Размещено на http: //www. allbest. ru/

Министерство НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ российской федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

курганский государственный университет

Институт экономики и права

Кафедра «Финансы и экономическая безопасность»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Государственные и муниципальные финансы»

Тема Механизм управления государственным долгом

Студент группы ЭП-30016 Рябинин Юрий Сергеевич

Руководитель к.э.н. доц. Батурина Ирина Николаевна

Курган 2019 г.



Содержание

• 1. Теоретические основы управления государственным долгом
• 1.1 Система управления государственным долгом
• 1.2 Задачи и методы управления государственным долгом
• 2. Современное состояние государственного долга
• 2.1 Анализ динамики состава и структуры внешнего и внутреннего долга
• 3. Основные пути решения проблем управления государственным долгом в России и зарубежных странах
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложения

• Введение
• В наше время, проблема дефицита бюджета не теряет свою актуальность. Неблагоприятная динамика государственного долга, вызванная огромными расходами на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита, заставила многих экономистов заняться углубленным исследованием и поиском решений проблемы, возникшей в финансовой системе нашей страны.
• Непогашенный государственный долг является одним из препятствий для нормального экономического развития страны, что требует самого огромного внимания к этой экономической категории. В проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; нормативно-правовая база управления. Именно поэтому управление государственным долгом является одним из наиболее важных элементов государственной политики.
• Государственный долг влияет на стабильность государства, на уровень жизни в ней, оказывается огромное влияние на государственные финансы, денежное обращение, инвестиционный климат. В условиях нестабильности и финансовых кризисов тема управления государственным долгом принимает все более актуальное и важное значение как на макроэкономическом, так и на микроэкономическом уровне, влияет также на домохозяйства.
• Государственный долг занимает промежуточное положение между финансами и кредитом, так как носит форму кредита на принципах кредитования, но участвует в перераспределении финансовых ресурсов, как в международном, так и внутри страны.
• Долг должен идти на определенные цели: стимулирование экономики, инвестирование проектов, поэтому нельзя однозначно негативно относиться к наличию государственного долга.
• Государственный долг напрямую с бюджетным процессом, точнее с дефицитом бюджета. Правительства управляют очень большими портфелями государственных ценных бумаг и резервов, а чем больше средства и доходность, тем выше риски, поэтому принятие правильных решений очень важно. Надежного управления государственным долгом бывает недостаточно, потому что процесс взаимозависим от макроэкономической, бюджетной, налоговой политик.
• Но тем не менее, управление государственным долгом очень важно, особенно во времена нестабильности и экономических кризисов, а также в условиях санкций, низкого экономического роста и прочих факторов, влияющих на государство и уровень жизни в нём. Изучив управление государственным долгом в совокупности с взаимосвязями с процессами и различными видами регулирования экономики можно сделать выводы о рациональном использовании механизмов управления и с их помощью добиться процветания.
• В курсовой работе будет рассмотрено значение управления государственным долгом, опыт зарубежных стран, нормативно-правовое регулирование, состав и структура государственного долга, связи с другими понятиями, процесс и функции государственного долга, существующие классификации, контроль за государственным долгом и его регистрация.
• Актуальность данной темы состоит в том, объем государственных займов растет и это негативно сказывается на ситуации в стране, тем более с существующими недостаточными мерами по адаптации к современным условиям на международном рынке.
• Объектом исследования являются теоретические и практические методы управления государственным долгом страны и применение совокупности методов при различных ситуациях.
• Целью работы является изучение управления государственным долгом в Российской Федерации и зарубежных странах.
• В процессе работы применялся горизонтальный, вертикальный и трендовый анализ, а также расчет общепринятой группы показателей по оценке состояния и причинам возникновения государственного долга.
• Задачами исследования являются:

- Раскрытие сущности управления государственным долгом;

- Раскрытие особенностей управления государственным долгом в России;

- Нахождение оптимальных методов управления государственным долгом;

- Изучение методов, применяемых в опыте различных зарубежных стран;

- Изучение проблем, существующих в данной теме.

При изучении будет использована существующая нормативно-правовая база (Бюджетный, Гражданский Кодексы, Федеральные законы, Постановления Правительства и органов, осуществляющих управление долгом), актуальные статьи российских авторов из научных специализированных журналов, учебные пособия, лекции, официальные источники информации, статистические сборники.

управление государственный долг реструктуризация



1. Теоретические основы управления государственным долгом

1.1 Система управления государственным долгом

Государственный долг - общая сумма финансовых займов, взятых государством для покрытия бюджетных дефицитов [27].

Управление государственным долгом неразрывно связано с бюджетным процессом, так как система управления государственным долгом влияет на формирование бюджетной политики государства. Цели системы управления государственным долгом РФ сформулированы в Постановлении Правительства РФ от 04.03.1997 №245 «О единой системе управления государственным долгом РФ». Основными целями являются сохранение суммы государственного долга на безопасном уровне и снижение стоимости обслуживания государственного долга [6].

Государственный долг неразрывен с понятием государственного кредита. А государственный кредит выполняет три основных функции: распределительную, контрольную и регулирующую. Значение каждой функции для наглядности оформим в виде таблицы [10; стр.257].

Таблица 1 Функции государственного кредита

Функция	Значение
Распределительная	Через данную функцию государство формирует и использует свои денежные фонды на условиях кредитования, заимствуя и выдавая денежные средства.
Контрольная	Контролирует целевое движение ссудного капитала
Регулирующая	Мобилизуя средства физических лиц, государство увеличивает платежеспособный спрос. Выдавая свои денежные средства государство регулирует уровень ссудного процента, влияя на предпринимателей через систему кредитов

Согласно функциям, перечисленным в таблице, государственный долг участвует в распределении финансовых ресурсов, как внутри страны, так и в международном распределении и используется для конкретных задач [10].

Согласно статье 97 БК РФ «к государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникающие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса.»[2].

Государственный долг имеет различные классификации:

- По субъекту; государственный, региональный, муниципальный

- По кредитору и валюте; внешний и внутренний

- По дате; основной и текущий

- По срокам; краткосрочный (до года), среднесрочный (от года до пяти лет), долгосрочный (свыше пяти лет).

Структура государственного долга в зависимости от уровней различается, так как различаются источники заимствования (муниципальные органы власти не имеют внешних источников заимствования).

Также, параллельно со структурой устанавливается предельный объем государственного долга. Предельный объем заимствований не должен превышать сумму, направляемую на покрытие дефицита соответствующего бюджета и не должен превышать размер доходов соответствующего бюджета за вычетом безвозмездных поступлений.

Структура государственного долга уровней бюджетной системы РФ представлен в Таблице 2.



Таблица 2 Состав государственного долга уровней бюджетной системы РФ

Уровень	Состав
1)Государственный долг РФ	Обязательства по кредитам Государственным ценным бумагам Бюджетным кредитам из других бюджетов бюджетной системы РФ Государственным гарантиям РФ Иные обязательства, отнесенные на долг РФ
2) Долг субъекта РФ	По: государственным ценным бумагам субъекта РФ бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы РФ кредитов, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций государственным гарантиям субъекта РФ
3)Долг муниципального образования РФ	ценные бумаги муниципального образования (муниципальные ценные бумагам); бюджетные кредиты, привлеченные в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; кредиты, полученные муниципальным образованием от кредитных организаций; гарантии муниципального образования (муниципальные гарантии).

Наличие государственного долга не является сугубо отрицательным фактором, так как с помочью механизма государственного долга государство привлекает дополнительные финансовые ресурсы, необходимые экономике и социальной сферы. Также государственный долг используется для покрытия части дефицита бюджета. Для данных целей создаются Программа государственных внешний заимствований РФ и Программа государственных гарантий РФ.

Государственная (муниципальная) гарантия -- вид долгового обязательства, оформленного в письменной форме, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром [29].

Согласно Статье 101 БК РФ управление государственным долгом осуществляется Правительством РФ или в случаях, когда, Министерство Финансов уполномочено Правительством. Управление долгом субъекта осуществляется высшим исполнительным либо финансовым органом субъекта, а управление муниципальным долгом осуществляет местной администрацией в соответствии с уставом муниципального образования.

Президент РФ координирует и направляет деятельность законодательных и исполнительных органов в сфере управления государственным долгом Российской Федерации путем формирования системы и структуры органов исполнительной власти (назначает Председателя Правительства РФ, представляет кандидатуру Председателя Банка России), предоставления бюджетного послания, касающегося также вопросов государственного долга, возможности использования права законодательной инициативы или вето в части совершенствований правового регулирования отношений в сфере государственного (муниципального) долга.

Федеральное Собрание как законодательный орган участвует в управлении государственным долгом в форме принятия федеральных законов о федеральном бюджете и утверждения программ внешних и внутренних заимствований.

Вся подготовительная работа: разработка и доработка, экономико-правовой анализ законопроектов, а также изучение текущей ситуации и зарубежного опыта -- возложена на постоянно действующие в структуре Государственной Думы Федерального Собрания РФ комитеты и комиссии. Значимость участия высшего законодательного (представительного) органа выражается в необходимости законодательно как подтвердить уже существующие государственные долги, так и одобрить возможность новых заимствований.

Правительство РФ на основании бюджетных целей и ограничений, установленных Президентом РФ и Федеральным Собранием, непосредственно управляет государственным долгом. Среди полномочий Правительства РФ можно выделить предоставление в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета об его исполнении, заключений на законопроекты о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства. Исключительно на заседаниях Правительства РФ устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг, а также утверждаются Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг.

Проведение финансовых долговых операций осуществляют специализированные государственные органы и организации, которым Правительство РФ делегирует большинство полномочий по управлению государственным долгом на основе нормативных актов или договоров. Среди финансовых органов государственной власти -- Минфин России, который Правительство РФ вправе уполномочить управлять государственным долгом.

К функциям Минфина России отнесено составление и исполнение федерального бюджета, возложены основные полномочия по управлению государственным долгом Российской Федерации. Среди них выделяют разработку состава и структуры государственного долга, подготовку проектов программ внешних и внутренних заимствований, предложение мер по совершенствованию структуры государственного долга и оптимизации расходов по его обслуживанию, ведение учета государственного долга. Минфин России в сфере управления госдолгом сотрудничает с Министерством экономического развития РФ, которое участвует в разработке проектов программ внешних заимствований России, в процессе урегулирования внешней задолженности Российской Федерации и выплаты долгов иностранных государств Российской Федерации и осуществляет контроль за эффективным и целевым использованием кредитов.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) осуществляет консультационную и методологическую поддержку Минфина России в части разработки основных направлений развития рынка ценных бумаг (в том числе государственных ценных бумаг). [17]

Правовые основы системы управления государственным долгом заложены в Конституции и Бюджетном Кодексе Российской Федерации. Полномочия Правительства, как управляющего органа описаны Федеральным Конституционным Законом от 17 декабря 1997 года №2 - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Однако, отдельные вопросы, связанные с операциями с государственными долговыми ценными бумагами и их учетом, регулируются и описываются в нормативных документах Правительства РФ, Министерства Финансов, Банка России и Внешэкономбанка. Гражданский Кодекс описывает отношения физических и юридических лиц с государством по поводу государственных ценных бумаг через связь с реестром государственных ценных бумаг.

Важно отметить роль Внешэкономбанка, деятельность которого описана в ФЗ от 17.05.2007 N 82-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «О государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ». Согласно закону, Внешэкономбанк осуществляет финансирование и выдает государственные гарантии во время проведения финансово-кредитных операций с иностранными государствами, а также инвестирует средства в различные проекты на территории РФ, оказывает консалтинговые услуг по вопросам финансирования из бюджета и государственным ценным бумагам. Ранее осуществлял деятельность по Агентскому соглашению, являясь агентом Правительства РФ [19].

Сейчас процесс управления государственным долгом и государственные займы регулируются БК РФ почти полностью, но до введение его в действие законодательной базой в сфере управления государственным долгом служили два закона: № 3877-1 от 13 ноября 1992 года «О государственном внутреннем долге РФ» и ФЗ № 76 от 17 декабря 1994 года «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям».

Бюджетный Кодекс РФ содержит в себе основные положения и понятия по активной и пассивной частям долга, устанавливает предельные объемы государственного долга бюджетов всех уровней, классификации, структуру. Также в БК РФ прописаны системы учета и контроля за управлением государственного долга. Но тем не менее, четкой системы управления государственными обязательствами законодательно не создано.

Сильна связь с федеральным законом «О федеральном бюджете». Средства, привлекаемые на покрытие бюджетного дефицита, а также на финансирование государственных инвестиционных программ социально-экономического развития в условиях профицита, образуют государственный долг. В законе указаны источники финансирования государственного долга, также устанавливаются обе программы заимствований РФ [9].

В Гражданском Кодексе в статье 817 сказано о том, что государственный заём оформляется договором на приобретение ГКО или иные государственные ценные бумаги, и договор устанавливает право на получение заемщиком денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав, установленных условиями выпуска. Статья регулирует отношения между заемщиком и займодавцем, по согласно статье 124 ГК РФ органы государственной власти выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений. [3;5]

В рамках управления государственным долгом раздельно ведутся две книги по учёту государственного долга (государственная долговая книга в отношении государственного внутреннего долга, государственная долговая книга в отношении государственного внешнего долга).

Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации.

В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

Информация о государственных внутренних долговых обязательствах Российской Федерации (за исключением обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте Российской Федерации) вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

Информация о государственных внешних долговых обязательствах Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Министерство финансов Российской Федерации соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств.

Информация о государственных долговых обязательствах Российской Федерации по государственным гарантиям Российской Федерации вносится в Государственную долговую книгу Российской Федерации в течение пяти рабочих дней с момента получения Министерством финансов Российской Федерации сведений о фактическом возникновении (увеличении) или прекращении (уменьшении) обязательств принципала, обеспеченных государственной гарантией Российской Федерации.

Существует иерархия и разграничение в законодательном регулировании управления государственным долгом, представленная в Таблице 3.



Таблица 3 Уровни законодательного регулирования управления государственным долгом

Уровни законодательного регулирования	Нормативно-правовая документация
Федеральные законы	- Бюджетный Кодекс РФ - ФЗ «О федеральном бюджете» -ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»
Постановления и распоряжения Правительства РФ	Постановление и распоряжение Правительства РФ: - «Об эмиссии государственных ценных бумаг» - «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций» - «О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государственных нерыночных займов» и др.
Приказы Минфина РФ	- Приказ Минфина РФ «О списании государственного внутреннего долга РФ по казначейским операциям» - «О списании государственного внутреннего долга РФ по ГКО/ОФЗ» и др.
Иные документы	- Положение Банка России «Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг» и др.

Иерархия недостаточно четко разграничивает сферы и вопросы, которыми должны заниматься определенные органы.

Итак, государственный долг неразрывно связан с понятием государственного кредита, а управление долгом - это часть бюджетного процесса. Управление государственным долгом регулируется законодательными актами, которые имеют свою иерархию и отличаются по сферам своего влияния на различные уровни долга. В процессе управления принимают участие множество органов власти, что создает проблемы в процессе управления государственным долгом. Далее рассмотрим практические методы управления государственным долгом и задачи, которые решаются этими методами.



1.2 Задачи и методы управления государственным долгом

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

- удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти взятых на себя долговых обязательств без значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;

- минимизация стоимости долга на основе удлинения сроков заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, за счет перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;

- сохранение у государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;

- поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;

- достижение эффективного и целевого использования заимствованных средств, государственных кредитов и гарантированных займов;

- обеспечение своевременного возврата государственных кредитов и уплаты процентов по ним;

- диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

- координация действий органов власти всех ветвей и уровней на рынке государственных долговых обязательств. Представляется целесообразным определить управление государственным долгом в широком и узком смысле. [9]

Реализация управления государственным долгом осуществляется посредством применения следующих методов исходя из исторических и экономических предпосылок, определяющих их возникновение и применение:

1) рефинансирование государственного долга - погашение основного долга и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов и получения кредитов, от кредитных организаций;

2) новация, предполагающая заключение соглашения между заемщиком и кредитором по замене одних обязательств другими. Возможен также перевод в заемные обязательства долга, возникшего из любого другого основания, в частности купли -продажи, аренды имущества, и наоборот.

3) унификация - решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов, а также обмен ранее выпущенных облигаций и сертификатов на облигации и сертификаты новых займов;

4) конверсия, предполагающая изменение доходности по займам, полученным государством в качестве заемщика;

5) консолидация, подразумевающая изменение условий заимствований в части увеличения сроков, на которые предоставляются долговые обязательства, т.е. предполагает перенос погашения на более поздний срок;

6) отсрочка погашения займов, представляющая собой применение такого метода, как консолидация, с одновременным отказом государства выплачивать до - ходы по данным долговым обязательствам;

7) аннулирование государственного долга, т.е. отказ государства от всех ранее взятых на себя долговых обязательств;

8) реструктуризация, предполагающая подписание соглашения о прекращении долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой их на иные долговые обязательства с другими условиями обслуживания и погашения;

9) списание долга путем сокращения суммы основного долга;

10) секъюритизация - обмен долгов на облигации; обмен облигаций по регрессивному соотношению, когда несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой;

11) досрочное погашение, которое предполагает экономию бюджетных средств при необходимости их будущего обслуживания.

Данные методы применяются индивидуально к долговым обязательствам, составляющим государственный долг, и имеют свою специфику. Кроме того, некоторые из них могут быть индивидуальны для определенного вида долгового обязательства (например, исключительно для государственных ценных бумаг).

Методы управления государственным долгом можно разделить на административные и рыночные. К первой группе относятся: конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание, аннулирование и др. Вторая группа включает реструктуризацию, новацию, пролонгацию, доразмещение, выкуп, секъюритизацию, обмен и др. В основу данного разграничения положен такой признак, как принятие решения о применении метода. Так, административные методы характеризуются односторонним принятием решения о их применении со стороны государства, без получения предварительного согласия со стороны кредитора, а рыночные, в свою очередь, предусматривают согласительный характер, т.е. принятию решения предшествует переговорный процесс между кредитором и заемщиком, при этом кредиторы вправе решать, принимать им предложенные условия или отказаться от них.

Подтверждением такого разграничения может служить исторический опыт управления государственным долгом в России (например, применение этих методов административно-командной политике СССР, затем в ситуации развития рыночных отношений, предполагающих равноправие сторон и прозрачность, а также в реализации законов рынка).

В Бюджетном кодексе РФ официально закреплен лишь один метод управления государственным долгом - реструктуризация, обусловленная переходом к рыночным отношениям (ст. 105). В основу данного метода положен договорный (согласительный) характер, предусматривающий заключение соглашения между кредитором и заемщиком - органом государственной власти, уполномоченным на осуществление заимствований. Этот способ также предусматривает начисление и уплату процентов в соответствии с условиями соглашения. При этом договор может быть не на всю сумму долгового обязательства, а лишь на определенную часть. Возможна реструктуризация не только основной суммы долга, но и процентов, пеней, штрафов и неустоек. Следовательно, данные суммы не включаются в объем расходов на обслуживание государственного долга, а рассматриваются как сумма основного долга по данному соглашению.

Законодательством предусмотрена возможность частичного списания (сокращения) суммы основного долга. На практике может быть заключено несколько соглашений по реструктуризации, которые предполагают погашение суммы основного долга и условленных процентов по некоторым договорам, с учетом ссылок на соглашения, по которым установлены графики погашения и обслуживании. Списание может быть применено к такому виду долгового обязательства, как бюджетный кредит. Это объясняется, прежде всего, существующей долговой политикой и рыночными отношениями, поскольку в качестве сторон по договору (соглашению) будут выступать органы государственной власти соответствующего уровня. К кредитам, полученным от банков, данное условие будет не применимо, поскольку способствует потере выгоды, а в случае с ценными бумагами списание невозможно, поскольку соглашение необходимо заключить единолично с каждым владельцем государственных ценных бумаг. Таким образом, частичное или полное списание проводится только после уплаты суммы основного долга и процентов по предусмотренным графикам. До этого момента в долговой книге данные суммы отражаются в полном объеме и на протяжении всего срока, на который заключено данное соглашение.

Применение частичного списания повышает эффективность долговой политики в части управления государственным долгом, поскольку позволяет минимизировать расходы на обслуживание. Результатом использования данного метода служит отсрочка и рассредоточение уплаты основного долга, что позволяет избежать формирования так называемых «пиковых платежей».

На практике методы управления государственным долгом применяются как по отдельности, так и в совокупности. Это связано, прежде всего, со стремлением уменьшить стоимость долговых обязательств, составляющих государственный долг, и удлинить срок, на который они предоставляются. В этом случае используются конверсия и консолидация. На региональном и местном уровнях также применяется такой метод, как списание части или всего долга (в основном, бюджетных кредитов), как правило, на основании соответствующих нормативно-правовых актов.[11]

Большинство авторов в качестве основного и, пожалуй, первоочередного метода управления государственным долгом выделяют его регулирование, предполагающее изменение структуры или баланса государственного долга с целью оптимизации. Под балансом государственного долга имеется в виду соотношение размеров долга и источников его погашения. Таким образом, в основе метода - определение соотношения таких категорий, как величина доходов, расходов и дефицита бюджета, поскольку именно за счет этих показателей и формируется структура государственного долга, а в случае недостаточности доходных источников органы государственной власти прибегают к заимствованиям.

Другой метод - оптимизация государственных заимствований - представляет собой практически программу по оптимизации, в рамках которой осуществляется управление внутренним и внешним долгом.

Данный подход применяется как к формированию долга, так и к его обслуживанию и включает в себя следующие меры:

- обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов;

- сохранение баланса в эмиссионной деятельности при сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания;

- реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования;

- проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Методы управления воздействуют прежде всего на уже имеющиеся долговые обязательства и обуславливают минимизацию расходов на обслуживание и размер самой суммы основного долга, но не предусматривают привлечение новых заимствований.

Организационные методы предполагают разработку методологических основ качественного управления государственным долгом путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов, уточняющих процедуры разработки мер по снижению долговой нагрузки и проведению программ, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов. Таким образом, формируется соотношение между видами долговых обязательств с учетом риска возможных финансовых потерь бюджета, структура долговых обязательств по срокам погашения и их стоимости, порядок доразмещения государственных ценных бумаг, т.е. оптимальная структура долгового портфеля, предусматривающая реализацию основных направлений проводимой долговой политики.

Главный результат применения методов управления государственным долгом - уменьшение влияния долгового бремени на бюджет.[22]

Государство выполняет ряд важных функций во время процесса управления государственным долгом: это и сохранение репутации государства как заемщика, и контроль за целевым, рациональным и эффективным использованием средств, полученных в долг, и обслуживание как долга, так и гарантий. На практике существует множество методов управления государственным долгом, но тем не менее, законодательно закреплён лишь один - метод реструктуризации государственного долга, и предусмотрено официально частичное списание объема долга. В первой главе был рассмотрен теоретический аспект, во второй перейдём непосредственно к анализу долга и методам оценки состояния долга.



2. Современное состояние государственного долга

В данной главе приведется оценка состояния государственного долга по статистическим данным официальных источников (Банк России и Росстат) в динамике. Для этого будем использовать горизонтальный и вертикальный виды анализа.

Оценивать государственный долг будем также с помощью следующих показателей:

- Отношение объема внешнего долга к ВВП;

- Отношение объема внешнего долга к объему экспорта;

- Отношение объема внешнего государственного долга к объему доходов бюджета.

Также будет проведена оценка доли внутреннего и внешнего долга в общем объеме государственного долга [13].

Рыночный государственный долг связан с рынком государственных ценных бумаг, рыночные долговые ценные бумаги в отличии от обычных займов государства могут менять владельца. Поэтому чем больше доля рыночных долговых ценных бумаг, тем качественнее долг. К нерыночному государственному долгу можно отнести займы у МВФ, Парижского Клуба и прочих кредиторов.

По различным методологиям проводятся оценки состояния рынка, оценки состояния ГКО и ОФЗ, оценки социальной значимости и анализ рисков (валютных, кредитных, операционных и т.д.), но в данной работе будет представлен только анализ внутреннего и внешнего долга в целом, а не отдельных составляющих.



2.1 Анализ динамики состава и структуры внешнего и внутреннего долга

Анализ внешнего долга имеет очень сложную систему оценки, так как связан с курсами иностранных валют, инфляцией, бюджетным дефицитом и многими другими факторами, в курсовой представлен анализ нескольких основных показателей, которые возможно посчитать рационально с помощью курса доллара по данным Московской Фондовой Биржи. Также осуществить оценку поможет горизонтальный анализ и вертикальный анализ, а также анализ изменения структуры за период с 2013 по 2017 года. Дополнительные данные по объему внешних заимствований представлены в Таблице 4

Таблица 4 Расчет показателей для оценки государственного долга (в млрд.)

	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.
Объем внешнего долга РФ(в млрд. долларов США)	636,4	728,9	599,9	519,1	513,5
ВВП (в млрд. руб.)	73133,9	79199,7	83387,2	86148,6	92037,2
В млрд.долларов США	2437,797	2329,402	1489,057	1346,071	1438,081
доходы бюджета (в млрд. руб.)	13020	14497	13659	13460	15088
В млрд.долларов США	434	426,3824	243,9107	210,3125	235,75
объем экспорта (В млрд.долларов США)	527,3	497,8	341,5	259,3	-
Показатели (отношение к)
ВВП	0,26	0,31	0,40	0,39	0,36
доходы бюджета	1,47	1,71	2,46	2,47	2,18
объем экспорта	1,21	1,46	1,76	2,00	-

Данные показатели показывают то, что рост внешнего долга в 2014 обусловлен резким снижением курса рубля и доходов Российской Федерации в долларовом выражении. Хотя и объем внешнего долга снижался после 2014 года, это вызвано не увеличением доходов России, а нарастанием внутренних долговых обязательств и покрытием долга за счет внутреннего долга (рефинансирование).[31]

Горизонтальный и вертикальный анализ представлены в Приложениях А и Б.

Горизонтальный анализ показывает снижение всех обязательств за период, наиболее важным является снижение краткосрочных обязательств, так как их снижение снижает кредитный риск, повышая стабильность. В целом данные показывают, то что после 2014 года РФ выбрала более активную политику погашения внешнего долга и перехода к долгосрочным обязательствам. Очень активно снизили свои внешние долговые обязательства российские банки, что говорит о переориентации их на внутренний рынок. Субъекты РФ, не могут так активно выплачивать свой внешний долг, так как проблема дотационных регионов не дает сделать это [15].

Вертикальный анализ показывает, что РФ снижает долю краткосрочных обязательств, уменьшая риск неплатежа, повышая свою стабильность. В структуре произошли сдвиги за счет снижения банками своей доли, органы государственного управления также на протяжения периода выплачивали внешний долг, но после кризиса банки стали активнее погашать внешние обязательства, доля прочих секторов экономики остается на прежнем уровне, что связано с санкциями, хотя и сумма долга после 2014 уменьшилась, благодаря политике импортозамещения [16].

Подведем итоги: анализ внешнего государственного долга РФ показывает снижение, но не за счет роста доходов или объема экспорта, а за счет внутренних источников заимствования. РФ выбрала путь уменьшения краткосрочных обязательств, увеличивая устойчивость страны как заёмщика на внешнем рынке. Большую роль сыграл 2014 год, оказав влияние на размер долга, но меры были приняты.

Управление государственным долгом в период нестабильности очень рискованно, поэтому государство снижает риски. Можно отметить что 75% внешнего долга состоят из облигаций, а рыночный долг является качественным.

В данное время перед экономикой государства стоят две цели: развивать финансовый рынок внутри страны и направлять средства на уменьшение дефицита в консолидированном бюджете России. При значительном объеме государственного внешнего долга, большая часть средств федерального бюджета отправляется именно на данные цели, следовательно, происходит снижение расходов на развитие и расширение производства внутри страны, на социальные нужды, в итоге, все сказывается на уровне жизни людей. Таким образом, происходит замедление экономического роста страны [29].

Тем не менее внешняя задолженность РФ снова растет. По данным ЦБ, совокупный внешний долг России на 1 января 2018 года увеличился до 529,084 млрд. долларов. Это на 2,9% превысило прошлогодний показатель (514,132 млрд. долларов). При этом т.н. «новый российский долг» возрос сразу на 44 процента - с 37,921 до 54,640 млрд. долларов. Следует отметить, что за последние два года его объем стал почти в два раза больше. Структура внешней задолженности РФ не претерпела существенных изменений:

Органы госуправления в 2017 г. нарастили собственно госдолг на 42% - с 39,178 до 55,629 млрд. долларов.

В том числе:

- обязательства в иностранной валюте увеличились с 11,662 до 14,882 млрд. долларов (на 27%);

- обязательства (ценные бумаги) в рублях - с 25,032 до 38,708 млрд. долларов (на 54%).

Внешние долги Центробанка к 1 января 2018г. выросли на 21% - с 12,334 до 14,974 млрд. долларов.

Задолженность банковского сектора РФ, напротив, сократились на 12% - со 119,395 до 104,518 млрд. долларов.

Корпоративный долг отечественных компаний, предприятий, организаций (т.н. «прочие секторы») возрос на 3% - с 343,225 до 353,963 млрд. долларов.

Его объем по-прежнему остается самым значительным среди всех секторов.

По оценке ЦБ, рост совокупного внешнего долга России был обусловлен двумя факторами:

- приобретением международными инвесторами суверенных долговых ценных бумаг (номинированных в рублях);

- привлечением долгового финансирования от зарубежных связанных структур отечественных компаний.

В соответствии с Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2014-2016 годы, государственная политика в области государственного долга направлена на обеспечение исполнения бюджетных обязательств, эффективный выпуск государственных ценных бумаг и снижение стоимости государственных заимствований.

Основным источником финансирования дефицита бюджета в 2015 году, по-прежнему, выступают государственные заимствования. При этом основная часть дефицита бюджета будет покрываться за счет внутренних заимствований [28].

Анализ внутреннего долга представлен в Приложениях В и Г.

На протяжении периода наблюдается рост внутреннего долга, в 2015 году государство выпустило ОФЗ - ПК, резко увеличив внутренний долг. После реструктуризации были снижены, а также изменены обязательства по ОФЗ-АД и ГСО, тем самым увеличив сроки выплат по обязательствам, но в связи с опасностью невыполнения обязательств в 2016 прирост внутреннего долга был минимальным, лишь по необходимости (в тот же год внешний долг немного увеличился).

Увеличился качественный состав за счет облигаций, которые являются рыночными. Лимит объема внутренних займов на 2016 составил 7400 млрд.руб. Также увеличение внутренних заимствований связано с дефицитом бюджета, объем которого растет, что является негативной тенденцией.

Политика и изменения в управлении внутренним долгом говорит о перемещении государственного долга внутрь страны, для уменьшения кредитных рисков, также для этого изменена структура государственных облигаций в сторону рыночных с переменным купонным доходом. В целом управление и внутренним, и внешним долгом направлено на снижение суммы долга за счет различных методов реструктуризации государственного долга, что гораздо проще реализуется с внутренним долгом чем с внешним. Также растет размер государственных гарантий, что говорит о том, что государство не намерено в полной мере выполнять свои обязательства. По пересчету на текущий момент времени общий государственный долг увеличился с 2,5 трлн.руб.до 4 трлн.руб.

По состоянию на 1 марта 2019 года внутренний долг РФ оценивается Минфином в 2,11 трлн руб. Это большой успех для России, поскольку с 2011 года задолженность неуклонно росла, а тут наблюдается тенденция к ее уменьшению. В 2017-2018 гг. размер внутреннего долга составлял 2,3 - 2,35 трлн руб. Уменьшение задолженности почти на 20 млрд руб. говорит об успешном сбережении резервов российскими властями.

Рисунок 1 Структура внутреннего долга РФ на 2019 год



Структура внутреннего долга в 2019 году:

- задолженность по государственным облигациям и иным ценным бумагам - около 550 млрд руб.;

- банковские кредиты как в российских, так и в международных финансовых организациях - 488 млрд руб.;

- бюджетная задолженность - более 1 трлн руб.;

- долги по государственным гарантиям - около 70,5 млрд руб.;

- иные долговые обязательства - 7,45 млрд руб.

Сравнивая показатели 2017-2018 гг., можно сказать, что РФ уменьшила размер внутренней задолженности за счет выполнения обязательств перед держателями ценных бумаг и финансовыми компаниями. Однако это обстоятельство стало причиной увеличения бюджетной задолженности. Совокупно все факторы дали уменьшение внутреннего государственного долга на 8,3%.

Таблица 5 Расходы на обслуживание государственного долга

Расходы на обслуживание / годы	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Обслуживание государственного долга РФ	176,2	195	262,7	320	360,3	415,6	518,7
В том числе: - внешний	86	73,3	72,1	75,8	79,7	103,3	160,4
- внутреннего долга	90,2	121,7	190,6	244,2	280,6	312,3	358,3

Возросшие объемы заимствований и рост объема государственного долга увеличивают нагрузку на федеральный бюджет, но по большинству рассчитанных индикаторов долговая устойчивость на протяжении исследуемого периода сохраняется. Показатели, характеризующие степень долговой устойчивости Российской Федерации, приведены в таблице 5, по данным которой можно сделать вывод, что практически все ключевые показатели долговой устойчивости не превышают пороговых значений.

Важный вопрос - как финансировать дефицит: за счет резервов или за счет долга. Строго говоря, и то и другое ведет к росту чистого долга (за вычетом резервов), а значит, и к накоплению долговой нагрузки. Поэтому и этот выбор в значительной степени является мнимым. Тем не менее, поскольку риски на сырьевых рынках высоки, на наш взгляд, приоритет в текущей ситуации должен отдаваться долговому финансированию и сохранению резервов на случай реализации более сложных сценариев, когда доступ к долговому финансированию будет еще более затруднен. Более того, наличие определенного запаса резервов, безусловно, является страховкой с точки зрения рынка и несколько упрощает доступ к долговому финансированию.

Исследуем зависимость объема обслуживания государственного долга и бюджетного дефицита, данные приведены в Таблице 6.

Таблица 6 Размеры объема долга и объема бюджетного дефицита (млрд. долларов)

	2012	2013	2014	2015
Обслуживание государственного долга	320	360,3	415,6	518,7
Размер бюджетного дефицита	260,4	848,2	845,6	2819,5
Внешний долг	-	636,4	728,9	599,9
Внутренний долг	-	4977,9	5722,2	7241
общий объем долга (включая обслуживание)	-	5974,6	6866,7	8359,6

Как видно из таблицы, наблюдается тенденция по снижению внешнего долга, и роста внутреннего долга, но тем не менее темпы роста общего объёма долга намного выше темпов роста обслуживания государственного долга, что является негативной тенденцией. Построим корреляционную зависимость размера государственного долга от размера бюджетного дефицита с помощью метода наименьших квадратов и результаты изобразим графически на Рисунке 2.



Рисунок 2 Зависимость обслуживания государственного долга и бюджетного дефицита

Наблюдается тесная линейная связь между размером обслуживания государственного долга и бюджетным дефицитом.

Используя различные методы оценки управления государственным долгом, а также анализа динамики и структуры внешнего и внутреннего долга России были выявленные негативные тенденции, такие как рост объема долга ,но тем не менее, незначительного роста объема обслуживания долга. Можно сделать вывод о неэффективном управлении государственным долгом и необходимости принятия мер по изменению политики государства по управлению государственным долгом. Также во время расчетной части были выявлены проблемы методологий расчета различными органами, занимающимися расчетами объемов и управлением. В следующей главе рассмотрим практику зарубежных стран и ошибки, которые выявлены учёными-экономистами в своих работах, а также пути решения данных проблем.



3. Основные пути решения проблем управления государственным долгом в России и зарубежных странах

Основной проблемой многие авторы считают недостаточную открытость и прозрачность в управлении государственным долгом РФ. Очень часто считают неправильное разделение полномочий между субъектами управления государственным долгом, неправильную методологию оценки и учёта.

По мнению А.С.Ложечко существует проблема понятийного аппарата между понятиями «государственного долга» и «государственного кредита», в качестве примера он приводит государственные гарантии, которые часто относят к государственному кредиту, но кредит имеет четкие принципы, а гарантия носит характер записи, которая будет переведена в денежную форму только при наступлении гарантийного случая. Вторым пересечением понятий он выделяет понятия «бюджетный кредит» и «государственный кредит». Ложечко отмечает что в различных методологиях отношения по предоставлению кредита бюджету субъекта РФ являются отношениями по предоставлению государственного кредита. Отсылку он делает на БК РФ где бюджетным кредитом называется, как раз, кредит бюджету субъекта РФ из бюджетной системы РФ, а также бюджетные кредиты юридическим лицам и иностранным государствам, хотя понятия должны относиться к понятию государственный кредит. К понятию бюджетного кредита автор относит те кредиты, которые участвуют в перераспределении денежных средств между бюджетами. Он считает, что необходимо выделить функции и цели государственных кредитов как вида экономических отношений. Также он говорит о высокой степени скрытности данных и отсутствии систематизации, открыты только межправительственные соглашения (как соглашение между правительством РФ и Правительством Республики Беларусь от 19.08.2017 №1790-р на сумму 700 млн.долларов США.). Предлагается утверждение программы предоставления кредитов несекретным приложением к федеральному бюджету, включить в полномочия Минфина ведение реестра государственных кредитов, и опубликование на официальных ресурсах информации о погашении и состоянии государственного долга [25;26].

Существуют проблемы в нормативно-правовом регулировании государственного долга РФ. В качестве проблемы выделяется необходимость изменений в законодательном регулировании в связи с политической и экономической ситуации в мире, а также достаточно высоком уровне государственного долга. Хотя у РФ один из самых небольших по объему долгов в Европе, тем не менее у нашей страны нет необходимых ресурсов для его погашения. На объем долга может повлиять ситуация 2018 года, связанная с Пенсионной реформой и повышением налоговых ставок в 2019 году за счет привлеченных средств. Очень негативно сказывается падение курса рубля, а также нестабильность цен на нефть. К особенностям рынка государственных ценных бумаг в РФ можно отнести:

- Низкая доля частных инвесторов;

- Краткосрочность ГЦБ;

- Падение доверия населения;

- Отсутствие технологии первичного размещения ГЦБ.

Проблемой является отсутствие официально закрепленных целей заимствования. Следствием этого является механическое размещение облигаций и упускание возможности удешевить свой долг (как это делают США, используя политику количественного смягчения и используя систему аукционов). Не регулируется реструктуризация и прочие методы управления государственным долгом, отсутствует система ответственности между органами за эффективность управления. Не существует единой системы учета и регистрации государственных долгов, учет ведется отдельно Банком России, Росстатом, ВЭБ, департаментами Министерства Финансов. Отсутствует методология классификации и оценки состояния государственного долга, поэтому проблемы описываются не полностью и теряется эффективность управления. Необходимо создание четкой теоретической и понятийной базы, а также четкое разграничение функций между институтами, участвующими в управлении государственным долгом. Необходимо создание надежной информационной системы и процедур возобновления деятельности в случае нарушений или непредвиденных ситуаций, так как это позволит снизить риски за счет уменьшения неопределенности. Очень важно создать систему управления рисками для проверки ГЦБ и будущих затрат с уровнем доходности - это повысит эффективность управления государственным долгом.

После разработки всего вышеперечисленного нужно разработать стратегию по управлению государственным долгом исходя из рисков, состояния и структуры долга. Четко планируя на перспективу, учитывая возможные потрясения представляется возможным оптимальное управление государственным долгом страны.

Можно использовать опыт высших органов финансового контроля - стран-участниц Международной системы финансового контроля (ИНТОСАИ), которые разрабатывали рекомендации специально для РФ. Согласно рекомендациям (ИНТОСАИ), необходимо создать единую базу для операций с государственным долгом на основе системы законодательства. Также необходим аудит при оформлении долговых обязательств, выпуске новых инструментов, вложении или распределении ресурсов и предоставлении гарантий.