыми от объединений, функции которых сводились к общей координации деятельности хозяйственных единиц.

Вместе с тем, само построение и организация регулирования советской экономикой предполагало, что право собственности на средства производства будет монопольно принадлежать государству.

Как справедливо отмечает Мануэль Хайндс, практически во всех социалистических странах Восточной Европы управление децентрализованной экономической системой, где оставался запрет на частную собственность на средства производства, потребовало отделения владения предприятиями от их управления. Мануэль Хайднс. Проблемы введения рыночных сил в социалистическую экономику Восточно-Европейских стран // Мировой банк, рабочие материалы по Европе, Ближнему Востоку и Северо-Африканскому региону. Доклад № IDP -0057, апрель 1990. С.13.

С учетом того, что государственный сектор экономики может развиваться только на основе повышения заинтересованности товаропроизводителей и расширения их круга, 26 мая 1988 года Верховным Советом СССР был принят Закон «О кооперации в СССР» Ведомости Верховного Совета СССР, 1988 , №22. ст.355. Как и Конституция СССР 1977 года, Закон о кооперации признавал кооперативную собственность разновидностью социалистической, объявлял ее неприкосновенной и находящейся под защитой государства наравне с государственной собственностью. Вместе с тем, принятие этого Закона было существенным этапом в создании нормативной базы для зарождения рыночных отношений.

Закон создал условия для вовлечения в кооперативы широких слоев населения. Он направил использование кооперативных форм для удовлетворения растущих потребностей народного хозяйства и населения в продовольствии и товарах народного потребления, разнообразной продукции производственно-технического назначения, в работах и услугах, установил принципы развития кооперативной демократии, определил отношения государства и кооперации, гарантировал после долгого запрета свободный выбор форм хозяйственной деятельности кооперативов, открыл простор для самоуправления. Многие исследователи сходятся во мнении, что тем самым усиливался процесс демократизации хозяйственной жизни. См.: В Стародубровский. Усилить 'экономическую роль предприятий. // Коммунист. 1987, № 6; Г. Б. Мирзоев Правовое регулирование предпринимательства в Российской Федерации. М., «Сериал», 1995.

Вместе с тем, в законе широко употреблялся понятийный аппарат социалистической эпохи. Отдельная статья (18) определяла планирование кооперативом производственно-финансовой деятельности и социального развития коллектива, хотя эти планы (или сметы доходов и расходов) могли утверждаться не государственными органами, а общим собранием членов кооператива. Регламентировалось, что кооперативы активно участвуют в экономическом соревновании с государственными и иными предприятиями и организациями за получение государственных заказов, добиваясь повышения качества продукции (работ, услуг), снижения себестоимости, цен (тарифов).

Понятия конкуренция или свободные хозяйственные связи в законодательстве не употреблялись.

С 1988 по 1990 годы был принят ряд правительственных актов, изменявших и регулировавших деятельность предприятий применительно к новым условиям хозяйствования, в частности, возможность участия советских предприятий во внешнеэкономической деятельности и повышение их заинтересованности в установлении контактов с зарубежными партнерами. Постановление СМ СССР от 18.05.89 № 412 «О развитии хозяйственной деятельности советских организаций за рубежом» // СП СССР, 1989, № 24, ст. 82. Общей тенденцией этого периода стало расширение перечня форм и видов собственности, а также стимулирование включения граждан в предпринимательскую деятельность. Наиболее значительными были Закон СССР «О собственности в СССР»⁷⁰ и Закон СССР «О предприятиях в СССР» Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990 , №11. ст.164. Акты содержали, соответственно, определение круга субъектов права собственности и форм собственности в СССР, допустимые организационно-правовые формы деятельности предприятий, порядок их создания и ликвидации, а также общие правовые, экономические и социальные основы организации предприятий при многообразии форм собственности, устанавливали принципы экономической деятельности в условиях развития товарно-денежных отношений и регулируемого рынка.

Огромное значение в регулировании предпринимательской деятельности имели Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положение о ценных бумагах, утвержденные Постановлением СМ СССР № 590 от 19.06.1990 г. СП СССР, 1990, № 15, ст. 82., согласно которым участниками акционерных обществ могли быть предприятия, учреждения и граждане. Акционерные общества не признавались предприятиями, несмотря на наличие у них таких признаков. Кроме того, практиковалось и создание акционерных объединений на основании специальных постановлений.

Начала антимонопольной политики государства в сфере народного хозяйства были заложены Постановлением СМ СССР от 16.08.90г. № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства» СП СССР, 1990. № 24, ст. 114., Документ был направлен на выборное разукрупнение высокомонополизированных предприятий и организаций с учетом предложений трудовых коллективов. Планировался переход от централизованной системы ведомственного управления отраслью к самоуправлению путем создания добровольных объединений предприятий, с выходом предприятий из подчинения соответствующих министерств и ведомств, стимулирования развития малых форм предпринимательства. Предусматривалось упразднение системы жесткого планирования, совершенствование сферы материально-технического снабжения.

В 1990 году начинает активно развиваться нормативное регулирование народного хозяйства России. Принимается ряд правовых актов, регулирующих экономическую деятельность. Главные среди них - Закон РСФСР от 24.12.90 «О собственности в РСФСР» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990 , №30. ст.416 и Закон РСФСР от 25.12.90 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990 , №30. ст.416

В соответствии с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» признавалась необходимость установить гарантии предпринимательской деятельности. Статья 20 запрещала монопольное положение на рынке отдельных предприятий и их объединений и недобросовестной конкуренции. Были определены пределы вмешательства государства и его органов в деятельность предприятия. Установлено правовое положение уже существующих на территории РСФСР государственных и муниципальных предприятий и объединений всех видов, в том числе концернов, ассоциаций. Статус госпредприятий по закону фактически ничем не отличался от статуса предприятий, основанных на иных формах собственности. Особенности государственных и муниципальных предприятий в Законе проявлялись в сфере организации управления предприятием и сводились в основном к расширенным правам трудового коллектива в вопросах выбора руководителя и решения вопросов жизнедеятельности предприятия.

Закон РСФСР «О собственности» устанавливал, что осуществление права собственности не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц. Ущерб, причиненный собственником вследствие злоупотребления своим монопольным или иным доминирующим положением, использования недобросовестных методов предпринимательства (недобросовестной конкуренции) и совершения иных действий, ущемляющих права и охраняемые законом интересы других лиц, подлежит возмещению в полном объеме. Кроме того, гарантировалось, что в случае реорганизации государственных и муниципальных предприятий, трудовому коллективу предоставлялось право требовать передачи предприятий ему в аренду или преобразования его в иное предприятие, основанное на праве частной собственности. Законом предусматривалось преобразование государственных предприятий в акционерные и коллективные, как одного из наиболее оптимальных направлений разгосударствления собственности. В 1990 году, помимо вышеназванных актов, в РСФСР были приняты различные законы и постановления, регулирующие отдельные вопросы функционирования государственного сектора, в основном, связанные с урегулированием вопросов поставки продукции в рамках государственного заказа, который с 1991 года устанавливался предприятиям независимо от их ведомственной подчиненности по ограниченной номенклатуре в пределах установленных нормативов. Важнейшие из них - Закон РСФСР от 23.10.90 «О хозяйственных связях в 1991 году» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990 , №21. ст.233, Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 20.08.1990 «Об установлении государственного заказа РСФСР» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990 , №12. ст.149

Распад СССР, упразднение в 1991 году СЭВ определил направление российской экономической политики и правовой реформы: проводить курс на либерализацию экономики России необходимо было с построения системы государственного регулирования рыночных отношений, опирающегося па собственный правовой механизм. Эта потребность связана с тем, что в обеспечении экономической реформы, как известно, задействованы все отрасли права: конституционное, государственное, административное, финансовое, уголовное и другие. Вмешательство государства в экономические процессы, наряду с использованием правовых средств макроэкономического регулирования (налоговой, бюджетной, кредитно-денежной, внешнеэкономической, таможенной политики, финансирования фундаментальных и прикладных научных исследований, государственных инвестиций), осуществляется и посредством антимонопольного законодательства как совокупности норм, регламентирующих правила конкурентного поведения субъектов хозяйствования на рынке и направленных на удовлетворение потребностей и защиту интересов потребителей. Кардинальная перестройка всего хозяйственного механизма, призванного обеспечить создание основ конкуренции, формирование ее субъектов, а также общественных и государственных регуляторов (государственных программ, заказов, налогов, цен и т. п.), привела к необходимости принятия специального законодательства, которое бы регламентировало механизм конкурентного соперничества, статус, права и меры ответственности конкурентов, прерогативы «центра». Иными словами, конкуренция нуждалась в законодательном обеспечении.

Как свидетельствует мировой опыт, исходной точкой антимонопольного регулирования в большинстве стран становилось принятие специального антимонопольного законодательства, определявшего понятие монополии, формы проявления монополизма, устанавливавшего санкции за злоупотребление господствующим положением на рынке.

В Российской Федерации первым законодательным актом, регулирующим деятельность предприятий в условиях рыночной экономики, явился Закон РСФСР от 22.03.91 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который был направлен, прежде всего, на ограничение монополистической деятельности предприятий госсектора Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991 , №16. ст.499

. Он и положил начало формированию антимонопольного законодательства, реализация которого была направлена на создание той экономической ситуации, когда соперничают не потребители, а производители, возникают естественные товарные связи на рынке. Но замыслу законодателя, государственный контроль центра необходимо было свести к тому, чтобы очертить правовые рамки деятельности конкурентов и направить их устремления в русло цивилизованной конкуренции, постоянно поддерживать конкурентный рынок в рабочем состоянии, при котором тенденции к монополизации станут уравновешиваться механизмами конкуренции.

26 октября 2006 г. Президент России Владимир Путин подписал федеральный закон «О защите конкуренции». Закон был принят Государственной Думой 8 июля и одобрен Советом Федерации 14 июля 2006 г. Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции и направлен на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на товарных рынках в России. Федеральный закон вступил в силу по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования.

Таблица 9.

Хронология принятия нормативных актов, включенных в систему антимонопольного законодательства Российской Федерации

На первоначальном этапе перехода страны к рынку методологической основой развития конкуренции должна была стать Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации.

Принятая 9 марта 1994 года программа предполагала, с одной стороны, комплексный подход к решению задач демонополизации и развития конкуренции, стимулирования новых производств, повышения конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, защиты прав и интересов потребителей, а с другой стороны, дифференцированный подход к выбору методов и средств формирования конкурентных отношений с учетом социальных приоритетов, отраслевых (продуктовых) и региональных особенностей товарных рынков. Пределы и уровень снижения концентрации определялись по каждому конкретному товарному рынку индивидуально. Прежде всего, это зависело от уровня спроса, структуры рынка, оптимального размера предприятий с позиций затрат производства, вида товаров, возможности и целесообразности увеличения числа поставщиков. Одновременно ставилась задача скоординировать реализацию правовых, административных и экономических мер, направленных на развитие производства и конкуренции, пресечение злоупотреблений доминирующим положением, введение регулирования деятельности естественных монополий, а также координацию действий органов федеральной исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по демонополизации и развитию конкуренции на соответствующих товарных рынках Гос. программа демонополизации и развития конкуренции на рынках РФ(Основные направления и первоочередные меры была утверждена Пост пр-ва РФ от 9 марта 1994 г. №191 // Собр. Актов Президента и пр-ва РФ 4.04.94.№ 14., ст.1052.

Однако демонополизацию невозможно было провести без разгосударствления и приватизации, без устранения ведомственной монополии. Это предполагало перестройку всей системы функционирования народного хозяйства. Одновременно важно было осуществить меры по ликвидации монополии производителей на конкретных товарных рынках, что в ряде случаев потребовало разукрупнения объединений и крупных предприятий.

Процесс разгосударствления (разграничение предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления по вопросам собственности, а также передача государственного имущества в собственность органов местного самоуправления) начался с Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» Ведомости СНД и ВС РСФСР 16.01.92, № 3, ст. 89. Оно было издано во исполнение требований Законов РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» с целью ускорения процессов приватизации. Приватизация объявлялась средством реконструкции народнохозяйственной собственности. На ее первом этапе, называвшемся также периодами «чековой приватизации», «малой приватизации» и «коммерциализации», особое внимание антимонопольных органов было направлено на решение нескольких задач. Наиболее значимые среди них были организация мониторинга товарных рынков, контроль за деятельностью предприятий-монополистов, предупреждение излишнего администрирования экономических процессов со стороны властных структур, оценка деятельности новых институциональных образований в экономике с точки зрения их социальной приемлемости.

И уже в этот период прослеживалась противоречивость и неадекватность экономической ситуации отдельных положений действующего законодательства. Так, определенный вопрос вызывали не только деятельность, но и само образование чековых инвестиционных фондов (ЧИФ), аккумулировавших приватизационные чеки граждан. Правовой основой их создания являлось Положение «О специализированных инвестиционных фондах приватизации, аккумулирующих приватизационные чеки граждан», утвержденное Указом Президента РФ от 7 октября 1992 г. № 1186*². Им придавалось немаловажное значение, поскольку именно они закладывали фундамент вторичного рынка ценных бумаг - предмет особого контроля антимонопольных органов. Вместе с тем процесс создания ЧИФов не попадал в сферу деятельности антимонопольных органов. По замыслу законодателя, такие акционерные общества не являлись хозяйствующими субъектами, преследующими цели извлечения прибыли. Практика показала абсурдность этого положения.

К примеру, оплату уставного капитала одного из образованных в г. Архангельске ЧИФов учредители производили, в основном, за счет вкладов приватизационными чеками выпуска 1992 года, номинальная стоимость которых устанавливалась в размере 10 тыс. рублей, согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1992 года № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 14.10.1992 № 1228) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 24.08.1992, № 8, ст. 501; Собрание актов Президента и Правительства РФ. ] 9.10.92, № 16, ст. 1235. Учредители же фонда оценивали каждый из вкладываемых ими приватизационных чеков по самостоятельно устанавливаемой рыночной (курсовой) стоимости- 100 000 рублей. В соответствии с действовавшим на тот период законодательством, продажа (обмен) акций чекового инвестиционного фонда, в том числе акции учредителей, подлежала только на приватизационные чеки или деньга. Учредители, в обмен на акции ЧИФ, скупали приватизационные чеки граждан ниже номинальной стоимости, определяя ее как «рыночную». Собрав значительное количество приватизационных чеков, учредители затем вложили их в акции преобразуемых госпредприятий. Такие примеры характеризуют, как практически бесконтрольно и безнаказанно происходил передел собственности в самом начале процесса приватизации.

Как и сам курс на приватизацию, мониторинг, то есть изучение конъюнктуры товарных рынков, начинался с отраслей, уровень монополизации которых практически был равен нулю (предприятия торговли, бытового обслуживания, общественного питания и т.д.). Пристальный контроль антимонопольных органов на этом участке реформирования народнохозяйственного комплекса был вызван тем, что «основной проблемой в тот период было отсутствие соответствующей нормативной базы, регулирующей процесс приватизации, начавшийся стихийно на региональном уровне»Я Мирзоев Правовое регулирование предпринимательства в Российской Федерации. М., «Сериал»,1995, с.33 . Принятый в 1991 году первый акт по приватизации государственных и муниципальных предприятий (Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР» Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991, №18, ст 569, № 3, ст. 89) не регулировать порядок проведения приватизации. В нем давались некоторые рекомендации по организации аукционов при приватизации с участием трудового коллектива. Следом введенный в действие Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991г. Ведомости СНД и ВС РСФСР 4.07.91, № 27.ст 927 определял порядок разработки и принятия Государственной программы приватизации, называл органы, осуществляющие и контролирующие се проведение, указывал на способы приватизации и порядок их реализации. Во исполнение этого закона был принят ряд нормативных актов как на федеральном, так и на местном уровне. Особое значение среди актов приватизации имели Указы Президента РФ. Наиболее значимый из них - Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятии»Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, № 7, ст. 312, определявший механизм приватизации. Этим документом была утверждена Программа приватизации государственных и муниципальных предприятий, в которой определялись объекты первоочередной приватизации, назывались особенности и условия приватизации отдельных объектов, порядок проведения конкурсов и аукционов. Отдельные распоряжения и разъяснения по проблемам разгосударствления имущества и его приватизации издавались Госкомимуществом РФ.

Следует согласиться, что такая приватизация в основном получила административно-плановый характер, где были установлены форсированные сроки, объемы и ограничения формы приватизации по отраслям и территориям, проглядывалось скрытое сопротивление реформе со стороны ее противников в центре и на местах. Критические высказывания и характеристики происходящих экономических процессов в этот период сводились примерно к следующему: «приватизация пошла под давлением и не оказала заметного положительного влияния на экономическое состояние страны, привела к галопирующей деградации производства, инфляции, безработице».Г.Б. Мирзоев. Указ, работа, с. 34

В течение 1992-1993 годов законодательство в области регулирования государственного сектора экономики в основном сводилось к совершенствованию и уточнению механизма приватизации на уровне подзаконных актов. Указами Президента РФ определялись особенности государственной поддержки ряда важнейших отраслей промышленности (энергетики, нефтегазодобывающей промышленности, науко- и материалоемких отраслей), а также ставились цели обеспечить условия сохранения научно-технического потенциала Российской Федерации. К ним, например, относятся Указы Президента РФ от 1.06.92г. № 538 «Об обеспечении деятельности Единой системы газоснабжения страны» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, № 23, ст. 1271, «О статусе производственных и научно-производственных объединении топливно-энергетического комплекса» Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992, № 23, ст. 1275. Требовалось четкое взаимодействие государственных органов, контролирующих процессы приватизации.

В этой связи Государственный Комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом и Государственный Комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур приняли совместный акт - Письмо «О порядке взаимодействия Госкомимущества России, Комитетов по управлению имуществом и государственных антимонопольных органов России в процессе приватизации государственных предприятий и создании холдинговых компаний» 30 апреля 1993 г. № АЧ-19/3 009 и 5 мая 1993 г. № ЛБ/1869 Российские вести.18.11.93. №234. Документ сыграл свою положительную роль и был направлен на оперативное принятие решений о приватизации государственных предприятий и создании холдинговых компаний, особенно в тех случаях, если предприятие занимает доминирующее положение на местном рынке товаров, работ и услуг и приватизируется в целом, либо предусматривается создание самостоятельного предприятия (предприятий) путем выделения подразделения (подразделений) из состава существующего предприятия, занимающего доминирующее положение на местном рынке товаров, работ и услуг.