Проблемы организации муниципальных закупок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Воссоздание системы местного самоуправления и отделение её от государственной власти, начавшееся в 1991 г., было направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного самоуправления, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Эти процессы повлекли за собой появление новых для современной России правовых институтов в сфере регулирования отношений по удовлетворению муниципальных нужд.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно решают проблемы обеспечения муниципального образования необходимыми товарами, работами, услугами. Ключевым инструментом в этом процессе выступает закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. Использование закупок в достаточной мере раскрывает сущность такого процесса как удовлетворение соответствующих муниципальных нужд и позволяет экономить бюджетные средства.

Закупочная деятельность как многоэтапный процесс, сосредоточенный на заключении и исполнении муниципального контракта, порождает сложные проблемы, связанные с определением правовой природы муниципального контракта, его местом в системе договоров, муниципального заказа, правового статуса муниципального заказчика, соотнесением основных положений обязательственного права с отношениями, складывающимися в процессе закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.

Отношения, связанные с удовлетворением потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах, представляют собой одну из сфер экономического оборота, обладающих особой значимостью с точки зрения эффективного функционирования экономики местного самоуправления. Весьма очевидно, что развитая система муниципальных закупок выступает действенным механизмом позитивного воздействия на экономические процессы, протекающие в местном сообществе.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, регулирует Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Российская газета. - 28.07.2005; 16.12.2011. (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ).

С января 2011 г. в РФ контракты по муниципальному заказу заключаются только через электронные торги. Это обеспечивает большую открытость и одновременно анонимность подобных сделок.

Степень научной разработанности темы. Институт поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, традиционно привлекает к себе внимание многих авторов. Так, данным вопросам посвящены работы таких авторов, как Абрам А., Бабкин И., Борисов Д., Везиров В., Габышев Д., Гончаров А., Горлов Н., Джаримок С., Емелькина Н., Лермонтов Ю., Лёзина Е., Матиящук С., Полежаев А., Рыжов И., Сушков С., Тищенко А., Шохина А. и др. Однако многие проблемы организации муниципальных закупок остаются малоизученными.

Объектом исследования выступает система общественных отношений, складывающихся при организации муниципальных закупок.

Предметом исследования являются особенности регулирования отношений по организации муниципальных закупок, их планированию и размещению муниципальных заказов.

Целью данной работы является комплексное изучение теоретических положений и материалов практики, касающихся проблем организации муниципальных закупок, выработка на этой основе соответствующих выводов и предложений.

Данная цель предопределяет следующие задачи исследования:

- охарактеризовать нормативно-правовое обеспечение процесса муниципальных закупок;

- определить понятие и порядок проведения муниципальных торгов;

- раскрыть порядок планирования муниципальных закупок;

- изучить практику размещения муниципальных заказов;

- выявить особенности управления муниципальными закупками для нужд городского округа - города - Героя Волгограда.

Методологическую основу составили общенаучные (наблюдение, описание, сравнение, анализ, синтез, аналогия, индукция, дедукция) и специальные методы исследования: юридический, исторический, структурно-функционального анализа, системного анализа, формально-логический и иные. Использование названных методов познания позволило рассмотреть исследуемую проблему в комплексе и сделать соответствующие выводы.

Теоретическую основу исследования составляют работы ученых, посвященные рассматриваемой проблематике.

Эмпирической основой исследования послужили результаты изучения официальных статистических данных Росстата о размещении муниципальных заказов в 2009 - 2011 гг.; проектов муниципальных контрактов, размещенных на официальных сайтах муниципальных образований.

Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы как в дальнейших исследованиях данной темы, так и в практической деятельности органов местного самоуправления.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

Глава 1. Организация муниципальных закупок в муниципальном образовании

1.1 Нормативно-правовое обеспечение процесса муниципальных закупок

Уже дореволюционному законодательству России были известны механизмы поставок и подрядов для казенных нужд. В советский период, когда государство было единственным собственником всего имущества, необходимость в специальном регулировании отношений по поставке товаров для государственных нужд практически отпала. Однако, отказ от централизованного планирования материально-технического снабжения, административно-командной системы управления экономикой и переход к рыночным методам регулирования экономических отношений на современном этапе, вновь вызвали необходимость разработки механизмов, учитывающих как гражданско-правовую, так и финансовую специфику отношений по поставкам для удовлетворения государственных/муниципальных потребностей Бабкин И., Горлов Н. Размещение заказов. Порядок подачи и рассмотрения заявки // СЭС: Санитарно-эпидемиологический собеседник. - 2008. - № 7. - С. 16..

Формирование нового политического и экономического облика государства, происходящее в течение последних десятилетий, и вызванные этим, в том числе, значительные социальные перемены привели к существенному изменению и механизмов правового регулирования. Законодательство Российской Федерации о муниципальных закупках основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; 2011. - № 50. - Ст. 7347. Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 30.11.2011) // Российская газета. - 06.02.1996; 07.02.1996; 08.02.1996; 10.02.1996; 02.12.2011., Бюджетного кодекса Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Российская газета. - 12.08.1998; 07.12.2011. и состоит из Федерального закона № 94-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

Основным законом о государственных и муниципальных закупках является Федеральный закон № 94-ФЗ, который регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов:

? эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

? расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

? развития добросовестной конкуренции;

? совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

? обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;

? предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов Борисов Д.Ю., Гончаров А.И. Защита прав и законных интересов участников размещения заказа при проведении торгов для государственных нужд // Закон. - 2008. - № 11. - С. 122..

Кроме того, он определил приоритет конкурентных способов размещения заказов, способствующих наиболее эффективному расходованию бюджетных средств, а также существенно ограничивающих возможные злоупотребления со стороны как государственных и муниципальных заказчиков, так и участников размещения заказов Борисов Ю.К. Государственный заказ и торги // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2010. - № 10. - С. 25..

Федеральный закон № 94-ФЗ определяет следующие понятия.

Государственный (муниципальный) заказчик - государственные (муниципальные) органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов различных уровней, размещающие заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Участник размещения заказа - любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или индивидуальный предприниматель, отвечающие требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющихся предметом торгов, претендующим на заключение государственного контракта.

Аукционная (конкурсная) документация - документ, утверждаемый заказчиком, регламентирующий порядок проведения аукциона (конкурса), устанавливающий требования к выполняемым работам и определяющий форму и порядок заключения государственного контракта.

Заявка на участие в аукционе (конкурсе) - документ, подаваемый участником размещения заказа для участия в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе.

Единая (аукционная или конкурсная) комиссия - комиссия, создаваемая заказчиком для размещения заказа путем проведения аукциона, осуществляющая рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.

Основной путь повышения эффективности расходования средств бюджетных и внебюджетных источников - совершенствование государственного (муниципального) заказа в Российской Федерации. Именно такое совершенствование является причинно-следственной связью постоянного изменения нормативно-правовой базы и в первую очередь Федерального закона № 94-ФЗ. Сформулированные предмет и цели Федерального закона № 94-ФЗ изменениям не подвергались, по сравнению с остальными его положениями, которые были изменены путем внесения более 30 пакетов поправок за почти семилетний период действия Федерального закона № 94-ФЗ. При этом некоторые из вновь принимаемых поправок отменяют предыдущие, порой даже не вступившие в законную силу. Практика внесения изменений позволяет сделать вывод не о бурной законотворческой деятельности, а о качестве разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов.

Кроме того, законодателем разработана и принята группа важных нормативных правовых актов:

Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О техническом регулировании»СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.,

Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.,

Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 19.07.2011, с изм. от 07.12.2011) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.,

в которых содержатся нормы, регулирующие требования к товарам, работам, услугам, стандарты качества, технологии и безопасности, согласно устанавливаемым техническим регламентам и стандартам.

А Федеральные законы:

от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О естественных монополиях» СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.;

от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О защите конкуренции» СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.

содержат основные принципы конкуренции и монополии в Российской Федерации, требования, устанавливаемые в целях недопущения ограничения добросовестной конкуренции, и основные понятия в сфере конкуренции.

Отметим, что в пояснительной записке к проекту Федерального закона № 94-ФЗ были обозначены основные задачи: систематизация законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках; создание основополагающего нормативного правового акта, регламентирующего гражданско-правовые и процедурные вопросы закупок; приведение законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных нуждах в соответствие с международным законодательством, учет положительных примеров правового регулирования государственных и муниципальных закупок в законодательстве иностранных государств и нормативных правовых актах международных организаций Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный). - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Деловой двор, 2009. - С. 3.. Некоторые из этих задач были учтены законодателем в процессе нормотворческой деятельности, однако многое так и осталось в черновиках и проектах. Главная особенность Федерального закона № 94-ФЗ и, как представляется, его главный недостаток заключается в том, что он регулирует лишь процесс размещения государственного/муниципального заказа, а не весь заказ.

Е. Соломатина полагает, что Федеральный закон № 94-ФЗ отвечает реалиям современной России, а его основные положения могут стать действенным правовым механизмом эффективного размещения средств бюджетов и внебюджетных фондов как источников финансирования, расширения возможностей участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности, предупреждения коррупции Соломатина Е. К вопросу о правовых основах регулирования размещения государственных и муниципальных заказов // Право и жизнь. - 2007. - № 111 (6). - С. 32..

Отмечая явные признаки наличия в России тенденции к систематизации законодательства о размещении государственного/муниципального заказа, одним из этапов которой стало принятие Федерального закона № 94-ФЗ и внесение целого ряда изменений в отдельные нормативные правовые акты, не стоит забывать, что главной особенностью развития современного российского законодательства является его динамичное и кардинальное обновление. Следствием этого, как считает Т.Н. Рахманина, стала хаотичность и бессистемность в принятии нормативных правовых актов Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации Российского законодательства // Журнал российского права. - 2008. - № 4. - С. 41..

А.В. Пикулик отмечает, что «из-за стремительного перехода к рынку в России сильно страдало качество нормативно правовых актов, регулирующих экономические и правовые отношения в сфере … закупок. Более того, возрастало количество противоречий между законами и другими нормативно-правовыми актами. Законодательство Российской Федерации о закупках для государственных и муниципальных нужд не имеет единой системы… Действующие правовые нормы не могут обеспечить должный порядок в сфере … закупок в части проведения конкурсов и прозрачности механизма распределения бюджетных средств различных уровней» Пикулик А.В. Управление государственными закупками: Монография. - М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2006. - С. 50.. Недостаточную научную обоснованность организации, противоречивость непрерывного процесса правовых реформ и их незавершенность, в результате чего создается нестабильность управленческих отношений в сфере государственного управления, отмечают многие специалисты Четвериков B.C. Административное право. Серия «Высшее образование». - 2-е изд., перераб. и доп. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2011. - С. 321..

Выше уже было указано, что в Федеральный закон № 94-ФЗ вносились многочисленные поправки. Как справедливо отмечает С.Г. Антонов, объем и количество дополнений, изменений, внесенных в первоначальную редакцию Федерального закона № 94-ФЗ, говорят о недостаточном качестве его проработки, а частота внесения в него изменений и дополнений создает существенные проблемы при реализации норм Антонов С.Г. Результаты государственного финансового контроля использования средств федерального бюджета при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд // Государственные и муниципальные закупки - 2008: Сборник докладов III Всероссийской практической конференции-семинара. - М.: ИД «Юриспруденция», 2008. - С. 180.. А. Цариковский, А.А. Храмкин, Р. Сучков совместно указали на существование целого ряда проблем и пробелов в действующем законодательстве, регулирующем сферу государственного/муниципального заказа и особенно процесс его размещения, определив основной причиной коллизии правовых норм проблему действия и применения смежного с Федеральным законом № 94-ФЗ законодательства Российской Федерации Материалы Круглого Интернет-стола в компании «ГАРАНТ». Реформа законодательства в сфере государственного и муниципального заказа. Проблемы и перспективы направления [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.tender.mos.ru. 23.07.2008.. В ходе рассмотрения подобных коллизий актуальным представляется мнение В.Е. Усанова и Т.Н. Хабеева, определивших две основные причины возникновения коллизий: объективную - устаревание одних норм и несвоевременное появление других, и субъективную - недостаточный опыт законодателя, низкое качество законов, непоследовательная систематизацияУсанов В.Е., Хабеев Т.Н. Теория государства и права: Учебное пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЭЛИТ, 2012. - С. 220..

При современном нагромождении дополнений и изменений, вносимых в нормативные правовые акты, регулирующие сферу государственного/муниципального заказа, интересной представляется позиция М.Я. Евраева, который акцентирует внимание на наличии обязательного временного интервала, когда должен был быть проработан Федеральный закон № 94-ФЗ, и только после этого при высокой степени готовности в него должны вноситься не разрозненные поправки, а продуманные нормы Евраев М.Я. Реформа госзаказа - сегодня и ближайшее завтра // Государственные и муниципальные закупки - 2008: Сборник докладов III Всероссийской практической конференции-семинара. - М.: ИД «Юриспруденция», 2008. - С. 187..

Иная точка зрения представлена в работе В.И. Смирнова, который убежден, что комплекс мер по реформированию системы закупок, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ, неизбежно приведет к таким негативным последствиям, как удорожание общественных закупок и поставка некачественных продуктов Смирнов В.И. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. - М.: ГУ ИМЭИ, 2006. - С. 5, 6..

Отметим, что до вступления в силу Федерального закона № 94-ФЗ существовала другая система закупок товаров, положительными элементами которой были скорость осуществления заказов, гибкость в отношении критериев выбора поставщиков и подрядчиков, при этом учитывался опыт поставщика товаров.

Белова С. отмечает, что в ряде зарубежных стран существуют закупки, основанные на переговорах заказчика с потенциальными подрядчиками, особую ценность такой вид закупок приобретает для сложных видов разработок, подрядов. В Федеральном законе № 94-ФЗ такой вид закупок не предусмотрен Белова С. Госзакупки за рубежом: общее и особенное. 31 марта 2008 г. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.cш.ru/numbers/reg-nuшbers/detail.php?ID= 18960..

Слабой правовой регламентацией отмечены такие этапы организации муниципального заказа в Российской Федерации, как планирование и прогнозирование, контроль и анализ эффективности муниципального заказа. Отсутствует порядок ценообразования и определение оптимальной начальной (максимальной) цены муниципального контракта.

В Федеральном законе № 94-ФЗ критерии отбора поставщиков несовершенны. При этом не учитываются:

финансовое состояние и возможности поставщика;

опыт поставщика (за исключением строительства сложных объектов);

преференции местным поставщикам, что в конечном счёте сказывается на уровне занятости населения, на уровне поступлений доходов в бюджет в виде налогов;

деятельность муниципальных унитарных предприятий (МУП). Созданные МУП по определению должны выполнять работы и услуги, на которые объявляются торги;

критерии качества, гарантии как основополагающие.

Таким образом, Федеральный закон № 94-ФЗ не совершенен по критериям отбора исполнителей заказа. Главная проблема -- соотношение цены и качества - при закупках не решена.

Президент России в своём Послании (декабрь 2010 г.) Федеральному Собранию РФ отметил несовершенство Федерального закона № 94-ФЗ и поставил перед Правительством РФ задачу необходимости подготовки новой законодательной базы. Результатом работы двух независимых рабочих групп - Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной службы (ФАС) - стали две альтернативные концепции будущего государственного заказа в России. Так, Министерство экономического развития Российской Федерации вышло с проектом закона о федеральной контрактной системе, который предусматривает фактическую отмену ныне существующего закона о размещении заказов. ФАС в свою очередь предлагает внести необходимые изменения и дополнения в действующий закон о размещении заказов, рассматривая его как неотъемлемую часть планируемой федеральной контрактной системы.

Отмечу, что Россия обладает богатейшим опытом в области управления правоотношениями, связанными с государственными/муниципальными закупками. Весь этот ценный опыт должен быть рационально использован на благо современного общества в Российской Федерации Резниченко М. Некоторые исторические аспекты торгов в России // Право и жизнь. - 2011. - № 162 (12). - С. 33..

Итак, по сей день остается актуальной проблема технологии подготовки и разработки нормативных правовых актов в рассматриваемой нами сфере, в которой законодатель опирается преимущественно на международные правовые документы развитых зарубежных стран и при разработке нормативных правовых актов применяет технологию переноса и компиляции правовых норм. Однако содержание Федерального закона № 94-ФЗ позволяет сделать вывод об исключительно декларативном характере основополагающих принципов государственного/муниципального заказа, таких, как конкуренция и эффективность, законность, борьба с коррупцией и равный доступ, что является следствием отсутствия механизма реализации указанных принципов. В настоящий момент существует острая необходимость в дальнейшей разработке нормативно-правовой и методической базы для оптимизации и совершенствования сферы муниципального заказа в Российской Федерации, в том числе принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции.

1.2 Муниципальные торги

К числу особенностей современного государственного (муниципального) заказа относится и то, что способы его размещения закреплены законодательно (ст. 10 Федерального закона № 94-ФЗ). Это размещение заказа путем проведения торгов (в форме открытого конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), а также без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Нужно учесть, что Федеральным законом № 94-ФЗ предусмотрен приоритет торгов как способов размещения заказа.

Торги, проводимые в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд являются способом размещения государственного (муниципального) заказа, и могут быть определены как установленная законом система последовательных действий государственных (муниципальных) заказчиков, уполномоченных органов, юридических и физических лиц, направленных на определение условий государственного (муниципального) контракта и лиц, обязанных к его заключению.

Размещение заказов для государственных/муниципальных нужд - действия заказчиков, осуществляемые в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов, по определению исполнителей в целях заключения с ними государственных контрактов или иных гражданско-правовых контрактов на выполнение работ для государственных/муниципальных нужд Геллер А.Я. Закупки для государственных нужд: как сделать систему прозрачной? // Российское предпринимательство. - 2011. - № 7-2. - С. 57..

Торги, проводимые при размещении заказов на поставку товаров, работ, услуг можно классифицировать:

по форме (аукционы, конкурсы);

по степени возможности заключения государственных (муниципальных) контрактов по результатам торгов одновременно с несколькими его участниками (торги, допускающие, либо исключающие такую возможность);

по критериям допуска участников к участию в торгах (торги с неограниченным, а также ограниченным кругом участия);

по процедуре допуска претендентов к участию в торгах (торги без предварительного отбора, торги с отбором претендентов на подачу заявки на участие в торгах - в форме аккредитации, торги с предварительным отбором участников торгов);

по количеству участвующих в торгах заказчиков торги делятся на одиночные и совместные;

по характеру заказа (торги, опосредующие размещение государственного заказа, либо муниципального заказа);

в зависимости от того, в который раз проводятся торги в отношении того же предмета (первоначальные и повторные торги) Емелькина Н.А. Торги как антикоррупционный способ передачи государственного и муниципального имущества в аренду // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 4. - С. 11..

Конкурсы (конкурс - торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее выгодные условия исполнения контракта) в свою очередь могут быть классифицированы:

а) по кругу участников (открытые и закрытые).

В отличие от существовавшей ранее правовой базы, установлено, что закрытый конкурс может проводиться только в случае размещения заказа на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), сведения о которых составляют государственную тайну.

Открытый конкурс. Основная особенность открытых конкурсов по сравнению с другими формами размещения заказов заключается в том, что выбор поставщика или исполнителя, способного лучшим образом обеспечить исполнение контракта, базируется на оценке предложений участников размещения заказа по конкретным критериям, установленным в каждом конкретном конкурсе и предложенным в конкурсной заявке. Таким образом, на конкурсе оценке подлежат не сами участники (требования к их допуску на конкурс установлены законом), а исключительно предложенные участниками заявки. При этом с учетом того, что ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ установлен полный перечень возможных критериев, выбор поставщика (исполнителя) во многом зависит от технического задания на конкретный конкурс, т.е. от количества заданных заказчиком стандартных величин, показателей и тех показателей, которые заказчиком, уполномоченным органом четко не регламентированы, а будут оценены и сравнены в качестве конкретных предложений участников размещения заказа. Например, срок выполнения работ может быть установлен заказчиком в качестве обязательного условия в конкурсной документации либо данный показатель может быть оценен в процессе сопоставления заявок, если для заказчика принципиально важным будет являться завершение выполнения заказа в короткие сроки;

б) по форме подачи заявки (конкурсы, заявки на участие в которых подаются в письменной форме в запечатанном конверте и в форме электронного документа);

в) в зависимости от предмета торгов (конкурсы на право заключить контракт на поставку товаров, работ, услуг, на право заключить контракт на создание произведения литературы или искусства, исполнения; а также на финансирование проката или показа национального фильма).

Важно отметить, что Федеральным законом № 94-ФЗ не предусматривается проведение двухэтапного конкурса, на первом этапе которого организатор конкурса проводит переговоры с участниками. В соответствии с п. 6 ст. 20 Федерального закона № 94-ФЗ при проведении конкурса какие-либо переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или конкурсной комиссии с участником размещения заказа не допускаются. В случае нарушения вышеуказанного положения конкурс может быть признан недействительным по иску заинтересованного лица. Данное требование призвано исключить злоупотребления в процессе проведения конкурса и обеспечить равенство его участников. В этом смысле оно направлено на повышение эффективности использования бюджетных средств, расходуемых при исполнении контракта.

Конкурс является самой сложной из допустимых способов размещения заказа относительно необходимых процедур и сроков. Поэтому проводить конкурс имеет смысл, если при закупке товара, выполнении работ или оказании услуг важны квалификация поставщика, предлагаемые им условия выполнения контракта (включая технологию выполнения), а также если есть возможность оценивать заявки по критериям ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ. В качестве примеров можно привести заказы на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, на создание произведений искусства, строительство технически сложных и особо опасных объектов.

Аукционы (аукцион - торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта) также можно подразделить:

а) на открытые и закрытые.

Аукцион, так же как и конкурс, может быть открытым или закрытым. Закрытый аукцион, как и закрытый конкурс, может проводиться исключительно в случаях размещения заказа на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг), сведения о которых составляют государственную тайну. Законом предусмотрен особый способ проведения открытого аукциона - в электронной форме на сайте в сети Интернет. Такой аукцион может проводиться в случаях, когда начальная цена государственного или муниципального контракта не превышает одного миллиона рублей.

Для участников аукциона установлены те же гарантии, что и для участников конкурса. При осуществлении аукциона с его участников не допускается взимание платы за участие. Плата может взиматься в тех же случаях, что и при проведении конкурсов. При проведении аукциона в электронной форме требование обеспечения заявки на участие в аукционе не устанавливается. Не допускаются переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или аукционной комиссии с участниками размещения заказа, и т.д.

Основные отличия аукционной формы проведения торгов:

сокращенные сроки проведения по сравнению с конкурсами;

предложение о цене контракта не фиксируется, то есть в ходе торгов участник размещения заказа на каждом «шаге аукциона» может предлагать более низкую цену контракта (цена «шага» - не менее 0,5% начальной цены контракта);

б) по форме участия (аукционы, проводимые между присутствующими участниками, а также, проводимые в электронной форме в сети Интернет);

в) по характеру определения победителя (аукцион на понижение цены, и аукцион на повышение цены) Джаримок С.А. Некоторые особенности процедуры проведения конкурсных торгов в рамках государственных закупок // Сегодня и завтра Российской экономики. - 2010. - № 34. - С. 60..

Под организацией торгов необходимо понимать комплекс мероприятий, необходимых для проведения конкурентного отбора предложений участников размещения заказа, и включающих в себя: а) формирование субъектного состава правоотношений на стороне организатора торгов; б) определение предмета торгов по размещению государственных и муниципальных заказов; в) установление требования об обеспечении заявки, являющегося самостоятельным способом обеспечения исполнения обязательств; г) формирование конкурсной или аукционной документации; д) опубликование извещения о проведении аукциона или конкурса; е) прием заявок и определение круга участников торгов Анисимов В.А. Торги как способ размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Автореф. дисс. … к.ю.н. - Краснодар, 2011. - С. 25..

С 1 июля 2010 г. государственные и муниципальные заказчики обязаны размещать государственные заказы на товары, работы, услуги, указанные в Перечне, утвержденном распоряжением Правительства РФ Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р (ред. от 25.03.2010) «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 9. - Ст. 884; 2010. - № 14. - Ст. 1690., на пяти, отобранных по конкурсу, электронных площадках Корнилов П.Н. Электронный аукцион. Нововведения // Учет в бюджетных учреждениях. - 2010. - № 11. - С. 22.: ЗАО «Сбербанк - Автоматизированная Система Торгов» - www.sberbank-ast.ru; ОАО «Единая электронная торговая площадка» - www.roseltorg.ru; ГУП «Агентство по государственному заказу, межрегиональным связям и инвестиционной деятельности Республики Татарстан» - www.zakazrf; РТС; ММВБ.

Под электронной площадкой понимается сайт в сети Интернет, на котором проводятся открытые аукционы в электронной форме.

С января 2011 г. контракты по государственному или муниципальному заказу заключаются только через электронные торги. Это обеспечивает большую открытость и одновременно анонимность подобных сделок. Электронные торги по госзакупкам проводятся на главной площадке - сайте http://zakupki.gov.ru. Архитектура сайта в поэлементном разрезе представлена на рис. 1 в приложении 1. Преимущества, возникающие от создания данного сайта, можно классифицировать в зависимости от категории пользователей (табл. 1, приложение 1).

Для того чтобы принять участие в государственных или муниципальных торгах, нужно подать заявку, предоставить пакет необходимых документов и финансовые гарантии исполнения контракта. Заявка предполагает предоставление участником торгов оговоренной денежной суммы в подтверждение серьезности его намерений.

Названные условия закреплены в Федеральном законе № 94-ФЗ. Обеспечение заявки, возврат его также устанавливаются этим законом. В документации об организации торгов обязательно указывается размер обеспечения, сроки и порядок внесения средств, банковские реквизиты для их перечисления.

Согласно ч. 5 ст. 41.1 Федерального закона № 94-ФЗ, в электронных аукционах всегда устанавливается требование о предоставлении участниками денежного обеспечения подаваемых ими заявок на участие в аукционе. Минимальный размер такого обеспечения составляет 0,5 % начальной цены контракта, максимальный - 5 % начальной цены контракта.

Федеральным законом от 03.11.2010 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"» Российская газета. - 10.11.2010. в ч. 5 ст. 41.1 Федерального закона № 94-ФЗ внесено дополнение о том, что в случае размещения заказа в соответствии со ст. 15 Федерального закона № 94-ФЗ (т.е. для субъектов малого предпринимательства) не может превышать 2 процента начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

Предполагается, что снижение с 5 до 2% обеспечения заявки на участие в торгах при размещении заказов у субъектов малого предпринимательства позволит уже в I полугодии 2012 г. сохранить в обороте малых предпринимателей более 1,5 млрд. рублей Малый бизнес и электронные аукционы. Гармонизация экономических интересов в госзаказе // http://sm.in-s.ru/html/arhiv/2010/Nomer_10102/Elektronie_torgi.html.

Требование обеспечения заявки на участие в открытом аукционе в равной мере распространяется на всех участников размещения соответствующего заказа и указывается в документации об открытом аукционе в электронной форме Сергунова Н.В. Порядок организации открытых «электронных» аукционов // Учет в бюджетных учреждениях. - 2009. - № 11. - С. 23..

Конкретный размер обеспечения заявки устанавливается заказчиком при объявлении аукциона.

Эти деньги сначала перечисляются на счет, указанный в правилах участия в торгах, а потом только подается заявка. Срок блокировки обеспечения заявки в среднем будет составлять не менее 20 календарных дней. В связи с этим участнику торгов необходимо будет найти свободные средства для их внесения в качестве обеспечения заявки, а если участником торгов является бюджетное учреждение - также решить в казначействе вопрос с основаниями и порядком оформления такого перечисления. Отметим, что бюджетное учреждение может внести такие средства за счет приносящей доход деятельности Рыжов И.В., Лёзина Е.В. Проведение торгов как метод эффективного управления государственными закупками // Экономические науки. - 2007. - № 35. - С. 202.. А вот для будущих казенных учреждений выделения средств на эти цели пока не предусмотрено Светличная Л. Особенности внесения обеспечения заявки на участие в торгах // http://ecgz.ru/osobennosti_vneseniya.htm..

Заявка на участие в открытом аукционе в электронной форме направляется участником размещения заказа оператору электронной площадки в форме двух электронных документов. Указанные электронные документы подаются одновременно. Участник размещения заказа вправе подать только одну заявку на участие в открытом аукционе в электронной форме в отношении каждого предмета аукциона (лота). Участник размещения заказа, подавший заявку на участие в открытом аукционе в электронной форме, вправе отозвать заявку на участие в открытом аукционе не позднее окончания срока подачи заявок, направив об этом уведомление оператору электронной площадки. Оператор электронной площадки обязан обеспечить конфиденциальность данных об участниках размещения заказа, подавших заявки на участие в открытом аукционе в электронной форме, и конфиденциальность сведений, содержащихся в заявке, до размещения на электронной площадке протокола проведения открытого аукциона в электронной форме Сушков С.Ю. Актуальные вопросы размещения государственных и муниципальных заказов в форме электронных торгов // Финансы и кредит. - 2009. - № 45. - С. 63..

Участие в торгах регулируется также муниципальными правовыми актами. Так, в Постановлении главы Волгограда от 30.03.2009 № 655 «Об утверждении Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности Волгограда» www.volgadmin.ru. предусматривается следующий порядок обеспечения заявки на участие в торгах:

1. Для участия в торгах заказчиком устанавливается требование об обеспечении заявки на участие в торгах в размере двадцати пяти процентов от начальной (минимальной) цены за право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

2. Претендент вносит обеспечение заявки на участие в торгах на счет (счета) заказчика в размере и сроки, указанные в извещении о торгах. Требование обеспечения заявки на участие в торгах в равной мере распространяется на всех участников торгов.

3. Документом, подтверждающим поступление обеспечения заявки на участие в торгах на счет (счета) заказчика, является выписка (выписки) со счета (счетов) заказчика.

4. Сумма внесенного обеспечения заявки на участие в торгах победителю торгов либо лицу, признанному единственным участником торгов, равно как и лицу, заявке на участие в торгах которого присвоен второй номер и с которым подлежит заключению договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, засчитывается в счет платежей по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

В литературе Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. - М.: Инфра-М, 2011. - С. 134. предложено (на основе критического подхода к существующей практике) сократить сферу торгов, основанных на конкурентных началах, из-за несовершенства конкурентного механизма и расширить практику прямых договорных отношений с поставщиками, занимающими устойчивое положение на рынке, зарекомендовавшими себя в качестве «гарантирующих поставщиков», добросовестных подрядчиков. Показано, что исключение или ослабление конкурентного начала при организации прямых договорных связей с поставщиками, подрядчиками может быть возмещено за счёт тщательного отбора «гарантирующих поставщиков», долгосрочности связей с возможностями воздействия на этих поставщиков, обеспечения эффективного контроля со стороны местных властей и населения, усиления элементов материальной ответственности поставщиков, расширения круга предоставляемых ими гарантий.

Итак, особое значение для процедур размещения заказов и заключения соответствующих контрактов приобрел институт торгов, как действенный инструмент поддержания здоровой конкуренции на рынке товаров, работ и услуг.

Глава 2. Управление муниципальными закупками

2.1 Планирование муниципальных закупок

Потребность в приобретении продукции появляется у бюджетных учреждений и организаций в связи с необходимостью обеспечения выполнения их функций. На этом начальном этапе осуществляется планирование будущих расходов бюджетополучателей в их сметах на очередной финансовый год и на плановый период (2 года). Н.А. Кудрявцев подчеркивает: «Фактически этот этап является определяющим с точки зрения достижения эффективности расходования средств бюджета, поскольку от того, насколько обоснованы бюджетные ассигнования, зависит и эффективность использования выделяемых в дальнейшем, в соответствии с ассигнованиями, бюджетных средств. И как ни парадоксально, именно этому этапу не уделяется достаточного внимания при формировании бюджета» Кудрявцев Н.А. Эффективность государственных и муниципальных закупок // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов. Материалы восьмой научно-практической конференции (16 - 18 июня 2008 года). - Петрозаводск, ПетрГУ, 2008. - С. 116.. Н.А. Кудрявцев указывает несколько причин этого.

1) При планировании расходов бюджета часто применяется метод «планирования от достигнутого», когда расходы будущего периода определяются путем умножения расходов предыдущего периода на коэффициент, отражающий рост инфляции (дефлятор). При этом не анализируются произведенные ранее расходы, не производится оценка их целесообразности и эффективности.

2) Отсутствуют временные и стоимостные нормативы на приобретение основных средств для нужд бюджетных организаций, утвержденные критерии и ограничения, соблюдение которых необходимо для получения права на закупку соответствующей продукции. В результате уже на стадии планирования расходов, из-за того, что определенная их часть формируется субъективно, а не с использованием нормативного подхода, снижается их эффективность.

Все большее место в ряду инструментов, способных улучшить процесс муниципальных закупок (в т.ч. их планирование), занимают информационные технологии. Разработано программно-методическое решение «Управление муниципальным заказом» для органов МСУ районов, городских округов и поселений. Решение стало очередным элементом программного комплекса «Управление муниципальным образованием» Егорова Ю.А. Муниципальные закупки: траты или экономия? // Практика муниципального управления. - 2007. - № 11. - С. 34.. Разработчики решения руководствовались следующими требованиями к создаваемому продукту:

Полное соответствие законодательству в области закупок

Невысокая стоимость системы

Возможность работы с программным продуктом небольшого по численности отдела (2-3 человека)

Невысокие технические требования к аппаратному обеспечению, каналам связи

Непосредственно для сбора информации от бюджетополучателей о потребностях в товарах, работах и услугах на муниципальные нужды в системе предназначен документарный раздел «Заявки на закупку». Возможности системы позволяют проанализировать и консолидировать собранную информацию, классифицировать продукцию в соответствии со структурированной номенклатурой Министерства экономического развития Российской Федерации, положенной в основу иерархического словаря групп продукции, работ, услуг (но без указания на модели или товарные знаки, что в данном случае запрещено законодательством).

Учетный раздел системы «Реестр продукции» позволяет на основании заявок бюджетополучателей формировать реестр закупаемых продуктов и услуг на планируемый период в разрезе муниципального образования (МО). Информация этого раздела может использоваться для прогнозирования объемов продукции, закупаемой для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования МО. Каждая позиция заявки на закупку включается в реестр в соответствии с группой продукции и видом источника финансирования, а заявленное количество продукции, ее цена и общая стоимость - в соответствующие числовые и суммовые характеристики позиции реестра.

На этапе подготовки к проведению торгов в задачи системы входит формирование плана проведения конкурсных и внеконкурсных процедур размещения заказа путем выделения лотов из реестра продукции. Эта функция осуществляется в двух учетных разделах - «Лоты» и «Перечень процедур размещения заказа». Первый из них предназначен для формирования и учета лотов, выставляемых на торги. При этом лоты можно формировать двумя способами: на основании записей реестра или прямых заявок бюджетополучателей. Лот может состоять как из одного предмета, так и из нескольких, но однородных по таким критериям, как, например: особенности продукции: по виду, упаковке, качеству, доставке и пр.; географическое расположение потребителей: высокая концентрация в одном месте или рассредоточение по отдельным пунктам; распределение поставки по времени: необходимость единовременной или поэтапной поставки.

Возможности системы (раздел «Предложения поставщиков») позволяют собирать маркетинговую информацию о ситуации на рынке товаров, работ, услуг, а в дальнейшем использовать ее при формировании заявок на закупку, а также для подбора начальной цены при согласовании реестра продукции. Данные раздела «Предложения поставщиков» формируются на основании информации разделов «Реестр муниципальных контрактов и закупок» (по бездоговорным закупкам) и «Заявки поставщиков на участие в размещении заказа», а так же по результатам мониторинга рынка товаров, работ, услуг.

Использование вышеописанных возможностей автоматизированной системы управления процессом муниципальных закупок позволяет повысить точность планирования расходов местного бюджета и прозрачность движения денежных средств, выделяемых на закупки. Важным фактором оптимизации использования средств местного бюджета становится снижение закупочных цен на продукцию из-за укрупнения заказов вследствие автоматизации. Результатом внедрения становится сокращение времени и затрат на организацию и проведение закупок, обеспечение четкого контроля исполнения муниципальных контрактов. Наибольший экономический эффект от внедрения проявляется при централизации закупок типовой номенклатуры муниципального заказа на уровне района.

Системе муниципальных закупок присущи риски муниципального заказчика и риски поставщика (исполнителя муниципального контракта), что необходимо учитывать на этапе планирования муниципальных закупок.

К рискам муниципального заказчика относятся:

o вступление в договорные отношения с неплатежеспособным партнером;

o отказ участника от заключения контракта;

o неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контракта (недопоставка товара, поставка некачественного товара, нарушение сроков);

o завышение первоначальной цены контракта;

o возникновение непредвиденных расходов, связанных с исполнением контракта;

o корпоративность, недобросовестная конкуренция при проведении торгов.

К рискам поставщика относятся:

o несвоевременное финансирование;

o ухудшение рыночной конъюнктуры (условия контракта становятся невыгодными);

o неправильная трактовка отдельных положений конкурсной документации.

Управление рисками, сопровождающими систему муниципальных закупок, является одним из важнейших моментов минимизации финансовых потерь. При этом характер риска определяет и способ возможного управления им: страхование (в том числе страхование ответственности), хеджирование.

Общим направлением снижения возможных рисков системы муниципальных закупок является автоматизация процедур размещения заказа, переход на аукционы в электронной форме.

Методика оценки эффективности размещения муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства основана на сравнительной оценке качественных и количественных показателей по муниципальным контрактам. Результаты индикативной и монетарной оценки эффективности могут быть основой для подготовки рекомендаций и разработки мероприятий по устранению недостатков и дальнейшему совершенствованию системы муниципальных закупок. В табл. 2 (приложение 2) приведен перечень показателей для расчета индикативной рейтинговой оценки состояния системы бюджетных закупок у СМП по уровням системы закупок и предлагаемые значения показателей.

Оценка эффективности системы бюджетных закупок у СМП муниципального округа основана на расчете показателей, которые затем сравниваются со среднестатистическими по стране. Строятся соответствующие графики и таблицы, на основе чего делаются первые выводы о состоянии системы бюджетных закупок муниципального округа.

2.2 Размещение муниципальных заказов

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальный заказ надлежит рассматривать в трёх измерениях: как систему экономических отношений, как институт и как систему управления, включающую функциональный аспект. Причем муниципальный заказ рассматривается в качестве механизма функционирования муниципального хозяйства в общественных интересах, а не в качестве логистики (поток ресурсов и их приращение) и не в качестве маркетинга (коммерческий интерес системы распределения товара).