Проблемы организации муниципальных закупок

В литературе Сушков С.Ю. Указ. статья. - С. 64. обосновывается целесообразность выделения в понятии «муниципальный заказ» предпринимательско-правовой и административной составляющих, поскольку такое деление наиболее полно отражает суть данного понятия. С одной стороны, муниципальный заказ -- это закреплённая в правовом акте и финансируемая из муниципального бюджета потребность муниципального образования в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, а с другой - система договорных отношений, т.е. совокупность муниципальных контрактов и заключённых на их основе предпринимательских договоров в соответствии с нормами ГК РФ.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

В России порядка 25 тысяч муниципальных образований Энциклопедия о Российской Федерации: история России, крупнейшие города России … [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.federacia.ru›encyclopaedia/, в которых работает значительное число служащих, в т.ч. ответственных за размещение муниципального заказа. Н.А. Кудрявцев отмечает: «Значительная доля расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации направляется на закупку продукции (товаров, услуг) для государственных и муниципальных нужд. Органы государственной власти, органы местного самоуправления должны обеспечить эффективное расходование выделяемых для проведения закупок бюджетных средств, в том числе - посредством рационального размещения государственных и муниципальных заказов» Кудрявцев Н.А. Указ. статья. - С. 115..

Несмотря на то, что Федеральный закон № 94-ФЗ функционирует уже почти 7 лет, муниципальные заказчики постоянно сталкиваются с огромным количеством проблем.

В основу муниципальных закупок поставлена экономия бюджетных средств на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Такой подход, когда на выбор закупаемых благ основное влияние оказывает цена вместо «цена/качество», вызывает массу проблем и требует критического рассмотрения. Централизованное управление закупками требует взвешенного подхода, совершенствования этого процесса, учитывающего уже накопленный собственный, а также мировой опыт.

Как показывает практика, лозунг «дешевле -- значит лучше» не всегда верный. Заказчик должен получать товары, выполненные работы, оказанные услуги для муниципальных нужд не только соответствующего качества, но и по приемлемой цене. Соотношение «цена/качество» должно быть критерием, по которому можно судить о степени эффективности проведения закупок. Иначе сэкономленные средства не смогут покрыть и малой доли убытков, возникших в результате приобретения некачественного товара. Влияние затрат на проведение торгов в полной мере не учитывается, в результате затруднительно провести полноценную оценку эффективности муниципальных закупок.

В интересах развития местной экономики и создания дополнительных стимулов для местных предприятий необходимо при организации муниципального заказа предоставлять льготы и преимущества местным поставщикам (подрядчикам). Ослабление в этом случае конкурентных начал может быть также компенсировано за счёт отбора местных поставщиков по принципу надёжности, усиления контрольных функций со стороны местных властей и населения. Данная тема особенно актуальна для депрессивных регионов, где без подобного рода поддержки местные товаропроизводители оказываются неконкурентоспособными по сравнению с посторонними организациями.

В целях совершенствования системы заказов для муниципальных нужд, гарантированного обеспечения исполнения муниципальных функций, социальных обязательств, эффективного расходования средств местных бюджетов, а также развития реального сектора местной экономики целесообразно внести в Федеральный закон № 94-ФЗ следующие изменения и дополнения.

1. Расширение прямых закупок с гарантирующими поставщиками (без проведения торгов). В этом случае выгода обеспечивается за счёт экономии времени и средств на торги, появляются прямые связи, доверие, выход на долгосрочные отношения, поддержка местных товаропроизводителей, предпринимательства, приумножение добросовестных поставщиков, ориентация на рыночные цены (общественно нормальные).

2. Отсечение поставщиков товаров, работ и услуг из других регионов, если эти товары, работы и услуги могут производиться на местах. Закупка благ у сторонних поставщиков возможна, если товары, работы и услуги местными поставщиками не предоставляются или предоставляются, но не соответствуют требованиям по расчету, срокам и т.п. Указанное действие необходимо с целью поддержки местных товаропроизводителей, компенсирования недостаточной конкурентоспособности местного производства, развития долгосрочных отношений, повышения занятости местного населения, доходов и налоговых отчислений.

3. Поддержка МУП. Необходимо предусмотреть систему преференций и механизм её реализации как инструментария муниципального хозяйствования в рамках муниципального заказа в качестве поддержки МУП, основанной на объективной оценке состояния сектора местной экономики (соотношение спроса и предложения, степень монополизации и т.д.). Если создано профильное МУП, то возникают сомнения в необходимости торгов. Из практики известно, что многие МУП стали жертвами нерадивых управленцев, поэтому подбор профессиональных кадров становится одной из основных задач развития муниципального хозяйствования.

4. Внедрение предельных границ торгов с учётом потенциально возможных расходов на проведение торгов. При определении пороговой суммы торгов можно использовать затратный метод.

5. Предусмотреть права и обязанности организаторам торгов, предъявлять и проверять соответствие участников торгов квалификационным требованиям (наличие собственных производственных мощностей, квалифицированного персонала, опыта работы, деловой репутации, финансовое состояние, преференции местным поставщикам); переход на новую систему оплаты труда служащих, задействованных в осуществлении закупок, оплата должна носить стимулирующий характер.

6. Урегулировать специальными нормами правоотношения, возникающие в процессе управления закупками для муниципальных нужд, для чего необходимо разработать и внедрить Интернет-сайт с целью размещения информации о товарах и отдельных услугах для определения первоначальной цены предмета торга; внедрить соответствующую методику эффективности заказа.

В качестве примера рассмотрим, каким образом должна рассчитываться эффективность размещения муниципальных заказов.

Классическая формула эффективности - это отношение результата к затратам. Так как открытые формы проведения конкурсов, аукционов создают наиболее конкурентную среду для размещения заказов, Министерство экономического развития Российской Федерации предлагает использовать для оценки эффективности размещения заказов следующую формулу Доклад «О результатах за 2006 год и основных направлениях деятельности Минэкономразвития России на 2008-2010 годы» [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.economy.gov.ru.:

(1)

где А - стоимость заключенных контрактов по результатам открытых торгов;

Б - стоимость заключенных контрактов по результатам конкурсов, аукционов и других способов закупок.

Достичь 100% эффективности по предлагаемой формуле достаточно просто: можно законодательно установить, что все без исключения государственные закупки проводятся с использованием только открытых форм. «Но где в этой формуле затраты и где результат? - отмечает Н.А. Кудрявцев. - По сути, и А, и Б - результаты размещения государственных и муниципальных заказов, только А - результат определенной части, а Б - общий результат размещения. Таким образом, вышеприведенную формулу нельзя использовать для расчета эффективности, получаемые с ее помощью величины можно рассматривать только как некие показатели, свидетельствующие о совершенствовании процедуры размещения государственных и муниципальных заказов, что, несомненно, положительно влияет на эффективность» Кудрявцев Н.А. Указ. статья. - С. 115..

Можно предложить в качестве результата рассматривать экономию бюджетных средств, образующуюся по результатам размещения государственных и муниципальных заказов, а в качестве затрат - объем бюджетных средств, планируемых при формировании соответствующего бюджета на проведение государственных или муниципальных закупок. В этом случае формула для расчета эффективности будет выглядеть следующим образом:

(2)

где Экбс - сумма экономии бюджетных средств при размещении заказов;

Сбс - сумма бюджетных средств, запланированных на приобретение продукции (товаров, услуг) для государственных или муниципальных нужд.

Пусть Сзатр - сумма бюджетных средств, необходимых для выполнения государственных и муниципальных контрактов, заключенных по результатам размещения заказов. Тогда экономия бюджетных средств рассчитывается по формуле:

(3)

а формула для расчета эффективности (2) приобретает вид:

(4)

С помощью формулы (4) можно рассчитать эффективность размещения государственных и (или) муниципальных заказов, как для отдельного бюджетополучателя, так и для распорядителя, главного распорядителя бюджетных средств, бюджета в целом, причем за любой период времени.

Как использовать экономию средств от размещения муниципального заказа - самостоятельно определяют местные органы власти путем принятия соответствующих актов. Как правило, деньги идут на обеспечение первоочередных нужд муниципалитета, развитие отраслей экономики, покрытие дефицита бюджетных средств. Муниципальный заказ, как инструмент экономической политики Минэкономразвития, предусматривает, в том числе, и эффективное привлечение частных предпринимателей в государственный сектор. Таким образом, муниципальный заказ и экономическая политика -- это еще и инновационное распределение бюджетных средств, которое стимулирует развитие экономики, а также способствует решению социальных задач муниципалитета.

Размещение предложений посредством Глобальной сети используется в качестве эффективного инструмента удовлетворения нужд соответствующего региона почти во всех сферах, в том числе и в финансовой. Местные власти таким способом решают вопрос, какая организация будет кредитовать дефицит бюджета и другие проблемы финансового характера. Надо ли муниципальным заказчикам размещать заказ на инкассацию денежных средств или нет - также является прерогативой властей местного уровня.

По своему усмотрению, власти могут не заключать контракт на инкассацию, а создать собственную инфраструктуру.

Сэкономленные деньги -- хорошая возможность для заказчиков закупить больше необходимых товаров, а для муниципалитета - направить сэкономленные средства на социальные цели или строительство инфраструктуры.

По мнению автора настоящей работы, часть сэкономленных на торгах средств нужно направлять на инновационное развитие страны, а другую часть - оставлять заказчику в целях создания мотивации должностных лиц заказчика (при условии корректности определения начальной цены контракта).

Функции и содержание муниципальных заказов по размещению бюджетных средств, расчет экономии и другие вопросы находятся в ведении специальных экономических комитетов местной администрации.

Итак, порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Вместе с тем, существующая практика муниципального заказа обладает системными недостатками, из которых наиболее значимыми являются использование критерия экономии бюджетных средств и преувеличение в определённых условиях положительной роли конкурентного начала, что заметно снижает эффективность закупок и отрицательно сказывается на развитии местной экономики.

Глава 3. Управление муниципальными закупками для нужд городского округа - города - Героя Волгограда

3.1 Организация закупок

Структурным подразделением администрации Волгограда, обеспечивающим полномочия администрации Волгограда в сфере размещения заказов для нужд заказчиков Волгограда, является Комитет муниципального заказа администрации Волгограда Постановление администрации г. Волгограда от 24.03.2011 № 710 «Об утверждении Положения о комитете муниципального заказа администрации Волгограда и структуры комитета муниципального заказа администрации Волгограда» // Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград. - № 33. - 29.03.2011. Принято в соответствии с Решением Волгоградской городской Думы от 10 ноября 2010 г. № 38/1163 «О создании органа местного самоуправления Волгограда, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, и утверждении Порядка взаимодействия органа местного самоуправления Волгограда, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, и муниципальных заказчиков при формировании, размещении и исполнении муниципального заказа в Волгограде», ст. 36 Устава города-героя Волгограда. (далее - комитет).

Комитет является уполномоченным органом на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков Волгограда.

Комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, законодательством Волгоградской области, муниципальными правовыми актами Волгограда, Уставом города-героя Волгограда, названным Положением.

Комитет осуществляет следующие полномочия:

1. Проводит процедуру размещения заказов путем проведения торгов, запроса котировок цен на основании поданных заказчиками Волгограда заявок.

2. Разрабатывает план размещения заказов на соответствующий финансовый год на основании представленной заказчиками Волгограда информации о муниципальных нуждах.

3. Осуществляет проведение предварительного отбора участников размещения заказа в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

4. Осуществляет проведение процедуры размещения заказа в целях выбора специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона (в случае необходимости).

5. Направляет в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказа орган исполнительной власти Волгоградской области документы и сведения, необходимые для согласования размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), в соответствии с действующим законодательством РФ на основании обращения заказчиков Волгограда.

6. Взаимодействует с отраслевыми (функциональными) и территориальными структурными подразделениями администрации Волгограда, Волгоградской городской Думой, контрольно-счетной палатой Волгограда, органами государственной власти Волгоградской области, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями независимо от организационно-правовой формы, формы собственности в пределах своей компетенции.

7. Ведет самостоятельную переписку на бланке комитета.

8. Принимает участие в разработке проектов муниципальных правовых актов Волгограда, регулирующих вопросы, связанные с размещением заказа.

9. Обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих охраняемую законом тайну.

10. Осуществляет иные полномочия, не запрещенные действующим законодательством РФ, необходимые для выполнения возложенных на комитет задач, в соответствии с муниципальными правовыми актами Волгограда.

Комитет в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

запрашивать у органов местного самоуправления Волгограда, отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений администрации Волгограда, бюджетных учреждений, иных получателей средств бюджета Волгограда дополнительные документы и сведения, необходимые для объективного и всестороннего рассмотрения поданных заказчиками Волгограда заявок на размещение заказов комитетом,

приглашать должностное лицо заказчика, уполномоченное руководителем заказчика, утверждавшим соответствующую заявку, для разъяснения информации, содержащейся в заявке, прилагаемых документах,

направлять заказчикам Волгограда, не являющимся органами местного самоуправления Волгограда, обязательные для выполнения требования о представлении сведений и документов, связанных с размещением заказа и исполнением муниципальных контрактов, а органам местного самоуправления Волгограда - предложения о представлении таких сведений и документов в пределах своей компетенции,

представлять интересы администрации Волгограда по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, во всех инстанциях судов общей юрисдикции и арбитражных судов РФ, а также в других государственных, муниципальных, правоохранительных и иных административных органах,

привлекать для консультаций и дачи заключений специалистов, экспертов и иных лиц по вопросам деятельности комитета, в том числе на заседания конкурсных, аукционных и котировочных комиссий.

Структура (см. рис. 2 в приложении 3) и предельная штатная численность комитета утверждается постановлением администрации Волгограда.

Комитет имеет и иные, помимо указанных выше, права, необходимые для выполнения возложенных на комитет задач, в соответствии с муниципальными правовыми актами Волгограда. Так, в табл. 3 (приложение 3) представлены данные о функциях, выполняемых комитетом в рамках реализации долгосрочной муниципальной целевой программы «Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в Волгограде» на 2011-2013 годы Утверждена Постановлением администрации Волгограда от 08.09.2011 № 2640 // www.volgadmin.ru..

Комитет возглавляет председатель комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от занимаемой должности распоряжением администрации Волгограда по согласованию с заместителем главы Волгограда, курирующим деятельность комитета.

Председатель комитета:

1. Подчиняется непосредственно заместителю главы Волгограда, курирующему деятельность комитета.

2. Осуществляет общее руководство деятельностью комитета.

3. Организует и координирует работу комитета, обеспечивает выполнение возложенных на комитет полномочий.

4. Обеспечивает в пределах своей компетенции меры по соблюдению режима секретности и защите сведений, составляющих охраняемую законом тайну.

5. Распределяет функциональные обязанности работников комитета.

6. Принимает меры, направленные на повышение эффективности деятельности комитета, отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений администрации Волгограда по реализации заказа в Волгограде (в случае необходимости).

7. Обеспечивает размещение заказа комитетом на основании поданных заказчиками Волгограда заявок, в том числе путем проведения открытого аукциона в электронной форме.

8. Утверждает составы и порядок работы конкурсных, аукционных, котировочных, единой комиссий при размещении заказа комитетом.

9. Утверждает конкурсную документацию, документацию об аукционе при размещении заказа комитетом.

10. Представляет комитет в органах государственной власти, местного самоуправления и иных организациях.

11. Представляет администрацию Волгограда в органах государственной власти, органах местного самоуправления и иных организациях по вопросам, входящим в компетенцию комитета.

12. Вносит на рассмотрение главе Волгограда по согласованию с заместителем главы Волгограда, курирующим деятельность комитета, предложения о структуре, штатном расписании комитета, составе и объеме должностных обязанностей работников комитета, поощрении работников комитета, привлечении их к дисциплинарной ответственности, назначении на должность и освобождении от занимаемой должности работников комитета, повышении квалификации работников комитета; по вопросам улучшения трудовой дисциплины, условий труда работников комитета.

13. Осуществляет в пределах своей компетенции иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации.

Работники комитета назначаются на должность и освобождаются от занимаемой должности распоряжением администрации Волгограда по представлению председателя комитета и согласованию с заместителем главы Волгограда, курирующим деятельность комитета.

Финансирование расходов на содержание комитета осуществляется за счет средств, предусмотренных в бюджете Волгограда на содержание администрации Волгограда.

Процесс закупок для муниципальных нужд состоит из следующих этапов:

определение потребности в приобретении необходимой продукции (товаров, услуг),

формирование заказа с учетом данной потребности,

размещение заказа (определение поставщика продукции (товаров, услуг)),

установление договорных отношений с поставщиком (подписание муниципального контракта),

исполнение сторонами (заказчиком и поставщиком) обязательств по контракту.

Порядок подачи заявок на участие в торгах таков:

1. Для участия в торгах претендент подает заявку на участие в торгах в срок и по форме, которые установлены документацией о торгах.

2. Претендент подает заявку на участие в торгах в письменной форме в запечатанном конверте. При этом на таком конверте указывается наименование открытого конкурса (лота), на участие в котором подается данная заявка. Претендент вправе не указывать на таком конверте свое фирменное наименование, почтовый адрес (для юридического лица) или фамилию, имя, отчество, сведения о месте жительства (для физического лица).

3. Претендент вправе подать только одну заявку на участие в торгах в отношении каждого предмета торгов (лота).

4. Прием заявок на участие в торгах прекращается в день вскрытия конвертов с такими заявками.

5. Претенденты, подавшие заявки на участие в торгах, заказчик, организатор торгов обязаны обеспечить конфиденциальность сведений, содержащихся в таких заявках, до вскрытия конвертов с заявками на участие в торгах.

6. Претендент, подавший заявку на участие в торгах, вправе отозвать заявку на участие в торгах в любое время до момента вскрытия комиссией конвертов с заявками на участие в торгах.

7. Каждый конверт с заявкой на участие в торгах, поступивший в срок, указанный в документации о торгах, регистрируется организатором торгов в журнале приема заявок с присвоением каждой заявке номера и с указанием даты и времени подачи документов (число, месяц, год, время в часах и минутах). При этом отказ в приеме и регистрации конверта с заявкой на участие в торгах, на котором не указаны сведения о претенденте, подавшем такой конверт, а также требование предоставления таких сведений, в том числе в форме документов, подтверждающих полномочия лица, подавшего конверт с заявкой на участие в торгах, на осуществление таких действий от имени претендента, не допускается. По требованию претендента, подавшего конверт с заявкой на участие в торгах, организатор торгов выдает расписку в получении конверта с такой заявкой с указанием даты и времени его получения.

Заявка на участие должна была содержать:

1. Сведения и документы о претенденте, подавшем такую заявку.

2. Предложение по критериям, указанным заказчиком (в зависимости от установленных конкурсной документацией критериев для соответствующего Лота).

3. Предложение о функциональных, технических и качественных характеристиках рекламной конструкции.

4. Предложение о цене права на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

5. Документы или копии документов, подтверждающих соответствие претендента установленным требованиям и условиям допуска к участию в торгах:

документы, подтверждающие внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в торгах;

информация об общей площади информационных полей рекламных конструкций, разрешения на установку которых выданы этому лицу и его аффилированным лицам на территории муниципального образования городской округ город-герой Волгоград.

Комитет в 2011 г. обеспечивал централизованную организацию размещения заказов путем проведения торгов в форме открытых аукционов в электронной форме, открытых конкурсов и без проведения торгов, путем запроса котировок, и осуществлял функции по размещению заказа для 116 самостоятельных заказчиков Волгоградского городского округа, в том числе:

- муниципальные заказчики городского округа - 25 (в том числе казенные учреждения городского округа 13);

- иные заказчики городского округа (бюджетные учреждения городского округа) - 91. муниципальный закупка заказ аукционный

Заказы для нужд заказчиков размещались комитетом способами, указанными в табл. 4 (приложение 4). Основные показатели размещения заказа Волгоградского городского округа в 2011 г. представлены в табл. 5 (приложение 4).

Основным способом размещения заказа в Волгоградском городском округе является открытый аукцион в электронной форме, так как данный способ размещения заказа обеспечивает эффективное расходование бюджетных средств, способствует росту конкурентоспособности, при данном способе размещения заказа снижается вероятность согласованных действий или сговора поставщиков между собой (рис. 3, приложение 4). По сравнению с 2010 г. доля запросов котировок в 2011 г. снизилась в 2 раза. Доля открытых аукционов в электронной форме, как наиболее прогрессивного способа размещения заказов, в 2011 г. увеличилась в 3,8 раза по сравнению с 2010 г.

Основную часть (79 %) размещенного в 2011 г. заказа составили работы. Значительные средства (14%) были размещены на поставку товаров. 7% размещенных заказов составляют торги на оказание услуг, в т.ч. предоставление кредитных ресурсов 87,2 млн. рублей (рис. 4, приложение 5).

Об эффективном размещении заказов путем проведения открытых аукционов в электронной форме говорит тот факт, что экономия бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования при размещении заказов составила 238,5 млн. рублей (для сравнения: за 2010 г. - 92 млн. рублей). Наибольшая экономическая эффективность получена при размещении заказов на выполнение работ - 189,2 млн. рублей (на поставку товаров - 44,9 млн. рублей, оказание услуг - 4,4 млн. рублей) (рис. 5, приложение 5).

В табл. 6 в приложении 6 представлены данные о размещении муниципальных заказов в марте-апреле 2012 г.

Итак, исполнение норм федерального законодательства в области муниципальных закупок органами местного самоуправления Волгограда и поэтапная интеграция муниципальных закупок в систему бюджетных закупок города будут способствовать открытому и гласному расходованию бюджетных средств, предназначенных для закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, и позволит, прежде всего, предотвратить коррупцию, субъективизм, халатность, нецелевое использование финансовых средств, создать конкурентную среду на рынке муниципальных контрактов.

3.2 Автоматизация размещения и управления муниципальными закупками

В процессе муниципальных закупок - большой резерв экономии местных расходов. Но процесс управления муниципальными закупками имеет ряд особенностей: большой перечень номенклатуры закупок, территориальная удаленность бюджетополучателей и др. В связи с этим для неавтоматизированного процесса закупок характерен ряд сложностей:

большие трудозатраты на сбор и обработку заявок от получателей бюджетных средств;

низкая эффективность процесса консолидации заявок по однотипной продукции, работам и услугам;

сложность организации торгов с большим числом участников;

отсутствие полной и достоверной информации о финансовых и экономических показателях эффективности процедуры закупок, непрозрачность торгов;

проблема оперативного получения и обработки данных о состоянии исполнения муниципальных контрактов;

отсутствие ретроспективного анализа исполнения контрактов.

Автоматизация позволяет значительно усовершенствовать и повысить эффективность управления муниципальными закупками. В этой связи большое значение приобретает информационная модель управления муниципальным имуществом в целом и, в частности, программно-методическое решение для органов местного самоуправления «Управление бюджетным процессом муниципального образования».

Автоматизация размещения и управления муниципальными закупками осуществляется при помощи программного продукта «1С:Государственные и муниципальные закупки 8», специально предназначенного для автоматизации процесса размещения заказа и разработанного в соответствии с нормативно-правовыми актами, регламентирующими процесс закупок для государственных и муниципальных нужд.

В программном продукте «1С:Государственные и муниципальные закупки 8» поддерживаются различные способы размещения заказа.

С увеличением объема проводимых торгов существенно повышается трудоемкость работ по подготовке, проведению, учету и контролю проводимых торгов и заключаемых контрактов. Процесс размещения заказа является сложным и трудоемким, связан с большим документооборотом, поэтому для его осуществления необходимо применять информационно-аналитические технологии.

Автоматизация данного процесса позволяет увеличить скорость принятия решений государственными и муниципальными заказчиками и сформировать статистику по всем проводимым закупкам. Таким образом, значительно повышается эффективность государственных и муниципальных закупок.

Для организации и автоматизации процесса государственных и муниципальных закупок в соответствии c требованиями действующего законодательства предназначена система «АЦК-Госзаказ» («АЦК-Муниципальный заказ»).

Принципы осуществления государственных (муниципальных) закупок, реализуемые в системе «АЦК-Госзаказ» («АЦК-Муниципальный заказ»):

§ равноправное и справедливое отношение ко всем участникам размещения заказа;

§ экономное и эффективное расходование средств бюджетов и внебюджетных фондов;

§ открытость и прозрачность процесса размещения заказа;

§ проведение государственных (муниципальных) закупок в строгом соответствии с утвержденной бюджетной росписью;

§ финансовая обеспеченность проводимых закупок.

Возможности системы:

§ автоматизация процесса государственных (муниципальных) закупок на основании потребностей конечных потребителей товаров и услуг;

§ стандартизация процедуры подготовки и проведения конкурсов;

§ взаимодействие с Общероссийским официальным сайтом;

§ создание и публикация реестра контрактов и реестра недобросовестных поставщиков;

§ ведение базы ценовых предложений участников размещения заказа для государственных (муниципальных) нужд;

§ установление и формирование начальной (максимальной) цены контракта на основе информации, содержащейся в системе;

§ контроль исполнения норм федерального законодательства по исполнению контрактов;

§ планирование процедур размещения заказа «от потребности»;

§ обеспечение исполнения заказа путем резервирования лимитов на стадии подтверждения потребности в продукции;

§ экономия бюджетных средств за счет укрупнения объема закупки в результате консолидации заявок бюджетополучателей на продукцию и, соответственно, снижения закупочных цен;

§ взаимодействие с финансовым органом в части контроля исполнения обязательств, принятых по контрактам;

§ учет претензионной работы;

§ централизованное управление процессами планирования, формирования, размещения и исполнения заказа.

Преимущества системы:

§ единый электронный документооборот участников процесса закупок даёт возможность автоматизировать процесс согласования первичных и сводных документов;

§ распорядители бюджетных средств, в зависимости от утвержденного регламента, на любой стадии обработки документа, могут быть включены в процесс согласования, непосредственного формирования и обработки документов;

§ ведение базы данных о текущих закупках и закупках прошлых лет позволяет получать любую отчетность о ходе процесса осуществления государственных (муниципальных) закупок на любой момент времени без дополнительных затрат на ее сбор и обработку. Актуальность и достоверность хранимых в системе данных позволяют проводить всесторонний анализ информации, в том числе ретроспективный анализ проводимых закупок, и рассчитать эффективность торгов и экономию разными способами. Также система позволяет формировать необходимую статистическую отчетность;

§ взаимодействие участников процесса осуществления государственных (муниципальных) закупок обеспечивается установкой автоматизированных рабочих мест или предоставлением доступа пользователя к web-сайту системы независимо от его местоположения и удаленности.

Участники процесса закупок:

Заказчики - органы государственной (муниципальной) власти, бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств (ГРБС, РБС, ПБС), как наделенные, так и не наделённые функциями государственного (муниципального) заказчика.

Уполномоченные органы (УО) - бюджетные учреждения и иные получатели средств бюджетов, органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов или на ведение реестра контрактов.

Участники размещения заказа/поставщики - юридические лица, физические лица или индивидуальные предприниматели, претендующие на заключение государственного (муниципального) контракта или заключившие такой контракт.

Финансовый орган (ФО) - орган, организующий исполнение бюджета.

Система «АЦК-Госзаказ» («АЦК-Муниципальный заказ») построена по модульному принципу. Это дает возможность вносить изменения в отдельные модули программы, не затрагивая базовые компоненты и процедуры системы.

Подсистема планирования процедур государственного (муниципального) заказа. Формирует потребность в товарах, работах, услугах в виде электронного документа системы - «Детализированный план закупок», в котором указываются предполагаемый период и объем закупки по укрупненным группам продукции или конкретной продукции, год (на который вводится план), заказчик, основание осуществления закупки, источник финансирования, единица измерения продукции. На основании указанных данных строится план-график проведения процедур.

Подсистема просмотра результатов планирования и размещения заказа.

Аналитическая сводная форма, отражающая оперативную информацию о суммах с возможностью получения списка исходных электронных документов, на основе которых сформировались суммы формы, с поддержкой технологии drill down.

Подсистема формирования лотов в заявке на закупку.

Предоставляет возможность формирования Заказчиком лотов в составе конкурса, аукциона в заявках на закупку в разрезе каждого лота.

Подсистема формирования государственного (муниципального) заказа.

Позволяет региону или муниципальному образованию создавать заказ на поставку товаров, оказание услуг, выполнение работ в форме электронного документа системы с указанием определенного вида товара (продукции), планируемого графика оплаты, графика поставки, способа закупки и других условий.

Подсистема контроля контрактов, договоров государственного (муниципального) заказа.

Позволяет автоматически формировать контракты (договоры), проверять на соответствие документу-основанию (протоколам заседаний комиссии), согласовывать, формировать документы, подтверждающие выполнение обязательств поставщиком по договору (контракту), и отслеживать их исполнение. Пользователь может вносить изменения в условия контрактов (договоров), предусмотренные законодательством (например, изменение количества товаров, объем работ, услуг при изменении потребности и т.п.).

Подсистема учета исков и претензий по контрактам и договорам государственного (муниципального) заказа.

Обеспечивает возможность учета исков и претензий, возникающих по процедурам размещения государственного (муниципального) заказа и исполнения государственных (муниципальных) контрактов и иных гражданско-правовых договоров.

Подсистема контроля закупок малого объема государственного (муниципального) заказа.

Регистрация проведенных закупок при проведении закупок без заключения контрактов осуществляется посредством «Подсистемы контроля закупок малого объема государственного (муниципального) заказа».

Подсистема формирования шаблонов электронных документов.

Шаблон контракта (договора) - текстовый документ в формате MS Word или Excel, автоматически заполняющийся на основании данных по контрактам (договорам), сформированных в системе. В стандартной поставке модуля компанией предоставляются 6 видов шаблонов, различающихся по типам заключаемых контрактов (договоров) на поставку товаров, на оказание услуг и на выполнение подрядных работ.

Подсистема интеграции с системой «АЦК-Финансы».

Взаимодействие СКИБ «АЦК-Финансы» и «АЦК-Госзаказ» («АЦК-Муниципальный заказ») основано на принципе однократного ввода информации, при этом обеспечивается экспорт справочников из СКИБ и синхронизация документов. Поддерживаются режимы работы со связью и без связи со СКИБ без ущерба для функциональности системы.

Обеспечение двухстороннего обмена информацией между Общероссийским официальным сайтом и «АЦК-Госзаказ» («АЦК-Муниципальный заказ») для публикации информации о размещении заказа на закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, а также для внесения сведений о государственных (муниципальных) контрактах и гражданско-правовых договорах бюджетных учреждений в реестр контрактов.

Подсистема формирования шаблонов конкурсной документации, документации об аукционе.

Возможность формирования пакетов конкурсной документации, документации об аукционе по заранее настроенным формам, выбор типовых шаблонов при формировании документов в системе.

Подсистема сайта государственных (муниципальных) закупок.

Возможность публикации информации о размещении государственного (муниципального) заказа на региональном сайте субъекта РФ (муниципального образования), размещения контентного наполнения, работы заказчиков в «личном кабинете» с электронными документами системы. Возможности отражения на сайте оперативной информации о состоянии размещения государственного (муниципального) заказа и его результатах, автоматического построения на сайте различных видов диаграмм с настройкой состава выводимой информации.

На рис. 6 (приложение 7) представлено изменение статусов заявки при обработке в «АЦК-Муниципальный заказ», на рис. 7 (приложение 8) - изменение статусов контракта и договоров.

Итак, все программно-методические решения для автоматизации размещения и управления муниципальными закупками для муниципальных образований, в том числе для городского округа - города - Героя Волгограда, создаются как инструменты повышения финансовой обеспеченности местных бюджетов. При этом, анализируя саму суть муниципального управления и его законодательные основы, акцентируется внимание на тех процессах, автоматизация которых может дать наибольший эффект, причем относительно быстро. Муниципальные закупки относятся к таким процессам.

Заключение

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно решают проблемы обеспечения муниципального образования необходимыми товарами, работами, услугами. Ключевым инструментом в этом процессе выступает закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. Закупочная деятельность как многоэтапный процесс, сосредоточенный на заключении и исполнении муниципального контракта, порождает сложные проблемы, некоторые из которых были рассмотрены в настоящей работе.

Законодательство Российской Федерации о муниципальных закупках основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из Федерального закона № 94-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Основным законом о государственных и муниципальных закупках является Федеральный закон № 94-ФЗ, который регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов.

Слабой правовой регламентацией отмечены такие этапы организации муниципального заказа в Российской Федерации, как планирование и прогнозирование, контроль и анализ эффективности муниципального заказа. Отсутствует порядок ценообразования и определение оптимальной начальной (максимальной) цены муниципального контракта. В Федеральном законе № 94-ФЗ критерии отбора поставщиков несовершенны (не учитываются финансовое состояние и возможности поставщика, его опыт и т.д.).

Значительно усовершенствовать и повысить эффективность управления муниципальными закупками позволяет автоматизация. Автоматизация размещения и управления муниципальными закупками осуществляется при помощи программного продукта «1С:Государственные и муниципальные закупки 8», специально предназначенного для автоматизации процесса размещения заказа и разработанного в соответствии с нормативно-правовыми актами, регламентирующими процесс закупок для государственных и муниципальных нужд. Функциональные возможности этой системы позволяют решать важнейшие задачи процесса управления муниципальными закупками.

Структурным подразделением администрации Волгограда, обеспечивающим полномочия администрации Волгограда в сфере размещения заказов для нужд заказчиков Волгограда, является Комитет муниципального заказа администрации Волгограда. Комитет является уполномоченным органом на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков Волгограда.

В деятельности Комитета муниципального заказа администрации Волгограда имеются некоторые недостатки. Так, встречаются факты несоблюдения требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. В основном это нарушения порядка и сроков заключения муниципальных контрактов, а также несоблюдение временных периодов по процедуре размещения муниципального заказа.

С целью устранения таких недостатков можно предложить следующие рекомендации:

- разработать внутренний документ (регламент) Комитета муниципального заказа администрации Волгограда. В данном документе установить используемые критерии оценки заявок на участие в конкурсе, их содержание, значимость, алгоритм применения диапазона изменения критерия;

- заказчику в извещении и в конкурсной документации четко формулировать требования к оказываемым услугам, являющимся предметом конкурса, их количественным и качественным характеристикам;

- в случае если участник признан победителем аукциона на строительный подряд, требовать от него откорректированную смету, согласно документации об аукционе, для того чтобы заказчик точно знал, за счет чего снижена стоимость и как это снижение может повлиять на сроки, объемы и качество выполняемых работ.

Кроме того, при заключении договора муниципального заказа именно Комитет муниципального заказа администрации Волгограда определяет объемы работ, их качество, стоимость и финансирует их исполнение. Создается ситуация, когда городская администрация выступает субъектом хозяйственных взаимоотношений.

В целях дальнейшего повышения эффективности закупок, увеличения числа поставщиков товаров и исполнителей работ для муниципальных нужд, обеспечения условий для гарантированной равноправной конкуренции между ними необходима реализация следующих задач:

- усовершенствование своевременного и четкого планирования всего процесса закупок для муниципальных нужд, включая маркетинговые исследования, составления плана закупок, определения типа закупок, способа размещения заказа, использование закупаемой продукции;

- соблюдение обоснованного формирования начальной максимальной цены контракта при закупках товаров, работ, услуг для муниципальных нужд;

- размещение закупок товаров, работ, услуг на торгах, преимущественно в форме электронных аукционов в соответствии с главой 3.1 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

- размещение всей информации, касающейся процедуры закупок (извещения, протоколы, сведения о муниципальных контрактах) на официальном сайте в сети «Интернет»;

- повышение эффективности внутреннего контроля над размещением и исполнением муниципального заказа.

Необходимо также совершенствование законодательства (нормативной правовой базы), в том числе целесообразно внести в Федеральный закон № 94-ФЗ следующие изменения и дополнения:

1. Расширение прямых закупок с гарантирующими поставщиками (без проведения торгов). В этом случае выгода обеспечивается за счёт экономии времени и средств на торги, появляются прямые связи, доверие, выход на долгосрочные отношения, поддержка местных товаропроизводителей, предпринимательства, приумножение добросовестных поставщиков, ориентация на рыночные цены (общественно нормальные).

2. Отсечение поставщиков товаров, работ и услуг из других регионов, если эти товары, работы и услуги могут производиться на местах. Закупка благ у сторонних поставщиков возможна, если товары, работы и услуги местными поставщиками не предоставляются или предоставляются, но не соответствуют требованиям по расчету, срокам и т.п. Указанное действие необходимо с целью поддержки местных товаропроизводителей, компенсирования недостаточной конкурентоспособности местного производства, развития долгосрочных отношений, повышения занятости местного населения, доходов и налоговых отчислений.

3. Поддержка МУП. Необходимо предусмотреть систему преференций и механизм её реализации как инструментария муниципального хозяйствования в рамках муниципального заказа в качестве поддержки МУП, основанной на объективной оценке состояния сектора местной экономики (соотношение спроса и предложения, степень монополизации и т.д.). Если создано профильное МУП, то возникают сомнения в необходимости торгов. Из практики известно, что многие МУП стали жертвами нерадивых управленцев, поэтому подбор профессиональных кадров становится одной из основных задач развития муниципального хозяйствования.

4. Внедрение предельных границ торгов с учётом потенциально возможных расходов на проведение торгов. При определении пороговой суммы торгов можно использовать затратный метод.

5. Предусмотреть права и обязанности организаторам торгов, предъявлять и проверять соответствие участников торгов квалификационным требованиям (наличие собственных производственных мощностей, квалифицированного персонала, опыта работы, деловой репутации, финансовое состояние, преференции местным поставщикам); переход на новую систему оплаты труда служащих, задействованных в осуществлении закупок, оплата должна носить стимулирующий характер.

6. Урегулировать специальными нормами правоотношения, возникающие в процессе управления закупками для муниципальных нужд, для чего необходимо разработать и внедрить Интернет-сайт с целью размещения информации о товарах и отдельных услугах для определения первоначальной цены предмета торга; внедрить соответствующую методику эффективности заказа.

Список литературы

Нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с поправками от 30.12.2008) // Российская газета. - 21.01.2009.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Российская газета. - 12.08.1998; 07.12.2011.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; 2011. - № 50. - Ст. 7347. Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 30.11.2011) // Российская газета. - 06.02.1996; 07.02.1996; 08.02.1996; 10.02.1996; 02.12.2011.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1; Российская газета. - 06.03.2012.

Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О естественных монополиях» // СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.

Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 19.07.2011, с изм. от 07.12.2011) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.

Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.

Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О техническом регулировании» // СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. - 28.07.2005; 16.12.2011.

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О защите конкуренции» // СПС «Консультант-Плюс». Последн. обновление 25.03.2012.

Федеральный закон от 03.11.2010 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"» // Российская газета. - 10.11.2010.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 325-ФЗ «Об организованных торгах» // Российская газета. - 26.11.2011.

Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 № 94 (ред. от 27.10.2008) «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 9. - Ст. 1017; 2008. - № 44. - Ст. 5089.

Постановление Правительства РФ от 10.09.2009 № 722 (ред. от 17.12.2010, с изм. от 21.01.2011) «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 38. - Ст. 4477; 2010. - № 52 (ч. 1). - Ст. 7104.

Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р (ред. от 25.03.2010) «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 9. - Ст. 884; 2010. - № 14. - Ст. 1690.

Устав города-героя Волгограда // www.volgadmin.ru.

Постановление главы Волгограда от 30.03.2009 № 655 «Об утверждении Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности Волгограда» // www.volgadmin.ru.