Условия предоставления финансовой помощи бюджетам в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Средства, передаваемые из одного бюджета в другой (как правило, из вышестоящего бюджета в нижестоящий) на определенные цели или без целевой привязки, являются в России основным источником доходов многих региональных и местных бюджетов. И Россия в этом отношении не уникальна - такую же роль трансферты играют во многих странах, как с развивающейся, переходной, так и развитой экономикой, причем не только в федеративных государствах, но и в странах с унитарным государственным устройством.

Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты, - это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует дифференциации властных бюджетных полномочий. Структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов по существу не приносят реальных результатов.

Сложившееся на сегодняшний день положение в бюджетной сфере отражает приоритет национальной финансовой политики, направленной на необходимость совершенствования механизма оказания финансовой помощи в Российской Федерации. В этом и выражается, по моему мнению, актуальность представленной работы.

Данная курсовая работа состоит из трех глав. В первой главе описываются необходимость, сущность, формы и условия предоставления финансовой помощи бюджетам. Во второй главе освещаются вопросы источников оказания финансовой помощи бюджетам (на федеральном и региональном уровнях). О предполагаемых направлениях развития источников финансовой помощи бюджетам говорится в третьей главе работы.

Целью данной работы является общий обзор источников финансовой помощи бюджетам в России, выявление основных проблем и перспектив их дальнейшего развития.

финансовая помощь бюджет

1. Необходимость, сущность, формы и условия предоставления финансовой помощи бюджетам

На карте мира не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более управлять ею, чрезвычайно сложно. Около семидесяти процентов всей территории страны из-за суровых климатических условий официально приравнено к районам Крайнего Севера. Колоссальные географические различия усугубляются социально-экономическими диспропорциями между регионами.

Экономические, географические, геополитические различия и особенности российский регионов обусловили уровень их международной активности, выбор партнеров и, наконец, степень зависимости от центра и внешних рынков. Следует учесть, что процесс «открытия» региональных экономик происходил на фоне глубокого и продолжительного спада производства, финансовой дестабилизации и утраты не только поддержки со стороны центра, но и прежних экономических связей.

В итоге практически все наиболее развитые или наиболее богатые природными ресурсами регионы на сегодняшний день в той или иной форме оказались интегрированными в глобальную экономику. Однако итог этой интеграции оказывается не всегда выгодным для центра, а в долгосрочной перспективе - и для самого региона. Парадоксально, но достаточно уязвимыми являются как раз периферийные и приграничные районы, соседствующие с развитыми и динамично развивающимися странами (Скандинавией, США, Японией, Китаем). Зачастую результатом международных связей региональных экономик является переориентация экономических связей на внешнеэкономические интересы.

Даже экономический рост российской экономики выглядит неоднозначно в региональном разрезе, поскольку свидетельствует о дальнейшем усилении межрегиональных контрастов. Это еще раз доказывает, что российская экономическая география и геополитика должны быть увязаны с моделью экономического роста, и наоборот. В противном случае процесс фрагментации российской территории продолжиться, усилится разрыв между севером и югом, западом и востоком, что неизбежно снизит стратегическую устойчивость пространства, зато усилит сепаратистские тенденции. Закрепление депрессивного состояния экономики и крайне низкого уровня и качества жизни значительной части субъектов Федерации сделает необратимым процесс превращения России в страну с периферийной экономикой, не способную эффективно участвовать как в международных экономических организациях, так и в мировом хозяйстве в целом. 15, с. 43

Именно поэтому реформирование бюджетного процесса остается одной из приоритетных задач законотворческой деятельности, проведение которого необходимо для продолжения рыночной модернизации России.

Однако дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности, их деление на доноров и нуждающихся в помощи существенно затрудняет реализацию бюджетных реформ. Перед федеральным центром встает задача обосновать политику, а самое главное - сформировать механизмы выравнивания финансовых возможностей территорий.

Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года было определено, что главными задачами реформирования межбюджетных отношений является формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.

Иначе говоря, современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой помощи должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны.

А так как федеральное правительство обладает гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, то оно может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс в развитии регионов.

Таким образом, целью финансовой помощи является сокращение различий (выравнивание) уровня душевых доходов территориальных бюджетов, финансового обеспечения полномочий, делегируемых для исполнения органами государственной власти субъектов Федерации и муниципальной системы управления, а также для поддержки социально значимых мероприятий и реализации целевых программ.

Что касается сущности финансовой помощи, то необходимо отметить, что в финансовой литературе при характеристике системы бюджетного регулирования наряду с понятием «финансовая помощь» используются понятия «финансовая поддержка», а также заимствованные из зарубежной экономической литературы понятия «трансферты» или «межбюджетные трансферты».

Если говорить о финансовой поддержке, то, прежде всего, необходимо остановиться на том, что общепринятые понятия «поддержка», гораздо шире, чем понятие «помощь». В частности к последнему с трудом можно отнести передачу средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов на исполнение делегированных им с федерального уровня полномочий. И тем более в качестве помощи вряд ли может рассматриваться передача в бюджеты субъектов Российской Федерации средств на осуществление части расходов в рамках федеральных целевых программ. Однако данные программы органично вписываются в понятие «финансовая поддержка», под которым можно понимать весь объем средств передаваемой из вышестоящего бюджета нижестоящему на различных условиях (в том числе на условиях платности и возвратности). С этой точки зрения финансовую помощь можно рассматривать как один из способов оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам.

Финансовую помощь можно определить как объем средств, переданных из Федерального бюджета в региональный (включая трансферты, дотации, субвенции, взаимные расчеты, непогашенные на конец года остаток бюджетных ссуд). Однако в данном случае в определении отсутствуют какие-либо конкретные указания на сущность финансовой помощи, за исключением перечня форм её указания.

В законодательстве, в частности в Бюджетном Кодексе Российской Федерации (далее БК РФ), также отсутствует четкое определение финансовой помощи. Лишь основываясь на положениях ст. 44 БК РФ, её сущность можно было бы определить следующим образом: финансовая помощь - это средства, передаваемые из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако с 2005 года в соответствии с Федеральным Законом № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» ст. 44 признается утратившей силу. В то же время новая редакция БК РФ не позволяет однозначно определить финансовую помощь. Основной акцент делается на понятие «межбюджетные трансферты».

Несмотря на частое употребление понятие, понятие «трансферт» практически не разработано отечественной наукой. Большинство экспертов относят трансферты к передаточным платежам безвозмездного и безвозвратного характера, приравнивая их к дотациям.

В соответствии с БК РФ, понятие «межбюджетные трансферты» определяется как «средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации».

Можно отметить, что в настоящий момент отсутствует четкое понимание финансовой помощи, которое бы позволяло производить адекватный анализ финансовых потоков между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. 20, с. 328

Однако в общем смысле, сущность финансовой помощи бюджетам других уровней можно определить следующим образом: она должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) и доступ граждан, вне зависимо от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, установленными законодательством, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. Однако каждый год возникает необходимость выравнивать бюджетную обеспеченность субъектов Федерации, но делать это с каждым годом все сложнее из-за постоянных постоянно возрастающих различий в социально-экономическом развитии между регионами. Например, бюджеты территорий по расходам на здравоохранение и образование в расчете на душу населения различаются в 10-15 раз. 13, с. 45

Более того, несмотря на то, что федеральный бюджет последние годы формируется с возрастающим профицитом, число региональных бюджетов, имеющих дефицит, увеличивается. [16, с. 12]

Поэтому в целях сбалансированности бюджетов субъектов Федерации из федерального бюджета им предоставляется финансовая помощь через пять бюджетных фондов:

а) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР);

б) Федеральный фонд компенсации (ФФК);

в) Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР);

д) Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ);

е) Федеральный фонд регионального развития (ФРР).

В соответствии с гл. 16 «Межбюджетные трансферты» Бюджетного кодекса Российской Федерации оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может быть осуществлено в следующих формах:

а) дотаций из ФФПР на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе.

Дотации из ФФПР предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики, налоговой базы (налогового потенциала), аналогичным показателям в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ, с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ не допускается использование показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

В составе дотаций из ФФПР также могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. При этом их объем не может превышать 10 процентов объема ФФПР.

Для краев и областей, в состав которых входят автономные округа, дотации рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, а затем зачисляются в их бюджет;

б) субвенций, предоставляемых на исполнение делегируемых полномочий через ФФК.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозмездной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субвенции из ФФК, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Субвенции из ФФК распределяются между всеми субъектами РФ по единой методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг в субъектах РФ.

Однако следует отметить, что не допускается использование при распределении субвенций из ФФК показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов РФ.

Расходование субвенций, предоставляемых из ФФК, осуществляется через счета исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, открытых в органах Федерального казначейства.

в) субсидий из ФССР.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Субсидии из ФССР предоставляются бюджетам субъектов РФ для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;

д) субсидий (субвенций) из ФРРМФ;

е) долевых субсидий из ФРР.

Долевые субсидии предоставляются из ФРР для финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития.

В случаях недоиспользования или нецелевого использования субвенции подлежат возврату в федеральный бюджет в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти 1, с. 73;

ж) предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ - для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.

Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Бюджетные кредиты могут предоставляться бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на срок до одного года.

Согласно п. 2 ст. 134 БК РФ, в случае, если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций из ФФПР, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.

и) иных безвозмездных и безвозвратных перечислений.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ оказание финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам может быть осуществлено в следующих аналогичных формах:

а) дотаций из региональных фондов финансовой поддержки (РФФП) поселений и муниципальных районов (городских округов);

б) субвенций из региональных фондов компенсаций (РФК);

в) субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов (РФССР) для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов местных бюджетов;

д) долевых субсидий из фонда муниципального развития субъекта РФ (ФМР) для финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения;

е) средств, перечисляемых в федеральный бюджет в связи с погашением и обслуживанием государственного долга субъекта РФ перед федеральными органами государственной власти;

ж) предоставление бюджетных кредитов;

и) иных безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Согласно ст. 142.2 БК РФ законом субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта РФ субвенций («отрицательных трансфертов») из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ.

Данные субвенции из бюджетов поселений зачисляются в РФФП поселений, из бюджетов муниципальных районов и городских округов - в РФФП муниципальных районов (городских округов).

Предоставление финансовой помощи регионам регламентируется законодательно. В Бюджетном кодексе Российской Федерации зафиксирован ряд условий предоставления этой помощи.

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное Казначейство РФ, а также при условии соблюдения органами государственной власти субъектов РФ (местных бюджетов) бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах.

Субъект Российской Федерации и муниципальное образование - получатели финансовой помощи из федерального бюджета - не имеют права:

а) ставить государственных и муниципальных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных и региональных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

б) предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

в) предоставлять государственные гарантии субъекта РФ и местного бюджета и муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ и местного бюджета.

Согласно ст. 130 БК РФ, если в течение двух из трех последних отчетных лет доля дотаций из ФФПР бюджетам субъектов РФ и из РФФП местным бюджетам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, то следующие три финансовых года, начиная с очередного, указанные дотации предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов РФ (МФ РФ) о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий предоставления финансовой помощи из федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ), определенных бюджетным законодательством, МФ РФ орган, исполняющий бюджет субъекта РФ) вправе приостановить предоставление финансовой помощи (за исключением субвенций из ФФК и РФК) соответствующим субъектам РФ (местным бюджетам).

Контроль за использованием финансовой помощи из федерального бюджета возлагается на Федеральное Собрание РФ и Министерство финансов РФ. 1, с. 115

Таким образом, система предоставления финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета и местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ различна по формам, целям и принципам распределения.

Финансовая помощь оказывается в виде дотаций, субсидий, субвенций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, на исполнение расходных обязательств субъектов (муниципальных образований), финансовое обеспечение которых возложено на региональные и местные бюджеты федеральными законами, на поддержку развития региональной и местной инфраструктуры и стимулирования бюджетных реформ.

2. Источники оказания финансовой помощи бюджетам

Финансовая помощь из федерального бюджета оказывается в виде дотаций из ФФПР, субвенций, предоставляемых на исполнение делегируемых полномочий через ФФК, субсидий из ФССР, субсидий (субвенций) из ФРРМФ, долевых субсидий из ФРР. Объем средств, выделяемых из федерального бюджета, отражается в разделе 11 «Межбюджетные трансферты». Средства указанного раздела предназначены для оказания финансовой помощи бюджетам других уровней, а также внебюджетным фондам.

Объем средств раздела, и их доля в расходах федерального бюджета представлены в таблице 1.

Таблица 1

Объем средств раздела «Межбюджетные трансферты» и их доля в расходах федерального бюджета за 2005-2007 гг.

Трансферты	Финансирование в 2005 году	Утверждено на 2006 год	Проект на 2007 год
Межбюджетные трансферты, (млн. руб.)	1215445,2	1431827,8	1841326,4
К расходам федерального бюджета, %	34,0	33,5	33,7
К ВВП, %	5,7	5,9	6,0

Средства фондов отражены в подразделах «Финансовая помощь бюджетам других уровней» и «Фонд компенсаций». Распределение средств между фондами, предусмотренное в федеральном бюджете, представлено в таблице 2.

Анализируя распределение средств между фондами в течение трех лет, можно отметить, что наибольший удельный вес приходился на Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (76,1 % от совокупных средств фондов в 2005 году, 68,7 % - в 2006 году и 56,9 % - в 2007 году).

Второе место занимает Федеральный фонд компенсаций, причем в динамике трех лет его удельный вес неуклонно растет, так если в 2005 году он составлял 13,4 %, в 2006 году - 22,2 %, то в 2007 году уже 33,5 %.

Таблица 2

Динамика распределения средств между федеральными бюджетными фондами за 2005-2007 гг.

Наименование фонда	В соответствии с Федеральным бюджетом 2005 г. (млн. руб.)	Удельный вес, в %	В соответствии с Федеральным бюджетом 2006 г. (млн. руб.)	Удельный вес, в %	В соответствии с Федеральным бюджетом 2007 г. (млн. руб.)	Удельный вес, в %
1	2		3		4
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ	189875,7	76,1	228167,0	68,7	260418,3	56,9
Федеральный фонд компенсаций	33386,2	13,4	73855,6	22,2	153130,2	33,5
Федеральный фонд софинансирования социальных расходов	22997,7	9,2	26180,4	7,9	35461,3	7,8
Федеральный фонд регионального развития	2504,0	1,0	2679,3	0,8	6390,0	1,4
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов	600,0	0,2	1412,4	0,4	1967,3	0,4
Итого	249363,6	100,0	332294,7	100,0	457367,1	100,0

Таким образом, большая часть межбюджетных трансфертов перечисляется субъектам РФ через ФФПР.

ФФПР действует с 1994 года, создается и распределяется с целью выравнивания возможностей консолидированных бюджетов субъектов РФ для финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов, а также с целью создания стимулов для развития собственной налоговой базы и оптимизации бюджетных расходов на региональном и местном уровне.

На 2007 год утверждено следующее распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из ФФПР (приложение 1).

В среднесрочной перспективе ФФПР сохранит свое значение в качестве основного, с точки зрения методологии и формирования исходных данных, инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ по текущим расходам. При распределении средств ФФПР учитываются факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. Средства ФФПР (трансферты) распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов.

Объем средств ФФПР конкретному субъекту РФ рассчитывается в два этапа: исходя из необходимости создания стимулов для развития собственной налоговой базы субъектов РФ (первый этап) и поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (второй этап).

С 2005 года распределение средств ФФПР осуществляется по новой методике, отличительными особенностями которой являются:

а) изменение соотношения частей ФФПР для выделения субъектам РФ дотаций и специальных дотаций (90 % и 10 % вместо 80 % и 20 %);

б) использование при расчете индекса налогового потенциала данных только за 2001-2003 гг.;

в) уменьшение числа поправочных коэффициентов при определении индекса бюджетных расходов;

д) отказ от последующей корректировки расчетного объема средств фонда, выделенного субъекту РФ.

Рассмотрим распределение средств из ФФПР на примере Чувашской Республики (табл. 3).

В бюджете Чувашской Республики по сравнению с 2006 годом размер финансовой помощи в 2007 году увеличился в процентном выражении на 26,4 %, прирост в абсолютных показателях составил 1004,0 млн. руб. Ежегодно в бюджет Чувашской Республики выделяется приблизительно около двух процентов средств ФФПР.

Таблица 3

Динамика средств ФФПР и сумм, выделенных из него субъекту РФ - Чувашской Республике за 2005-2007 гг. (млн. руб.)

Показатели	Сумма в 2005 году	Сумма в 2006 году	Сумма в 2007 году	Прирост 2007 г. к 2006 г.
				в руб.	в %
1	2	3	4	5	6
ФФПР	189875,7	228167,0	260418,3	32251,3	14,1
в т. ч. Чувашской Республике	3132,4	3803,7	4870,7	1004,0	26,4
Доля Чувашской Республики в общем объеме ФФПР, %	1,64	1,66	1,87	х	х

Согласно БК РФ, ФФПР, начиная с 2005 года, ежегодно индексируется, то есть растет вместе с увеличением индекса потребительских цен. Эта мера, ведущая к «замораживанию» величины фонда в реальном выражении, на самом деле снижает эластичность ФФПР, что само по себе неверно. Если предположить, что в перспективе количество дотационных регионов, например, сократиться, было бы логично предусмотреть и уменьшение величины фонда, независимо от уровня инфляции. И наоборот, если Правительство планирует и в дальнейшем проводить политику централизации бюджетных доходов, то было бы целесообразно увязать величину фонда с объемом поступлений средств в федеральный бюджет.

Второй базовый элемент системы финансовой поддержки регионов -- Федеральный фонд компенсаций, созданный в 2001 году, формируется и распределяется с целью обеспечения равных возможностей финансирования из консолидированных бюджетов субъектов Федерации расходов на реализацию социальных федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Распределение субвенций фонда проводится между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом в необходимых случаях коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

Общий объем средств из ФФК конкретному субъекту РФ определяется путем суммирования субвенций на обеспечение мер социальной поддержки, на реализацию федеральных законов "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2007 год» утверждены следующие направления и размеры субвенций, выделяемых из ФФК:

а) субвенции бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальные услуг отдельным категориям граждан в сумме 81 712,6 млн. руб., предусмотренные Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействие радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», ФЗ «О ветеранах», ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»;

б) субвенции бюджетам субъектов РФ на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России», в сумме 3 782,9 млн. руб.;

в) субвенции бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в сумме 5 200,0 млн. руб., предусмотренных ФЗ «О ветеранах» и ФЗ «о социальной защите инвалидов в РФ»;

д) субвенции бюджетам субъектов РФ на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния в сумме 4 314,0 млн. руб.;

е) иные направления в соответствии с ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год».

В 2007 году объем ФФК составляет 153130,2 млн. руб. или 33,5 % от общих расходов на финансовую помощь субъектам РФ и в 2 раза выше уровня 2006 г. (табл. 4).

Объем средств, выделенных из ФФК Чувашской Республике в 2007 году, составил 875,8 млн. руб., что также в два раза больше средств, выделенных в 2006 году, а в абсолютном выражении сумма была увеличена на 437,8 млн. руб.

В целом бюджету Чувашской Республики выделяется около 0,6 % средств от общей суммы ФФК.

Таблица 4

Динамика средств ФФК и сумм финансовой помощи, выделенных Чувашской Республике, за 2005-2007 гг. (млн. руб.)

Показатели	Сумма в 2005 году	Сумма в 2006 году	Сумма в 2007 году	Прирост 2007 г. к 2006 г.
				в руб.	в %
1	2	3	4	5	6
ФФК	33386,2	73855,6	153130,2	79274,6	107,3
в т. ч. Чувашской Республике	183,4	438,0	875,8	437,8	100,0
Доля Чувашской Республики в общем объеме ФФК, %	0,54	0,59	0,57	х	х

С 2005 г. в состав ФФК включены расходные обязательства Российской Федерации, передаваемые для исполнения субъектам РФ:

а) меры социальной поддержки отдельных категорий граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг;

б) субвенции бюджетам субъектов РФ на реализацию Закона РФ "О донорстве крови и ее компонентов";

в) субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния.

Распределение средств Федерального фонда компенсаций субъектам Федерации производится пропорционально численности соответствующих категорий получателей бюджетных средств и нормативных расходов на реализацию передаваемых обязательств с учетом фактических расходов, произведенных субъектами РФ на реализацию этих законов.

Промежуточное место между ФФПР и ФФК занимает Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР).

ФССР был создан в 2002 г. для стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг.

Субсидии ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению).

Средства ФССР направляются в виде субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ [7, с. 15252]:

а) по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в сумме 8 243,4 млн. руб.;

б) по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла в соответствии с ФЗ «О ветеранах» в сумме 12 056,8 млн. руб.;

в) на оплату ежемесячного пособия на ребенка в соответствии с ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей» в сумме 4 536,8 млн. руб.;

д) на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также на оплату труда приемному родителю в сумме 6 174,4 млн. руб.;

е) на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, в сумме 500,0 млн. руб.

ж) на реализацию мероприятий, предусмотренных региональными программами переселения, включенными в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, в сумме 1 500,0 млн. руб.

Динамика средств ФССР за 2005-2007 года представлена в таблице 5.

Так в 2007 году по сравнению с 2006 годом планируется увеличить ФССР на 35,4 % или на 9280,9 млн. руб. Объем средств, выделяемых Чувашской Республике из года в год, составляет около 1 % всех средств фонда. В 2007 году Чувашской Республике было направлено на 26,9 % средств больше, чем в 2006 году (прирост в абсолютных показателях составил 71,5 млн. руб.). В целом объем средств направляемых в бюджет Чувашской Республики из года в год увеличивается, что видно по данным таблицы.

Таблица 5

Динамика средств ФССР и сумм финансовой помощи, выделенных Чувашской Республике, за 2005-2007 гг. (млн. руб.)

Показатели	Сумма в 2005 году	Сумма в 2006 году	Сумма в 2007 году	Прирост 2007 г. к 2006 г.
				в руб.	в %
1	2	3	4	5	6
ФССР	22997,7	26180,4	35461,3	9280,9	35,4
в т. ч. Чувашской Республике	220,8	265,9	337,4	71,5	26,9
Доля Чувашской Республики в общем объеме ФССР, %	0,96	1,02	0,95	х	х

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), образованный в составе федерального бюджета в 2005 году, является правопреемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

ФРРМФ формировался в 2002-2004 гг. за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР) или средств федерального бюджета в целях активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации.

Средства ФРРМФ ежегодно предоставляются отобранным на конкурсной основе 5-10 субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере (в течение трех анализируемых лет средства из ФРРМФ в бюджет Чувашской Республики выделены не были).

Отбор субъектов Федерации для предоставления субсидий ФРРМФ производится на конкурсной основе в сроки и порядке, определяемыми Министерством финансов РФ.

В 2007 году ФРРМФ был утвержден в размере 1 967,3 млн. руб., в том числе для предоставления субсидий местным бюджетам в сумме 436,1 млн. руб.

Предоставление субсидий из ФРРМФ осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

Федеральный фонд регионального развития (ФРР) сформирован с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ.

В рамках ФРР сосредоточена финансовая помощь субъектам РФ на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Таким образом, ФРР был сформирован с целью предоставления (на конкурсной основе) инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры. Предоставление средств ФРР осуществляется исключительно на условиях софинансирования.

На 2007 год утверждено следующее распределение субсидий из ФРР по субъектам РФ (приложение 2).

Нераспределенные субсидии из ФРР в сумме 1 000,0 млн. руб. направляются в порядке, установленном Министерством Финансов РФ, субъектам РФ на софинансирование мероприятий по обеспечению поэтапного ввода объектов, находящихся в государственной собственности субъектов РФ и муниципальной, софинансирование которых осуществлялось из федерального бюджета в рамках мероприятий по сокращению различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ.

Объем ФРР за анализируемый период с каждым годом увеличивается. Так в 2007 году по сравнению с 2006 годом фонд увеличился почти в 2,5 раза, что в абсолютных показателях составило 3710,7 млн. руб. Однако сумма, выделяемая бюджету Чувашской Республики, резко упала. Так если в 2005 году направлялось 22,28 % от совокупных средств фонда, то 2006 только 3,73 %, а в 2007 - 0,55 %. В абсолютных же показателях в 2007 году сумма уменьшилась на 64,6 млн. руб., в процентах объем средств уменьшился на 64,6 %.

Таблица 6

Динамика средств ФРР и сумм финансовой помощи, выделенных Чувашской Республике, за 2005-2007 гг. (млн. руб.)

Показатели	Сумма в 2005 году	Сумма в 2006 году	Сумма в 2007 году	Прирост 2007 г. к 2006 г.
				в руб.	в %
1	2	3	4	5	6
ФРР	2504,0	2679,3	6390,0	3710,7	138,5
в т. ч. Чувашской Республике	558,0	100,0	35,4	-64,6	-64,6
Доля Чувашской Республики в общем объеме ФРР, %	22,28	3,73	0,55	х	х

Опыт оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам РФ успешно применяется при построении межбюджетных отношений внутри субъектов. Так к 2007 году на территории Чувашской Республики действуют пять фондов: Республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (РФФПМР (ГО)), Республиканский фонд компенсаций (РФК), Республиканский фонд сбалансированности бюджетов муниципальных районов и городских округов (РФСБМР и ГО), Республиканский фонд софинансирования социальных расходов (РФССР), Республиканский фонд муниципального развития (РФМР). Динамика распределения средств между фондами представлена в таблице 7.

По данным таблицы видно, что в течение трех лет объемы фондов увеличивались, за исключением РФСБМР и ГО, который в 2007 году уменьшился на 19,1 млн. руб., или что на 10 % меньше, чем объем фонда в 2006 году. Однако резко возросла сумма выделенная РФМР. Объем РФМР увеличился на 165,8 % или на 171,7 млн. руб.

Таблица 7

Динамика распределения средств между фондами, образованными в бюджете Чувашской Республики, за 2005-2007 гг. (млн. руб.)

Показатели	Сумма в 2005 году	Сумма в 2006 году	Сумма в 2007 году	Прирост 2007 г. к 2006 г
				в руб.	в %
1	2	3	4	5	6
РФФПМР (ГО)	1840,9	1793,9	1940,9	147,0	8,2
РФК	2126,1	2390,0	2880,8	490,8	20,5
РФСБМР и ГО	163,0	191,0	171,9	-19,1	-10,0
РФССР	395,6	486,2	545,5	59,3	12,2
РФМР	157,9	260,9	432,6	171,7	65,8
Итого	4683,5	5122,0	5971,7	х	х

Такое распределение средств между фондами вполне обосновано, поскольку внедрение инвестиционных субсидий из РФМР для оказания помощи муниципалитетам в развитии их общественной инфраструктуры будет способствовать не только обновлению существующих объектов инфраструктуры и созданию новых, но и стимулированию реформирования муниципальных финансов, внедрению на муниципальном уровне среднесрочного бюджетного планирования, развитию программно-целевого метода, применению метода бюджетирования по результатам, проведению ответственной долговой политики.

Также можно отметить, что одновременно с увеличением объемов региональных фондов Чувашской Республики, растет и доля финансовой помощи из федеральных бюджетных фондов. Так в 2005 году средства фондов составляли 34,8 % от доходов регионального бюджета, в 2006 году эта цифра возросла до 36,3 %, а в 2007 году составила - 39,3 % (табл. 8).

Таблица 8

Динамика средств, безвозмездно перечисляемых из федерального бюджета в бюджет Чувашской Республики, за 2005-2007 гг. (млн. руб.)

Показатели	Сумма в 2005 году	Сумма в 2006 году	Сумма в 2007 году
1	2	3	4
Доходы бюджета Чувашской Республики	10760,6	13164,7	16391,6
В т.ч. средства, безвозмездно перечисляемые из федерального бюджета	3743,2	4775,1	6451,5
Доля финансовой помощи в бюджете Чувашской Республики, %	34,8	36,3	39,3

В последние годы растет число высокодотационных субъектов РФ, так Чувашскую Республику тоже можно отнести к ним, поскольку около 40 % доходов бюджета приходится на финансовую помощь из федерального бюджета. Кроме того, рост объемов межбюджетных трансфертов сопровождается существенным сокращением собственной налоговой базы субъектов РФ. В 2005 году доля федерального бюджета в налоговых доходах консолидированного бюджета России составляла 55,7 %, то в 2006 году - 58,8 %. Более того, по существу, это не что иное, как передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень.

Таким образом, анализ предоставления финансовой помощи субъектам РФ свидетельствует о необходимости совершенствования принципов формирования и распределения федеральных бюджетных фондов.

3. Направления развития источников оказания финансовой помощи бюджетам

Анализ распределения финансовой помощи субъектам РФ через бюджетные фонды свидетельствует о необходимости совершенствования действующего механизма межбюджетных отношений, а также о наличии целого ряда недостатков, которые заключаются в следующем:

а) трансферты из ФФПР занимают самый высокий удельный вес в структуре финансовой помощи регионам. Однако распределение средств ФФПР производится без учета многообразных форм межбюджетных отношений, на основе только среднедушевых показателей;

б) завышение среднедушевых доходов по регионам, получающим финансовую помощь, по сравнению с теми, кто ее не получает, в частности, связанное с многократностью и многоканальностью финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов РФ их федерального бюджета;

в) выделяемая финансовая помощь из федерального бюджета не увязана с целями и задачами долгосрочной государственной экономической политики. Она в основном направляется на текущие расходы регионов и не оказывает существенного воздействия на активизацию инвестиций;

д) текущий характер бюджетного выравнивания не влияет на изменение структуры экономики регионов, тем самым закрепляются сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности. Кроме того, выделяемые трансферты из ФФПР не имеют целевой направленности, они используются субъектами Федерации по своему усмотрению, т.е. по экономическому содержанию трансферты остаются дотациями 12, с. 39;

е) проверка фактических результатов от использования средств финансовой помощи практически невозможна из-за сложной и запутанной методики расчета трансфертов для каждого региона.

Серьезный недостаток действующего механизма распределения финансовой помощи состоит в том, что применяются не взаимосвязанные, а разрозненные и к тому же однозначно не регламентированные понятия бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из форм межбюджетных отношений, их сочетания, конкретной величины перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов всякий раз определяются по-разному, индивидуально. В результате влияние этих методов оказывается разноплановым, а зачастую взаимоисключающим, противоречивым, что приводит к администрированию и субъективизму в принятии решений.

Таким образом, действующий механизм распределения финансовой помощи в Российской Федерации не решает кардинально проблему бюджетного выравнивания регионов, а также развития доходной базы их бюджетов.

И, несмотря на то, что в части, касающейся налоговых полномочий, провозглашен постепенный отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и предусматривается при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов в бюджет одного уровня, все же при этом наиболее значимые реальные доходы центр по-прежнему оставляет за собой. Перечень региональных и особенно местных налогов ограничивается малозначимыми видами налогов, явно недостаточными для финансирования расходов регионального и местного характера и проведения самостоятельной налоговой политики.

Следовательно, обуславливается необходимость совершенствования источников оказания финансовой помощи. С этой целью Правительством РФ разработана Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах, в которой определено следующее:

а) Объем ФФПР на очередной финансовый год будет определяться путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции в отчетном году окажется выше прогнозируемого предполагается увеличивать объем средств ФФПР на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовом годах уровень инфляции. Также Правительство РФ намерено усовершенствовать методику распределения дотаций из Фонда, которая должна будет обеспечить создание механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета дотаций, не предусматривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом РФ более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.

б) В специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов предусматривается сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, включая инвестиционную. Поскольку единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность. Однако в условиях разграничения полномочий предполагается пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, представляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для РФ полномочий органов государственной власти субъектов РФ. С этой целью предлагается использовать механизм дифференцированного определения объемов предоставления субсидий с учетом показателей качества управления финансами.

в) В период реализации в РФ бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов представляется особенно актуальным. Поэтому предполагается увеличить количество субъектов РФ и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Будет усовершенствованы механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.

С целью оказания поддержки субъектам РФ в сокращении различий в уровне обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры в составе проекта федерального бюджета предусматриваются субсидии для развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. На 2008-2010 годы на эти цели предусмотрено 10,0 млрд. рублей, 10,7 млрд. рублей и 11,4 млрд. рублей, соответственно.

д) Предусматривается доработать механизм финансирования из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Необходимость расширения сфер применения ФССР основана на успешном опыте применения этого Фонда для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства. Предполагается, что размеры предоставляемых субъектам РФ средств Фонда будут зависеть от выполнения ими ряда условий, определенных Правительством РФ. В частности предлагается определить круг приоритетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, финансируемых из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, которые могут быть использованы для софинансирования из федерального бюджета, установить условия получения этой финансовой помощи с учетом показателей качества выполнения определенных задач, порядок ее формирования и распределения.

В условиях перехода на трехлетнее финансирование предстоит осуществлять расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам РФ, на среднесрочный период.

Так, согласно проекту Федерального закона о Федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года предусмотрено, что при индексации в 2008 году объема ФФПР на уровень прогнозируемой инфляции произойдет сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ до 57.4% от среднероссийского уровня против 61.8% по расчетам в 2007 году (рис. 1).

В этой связи, начиная с 2008 года, предусматривается увеличение объема ФФПР, позволяющего не снижать по сравнению с 2007 годом минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ. Объем ФФПР предусматривается увеличить до 328,6 млрд. руб. или на 26,2%, что позволит определить минимальный уровень выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из расчета средней величины этого показателя по субъектам РФ без учета 10 самых высокообеспеченных и 10 самых низкообеспеченных.

В целях обеспечения функции государства по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов и недопущения увеличения дифференциации в уровне социально-экономического развития субъектов РФ в 2008-2010 годах предусмотрено увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ по сравнению с 2007 годом более высокими темпами, чем прогнозные показатели динамики инфляции (табл. 9).



Рис. 1. Динамика минимального уровня бюджетной обеспеченности после распределения ФФПР в 2005-2008 гг.

Таблица 9

Динамика средств ФФПР за 2007-2010 года

Показатели	2007 (закон)	Проект бюджета:
		2008	2009	2010
Общий объем, млрд. руб.	260,4	328,6	351,0	373,8
Рост к предыдущему году, млрд. руб.	х	168,2	122,4	122,8
Рост к предыдущему году, %	100,0	126,2	106,8	106,5
Рост к уровню 2007 года, %	100,0	126,2	134,8	143,5

Начиная с 2008 года, предусматривается внесение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в части расчета индекса налогового потенциала с целью повышения объективности расчета бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизма стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ будет определяться исходя из достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что обеспечит необходимые гарантии субъектам РФ в исполнении их расходных обязательств.

При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на среднесрочный период, предполагается формирование резерва средств в размере 15 процентов от общего объема дотаций утвержденного на 2009 год, и 20 от общего объема дотаций на 2010 год. Это позволит обеспечить учет изменений в социально-экономическом развитии регионов, которые должны произойти в ближайшие годы при распределении финансовой помощи на среднесрочный период. 8, с. 155

С целью оказания поддержки субъектам РФ в сокращении различий в уровне обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры в составе проекта федерального бюджета предусматриваются субсидии для развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. На 2008-2010 годы на эти цели предусмотрено 10,0 млрд. рублей, 10,7 млрд. рублей и 11,4 млрд. рублей, соответственно.

В проекте ФЗ о федеральном бюджете год на 2008 год и на период до 2010 года предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению РФ. Объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ на эти цели определен в суммах: на 2008 г. - 4,5 млрд. рублей, 2009 г. - 4,9 млрд. рублей, 2010 г. - 5,2 млрд. рублей.

В проекте федерального бюджета также предусмотрены расходы по премированию победителей Всероссийского конкурса на звание «Самый благоустроенный город России» в сумме 100,0 млн. рублей ежегодно. 8, с. 265