Управление государственным долгом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Государственный долг: теоретические аспекты

1.1 История возникновения государственного долга

1.2 Сущность и значение государственного долга

1.3 Виды государственного долга

2. Управление государственным долгом

2.1 Сущность управления государственным долгом

2.2 Система управлений государственным долгом

2.3 Способы сокращения государственного долга

3. Анализ управления государственным долгом в Российской Федерации

3.1 Анализ внутреннего долга Российской Федерации

3.2 Анализ внешнего долга Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Проблемы, связанные с управлением государственным долгом, его регулированием, с выбором правильной долговой политики до сих пор достаточно актуальны. Несмотря на то, что за последние годы ситуация на рынке государственных заимствований очень сильно изменилась, и в лучшую сторону, не стоит забывать о том, что любой неверный шаг может привести к серьезным проблемам в будущем.

Интерес к данной теме обусловлен тем, что в настоящее время проблема государственного долга это ключ к макроэкономической стабилизации в стране. От ее решения зависят состояние федерального бюджета, золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инфляции, инвестиционный климат. Кроме того, принимая во внимание попытки наших международных кредиторов использовать долговую проблему для политического давления на Россию, грамотное урегулирование государственного долга становится фактором национальной безопасности и условием проведения самостоятельной внешней, да и внутренней политики.

Финансовый кризис, в результате которого российское государство оказалось на грани полного банкротства, обусловил переход вопросов управления государственным долгом в разряд первостепенных. Более того, можно с уверенностью утверждать, что данная тема будет оставаться важнейшим предметом для обсуждения и в ближайшей перспективе.

Объектом исследования служит комплексная система управления государственным долгом Российской Федерации.

Предмет исследования - сущность государственного долга, его специфика и структура в нашей стране, его обслуживание и управление государственным долгом в Российской Федерации, современное состояние и динамика государственного долга.

Цель работы - рассмотреть государственный долг РФ пути и проблемы его регулирования. Данная цель решается с помощью следующих задач:

1. Раскрыть сущность и описать структуру понятий "государственный долг" согласно российскому законодательству.

2. Проанализировать внутренний и внешний государственного долг России, их особенности и последствия для экономики.

3. Изучить возможности и способы управления государственным долгом

При помощи раскрытия поставленных задач в курсовой работе выявляется сущность управления государственным долгом и раскрываются особенности внутреннего и внешнего долга России. Показаны некоторые проблемы, решение которых необходимо для нормального развития российской экономики.



1. Государственный долг: теоретические аспекты

1.1 История возникновения государственного долга

Государственный долг появился с возникновением и развитием государства. Органы власти и управления стремились сбалансировать бюджет (общегосударственный фонд денежных средств) для нормального развития государства и полноценного выполнения своих функций. В эпоху слабо развитого денежного хозяйства ощущался недостаток средств, получаемых от сбора налогов. Но государство должно было динамично развиваться и функционировать. В такой ситуации инструментом перераспределения денежных ресурсов стали сначала внутренние, а потом и внешние заимствования, в результате которых за государством закреплялся долг.

Таким образом, государственный долг выполняет общественно необходимые функции, а значит, является экономической категорией наряду с бюджетом и налогами.

Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-18 гг. Их нарицательный капитал составлял 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1 января 1913г. равнялась 38 млн. руб.

На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии.

Для того чтобы сгладить влияние огромных расходов на структуру бюджета, его разделили на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли средства, полученные от внутренних и внешних займов. Заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.

Основу государственного долга составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли заключаться на достаточно длительные сроки - 50-80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать только договорный процент, т.е. для держателя заем становился рентой. Правительство оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по номинальной стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногда государство скупало облигации на бирже.

Также существовало формальное определение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев не существовало.

В 1906 г. в Основном законе имелась статья 114:

“При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам”.

Российское правительство в результате длительных и кровопролитных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.

Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями, и далеко не всегда с целью реализации какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.

Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой финансовой культуры (к моменту прихода большевиков к власти сумма взятых займов составляла примерно 15 млрд. руб. по золотому курсу на начало 1917 г.). Этот “революционный” способ решения финансовых трудностей в дальнейшем оказал громадное отрицательное влияние на экономическое развитие страны. Так началась новая кредитная история России, которая продолжалась до 1992 г., когда был легализован внутренний государственный долг путем принятия комплекса решений правительства и указов президента по обслуживанию долга перед населением и другими инвесторами.

В период советской власти государственный кредит продолжал функционировать в нашей стране в различных формах, поскольку он по-прежнему оставался важным источником пополнения бюджета, финансирования государственных расходов, покрытия бюджетного дефицита. После установления в начале 30-х гг. режима централизованного планирования, когда все стало государственным, кредит в общепринятом понимании этого термина исчез, остались только денежные расчеты, проводимые через единственный на всю страну банк. Но доходы населения оказались относительно независимыми от указаний государства. Эти доходы и стали объектами государственного кредита. Были введены принудительные ежегодные займы у населения в размере не менее месячного фонда оплаты труда. Эти займы выпускались с 1925 до 1956 г. включительно. Затем они были прекращены. Погашение накопленной задолженности было отложено на 20 лет, выплата процентов по задолженности не предусматривалась. Так возник внутренний государственный долг.

Падение производства, начавшееся в 1990 г., не было остановлено с переходом к реформам. Сокращение объема реальных доходов в стране и рост дефицита бюджета вынудили государство обратиться к заемным ресурсам для обеспечения текущих расходов бюджета. Это произошло в форме организации рынка государственных ценных бумаг в 1993-1994 гг. До этого практиковалась прямое кредитование дефицита бюджета Центральным банком России. Замену банковского кредитования выпуском ценных бумаг, несомненно, следует рассматривать как успех государственной финансовой политики в 1994-1995 гг. Но в дальнейшем развитие рынка государственных ценных бумаг вышло из-под контроля.

В последние годы наметилась тенденция к сокращению внешнего долга Российской Федерации. В 2000 году он составил 139 млрд. долларов США. В начале 2004 года внешний долг Российской Федерации оценивался суммой, эквивалентной 120 млрд. долларов США. По состоянию на 1 января 2005 года объем внешнего долга запланирован в размере до 115 млрд. долларов США.

Причины образования государственного долга в различных странах имеют свою историю.

Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х - началу 1990-х гг. (около 5,5 трлн. долл.), связана, во-первых, с войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпуска государственных облигаций.

Во-вторых, периодические спады, во время которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных условиях, увеличивался бюджетный дефицит. Особо неблагоприятными в этом отношении были Великая Депрессия 1929-1933 гг., кризисы 1974-1975 и 1980-1982 гг., увеличение расходов на оборону и борьбу с терроризмом в 2001-2003 гг.

В-третьих, результаты действия правительства, действовавшего в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.), аналогичные по духу налоговые реформы Дж.Буша в 2001-2003 гг.

На начало 2004 г. общая сумма внешнего долга США составила более 6 трлн. долл. а дефицит федерального бюджета, по расчетам аналитиков, составит 520 млрд. долл. в 2004 финансовом году.

31 декабря 2012 года долг достиг 16,432 трлн долларов. Дефицит бюджета США по итогам 2012 финансового года составил 1,2 триллиона долларов.

Причины образования государственного долга в России (на начало 2013 г. сумма внутреннего и внешнего долга составляла около 11,8 трлн. руб.) имеют свою специфическую историю.

Поскольку российскому правительству не удавалось вплоть до 2000 г. реализовать сбалансированный бюджет, дефицит покрывался, начиная с 1995 г, за счет внутренних и внешних займов.

Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов покрывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т. е. осуществляло монетизацию государственного долга. Эта практика была прекращена в 1995 г.

Однако, прекратив финансирование за счет прямых кредитов ЦБ, правительство стало наращивать финансирование за счет внутренних займов. Выпуская ГКО-ОФЗ, правительство стремилось покрыть дефицит бюджета неинфляционным путем.

Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т. е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отраслей (угольная промышленность), на субсидии депрессивным регионам, на чеченскую войну, на содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т. п.

Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания.

Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответственно, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое налоговое бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «уходу в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых поступлений.

1.2 Сущность и значение государственного долга

государственный долг сокращение кредитный

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ «государственным долгом РФ являются долговые обязательства РФ перед физическими, юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права».

Основные формы долговых обязательств РФ: кредитные соглашения и договора, государственные ценные бумаги, договора о предоставлении гарантий РФ, договора поручителей РФ, переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг РФ, соглашения и договора РФ о пролонгации (продлении) и реструктуризации долговых обязательств.

Во временном разрезе выделяют краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет) и долгосрочные (до 30 лет) долговые обязательства.

Причины появления государственного долга: внешние и внутренние заимствования для финансирования бюджетного дефицита; капитализация процентов по ранее полученным кредитам; недофинансирование обязательств, принятых государством к исполнению.

Как правило, госдолг возрастает на этапах активного экономического роста, поскольку развивающаяся экономика требует дополнительных вложений. Однако госдолг растет и в стагнирующей экономике, в которой спад производства обусловливает необходимость покрытия затрат государства монетарными методами.

Теория государственного долга неразрывно связана с теорией государственного бюджета и использует ряд основных бюджетных понятий, которые являются основополагающими при рассмотрении государственного долга.

Бюджетный дефицит - это превышение расходов государственного бюджета над его доходами. Большинство правительств как развитых, так и развивающихся стран не могут покрыть доходами своих расходы, сводя госбюджет с дефицитом. Поэтому важен вопрос о допустимом размере дефицита, о его воздействии на экономику в краткосрочном и долгосрочном периоде и о способах его финансирования.

Важнейшей задачей экономической политики государств является поиск оптимального решения проблем бюджетного дефицита и государственного долга. В контексте решения обозначенной проблемы определяющее значение имеют:

* анализ причин возникновения, поддержки и воспроизведения бюджетного дефицита;

* анализ причин возникновения государственного долга, его виды, структура и т.п.;

* методы управления государственным долгом;

* анализ взаимосвязи и взаимообусловленности государственного дефицита и государственного долга, определение механизмов их гармонизации и оптимизации в контексте макроэкономического развития;

* анализ последствий бюджетной и долговой политики государства на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу;

* определение объемов государственного дефицита и государственного долга, являющихся критическими для дальнейшего развития общества.

Одним из существенных факторов наличия (возрастания) государственного долга является бюджетный дефицит. Возрастание государственного долга, в свою очередь, является определяющим фактором возрастания бюджетного дефицита за счет обслуживания и погашения взятых долгов. То есть, государственный дефицит и государственный долг взаимообусловлены, что следует учитывать при моделировании данных показателей (первый показатель является фактором для второго, а второй одновременно - для первого).

Государственный долг может оказывать как отрицательное, так и положительное влияние на экономическое развитие. Так, в периоды экономических спадов достаточно эффективным способом смягчения ситуации выступает именно государственное заимствование, которое препятствует резкому падению совокупного спроса, оказывая стабилизирующее воздействие на экономику страны. Кроме того, государственные займы - это дополнительное поступление финансовых ресурсов в страну, которые могут стать базой будущего экономического роста, в особенности в случае их инвестиционного характера. Внешняя задолженность позволяет стране осуществлять большие совокупные затраты, чем выработанный национальный доход, и финансировать инвестиции, которые не обеспечиваются внутренними поступлениями. В этом аспекте государственные заимствования оказывают положительное влияние на макроэкономическое развитие.

Отрицательное влияние государственных заимствований отражается в наличии (возрастании) бюджетного дефицита, особенно в объемах, которые являются непомерными для развития конкретной экономики. Чрезмерные объемы бюджетного дефицита означают на практике недофинансирование как производственной, так и социальной сферы также связаны с такими отрицательными макроэкономическими явлениями, как девальвация национальной валюты, возрастание стоимости кредитов и ограничение их доступности, дестабилизация экономики и разбалансирование экономических пропорций.

Основными причинами возникновения бюджетного дефицита являются:

* сокращение общественного производства;

* эмиссия необеспеченных денег;

* чрезмерные затраты на социальные программы;

* чрезмерные объемы накопленных государственных долгов с неблагоприятными условиями обслуживания.

Прогнозирование дефицита бюджета и государственного долга не может осуществляться в отдельности, в отрыве от прогнозирования макроэкономического развития страны в целом, а лишь как естественная составляющая такого развития. В свою очередь, общее макроэкономическое развитие в значительной степени зависит от формирования доходов и расходов бюджета (в том числе, бюджетного дефицита), а также объемов и характеристик государственного долга.

С позиции кредитных отношений, государственный долг - это величина задолженности государства всем своим кредиторам. Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных государственных кредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. Однако для отражения реальной экономической ситуации чаще используют относительные величины, в частности, отношение государственного долга к объему ВВП. Существуют различные экономические методы, применяемые государством для балансирования бюджета и регулирования экономического цикла. Такая политика направлена на сглаживание колебаний экономики и преодоление негативных последствий спадов.

Согласно статье 115 БК РФ, государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Письменная форма государственной гарантии является обязательной. Несоблюдение письменной формы государственной гарантии влечет ее недействительность (ничтожность).

В государственной гарантии должны быть указаны: сведения о гаранте, включающие его наименование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта; определение объема обязательств по гарантии.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются на конкурсной основе. Гарант по государственной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Предусмотренное государственной гарантией обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной гарантии, в полном объеме, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации. Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг Российской Федерации, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта. Исполнение государственных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в валюте Российской Федерации включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются государственные гарантии Российской Федерации, выдаваемые отдельному субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 млн. минимальных размеров оплаты труда.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. Кроме того, должны отдельно утверждаться государственные гарантии Российской Федерации на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в порядке, предусмотренном для государственных внешних заимствований в составе Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации.

При исполнении получателем государственной гарантии Российской Федерации своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг Российской Федерации, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Министерство финансов Российской Федерации либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям.

На основании данных этого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении государством платежей по выданным гарантиям.

Государственные гарантии Российской Федерации предоставляются Правительством Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации либо иной уполномоченный орган представляет Правительство Российской Федерации на всех переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и заключает соответствующие соглашения от имени Правительства Российской Федерации.

В случае предоставления государственной гарантии Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации либо иной уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти обязаны провести проверку финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации.

Таким образом, причины появления государственного долга: внешние и внутренние заимствования для финансирования бюджетного дефицита; капитализация процентов по ранее полученным кредитам; недофинансирование обязательств, принятых государством к исполнению. Теория государственного долга неразрывно связана с теорией государственного бюджета и использует ряд основных бюджетных понятий, которые являются основополагающими при рассмотрении государственного долга. Важнейшей задачей экономической политики государств является поиск оптимального решения проблем бюджетного дефицита и государственного долга.

Государственный долг может оказывать как отрицательное, так и положительное влияние на экономическое развитие. Внешняя задолженность позволяет стране осуществлять большие совокупные затраты, чем выработанный национальный доход, и финансировать инвестиции, которые не обеспечиваются внутренними поступлениями. В этом аспекте государственные заимствования оказывают положительное влияние на макроэкономическое развитие.

Отрицательное влияние государственных заимствований отражается в наличии (возрастании) бюджетного дефицита, особенно в объемах, которые являются непомерными для развития конкретной экономики. Для отражения реальной экономической ситуации чаще используют относительные величины, в частности, отношение государственного долга к объему ВВП. Существуют различные экономические методы, применяемые государством для балансирования бюджета и регулирования экономического цикла.

1.3 Виды государственного долга

К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса.

Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации

1. Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по видам долговых обязательств.

2. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:

1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) государственным гарантиям Российской Федерации;

5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

3. Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

4. В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК.

5. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Государственный долг можно классифицировать по различным критериям.

По валютному критерию государственный долг делится на внешний и внутренний: рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему (согласно ст.6 Бюджетного кодекса РФ). Но распространено и другое определение внешнего долга - как совокупного долга нерезидентам, а внутреннего долга - как совокупного долга резидентам страны (это определение более широко распространено в мировой практике). С позиции общественных отношений внешний долг ассоциируется с задолженностью одного субъекта другому (т.е. одной страны - другой), а внутренний - это долг самим себе.

Государственный долг также делится на капитальный и текущий.

Капитальный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты.

Текущий долг - это расходы по выплате доходов и погашению обязательств.

Капитальный долг включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату; текущий состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик обязан погасить в отчетном периоде.

По уровню управления государственный долг делится на:

· государственный долг Российской Федерации (долг центрального правительства);

· государственный долг субъекта Российской Федерации (совокупность долговых обязательств субъекта);

· муниципальный государственный долг (совокупность долговых обязательств муниципального образования).

Долг субъекта федерации и муниципальный долг состоят из соответствующих кредитных соглашений и договоров; займов субъекта РФ или муниципального образования и переоформленных долговых обязательств третьих лиц в долг субъекта РФ или муниципальный долг.

Согласно действующему законодательству, следует выделять государственный и общегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматривается первое понятие, то есть просто государственный долг.

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.

Внешний государственный долг В 1992 г. и начале 1993 г. Центробанк имел в своем распоряжении только денежные инструменты - целевые кредиты и обязательные резервы. После того как в апреле 1995 г. с принятием закона «О Центральном банке» ЦБ обрел независимость, стало возможным разграничить денежно-кредитную и фискальную политику и финансировать бюджетный дефицит не за счет денежной «накачки», а с помощью долговых обязательств. С 1995 г. было прекращено прямое финансирование дефицита (прямые кредиты правительству), хотя участие Центробанка в косвенном финансировании оставалось значительным. Активно применялись ГКО и облигации федерального займа (ОФЗ). Использование в финансировании дефицита заимствований на рынке ценных бумаг положило начало резкому росту внутреннему государственному долгу.

Внутренний государственный долг, который включает в себя задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), реструктурированную задолженность по внутренним валютным облигациям, а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам. Отдельно стоят обязательства государства перед вкладчиками Сбербанка, лишившимися своих сбережений в связи с инфляцией, и обязательства по чекам на автомобили в конце 80-х годов. С ростом внутреннего госдолга увеличивались расходы на его обслуживание, которые к 1998 г. превратились в одну из наиболее крупных и прогрессировавших статей расходов федерального бюджета. Государственные заимствования требовали значительно больше ресурсов, чем были внутренние ликвидные сбережения. Дефицит государственных финансов сократить не удалось, а возможность внешних заимствований оставалась весьма ограниченной. В этой ситуации появилась необходимость допустить нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. Если в 1994 г. нерезидентам было разрешено приобретать до 10% номинального объема выпуска госбумаг, то с 1 января 1998 г. Центральный банк и правительство объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были отменены ограничения на срок репатриации прибыли и гарантированный уровень доходности). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно росла и к апрелю 1998 г. составила 28-30%. Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего госдолга позволил снизить процентные ставки и тем самым, во-первых, уменьшить нагрузку на бюджет в части расходов на обслуживание долга; во-вторых, облегчить получение кредитов для реального сектора. При этом резко возросла зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых финансовых рынков. Даже в 1998 г., когда начался финансовый кризис, сумма внутреннего и внешнего российского госдолга по международным меркам была небольшой - примерно 54% ВВП. Для сравнения: отношение совокупного долга стран ЕС к их ВВП в 1996 г. составляло 70,4%, США - 63,1%. Но дело в том, что темпы роста российской задолженности были чрезвычайно высоки. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995-1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком иностранных капиталов на развивающиеся рынки, в том числе в Россию. Значительную часть долговых обязательств государства приобрели иностранные инвесторы. Но после вспышки «азиатского» кризиса в 1997 г. их готовность к риску сменилась осторожностью, начался отток капиталов. Тяжесть положения усугублялась тем, что более половины внутренних обязательств были краткосрочными (со сроком погашения менее года), в июне 1998 г. они почти в 4 раза превышали официальный показатель валютных резервов. От сильного внешнего шока (из-за падения сырьевых цен на мировом рынке и оттока капиталов с развивающихся рынков) эта уязвимая долговая конструкция, основанная на постоянном рефинансировании старых долгов новыми, рухнула. К апрелю 1998 г. уже не ГКО затыкали бюджетные прорехи, а бюджет начал работать на ГКО. Накануне 17 августа 1998 г. казна выплачивала по 1 млрд долларов в неделю по старым облигациям, а покупать новые инвесторы перестали. На выплаты по ГКО-ОФЗ уходило до 70% доходов бюджета. Инструмент покрытия дефицита бюджета превратился в свою противоположность. Рефинансировать долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета не соглашалась Государственная Дума. Привлечение внешних инвесторов поначалу замедлило наступление краха ГКО, а затем их уход с российского рынка ускорил его.

Таким образом, с формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно.



2. Управление государственным долгом

2.1 Сущность управления государственным долгом

государственный долг сокращение кредитный

Существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по его управлению. Процесс управления госдолгом -- это совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулирование рынка государственных ценных бумаг, обслуживание и погашение государственного долга, предоставление ссуд и гарантий.

Понятие и содержание управления государственной задолженностью может быть определено достаточно многомерно. Управление ею можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Этот процесс включает:

· формирование государственной долговой политики;

· определение основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

· установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и другие вопросы, связанные со стратегическим управлением государственным долгом;

· установление границ задолженности.

Под управлением долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также с регулированием рынка государственных ценных бумаг.

Процесс управления госдолгом как в широком, так и в узком смысле требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности. В свою очередь системное управление долгом невозможно без четкой классификации задолженности.

В процессе управления госдолгом государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных госзаймов, кредитов и гарантий, порядок предоставления и возврата государственных кредитов и гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения госзаймов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функционирования госдолга.

Цикл управления государственным долгом включает 3 стадии: привлечение, размещение и погашение. Управление привлеченным долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление привлеченным долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая в России, ориентируется на значительные внешние заимствования. Управление размещением государственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Можно выделить 3 способа возможного использования привлекаемых ресурсов:

· финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развития экономики. Данный способ является наиболее прогрессивным видом использования внешнего долга. При этом крайне важен отбор конкурентных высокоэффективных инвестиционных проектов, которые обеспечили бы возврат полученных ресурсов;

· бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых с международного рынка ресурсов - наименее эффективный из существующих;

· смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом.

В российской практике большое распространение получил наименее эффективный способ - новые заимствования направляются на финансирование текущих расходов бюджета, включая и обеспечение существующего внешнего долга.

Управление погашением государственного долга. Погашение долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований. В российской практике новые заимствования играют существенную роль в обслуживании задолженности. Золотовалютные резервы направлялись на погашение задолженности только в период долгового кризиса в 1991-92 годах, ведут к обеднению страны.

Можно выделить несколько способов решения долговой проблемы: конверсия, консолидация, унификация государственных займов, реструктуризация.

Конверсия государственных займов - это изменение доходности займа. Различают несколько методов конверсии: добровольная, принудительная и факультативная. При добровольной конверсии владелец облигации имеет право выбора: либо согласиться с новыми условиями, либо погасить облигацию. При принудительной конверсии владелец облигации обязан согласиться с новыми условиями займа, а при факультативной конверсии кредитор может либо согласиться, либо отказаться от новых условий займа. Конверсия, как правило, осуществляется. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-ного выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств - с 5 до 10%.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Например, в 1938 г. была проведена консолидация свободно обращавшихся займов с обменом старых облигаций на новые, срок действия которых был увеличен вдвое (до 20 лет). Однако возможна и обратная операция - уменьшение срока действия государственных ценных бумаг. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

Возможно совмещение консолидации с конверсией. Такая операция была проведена, например, в 1936 г., когда облигации семи государственных займов, размещавшихся среди населения по подписке с рассрочкой платежа, были обменены на облигации нового займа с более низкой доходностью и с увеличением вдвое (до 20 лет) срока действия ценных бумаг.

Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее. Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по системе государственного кредита. Унификация займов была проведена в 1930 г.: одновременно с выпуском займа «Пятилетка - в четыре года» на его облигации обменивались облигации займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается внешней задолженности, то к ней применяют другой метод - это реструктуризация, которая означает погашение долговых обязательств одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания и сроков погашения.

Ряд соглашений о реструктуризации долговых платежей, коммерческим (в декабре 1991 г., июле 1993 г., ноябре 1995 г., ноябре 1998 г., феврале 2000 г.) и официальным (в апреле 1993 г., июне 1994 г., июне 1995 г., апреле 1996 г., августе 1999 г.) кредиторам, позволил уменьшить долговую нагрузку на экономику страны, приходившуюся на период 1992-2000 гг. В то же время, проведенные реструктуризации, существенно увеличили ее как в целом, так и в части, приходящейся на первое десятилетие наступившего столетия. Так в соответствии с договоренностью о реструктуризации долгов Лондонскому клубу в феврале 2000 г. кредиторы согласились списать 36,5% задолженности и выпустить взамен старых долговых обязательств новые облигации со сроком погашения в 2010-2030 гг. Однако здесь существует один нюанс: в целом России придется заплатить 42 млрд. долларов вместо первоначальных 32,6 млрд. долларов. Реструктуризация долга Лондонскому клубу является заменой менее ликвидных ценных бумаг на более ликвидные. Поскольку сохраняется значительное отставание реальной цены долга от его номинала, есть возможность игры на рынке, допустимы различные варианты выкупа долга, в том числе с привлечением третьих стран - должников России, с последующим зачетом российских долговых обязательств за их задолженность.

Следует различать этапы управления. Можно выделить, по меньшей мере, следующие пять укрупненных этапов, на каждом из которых решаются специфические задачи.

· На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, предельных объемов государственных внутренних и внешних заимствований, предельных объемов предоставления государственных гарантий, а также формируются программы государственных внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается тяжесть будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

· На втором этапе управления государственным догом формируется программа эмиссии государственных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование оригинальным и привлекательным для инвесторов резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на втором этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

· На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным долговым обязательствам на вторичном рынке государственного долга. Воздействие на котировки по государственным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего долга).

· Четвертый этап - антикризисное управление - связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, обилием которых отмечена новейшая российская история в период после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами на предмет пересмотра графика платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств, проведении новации, секьюритизации и тому подобном.

· Пятый этап - исполнение оригинальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных внутренних долгов.

Таким образом, под управлением государственным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка государственных заимствований, реализации мер антикризисного управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств. И целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

2.2 Система управления государственным долгом

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

Правительство Российской Федерации в «Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации» придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:

- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

- сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

- обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

- разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

- процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной год;

- исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом:

- своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;

- проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

- осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

- контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

- контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

- экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

- экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, - риска и доходности (то есть в случае долга - издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.