Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Нормативно-правовое регулирование нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг в России
• 1.1 Нормативные затраты
• 1.2 Установление требований к закупаемым заказчиком отдельным видам товаров, работ, услуг
• 1.3 Анализ сложившейся практики применения правил нормирования в современной России
• Глава 2. Практика применения правил нормирования
• 2.1 Опыт применения правил нормирования в СССР
• Глава 3. Разработка модели оценки эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг
• 3.1 Модель организационной эффективности
• 3.2 Модель оценки эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг
• 3.3 Оценка правил нормирования с применением разработанной модели
• Заключение
• Список использованной литературы

Приложения

нормирование закупка товар услуга



Введение

С появлением контрактной системы в Российской Федерации и внесением общих изменений в процесс закупок для государственных и муниципальных нужд проблема повышения эффективности расходов бюджета продолжает оставаться одной из приоритетных и актуальных. В связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» законодателями начали разрабатываться новые инструменты регулирования и контроля использования бюджетных средств. Так, одним из таких нововведённых инструментов, позволяющих обеспечить дальнейшее повышение эффективности расходования бюджетных средств, является нормирование.

Данный инструмент применяется для обоснования закупок товаров и закреплен в статье 19 Закон № 44-ФЗ. Согласно упомянутой выше статье, к определённым закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам, позволяющим обеспечить государственные и муниципальные нужды, может быть установлен ряд требований в виде количества, качества, потребительских свойств и иных характеристик. Цель данного инструмента заключается в том, чтобы предотвратить закупку товаров, работ, услуг с излишними потребительскими свойствами или товаров, являющихся предметами роскоши. Соответственно, изначально ограничение закупки таких товаров, работ и услуг, позволяет обеспечивать государственные и муниципальные нужды более рациональным образом.

Для того, чтобы чётко понимать тему, а также качественно провести исследование, в первую очередь, необходимо сформулировать предмет и объект исследования. Предметом работы являются правоотношения, складывающиеся в сфере нормирования закупок товаров, работ, услуг. Объект исследования - это нормативно-правовые акты, которые устанавливают правила нормирования в сфере закупок.

Гипотеза, которую предстоит проверить в ходе дальнейшей работы, сформулирована следующим образом: в Российской Федерации сформирована и действует эффективная система правил нормирования, которая применяется при планировании расходов бюджета на закупку товаров, работ, услуг.

Что касается основной цели настоящей работы, то она заключается в формировании модели оценки эффективности правил нормирования. Для достижения поставленной цели при написании работы были сформулированы следующие задачи:

· ознакомиться с инструментом нормирования в сфере закупок в рамках современной контрактной системы

· подробно изучить и проанализировать принятые нормативные правовые акты, устанавливающие правила нормирования

· изучить советский опыт применения инструмента нормирования в сфере закупок товаров, работ и услуг

· разработать модель оценки эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг

· оценить правила нормирования с применением разработанной модели

Для достижения поставленных целей и задач в процессе работы использовалась следующая методика исследования: изучение научной литературы, анализ нормативно-правовых актов, общий анализ данных, индукция, дедукция, сравнительно-правовой метод, метод моделирования.

Структура работы представлена введением, основной частью, заключением и приложением. Основная часть состоит из совокупности трёх отдельных глав. Первая глава посвящена нормативно-правовому регулированию правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг в РФ. Во Второй главе описывается практика применения правил нормирования в СССР. Третью главу составляет исследование, которое нацелено на разработку модели оценки эффективности правил нормирования, а также, на дальнейшую оценку эффективности правил нормирования с использованием разработанной модели.

Практическая значимость и научная новизна данного исследования заключается в том, что на сегодняшний момент не существует единой модели для оценки эффективности такого инструмента, как нормирование. Соответственно, в современных рыночных условиях без существования такой модели очень сложно оценивать значимость установленных правил нормирования и их влияние на контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.



Глава 1. Нормативно-правовое регулирование нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг в России

Введение контрактной системы в РФ в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - это новый этап в развитии отношений по государственным и муниципальным закупкам.

Вместе с новой системой реализации закупок, которая призвана обеспечить равный доступ на рынок государственных и муниципальных закупок в условиях рыночной системы, появился такой необходимый элемент, как инструмент нормирования.

Данный инструмент закреплен ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) и является составной частью планирования закупок товаров, работ, услуг. Согласно упомянутой выше статье, под инструментом нормирования закупок понимается «установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения»).

В качестве таких устанавливаемых требований к закупаемым заказчиком товарам, работам и услугам понимаются требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, которые позволяют обеспечить государственные и муниципальные нужды. При этом они также не должны приводить к закупкам товаров с избыточными потребительскими свойствами или товаров, являющихся предметами роскоши в соответствии с законодательством РФ. Что же касается второй части определения, а именно, нормативных затрат, то под данным термином понимается «определение объемов затрат на закупки товаров, работ и услуг в денежном эквиваленте на обеспечение функций конкретного должностного лица, исходя из установленных правил расчета».

Стоит изначально отметить, что институт нормирования осуществляется в рамках планирования закупок, где основными инструментами являются план закупок и план-график закупок. До момента формирования планов закупок, в которых отражается общая модель работы по организации закупок, для товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, может быть установлен ряд требований.

Таким образом, сложилось два вида нормирования, схема которых представлена на рисунке 1.

Рис.1. Виды нормирования

Требования о применении нормативных затрат распространяется только на органы исполнительной, законодательной, судебной власти, а также на казенные учреждения. Требования, установленные к свойствам закупаемых товаров, работ и услуг необходимо применять бюджетным учреждениям, а также, автономным и унитарным предприятиям.

Обязательным видом нормирования является нормирование затрат. При внедрении нормирования в сфере закупок в первую очередь происходит установление нормативных затрат, то есть определение тех товаров, работ, услуг, которые необходимо закупить в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Весь процесс нормирования можно разделить на несколько этапов. На первом этапе процесса нормирования происходит установление нормативных затрат. Как было отмечено ранее, данный вид нормирования является обязательным. После определения, какие закупки должны быть осуществлены для обеспечения выполнения функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, требуется установить тот минимальный перечень товаров, работ, услуг, который сможет обеспечить исполнение всех функций.

На втором этапе внедрения инструмента нормирования главной задачей становится не допустить приобретения товаров с избыточными потребительскими свойствами или товаров, являющихся предметами роскоши. Именно поэтому требуется определить потребительские свойства товаров, а также их иные характеристики, которые необходимы для выполнения государственных и муниципальных нужд, и которые, при этом, напрямую влияют на общую стоимость товаров, работ и услуг. На основании вышесказанного, на втором этапе процесса нормирования устанавливаются требования к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг).

Помимо ст. 19 Федерального закона № 44-ФЗ нормированию закупок посвящена следующая группа нормативных правовых актов, которые устанавливают правила нормирования. Эти акты можно разделить на три отдельные группы в зависимости от объектов их регулирования. Так, к первой группе относят документы, которые описывают порядок разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержание указанных актов и обеспечение их исполнения. К данной группе актов можно отнести Постановление Правительства РФ от 18.05.2015 № 476 и Постановление Правительства РФ от 19.05.2015 № 479. Ко второй группе принадлежат документы, в которых освещаются требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов. Такими документами являются Постановление Правительства РФ от 13.10.2014 № 1047 и Постановление от 20.10.2014 № 1084. Последняя, третья группа нормативных правовых актов регламентирует требования конкретно к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг). Сюда относят Постановление Правительства РФ от 2.09.2015 № 926 и Постановление от 2.09.2015 № 927.

Стоит отметить, что подготовка данных нормативных правовых актов о нормировании находится в компетенции разных органов. Так, только Правительство РФ имеет право устанавливать общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, к которым относятся общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании, а также, общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг и нормативные затраты.

Далее такие требования уточняются самим Правительством РФ, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями, тем самым формируя правила нормирования закупок.

И наконец, в полномочия государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов входит подготовка и утверждение конкретных требований к отдельным видам товаров, работ и услуг, и нормативных затрат на обеспечение своих функций.

1.1 Нормативные затраты

Нормативные затраты - это первый и обязательный вид нормирования, который представляет собой определение предельных объемов затрат на приобретение объектов закупок в денежном эквиваленте для обеспечения функций конкретного должностного лица (групп должностных лиц).

Основа правового регулирования нормирования затрат - нормы ст.19 Федерального закона № 44-ФЗ. Помимо этой статьи, вопросу нормирования затрат посвящены: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.2014 № 1047, являющееся актом первого уровня и содержащее Общие правила нормирования затрат, Постановление Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 № 1084, акт второго уровня, утвердивший Федеральные правила нормирования затрат, а также, акты третьего уровня - акты органов власти, государственных внебюджетных фондов, утверждающих нормативные затраты на обеспечение их функций и подведомственных им казенных учреждений.

Так, на 1 декабря 2016 года акты третьего уровня были утверждены 86 федеральными государственными органами, государственными внебюджетными фондами РФ.

Постановление № 1047 является актом первого уровня и устанавливает общие требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов. Там же прописаны виды затрат и их состав, то есть соответственно поделённые на группы затраты в рамках одного вида. Так, например, к одному виду «Затраты на капитальный ремонт государственного (муниципального) имущества» относятся несколько следующих групп затрат: «затраты на транспортные услуги», «затраты на аренду», «затраты на содержание государственного имущества», «затраты на приобретение прочих работ и услуг», «затраты на приобретение основных средств», «затраты на приобретение материальных запасов», «иные затраты, связанные с осуществлением капитального ремонта государственного (муниципального) имущества». Таким образом, существующая классификация по видам и группам нормативных затрат позволяет лучше сориентироваться в общей структуре всех затрат того или иного органа. Помимо этого, это позволит сравнивать затраты разных государственных органов.

Для определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов используются расчетные формулы, в которых согласно Требованиям из Постановления № 1047 должно учитываться следующее:

1) нормативы количества товаров, работ, услуг и (или) нормативы цены товаров, работ, услуг;

2) сроки эксплуатации (в отношении основных средств);

3) численность работников;

4) остатки основных средств и материальных запасов;

Также расчет нормативных затрат может быть осуществлен без использования формул или с иными формулами расчета и порядком их применения согласно решениям государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов.

Тем не менее, общие требования не прописывают конкретизированный и чёткий порядок расчета затрат, указывая лишь те необходимые элементы, которые должны быть учтены в обязательном порядке. Органы исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней в дальнейшем самостоятельно устанавливают порядок расчета затрат.

Во втором Постановлении РФ № 1084, акте второго уровня, указаны требования к определению нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами РФ, а также подведомственных им казенных учреждений. В данном случае, рассматриваемое Постановление содержит в себе также Правила по порядку расчета нормативных затрат. Согласно данным Правилам, при использовании органом формул для расчета нормативных затрат, применяются нормативы цены товаров, работ, услуг, а также, нормативы количества. Стоит привести пример.

Так, нормируется закупка планшетных компьютеров, которая относится к виду «Затраты на информационно-коммуникационные технологии» к группе «Затраты на приобретение основных средств». Схема классификации в нормировании затрат с учетом данного примера представлена на следующем рисунке (Рис. 2.).

Рис. 2. Классификация нормирования затрат

При определении объема нормативных затрат в данном случае должна быть расчетная формула, в которой будет значиться планируемое к приобретению количество планшетных компьютеров, а также, цена одного планшетного компьютера.

(1)

где: - планируемое к приобретению количество планшетных компьютеров по i-должности в соответствии с нормативами федеральных государственных органов;

- цена 1 планшетного компьютера по i-должности в соответствии с нормативами федеральных государственных органов;

При этом количество планируемых к закупке планшетных компьютеров устанавливается самостоятельно федеральными государственными органами.

Для некоторых направлений затрат предусматривается другой вариант расчета, не требующий применение формул. Нормативные затраты рассчитываются по фактическим затратам в отчетном финансовом году. В таком случае, данный расчет считается жестким ограничением для части направлений затрат, так как они должны быть равны затратам предыдущего года. Таким способом рассчитываются следующие затраты:

· «Затраты на приобретение информационных услуг, которые включают в себя затраты на приобретение периодических печатных издании?, справочной литературы, а также подачу объявлении? в печатные издания»;

· «Затраты на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств»;

· «Затраты на оплату услуг вневедомственной охраны».

Необходимо также отметить, что, в Правилах полностью отсутствует какой-либо порядок расчета для следующих видов нормативных затрат:

· «Затраты на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения горюче-смазочными материалами и вещевого обеспечения органов в сфере национальной безопасности, правоохранительной деятельности и обороны вне рамок государственного оборонного заказа»;

· «Затраты на закупку товаров, работ, услуг в целях формирования государственного материального резерва, в том числе в рамках государственного оборонного заказа»;

· «Затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы».

В данном случае, право самостоятельно утвердить порядок расчета нормативных затрат переходит к ГРБС (главным распорядителям бюджетных средств). Главные распорядители бюджетных средств устанавливают нормативы для себя и подведомственных казенных учреждений.

Помимо этого, в Постановлении № 1084 закреплены четкие нормативы цены и нормативы количества для нескольких пунктов Правил, а именно, для п. 3, 26 и 93. Данные нормативы, утвержденные приложениями № 1 и № 2, установлены для расчета затрат на приобретение средств подвижной связи и услуг подвижной связи и на приобретение служебного легкового автотранспорта. Нормативы формируются в соответствии с категориями или группами должностей государственной гражданской службы РФ. Так, на легковой автомобиль с персональным закреплением для Центрального аппарата существует как количественное ограничение, так и ценовое: гражданскому служащему из высшей группы должностей категории "руководители" положено не более 1 транспортного средства, которое по стоимости не должно превышать 2,5 млн. рублей.

Одной из задач нормативных затрат считается обоснование доведенных предельных объемов ассигнований в части планируемых бюджетных ассигнований на закупку. Необходимо отметить, что данное обоснование на закупки базируется на перечне разнесенных на коды ОКПД2 групп объектов, которые планируется закупить в очередном финансовом году и плановом периоде. Более того, считается, что нормативные затраты обуславливают правомерность отнесения объекта закупки к указанному перечню и планирование на его приобретение бюджетных ассигнований.

1.2 Установление требований к закупаемым заказчиком отдельным видам товаров, работ, услуг

Второй вид нормирования представляет собой определение и установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам. Установление требований связано с тем, чтобы предотвратить закупку продукции с избыточными потребительскими свойствами или предметов роскоши.

Когда уже определено, какую конкретную продукцию необходимо закупить с целью выполнения государственных и муниципальных функций, появляется задача определения потребительских свойств и иных характеристик данной продукции. Этого требует тот факт, что потребительские свойства могут повлиять на конечную цену закупаемой продукции, ведь в зависимости от выбранного типа товара, его комплектации, цена будет различной.

Соответственно, для того, чтобы в процессе закупки избежать факта переплаты за продукцию, связанного с наличием у неё ненужных, избыточных потребительских свойств, требуется ввести некоторые требования к объекту закупки.

Основные положения по установлению требований к продукции прописаны в Постановлениях Правительства РФ. Первое Постановление РФ, являющееся актом первого уровня, от 02.09.2015 г. № 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)» указывает на порядок определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг. Далее на основании Общих правил формируются правила к отдельным видам товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд. Такие правила установлены актом второго уровня, а именно, Постановлением Правительства РФ от 02.09.2015 г № 927.

В виду того, что нормативные правовые акты, регулирующие вопрос требований к отдельным видам товаров, работ, услуг, представляют собой трехуровневую систему, как и в случае с нормативными затратами, на третьем уровне управления федеральные государственные органы и органы управления внебюджетными фондами Российской Федерации утверждают собственные требования к закупаемым ими отдельным видам товаров, работ, услуг, определяют их потребительские свойства и иные характеристики. Эти данные органы закрепляют в Ведомственном перечне.

Помимо Ведомственного перечня, в котором орган может самостоятельно закрепить какие-либо требования к закупаемой продукции в соответствии с Правилами, существует также Обязательный перечень, который введен Правительством РФ, и в котором закреплены отдельные виды товаров, работ, услуг, подлежащие обязательному нормированию. Такие виды в обязательном порядке должны присутствовать в Ведомственных перечнях всех органов. Далее представлена таблица, сформированная самим автором на основании данных из Обязательного перечня.

Таблица 1 Отдельные виды товаров, работ, услуг из Обязательного перечня № Наименование отдельного вида товаров, работ, услуг

Стоит отметить, что Обязательный перечень в 2016 году был дополнен на основании Постановления Правительства РФ от 30.11.2016 N 1270. До этого момента в нём значилось всего 11 отдельных видов товаров, работ, услуг. Соответственно, количество наименований отдельных видов товаров, работ, услуг, к которым установлены требования к их потребительским свойствам, постепенно увеличивается, и на начало 2017 года в Обязательном перечне значится 25 наименований.

Таким образом, государственный орган обязательно должен указывать в Ведомственном перечне вышеперечисленные товары, подлежащие нормированию. К примеру, приняв решение осуществить закупку ноутбуков или планшетных компьютеров, орган в своем Ведомственном перечне обязан указать данный вид продукции, прописать его установленные характеристики и их значения. Однако здесь стоит отметить, что не для всех отдельных видов товаров, работ, услуг в Обязательном перечне установлены значения характеристик, поэтому необходимо привести пример.

Так, для вида продукции под названием «компьютеры портативные массой не более 10 кг такие, как ноутбуки, планшетные компьютеры, карманные компьютеры» характеристики установлены, однако, без указания их конкретных значений. В данном случае, органу требуется установить значения для характеристик самостоятельно, а также, ему предоставлено право определить дополнительные характеристики и значения для них. Таких видов продукции без изначального указания значений характеристик несколько в Обязательном перечне. Сюда относятся отдельные виды товаров, работ, услуг под пунктами 1,2,3,18,19,20,21,22,23,24,25.

В свою очередь, для остальных видов продукции значения некоторых характеристик четко прописаны в Обязательном перечне, поэтому орган обязан сохранить их в Ведомственном перечне (либо может изменить их, но с обязательным обоснованием такого изменения). Пример такой продукции - «средства автотранспортные для перевозки людей прочие». Для них в Обязательном перечне прописаны три характеристики: мощность двигателя, предельная цена и комплектация. Для двух первых характеристик чётко прописаны требования к их значениям. Так, мощность легкового автомобиля не должна быть выше 200 лошадиных сил, а его стоимость в зависимости от группы должностей в категории «руководители» центрального аппарата соответственно не должна превышать 2,5 млн. рублей для руководителя или заместителя федерального госоргана, 2 млн. рублей для руководителя или заместителя федерального госоргана включая руководителей и их заместителей из федеральных агентств и служб, и 1,5 млн. рублей для руководителей (заместителей) структурного подразделения федерального госоргана.

Согласно данным требованиям к закупаемой продукции государственный орган не имеет право закупить автомобиль, который будет дороже закрепленной в Обязательном перечне предельной цены. Комплектация автомобиля должна соответствовать также и прописанной мощности и не превышать значения, прописанные в Обязательном перечне. Данный пример отражает структурную организацию установленных требований к отдельным видам товаров, работ, услуг.

Таким образом, установление ряда требований к закупаемым заказчиком товаров, работ, услуг позволяет ограничить закупку предметов роскоши и предотвратить приобретение продукции, обладающей излишними потребительскими свойствами, тем самым содействуя более рациональному использованию бюджетных средств.

1.3 Анализ сложившейся практики применения правил нормирования в современной России

Изучив нормативно-правовое регулирование нормирования в сфере закупок товаров, работ и услуг в России, необходимо также выяснить, как отдельно взятые органы справляются с новым инструментом в контрактной системе и насколько корректно применяет его. Для этого требуется проанализировать ряд правовых актов, принимаемых органами самостоятельно на основании Общих правил о нормировании. Следует учитывать тот факт, что с началом 2014 и до конца 2016 года законодателями был установлен переходный период, который был призван помочь адаптироваться государственным органам, органам управления государственными внебюджетными фондами, муниципальным органам к нововведённым установленным для них требованиям по нормированию в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд.

В первую очередь стоит обратить внимание на принятые федеральными государственными органами, государственными внебюджетными фондами РФ, государственными корпорациями «Росатом» и «Роскосмос», учреждениями науки, образования, культуры, здравоохранения, являющимися наиболее значимыми в соответствии с законодательством РФ, правовые акты о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд. Анализ должен быть сфокусирован на анализе:

· актов, утверждающих нормативные затраты;

· актов, устанавливающих требования к товарам, работам, услугам.

На основании такого анализа должно стать ясно, насколько точно соблюдаются правила нормирования в сфере закупок, а также, что очень важно, происходит выявление возникающих на практике сложностей.

Что касается наличия актов о нормировании затрат, в частности, их размещения в единой информационной системе в сфере закупок, то по состоянию на 1 декабря 2016 года с этой задачей справились практически все органы, не считая только Министерства обороны, не утвердившего нормативные затраты, а также, ФСО, СВР России, ФСБ России, которые имеют право не предоставлять свои данные согласно законодательству, в связи со сведениями о государственной тайне и соответственно не размещать акты в ЕИС.

Перейдем от общей информированности органов и организаций о необходимости принятия актов о нормировании затрат в сфере закупок к содержательной части анализа. Рассмотрим такой общий показатель, как соответствие актов органов требованиям законодательства Российской Федерации, а также, обратимся, в том числе к распространенным несоответствиям в актах. Серьёзными несоответствиями в актах органов были призваны: указание нормативных затрат не по всем группам расходов и отсутствие нормативов цены и (или) количества.

Итак, для более наглядного анализа работы органов с актами ниже будут представлены гистограммы по следующим критериям:

1) Соответствие актов о нормативных затратах требованиям законодательства РФ;

2) Внесение корректировок в акты о нормировании затрат после получения ряда замечаний от Министерства финансов РФ;

3) Указание нормативных затрат по группам расходов;

4) Указание нормативов цены и (или) количества

Рис. 3. Работа органов с актами, утверждающими нормативные затраты

(График подготовлен самим автором на основании данных из письма Минфина РФ от 02.02.2017 № 01-02-01/09-5553 «О мониторинге принятия актов о нормировании закупок»)

Из 87 органов 28 утвердили акты о нормативных затратах в полном соответствии с требованиями законодательства РФ, 59 органов утвердили акты, не полностью соответствующие требованиям.

Из 47 органов, которые в сентябре получили ряд замечаний от Минфина касательно их актов о нормировании, только 5 оперативно доработали акты и внесли необходимые корректировки. Данный факт подразумевает, что некоторые органы обладают недостаточной ответственностью и дисциплиной в ходе решения важнейшего вопроса об обоснованности своей закупки.

Как было отмечено выше, распространенными нарушениями в актах о нормировании затрат стало указание нормативных затрат не по всем группам расходов, а также, отсутствие нормативов цены и (или) количества. Первое замечание было адресовано 59 органам из 87, второе замечание было вынесено 42 органам из общих 87.

Замечания, касающиеся отсутствия нормативов цены и (или) количества в актах о нормировании затрат, серьёзно влияют на общую систему закупок для обеспечения федеральных и муниципальных нужд, а именно на определение достоверности закупки. Наиболее частым нарушением в актах об утверждении нормативных затрат считается отсутствие следующих нормативов цены и (или) количества:

· Нормативы цены на подвижную связь (отсутствие в актах ФССП России, Минэнерго);

· Нормативы цены на планшетные компьютеры (отсутствие в актах МВД, Росаккредитации);

· Нормативы цены и количества на мебель (Росфинмониторинг, Росаккредитация, ФАДН, ФОМС, Ростуризм, Рослесхоз);

Стоит также отметить, что с наступлением 2017 года переходный период закончился, и теперь органам необходимо, в частности, уже в обязательном порядке применять утвержденный Правилами № 1084 формульный порядок расчета нормативных затрат с использованием нормативов цены и количества. Если в момент переходного периода ещё могли встречаться несоответствия в актах, касающиеся отсутствия нормативов цены и (или) количества, то с началом 2017 года все органы обязаны доработать свои акты, утверждающие нормативные затраты. Это необходимо сделать для того, чтобы обоснования таких нормативных затрат, не имеющих нормативов цены и количества, не носили формальный характер.

Таким образом, в момент действия переходного периода у органов было множество недоработок по результатам мониторинга, начиная от непринятия всех необходимых актов по нормированию и заканчивая неиспользованием нормативов цены и количества в нормативных затратах органа. С окончанием переходного периода требования станут более строгими, что должно сформировать у органов и организаций чёткое и ясное понимание того, что правила нормирования окончательно вошли в систему контрактных отношений в России.

Далее обратимся к анализу актов, устанавливающих требования к товарам, работам, услугам. Рассмотрим вначале показатели, отражающие общую информированность органов о необходимости принятия актов и их размещения в единой информационной системе в сфере закупок.

На 1 декабря 2016 года общее количество органов, предоставивших информацию об утверждении требований к товарам, работам, услугам, составило 74 органа и организаций, 64 из них утвердили и разместили данные акты в ЕИС.

Что касается содержательной части данных актов, то они должны соответствовать требованиям о включении в ведомственный перечень позиций обязательного перечня, а также, соответствовать требованию об определении значений характеристик (свойств) отдельных видов товаров, работ, услуг, включенных в обязательный перечень. Далее представлен график 2, отражающий степень соответствия актов, утверждающих требования к товарам, работам, услугам, данным показателям.



Рис. 4. Работа органов с актами, утверждающими требования к товарам, работам, услугам

(График подготовлен самим автором на основании данных из письма Минфина РФ от 02.02.2017 № 01-02-01/09-5553 «О мониторинге принятия актов о нормировании закупок»)

Исходя из данных, представленных на графике 2, следует, что 73 % актов, утверждающих требования к товарам, работам, услугам, соответствуют требованиям к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг.

Однако, как было упомянуто ранее в работе, стоит учитывать тот факт, что в связи со вступлением в силу постановления Правительства РФ от 30.11.2016 № 1270, с 1 января расширен обязательный перечень. Соответственно, органы в скором времени обязаны внести в правовые акты изменения, доработать свои ведомственные перечни с целью дальнейшего их соответствия нормам о требованиях к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг.



Глава 2. Практика применения правил нормирования

2.1 Опыт применения правил нормирования в СССР

Современный процесс планирования и нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг, который известен на сегодняшний день, отчасти соединил в себе предыдущие исторические инструменты, которые использовались в советский период в нашей стране. Для того чтобы в дальнейшем в данной работе оценить риски, связанные с современным положением планирования и нормирования в сфере закупок, обратимся к советскому опыту общественного планирования и проанализируем его.

Во времена советских пятилеток и командно-административной экономики действовала централизованная система распределения. Основным финансовым инструментом считался инструмент общественного планирования хозяйственной деятельности учреждений и предприятий. Использовалась система материально-технического снабжения, через которую осуществлялись поставки материальных ресурсов для государственных нужд с целью выполнения централизованных директивных планов. Соответственно, план играл важнейшую роль в формировании заданий для всех отраслей экономики страны, а также, для предприятий и служил средством для получения необходимых ресурсов.

Общая технология была следующей: прежде чем получить утвержденные плановые задания, а соответственно, и материальные ресурсы для обеспечения своих нужд, предприятия и ведомства за несколько месяцев до этого должны были предоставить заявки на необходимые им ресурсы в Госснаб, плановое подразделение Госплана, являющегося в свою очередь общим экономическим центром страны. Расходы планировались исходя из объема деятельности органа или организации, а также, в соответствии с оперативным планом. Соответственно, была своеобразная привязка к результатам деятельности предприятия.

Данный процесс отчасти напоминает сегодняшнее современное формирование планов-графиков в Российской Федерации, которые «содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок».

Таким образом, в СССР инструмент планирования связывали с необходимым объемом ресурсов для предприятий и ведомств.

Также, в системе планирования СССР существовала утверждённая Госпланом система плановых нормативов, которые должны были применяться ведомствами и всеми предприятиями при составлении оперативного плана. Основные нормативы были предназначены для исчисления отдельных видов затрат и подразделялись на обязательные нормы, которые не могли изменяться, например, нормы обеспечения мягким инвентарем, и расчётные нормы, которые использовались для исчисления других необходимых расходов. В качестве примера второго вида норм можно привести следующее. Так, для планирования расходов на водоснабжение оперировали показаниями о затратах воды по водомеру и тарифа платы за 1 , для планирования расходов на текущий ремонт зданий использовался показатель, не превышающий 0,5 % восстановительной стоимости зданий, примерно 0,5 коп. за 1 . Например, для определения расходов на содержание и наем транспорта предприятиями использовались нормативы пробега и расхода горючего.

Более того, планируемые затраты на данные расходы должны были быть сопоставлены с фактическими расходами за предыдущий период и скорректированы в сторону их уменьшения (если фактические расходы оказались меньше планируемых).

Такие советские нормы коррелируются с современными нормативами количества, которые используются в расчетных формулах для определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Нормативов цены, которые приняты на сегодняшний день в сфере закупок, для определения нормативных затрат в советской системе планирования не использовалось, однако наличие нормативов материально-технического обеспечения говорит о том, что материальные ресурсы в СССР Госплан старался распределять рационально. Данный факт можно считать первым шагом в формировании будущей системы нормирования затрат.

Помимо этого, в советский период существовали также нормативы допустимого запаса материальных ценностей. Их также необходимо было соблюдать, превышение объемов по запасу считалось нарушением сметно-финансовой дисциплины, действующей в СССР. Борьба с данными нарушениями объяснялась тем, что за счёт излишних или неиспользованных объемов материалов ухудшается финансовое положение предприятия, а также, это препятствует возможности использовать данные материалы другими предприятиями. Приведём примеры таких нормативов объема, которые выражались в денежном выражении:

· Норматив (допустимый запас) для хозяйственных материалов и канцелярских принадлежностей - 1,0 тыс. руб.

· Норматив (допустимый запас) для материалов для научных целей - 37,3 тыс. руб.

· Норматив (допустимый запас) для прочих материалов (тара, пошивочные материалы, спецодежда) - 1,4 тыс. руб.

Возвращаясь к советскому опыту общественного планирования, стоит обратить внимание на ряд проблем, которые существовали на тот момент в плановой системе и которые приблизили момент наступления кризиса во всей системе распределения СССР.

Так, весь процесс планирования, в частности, составление планов, происходил под прессингом государственного аппарата. Неукоснительное выполнение планов, основанных на директивах из центра, было наиважнейшей экономической целью страны в советский период. Такая установка была излишне политизированной и содержала в себе множество волюнтаристских намерений высших руководителей страны. Именно поэтому необходимо отметить, что планирование в советский период не всегда отражало реальную ситуацию экономического обеспечения страны. Так, некоторые органы и организации, например, пытались скрыть факт недовыполненных заданий.

В свою очередь, каждое предприятие было нацелено на обоснование увеличения своего материально-технического снабжения, однако не всегда Госснаб мог удовлетворить растущие потребности предприятий. В связи с этим, происходило сокращение материально-технического снабжения предприятий, при этом, выполнение плана оставалось для них необходимой задачей. Данный факт означает, что растущие потребности организаций при планировании не всегда удовлетворялись со стороны государства. Более того, из-за ограниченности материальных ресурсов наряду с растущими потребностями организаций тормозился факт внедрения достижений научно-технического прогресса, так как слабо применялись дополнительные мощности и инновационные механизмы производства. Для предприятий выгоднее было ограничиться «безопасным минимумом» в своих предложениях в связи с тем, что для них существовало несколько, связанных с этим, рисков. Во-первых, нехватка выделенных ресурсов для реализации технических нововведений в окончательном плане. Также, ориентируясь на глубокий НТП, предприятие лишается почти всей финансовой выгоды от реализации НТП, которая уходит в государственный бюджет. Также, НТП характеризуется многообразием, изменчивостью и сосредоточенностью, а данные критерии сложно связать с директивным планом. Факт замедления внедрения достижений научно-технического прогресса свидетельствует о неэффективном управлении экономикой.

Помимо этого, в советском периоде необходимо отметить наличие такой проблемы, как отрыв плановых нормативов от рыночных цен. Цены, распределяющихся между органами и организациями ресурсов, не были определены и закреплены в планах. Однако даже в период советской власти высказывалась следующая идея, заключающаяся в том, что «централизованный план может быть эффективен с соединением рыночного ценообразования». Также, В.И. Ленин отмечал, что «планирование и развитие рыночных отношений по своей идее едины».

Система планирования советского типа также столкнулась с проблемой необоснованности своих планов касательного долгосрочного развития народного хозяйства. Предпринятые попытки по прогнозированию цен ввиду определения стоимостных параметров и структуры баланса народного хозяйства не привели к ощутимым положительным результатам. В научных материалах по методологическим проблемам народнохозяйственного планирования говорится о попытках разработать систему цен прогноза на период в 10-12 лет с учетом индексов. Однако данное решение не нашло отражения в системе советского планирования ввиду трудно достижимости.

Подводя конкретный итог, стоит отметить, что инструмент планирования в СССР использовался в качестве общей экономической стратегии на государственном уровне. Данный инструмент был связан с централизованным распределением материальных ресурсов между всеми органами, учреждениями и предприятиями. Такой процесс распределения был связан с необходимостью выполнения планов, которые формировались, утверждались и направлялись из единого центра управления.

Общественное планирование характеризовалось объединением согласованных, но при этом разрозненных потоков хозяйственных решений. Помимо этого, система советского планирования формировалось на продолжительный срок исходя из долгосрочной перспективы, не имея при этом возможности учитывать ценовые колебания и моментные изменения внешних условий, которые могли оказывать серьёзное влияние на планирование в целом и на его итоговые показатели. Можно прийти к выводу, что всё это негативно сказалось на последующем развитии общественного планирования и его дальнейшем существовании в таком концепции в советской истории. Однако, что наиболее важно в данной работе, так это то, что система нормирования, представляющая плановые нормативы, уже использовалась в стране на тот момент. Расчетные нормы выполняли задачу рационального использования бюджетных ассигнований, выделяемых государством на выполнение планов.

Соответственно, можно утверждать, что существует опыт применения правил нормирования в СССР, который отчасти помог сформировать сегодняшние правила нормирования в сфере закупок товаров, работ и услуг в Российской Федерации.



Глава 3. Разработка модели оценки эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг

Изучение и оценка такого многогранного явления, как эффективность, становится сложнейшей задачей для многих аналитиков, экспертов и управленцев. Анализируя эффективность любого процесса или же, например, финансовых результатов конкретной организации, для более точного результата оценки необходимо учитывать множество показателей, которые могут повлиять на эффективность.

Процесс определения эффективности может усложнять множество вещей. Так, например, одни и те же действия могут приводить к разным результатам, или же результаты будут являться следствием различных действий. Соответственно, для оценки эффективности требуется создание определённой модели, которая будет содержать перечень показателей эффективности, а также, значения по ним, в конечном итоге формируя единую концепцию по оценке эффективности и общий критерий эффективности на основании взаимных рассмотренных ранее показателей.

Для того чтобы в дальнейшем создать свою собственную модель по оценке эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг, вначале обратимся к наиболее известному случаю использования модели оценки эффективности, а именно, к модели организационной эффективности. На примере подходов к определению эффективности деятельности организации рассмотрим основные компоненты такой оценочной модели.

3.1 Модель организационной эффективности

В современных условиях хозяйствования существует множество подходов к оценке организационной эффективности ввиду разнообразия организаций по их целям и видам деятельности. Стоит отметить, что не существует простой универсальной модели для определения эффективности и единственной шкалы для её измерения, которая подходила бы всем организациям. В связи с этим, разработка критериев для оценки эффективности любой деятельности или процесса - серьёзная и сложная задача, требующая их детальной проработки. Соответственно, наилучший вариант - использование системного многопараметрического подхода в оценке эффективности.

Оценка эффективности деятельности организации предоставляет возможность сделать выводы о проработанности её функций, а также, более рационально подойти к планированию её дальнейшей деятельности с учётом полученных данных в ходе оценки. Организационная эффективность помимо этого отражает, насколько правильно определены цели в организации и насколько успешно они достигаются.

Для оценки организационной эффективности, как уже отмечалось выше, существует множество разнообразных моделей, основное различие которых состоит в следующем. В каждой модели для оценки эффективности за основу может быть взята различная сторона деятельности организации с рядом присущих, соответствующих ей показателей. В качестве примера можно представить следующие показатели:

- показатель затрат;

- показатель выпуска (объем и качество предоставленных услуг, работ);

- показатели конечных результатов деятельности;

Однако это лишь пример минимального набора показателей, а не сама модель оценки организационной эффективности, поэтому стоит перейти к рассмотрению одной из распространённых моделей по оценке эффективности деятельности организации - целевой модели. Стоит также пояснить, что изучение всех концепций анализа эффективности организаций не является основной целью в данной работе.

Целевая модель оценки организационной эффективности заключается в том, что «организация эффективна в той степени, в которой она достигает своих целей». Организация ставит перед собой ряд целей, которых стремиться достигнуть в ходе реализации своей деятельности. В качестве целей организация может определить для себя достижение определённого уровня результатов, прибыли или удовлетворённости потребителей. Однако цели за рассматриваемый период оценки могут меняться, более того, изначально установленных целей в организации может быть достаточно много, которые в свою очередь могут конфликтовать между собой. Поэтому для того чтобы произвести оценку эффективности организации, используя данную модель, нужно будет учитывать данную проблематику.

Для более полноценного анализа эффективности организации рекомендуется многокомплексный подход, где будет учитываться сразу несколько направлений по анализу рассматриваемой деятельности. Так, эффективность может быть охарактеризована системой абсолютных и относительных показателей. Помимо этого, целесообразным также будет учитывать ряд переменных, которые могут относиться не только к самой организации, но и отражать достижение внешних социальных целей.

Исходя из всего вышеперечисленного, касающегося модели организационной эффективности, можно утверждать, что оценка эффективности должна основываться на изучении социальных и экономических характеристик. Социальные характеристики выражают удовлетворенность общества, их информированность, также, «положительную реакцию» потребителей, например. К экономическим характеристикам можно отнести экономию и выгоды, получаемые за счёт оптимизации и рационализации деятельности организации.

Таким образом, теоретические подходы к измерению эффективности организаций могут быть использованы для создания модели по оценке эффективности правил нормирования с учётом ряда своих особенностей.



3.2 Модель оценки эффективности правил нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг

Правила нормирования, которые предусмотрены на сегодняшний день законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, также должны быть оценены с точки зрения их эффективности. Данная оценка необходима для того, чтобы понять, насколько успешно был внедрен данный инструмент в сферу закупок и насколько качественно он реализуется. Ведь не стоит забывать об одной из важнейших целей правил нормирования, а именно об обеспечении повышения эффективности расходования бюджетных средств. В данном случае можно провести параллель между инструментом нормирования и целевой моделью организационной эффективности, где именно достижение целей формирует саму эффективность.

В процессе создания модели по оценке эффективности нормирования были приложены серьёзные усилия, направленные на учет как можно большего количества критериев, которые могли оказать влияние на итоговый результат. В модели оценки также стоит отразить ряд рисков и проблем, которым ещё подвержены правила нормирования. Сюда можно отнести до сих пор встречающиеся несоответствия актов ГРБС установленным нормам законодательства РФ, связанных с требованиями о нормировании, а также, несвоевременные внесения изменений в приказы о нормативных затратах и требованиях к отдельным видам товаров, работ, услуг ГРБС.