Показатели состояния жилищной сферы в Российской Федерации явились исходным основанием при назначении целевых параметров приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», а также федеральной целевой программы «Жилище» и ее подпрограмм. Основным параметром, характеризующим цели национального проекта, является планируемый показатель ввода жилья - 80 млн. кв. м в 2010 году. Такой объем почти в два раза превышает ввод жилья в 2008 году и становится абсолютно наиболее высоким показателем за минувшие десятилетия (1987 г. - 76 млн. кв. м).

Подобные по масштабности задачи ставились в жилищном строительстве лишь однажды - при переходе к массовому панельному домостроению и массовой застройке новых районов в середине 50?х годов, потребовав радикального пересмотра социальной, градостроительной и технической политики. Период массового домостроения 1960?1980?х годов позволил чуть более чем за четверть века создать основной объем жилого фонда.

Национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» реализуется в условиях рыночной экономики при множестве равноправных участников хозяйственной деятельности и открытости инвестиционного рынка. Государство в лице федеральных органов и органы власти субъектов федерации выступают равноправными хозяйствующими субъектами наряду с другими субъектами хозяйственно-экономической деятельности. Вместе с тем жилищная проблема относится к числу важнейших сфер социально-экономической жизни страны и государство приступило к ее решению в форме приоритетного национального проекта.

Успех реализации этого проекта как наиболее сложного, имеющего глубокий социальный смысл и требующего безусловной управленческой решительности, будет во многом характеризовать конструктивные возможности и эффективность общественно-государственного устройства современной РФ.

Действительно, если две трети российских семей в той или иной степени не удовлетворены жилищными условиями, около 40 миллионов человек имеют жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии, лишь 12,4% семей могут пробрести жилье самостоятельно или с помощью заемных средств, а государство имеет обязательства по обеспечению жильем более чем 1 млн. граждан, то проблема -- налицо.

В 2008 г. введено на душу населения 0,3 кв. м общей площади жилья, что в 2?3 раза уступает аналогичным показателям большинства стран мира. При этом, если учитывать в жилом фонде только жилье, отвечающее санитарным и иным нормам, то уровень обеспеченности граждан России жилищем составит не более 15 кв. м на одного человека. Эти социально тревожные для страны показатели характеризуют глубокое отставание российского градостроительства и жилищного строительства от принятых в мировой практике масштабов жилищного строительства, считающихся социально приемлемыми для всех развитых и значительной части развивающихся стран. См.: Филиппова Е.С. Проблемы реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" // Законодательство и экономика. № 8. 2008. С. 10.

Общая потребность в новом жилом фонде с учетом выбытия аварийного и ветхого жилья составляет для Российской Федерации около 1,5 миллиарда квадратных метров, что потребует ежегодного удельного ввода около 1 квадратного метра на человека в течение не менее чем 10 лет.

Достижение уровня 80 млн. кв. м жилья к 2010 году является, таким образом, промежуточной целью, способной, вместе с тем, показать эффективность планируемого тренда развития и обеспечивающих мероприятий.

По состоянию на конец 2006 года принимаемые меры реализации национального проекта по созданию рынка доступного жилья не дали действенных результатов. Задерживаются выполнением подпрограммы ФЦП «Жилище».

На подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» выделение регионам средств из федерального бюджета начато со значительным опозданием. По подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» на 1 июля 2006 г. Минфином России ни с одним из субъектов РФ не заключены соглашения о совместном финансировании запланированного строительства. См.: Филиппова Е.С. Проблемы реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" // Законодательство и экономика. № 8. 2008. С. 11.

Указанные недостатки в реализации ФЦП как основного инструмента реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», могут быть в последующем подкорректированы. Однако на данном этапе ключевыми становятся вопросы системной организации национального проекта и реализующей его ФЦП «Жилище», а также правильной расстановки акцентов и выявления ряда базисных факторов, определяющих успешность или нарастающую проблемность национального проекта.

Остановимся на факторах, значимость которых становится ясной из следующего.

Земли поселений составляют в РФ сегодня около 1% территории, в том числе земли застройки населенных пунктов - около 7,5 млн. га или менее 0,4% от площади земель РФ.

Сравнение этого показателя с зарубежными странами показывает различие в десятки раз: от 8,5% и 11,8% соответственно в Польше и Германии до примерно 20% в Англии.

Это характеризует отечественное градостроительство как принадлежащее глубоко устаревшему укладу социалистической урбанизации с однотипными плотными многоэтажными застройками укрупняемых населенных пунктов. Суммарные на сегодня 2,7 млрд. кв. м жилого фонда занимают примерно 7,5 млн. га, что дает средний показатель плотности застройки селитебных территорий населенных пунктов около 340?350 кв. м /га. Аллагулова Н.К., Джамалова Д.Ф., Фаляхов А.И. О проблемах реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье" // Актуальные проблемы становления гражданского общества в России. Материалы региональной научно-практической конференции. - Нефтекамск: РИЦ БашГУ, 2008. С. 192.

Для осуществления жилищного строительства в объемах 80?100-- 120 млн. кв. м в год и далее до достижения показателя 1 кв. м в год на 1 человека, под нужды застройки необходимо ежегодно отводить 2?3 тысячи квадратных километров территорий.

Градостроительный конвейер подобного масштаба работал в 60?80?е годы, когда планирование территорий ежегодно предусматривало практически во всех городах и укрупняемых сельских поселениях территории под жилые микрорайоны и районы массового панельного домостроения с использованием централизованных систем ЖКХ. Сегодня при создании градостроительного конвейера с мощностью, задаваемой национальным проектом, необходимо опираться на новые рыночные механизмы поощрения инвестиционной и предпринимательской активности в этом секторе развития, создать новый профессиональный слой застройщиков, «девелоперов», реализующих как интересы частных инвесторов, так и публично принятые документы территориального планирования.

Территориальное планирование является сегодня объективно наиболее отстающим элементом всего градостроительного конвейера, проектно-правовой и инвестиционно-строительной деятельности. Так, первичный рынок создания недвижимости - строительство - работает, как правило, на вторичном рынке земли. См.: Шахмурадова С.Р. Значение территориального планирования при реализации проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" // Закон и право. № 6. 2007. С. 10-12.

Земли населенных пунктов являются для муниципалитетов ресурсом, закрытым городской или поселковой чертой, и администрация может разрабатывать генеральный план развития, правила землепользования и застройки лишь в ее пределах, хотя в принципе существуют возможности через совместную подготовку проектов с соседними муниципальными образованиями, либо с субъектом федерации, расширить территорию планирования. Но таких примеров пока нет. «Горизонтальные связи» между муниципалитетами, между муниципалитетами и органами власти субъектов федерации, между субъектами федерации в части осуществления совместного территориального планирования - практически отсутствуют.

В реальности же город, особенно мегаполис, поселение, населенный пункт могут решать задачи своего развития исключительно с учетом соседствующих территорий. Системы расселения и наилучшие местоположения на региональных рынках земли значительно больше зависят от близости транспортных коммуникаций, мест приложения труда и природных особенностей места, нежели чем от административных границ.

Территориальное планирование должно обеспечить создание первичного рынка территорий и участков под строительство, формируя дуплекс первичных рынков - участков и строительства, объединяя их в новом градостроительном конвейере. Это возможно исключительно при совместной подготовке документов территориального планирования соседствующими муниципалитетами и субъектами федерации.

Заблаговременное формирование первичного рынка территорий и участков в объемах, необходимых для обеспечения требуемых величин ввода жилья - основная задача территориального планирования, детализируемая затем в планировке, градостроительном зонировании, подготовке градостроительных планов. С точки зрения решения вопросов национального проекта создания доступного жилья для граждан России эта задача играет ключевую роль. Территориальное планирование и градостроительная политика развития крупных комплексов жилья, инфраструктуры, мест приложения труда с учетом сложившейся конфигурации расселения, производства, коммуникаций, природно-климатических условий является основной стратегической задачей в определении целей и практических решений приоритетного национального проекта. В зависимости от принятой градостроительной политики - средней плотности застройки, типа инженерной и коммунальной инфраструктуры, планировочной организации жилых групп и способов их включения в системы расселения более высокого уровня, инженерно-геологических и природно-климатических условий, возможно детализировать структуру жилищно-гражданского строительства по различным признакам:

жилые средне и многоэтажные - многоквартирные, социальные, повышенной комфортности, железобетонные монолитные, панельные, мелкоштучные стеновые материалы, с встроенными (пристроенными) гаражами, объектами соцкультбыта и др.

В свою очередь, исходя из ожидаемой структуры строительства можно прогнозировать наиболее вероятные запросы к промышленности строительных материалов и изделий, производству инженерного и механического оборудования, объемам работ по инженерной подготовке и оборудованию территорий объектами инженерно-транспортной инфраструктуры, а также по оптимальным размерам делимых крупных земельных участков, отводимых под комплексное развитие силами градостроительного конвейера на основе документов территориального планирования. Развитие практики массовых отводов территорий под застройку на основе документов территориального планирования опирается на сложившуюся законодательную базу, прежде всего - Градостроительный кодекс РФ и Земельный кодекс РФ. Предоставляемая законодательством возможность, должна быть актуализирована посредством рациональной проектно-правовой практики. Правовая подготовка территорий к застройке - длительный процесс, начинающийся с прохождения всех требуемых законодательством этапов градостроительного проектирования - разработки документов территориального планирования, их публичного обсуждения, согласования, утверждения, изменения на основе этих документов назначения земель, подготовки правил землепользования и застройки, планировки территорий, с последующим решением вопросов взаимодействия с конкретными правообладателями и других шагов, предшествующих предъявлению крупной площадки комплексного строительства первичному рынку развития недвижимости.

Этот процесс должен быть по возможности формализован и ограничен в сроках прохождения процедур при проектно-правовой подготовке территорий к строительству. Нормализованная длительность таких сроков во многом определяет бизнес-планы инвесторов и социальные прогнозы публичной власти. Так, для того чтобы ввести в 2010 году 80 млн. кв. м жилья при средней плотности селитебных территорий около 500 кв.м/га (40-- 45% ввода - ИЖС) , необходимо в 2009 году осуществить инженерную подготовку к строительству около 160 000 га суммарно. Соответственно в 2008 году должна быть проведена правовая подготовка (включая проведение аукционов) и планировка данных территорий, завершающая этап получения прав застройщиков (девелоперов) на архитектурно-строительное проектирование и строительство. См.: Шахмурадова С.Р. Значение территориального планирования при реализации проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" // Закон и право. № 6. 2007. С. 10-12.

Градостроительный конвейер возведения комплексных жилых образований должен быть обеспечен проектно-правовым конвейером отвода и подготовки территорий под строительство.

Одним из наиболее шокирующих явлений на рынке жилья стал произошедший в течение 2006-2007 года резкий рост стоимости квадратного метра. Наиболее сильно он проявился в Москве, Московской области, Санкт-Петербурге, Сочи и ряде других крупных городов. Основной причиной, создавшей объективные предпосылки для этого скачка, стал уже упоминавшийся фактор работы первичного рынка строительства в искусственно существующих территориальных ограничениях на прирост земель застройки, то есть работа на вторичном рынке участков. За этим следует всемерное нагнетание плотности застройки, строительство на зеленых, рекреационных, детских и иных общественных пространствах, что ведет к заметным социальным издержкам. Застройщики стремятся максимально увеличить этажность поштучно возводимых жилых зданий. Инвестиционная логика строительства многоэтажного дома в сложившейся застройке сталкивается с дилеммой: 100?квартирный дом с площадью застройки около 800 кв.м потребует для парковки автомашин своих жителей около 4 тыс. кв. м территории участка, а также 8?10 кв. м зеленых насаждений и детских площадок на человека. В итоге такой вариант потребует около 8 тыс. кв. м территории, не считая подъездных дорог и нарастающего дефицита объектов обслуживания. Вариант встроенных гаражей приведет к возрастанию средней площади квартиры на 30 кв.м, необходимых для одного машиноместа, следовательно к заметному росту стоимости собственно полезной площади жилья. Решение же, как правило, переводится в проблемы всего города, квартала, где конкретность проблемы замещается углублением общегородской кризисной ситуации. См.: Ахматьянова В.А. Проблемы формирования рынка доступного жилья в Российской Федерации // Наука и образование - 2005. Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 15-летию со дня принятия Декларации о государственном суверенитете Республики Башкортостан и 5-летию образования Нефтекамского филиала БашГУ: В 3-х частях. - Нефтекамск: РИО БашГУ, 2008. С. 355.

Практикуемый сегодня отказ от выполнения нормативных требований по обеспечению жителей территориями общего пользования, невнимание к учету последствий растущей автомобилизации населения приводит к нарастающему ухудшению условий проживания, подводя ряд городов вплотную к транспортному коллапсу и критическому состоянию экологического фона городской жизни.

Уменьшающееся народонаселение России в значительной своей части расселено сегодня в загрязненных, плотно застроенных и продолжающих теми же методами застраиваться городах, жилищно-коммунальное хозяйство которых близко к завершению амортизационных сроков эксплуатации.

Назрела острая необходимость решительных качественных перемен в градостроительстве и жилищно-строительной политике. По сути необходима градостроительная революция, имеющая общенациональное и политическое значение: нужно в 2?3 раза увеличить территории земель поселений; гармонизировать систему расселения Центр - Юг - Сибирь - Дальний Восток; сменить привычные формы многоэтажного железобетонного строительства на образцы городского, пригородного и усадебного индивидуального жилища, отвечающего требованиям энергосбережения, энергоэффективной коммунальной инфраструктуры и уровню автомобилизации 200?300 а/м на тысячу жителей; строить в год столько жилищ, чтобы в течение ближайшего десятилетия восполнить вынужденное выбытие сотен миллионов квадратных метров аварийного, ветхого жилья и зданий первых поколений массового крупнопанельного домостроения.

Развитие нового градостроительства должно получить межрегиональный, национальный масштаб, приобрести амбиции вхождения в круг мировых игроков рынка развития недвижимости, имея за спиной крупнейший в мире территориальный ресурс и колоссальные накопления от сырьевого экспорта, нуждающиеся в капитализации и преобразовании в инвестиции.

Для подобных целенаправленных мер имеются определенные предпосылки, активизируемые Национальным проектом развития доступного и комфортного жилья. Собственные же усилия государства и органов местного самоуправления должны обеспечить выполнение того, что за ними законодательно закреплено - разработку документов территориального планирования, градостроительного зонирования, технических регламентов и нормативов градостроительного проектирования. Целью таких усилий должно стать вовлечение в застройку новых территорий при возрастающей доле индивидуального жилищного строительства - от 40% ввода в 2006 году к более чем 60% ввода к 2011?2012 гг. Это позволит приступить к массовому применению новых ресурсосберегающих технологий строительства с использованием местных строительных материалов, легких конструкций, новых локальных и автономных систем коммунальной инфраструктуры.

Ценовой интервал, приближающий со стороны производителя и посредника к возможностям потребителя рубеж доступности жилья, должен стремится к диапазону 12?15 тыс. рублей цены продаж конечным потребителям за 1 кв. м в жилых домах массового домостроения, оборудованных в соответствии с нормативными требованиями к комфортному жилищу. Выход на такой уровень цен по технико-экономическим основаниям возможен и необходим, что в сочетании с развитием ипотеки и иных форм субсидиарной поддержки позволит рассчитывать на реальную доступность комфортного жилья для большинства населения страны. См.: Аллагулова Н.К., Джамалова Д.Ф., Фаляхов А.И. О проблемах реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье" // Актуальные проблемы становления гражданского общества в России. Материалы региональной научно-практической конференции. - Нефтекамск: РИЦ БашГУ, 2008. С. 196-197.

Градостроительство должно быть готовым ответить на вопросы структурного, стратегического характера, не имеющих возможности быть сегодня заявленными. Так, программа «Жилище» вообще не содержит компонента территориального планирования и не затрагивает, соответственно, ряд важнейших вопросов реализации национального проекта доступного и комфортного жилья: распределение предусматриваемых в 2010 году объемов ежегодного строительства 80 млн. кв. м по территории страны складывается из примерно 15?17 млн. кв. многоэтажных жилых домов суммарно в Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях, а где строить остальное? Какова структура строительства по собственности и источникам инвестирования, по этажности, плотности, развитию социальной, коммунальной инфраструктуры и санитарно-экологического качества жилища? Не определены пилотные, головные регионы и проекты, которые могли бы стать полигонами для отработки различных градостроительных и проектно-правовых схем, приемов, методов и примерами реализации национального проекта с учетом территориально-расселенческой организации межконтинентального пространства России.

Территориальная организация расселения населения Российской Федерации характеризуется наличием ряда неблагоприятных тенденций. Прежде всего -- депопуляцией восточной Сибири, Дальнего востока, а также такими как упадок сельского расселения, многих малых и средних городов, ярко выраженное преобладание Московского и Санкт-Петербургского ареалов расселения при том, что крайне недостаточно развиты градостроительные связи этих

Территориальное планирование на уровне РФ и субъектов РФ должно стать неотъемлемым компонентом стратегического социально-экономического планирования, осуществляемого в контексте геополитического развития мировой системы, ее экономических, цивилизационно-демографических, оборонных структур и конфигураций.

Так, в Программе написано, что к 2010 г. средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 м2 будет равна среднему совокупному денежному доходу семьи из 3 человек за 3 года (повышение доступности приобретения жилья).

Но в Программе нет ни одной оценки или характеристики - какого типа должно быть это жилье, в каких регионах и сколько должно быть его построено, как это увязано со строительными мощностями и обеспеченностью стройматериалами. В этом направлении в Программе не проведено никакого анализа, что является существенным просчетом ее разработчиков, т.к. не исследован сам предмет реализации программы, составляющий ее название.

Запланированное резкое увеличение темпов строительства потребует изменения самой его структуры, перехода к новым архитектурным решениям, проектирования новых типов зданий и новых технологий строительства. В свою очередь, это потребует производства широкой номенклатуры современных высококачественных и конкурентоспособных строительных материалов, изделий и конструкций.

За последние несколько лет удалось добиться постоянного роста объема промышленной продукции, но, хотя ежегодный прирост выпуска продукции строительных материалов составлял в среднем около 10%, достигнутые объемы не полностью удовлетворяют потребности современного строительства, что вызвано, в основном, низким техническим уровнем предприятий и износом технологического оборудования.

В промышленности строительных материалов резко сократилось создание новых отечественных технологий, машин и оборудования для отрасли. Территориально производственные мощности предприятий размещены неравномерно. Свыше 60% из них находятся в европейской части России, что вносит существенный вклад в удорожание продукции за счет транспортной составляющей. Кроме того, использование в производстве устаревших технологий и оборудования приводит к значительным расходам топлива и энергопотребления.

Такое положение дел в промышленности строительных материалов дает все основания для опасений по возможности реализации в установленные сроки и в требуемых объемах Национального проекта, о чем уже неоднократно упоминал на совещаниях Первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А. Медведев.

Таким образом, реализация Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на практике в 2006-2007 годах выявила ряд не только правовых проблем, рассмотренных в первой главе дипломной работы, но и достаточно большое количество практических проблем технического характера, недочетов и пробелов, допущенных при разработке Национального проекта, в котором не учли многие факторы российской ральности развития строительной индустрии и градостроительного обеспечения строительства, требующих решения для реального достижения поставленных в Национальном проекте задач.

2.2 Роль ипотечного жилищного кредитования в реализации Национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"