Бюджетирование в Департаменте образования города Москвы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

бюджетирование экономический плановый муниципальный

Выбор темы для настоящей исследовательской работы - «Бюджетирование в государственных (муниципальных) предприятиях на примере Государственного казённого учреждения «Дирекция по эксплуатации движения и учёта основных фондов департамента образования города Москвы», объясняется рядом причин. Термин бюджетирование относительно новый в практике финансового планирования и управления, хотя понятием «бюджет» в экономической теории и практике пользуются уже много лет. Объясняется это обновлением подходов к действующим инструментам в планово-экономической деятельности.

Приводимые доводы тем более обосновывают актуальность темы настоящей исследовательской работы - бюджетирование в государственных (муниципальных) организациях. Изменение социально-экономических и общественно-политических реалий логично повлекло за собой и смену методологического инструментария планирования деятельности структур государственной власти и местного самоуправления. Относительная новизна рассматриваемой темы повышает и её научно-практическую ценность, так как, несмотря на обилие научной и учебной литературы по финансовому анализу и планированию, тема эта, особенно в исследовании практического применения бюджетирования, оставляет ещё достаточный простор для проведения исследовательской работы.

Изученность проблемы в настоящее время находится ещё на недостаточном уровне, что также актуализирует исследования в данной области. В целом бюджетирование как социально-экономическая практика имеет достаточно обширное общетеоретическое обоснование, о чём свидетельствуют исследования авторов: Маниной М.В., Ткачёвой Т.Ю., Уткиной И.Л., Балашовой С.П., Шимширт Н.Д., Салагаевой Е.А., Набойщиковой Т.Ю., Марковой А.А., Букиной И.С., Черных С.И., Козлова С.Н., Дзанкисовой И.Х. Вовченко Н.Г., Зибзеевой Е.В., Синевой Е.Н., Петровой Е.С., Соколовой Е.В., Богорова В., Королькова М., Корж Н.В., Лысенко Ж.П., Ветровой Л.Н. Но относительно специальной темы настоящей исследовательской работы остаются ещё не исследованными многие аспекты реализации бюджетирования в качестве основного метода организации финансового планирования и учёта в системе образования. Среди немногочисленных работ по данной тематике в настоящем исследовании использованы статьи и монографии авторов: Горбатовой Е.М., Сугаровой И.В. Потому для нужд изучения применения бюджетирования в одном из государственных учреждений образовательной сферы в настоящей работе наряду с материалами соответствующей специфики, были использованы статьи и монографии, посвящённые аналогичным вопросам, но в системах высшего профессионального образования и здравоохранения, поскольку проблемы достаточно схожи. В этом плане интересны работы в области здравоохранения: Кульковой В.Ю., Кивелевой Н.Н.; в сфере высшего и среднего профессионального образования: Левицкого М.Л., Амирханяна Н., Гопкало Е.Ю., Кулаго О.А., Дмитриевой О.В., Ендовицкого Д.А.

Цель настоящей работы - исследовать осуществление основных аспектов бюджетирования в государственном (муниципальном) учреждении г. Москвы.

В рамках достижения поставленной цели определены и задачи настоящего исследования:

- обзор научно-теоретической и нормативно-правовой базы бюджетирования как методологии финансового управления;

- определение основных принципов бюджетирования и способов их осуществления в государственных и муниципальных структурах;

- рассмотрение основных параметров выбранного объекта исследования;

- изучение на выбранном объекте исследования аспектов бюджетно-плановой деятельности;

- определение преимуществ и недостатков осуществления бюджетирования на выбранном объекте исследования и путей их преодоления;

- попытка определения возможных путей совершенствования финансового управления и планирования.

Объектом для исследования в рамках настоящей работы выбрано финансовое управление и планирование в системе образования на примере московской организации Государственное казенное учреждение «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» как пример управляющей структуры в сфере образования детей. Через конкретизацию вопросов исследования выведен его предмет - процесс бюджетирования в самом ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» и подчинённых ему учреждениях.

Методологически настоящая работа обеспечена массивом опубликованных работ отечественных и переводами иностранных исследователей. В процессе написания настоящей работы использованы как общенаучные, так и специальные для теории финансового управления методы исследования.

В качестве источников информации для проведения настоящего исследования послужили материалы, опубликованные на официальном сайте ГУК «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы», сайте департамента образования и департамента финансов правительства Москвы, федеральные и региональные нормативно-правовые акты, формулирующие правовую основу бюджетирования, новостные материалы сети Интернет, а также материалы и сведения, предоставленные ответственными сотрудниками ГУК «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы». Кроме того в качестве источников были использованы отчётные материалы организаций, подотчётные выбранному объекту исследования - общеобразовательных школ и других образовательных учреждений города Москвы.

1. Бюджетирование как сфера планово-экономической деятельности

Первая глава настоящей работы посвящена теоретическим вопросам осуществления бюджетирования как особого вида деятельности в условиях современного хозяйствования. При этом первым пунктом сделана попытка сформулировать основные универсальные принципы бюджетирования, применимые в том числе в сфере государственного или муниципального управления финансами. Во втором пункте изложены основные аспекты применения этих принципов в сфере государственного и муниципального финансового управления, а также моделирования процесса бюджетирования в системе государственного и муниципального управления.

1.1 Принципы бюджетирования

Финансовая сфера является стержневой по многим аспектам не только для экономики, но и для других сторон жизни общества. «Финансы - это совокупность денежных отношений, организованных государством, в процессе которых осуществляется формирование и использование общегосударственных фондов денежных средств для осуществления экономических, социальных и политических задач». То есть финансовую систему можно рассматривать как некий распределительный процесс, в некоторой степени подконтрольный государству как центру формирования обязательных норм и правил осуществления финансовой как и любой другой общественно значимой деятельности. «Финансы выполняют четыре функции: обеспечивающую, распределительную, регулирующую и контрольную». Именно с этих позиций и целесообразно рассматривать бюджетирование как один из методов практической организации компонентов финансовой системы как органичных частей других социально-экономических и социально-политических систем.

Как уже упоминалось ранее, понятие «бюджет» само по себе не ново, бюджет как инструмент финансовой организации и регулирования используется на протяжении весьма долгого времени. Однако, понятие бюджетирования как методики финансового управления и планирования в самом широком спектре видов социально-экономической деятельности закрепилось в экономической и управленческой теории и практике относительно недавно. Потому, зачастую, само определение данного понятия у различных исследователей в значительной степени отстоит одно от другого по применяемым признакам. «Бюджетирование - процесс разработки конкретных бюджетов в соответствии с целями оперативного планирования (например, платежный баланс на предстоящий месяц). Бюджетирование капитала - процесс разработки конкретных бюджетов по формированию источников капитала (пассивы баланса) и их размещению (активы баланса). Например, прогноз баланса активов и пассивов на предстоящий квартал, полугодие, год». Собственно говоря, само понятие бюджета в таком ключе представляется как синоним понятию капитал. Методологическую проблему для изучения современного состояния процессов бюджетирования в государственных и муниципальных структурах составляет ориентированность большинства публикуемых в настоящее время исследований на производственные и иные предприятия, имеющие коммерческую прерогативу в своей деятельности.

Бюджетирование, как и любая плановая деятельность, имеет в определённой степени пирамидальную структуру, процессы в нём подчинены иерархическим правилам. Проектные решения проходят постадийные мероприятия, двигаясь снизу вверх. При этом усложнение бюджета происходит ещё и по функциональному признаку, поскольку в единый бюджет крупного образования сливаются бюджеты его подразделений. Вводится понятие генерального бюджета с целью формализации усложнений в проведении бюджетирования. «Генеральный бюджет предприятия равен сумме всех бюджетов структурных подразделений. Дирекции предприятия целесообразно добиваться более активного участия всех структурных подразделений в подготовке бизнес-плана и консолидированного бюджета. При составлении бюджетов структурных подразделений и служб предприятий необходимо руководствоваться принципом декомпозиции. Он заключается в том, что каждый бюджет более низкого уровня является детализацией бюджета более высокого уровня, т.е. бюджеты цехов и отделов входят в сводный (консолидированный) бюджет предприятия».

Финансовая система как поле для приложения бюджетирования имеет в своём объективном существовании подчинена ряду закономерностей, формирующихся в определённые законы социального развития. «В современном обществе бюджетно-налоговые отношения развиваются под воздействием целого комплекса законов. Это законы экономико-логические и правовые. Под воздействием экономико-логических законов формируются внутренние закономерности развития бюджетной и налоговой систем государства, которые в комплексе с правовыми законами определяют стратегию их развития». Необходимость принятия законов развития финансово-экономической среды как вполне объективной реальности приводит к необходимости определения принципов бюджетирования для действующих в этой реальности хозяйствующих субъектов.

Перенос инструментария управленческого учёта и планирования в сторону большего использования финансовых регуляторов - денежных эквивалентов и их заменителей, повысил роль бюджета как инструмента планирования и контроля. Бюджетирование образовало собой единообразный процесс в применении как для коммерческих структур, так и для некоммерческих организаций, в том числе и включённых в систему государственной власти и муниципального самоуправления. При этом повсеместно в качестве одного из основных аспектов признаётся ориентированность на результат. В связи с этим возникает необходимость формулирования основных принципов процесса бюджетирования как автономизированного вида планово-экономической деятельности. В какой-то степени можно предположить здесь взаимное проникновение ценностных ориентиров и методик управления финансовыми потоками коммерческих и некоммерческих субъектов социально-экономической деятельности. Но при этом существенную разницу могут составлять плановые и контрольные показатели развития. «Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), или программно-целевой метод финансирования государственных расходов, является одним из инфраструктурных институтов государственного управления, альтернативой которому выступает сметное бюджетирование. В соответствии с принципами БОР, формирование бюджета происходит на основе обеспечения прямой взаимосвязи между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, с помощью которых финансируется программная деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения поставленных целей». Таким образом, современное состояние бюджетирования в своей идеальной схеме должно в большей степени стремиться приблизиться к тому, что в литературе принято называть бюджетированием на результат.

Одним из основополагающих принципов современного бюджетирования, следовательно, должно быть поддержание заинтересованности всех сотрудников организации в положительных результатах их совместной служебной деятельности. «Практика показала, что люди работают эффективнее, когда им выгодно выполнить поставленную перед ними задачу, чем в случае, когда их просто заставляют это сделать». Заинтересованность может осуществляться не только через прямое материальное поощрение, например, через премиальные выплаты. Заинтересованность может реализовываться и через повышение социального статуса каждого через укрепление позиций организации. В сложной структуре современных организационных образований заинтересованность каждого проявляется через работу на успех всего подразделения.

Другим основным принципом бюджетирования следует признать коллективность подготовки и принятия планового решения вне зависимости от способов участия - от простого голосования до включённости в выработку проекта на различных стадиях и функциональных участках деятельности. Соответственно и предназначаться продукт бюджетирования должен для всей совокупности ресурсов организации. «Бюджеты составляются для отделов и центров ответственности. Они должны отражать задачи и цели каждого отдела на всех уровнях организации. Бюджетирование поддерживает все сферы деятельности компании: управление, маркетинг, кадры, проектирование, производство, сбыт и обслуживание».

Ещё одним из основных принципов бюджетирования в современных условиях можно принять временную определённость и цикличность. В практике хозяйственной деятельности и в теории финансового управления принят годовой цикл бюджетирования, логически связано это с основными отчётными циклами: налоговыми, статистическими и др. «Обычно в качестве базового периода в годовом бюджетировании выбирается год, который начинается 2 января и заканчивается 31 декабря. В некоторых случаях бюджет составляется не на календарный или финансовый год, а на 12 месяцев». Но плановая продолжительность бюджета, равная календарному году, не единственно осуществляемый стандарт. Учитывая сложность и системность бюджетирования в различного рода организациях, соответственно и сложность и составную структуру итоговых документов бюджетирования, непрерывность процесса, временная определённость и цикличность обеспечиваются сочетанием продолжительности составных частей рассчитываемой деятельности организации. Соответственно этому происходит и гармонизированное сочетание различных временных периодов внутри консолидированного бюджетного документа. С этим принципом можно связать принцип непрерывности, применимый для планирования вообще, но для бюджетирования как цикличного процесса в большей степени. «Таким образом, бюджетный цикл - это период времени от начала 1-й стадии бюджетного процесса, т.е. составления сводного бюджета, до завершения 3-й стадии - план-факт анализа исполнения сводного бюджета. В идеале в компании бюджетный процесс должен быть непрерывным, т.е. завершение анализа исполнения бюджета отчётного периода должно совпадать по времени с разработкой бюджета следующего периода».

Одним из важнейших принципов не только бюджетирования, но любой целенаправленной деятельность должен быть принцип реалистичности. Все участники процесса должны оперировать реальными данными с тем, чтобы определять через бюджет реальные цели и ставить реальные задачи. Требование реалистичности обуславливает отличие непосредственно директивного подхода от методики бюджетирования - процесса, включающего в себя активность наибольшего числа заинтересованных и компетентных руководящих и исполнительских сотрудников. «Бюджет не должен быть прерогативой только финансового руководителя, он должен стать связующей технологией взаимодействия всех ключевых менеджеров предприятия». Подключение специалистов и подразделений, непосредственно участвующих в основной деятельности организации, приближает процесс и результаты бюджетирования к непосредственному практическому полю приложения, хотя и здесь может иметь место эксцесс исполнителя.

Из всего рассмотренного логично формируется вывод о необходимом признаке системности в осуществлении бюджетирования. И сам процесс и его результирующий акт должны отвечать необходимым признакам системы как некоей целостности взаимосвязанных элементов и компонентов. «К финансовому планированию необходимо относиться системно. Финансовое планирование - это управление процессами создания, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов на предприятии, реализующееся в детализированных финансовых планах. Финансовое планирование является составной частью общего процесса планирования и, следовательно, управленческого процесса, осуществляемого менеджментом предприятия». В плане взаимодействия с другими системами целесообразно рассматривать законченные этапы бюджетирования в совокупности со стратегическим планированием деятельности организации, сообщества юридических лиц, региона и т.п. Вариант системного взаимодействия показан на рисунке 1.1. Комплексный характер планирования на предприятии.

Рис. 1.1. Комплексный характер планирования на предприятии

С учётом того, что современное бюджетирование является планово-технологическим процессом преимущественно финансовой сферы, одним из основных принципов его осуществления должно признать своевременность в финансово-экономическом смысле. То есть все ценовые и стоимостные показатели должны соответствовать временному периоду, применённому в бюджетировании. Данный принцип в ближайшем плане коррелирует с принципами реалистичности и системности, по сути рассматривая одно и то же явление, но с различных сторон.

При описании принципов бюджетирования можно отметить, что многие из них совпадают с принципами планирования, но, однако, специалисты предостерегают от смешения данных понятий, «термины «бюджет» и «план» не являются тождественными. Бюджет - это количественное выражение централизованно устанавливаемых показателей плана предприятия на определённый период».

Необходимый принцип осуществления бюджетирования как и любой плановой или управленческой деятельности - эффективность, то есть получение максимального результата при минимуме затрат ресурсов и усилий. Эффективность должна присутствовать как в планируемой модели развития организации, так и в самом процессе формирования бюджетного документа и в системе контроля за исполнением бюджетных показателей, а также в возможных корректировках статей бюджета. Эффективность построенной модели обеспечивается, прежде всего, правильностью выбранной суммы показателей и качественно выполненными расчётами их числовых значений.

В условиях современного развития уровня применения технико-технологического обеспечения экономических, в том числе финансовых, процессов одним из основных принципов осуществления бюджетирования неминуемо становится применение информационных технологий. Создание и обработка автоматизированных баз данных через системы управления ими (СУБД) привлекаемыми специалистами внеэкономической специализации модернизирует все аналитические и плановые мероприятия до современного уровня масштабов и скорости переработки информации. При этом программное оснащение приводится до уровня, пригодного к использованию дилетантами в области информационных технологий, но специалистами в вопросах финансирования. Повсеместное распространение специализированного программного обеспечения превратило информатизацию и автоматизацию в необходимый к руководству принцип осуществления бюджетирования. В связи с этим актуализируется вопрос о системе бюджетирования как о специфическом инструменте эффективного финансового управления и планирования, что даже породило целый рынок систем бюджетирования (СБ). В связи с использованием СБ перед пользователем встаёт проблема интегрирования её в сумму учётных и иных систем организации. «Решить проблему надежного взаимодействия СБ с другими системами автоматизации предприятия поможет применение технологии хранилища данных, обладающей мощными средствами интеграции приложений».

Выделение чётких этапов и циклических промежутков в методике бюджетирования позволяет использовать множественность оценок, что с одной стороны предполагает более подробную картину в отличие от других способов планирования, например, бизнес-планирование, которое ориентируется в основном на конечный результат по ограниченному числу показателей: срок окупаемости, чистая приведённая стоимость (сокращённо - NPV или ЧДД), внутренняя норма доходности (сокращённо - ВНД или IRR). Это позволяет применять бюджетирование в широком спектре коммерческих и некоммерческих мероприятий. «Бюджеты позволяют спрогнозировать, как будет складываться ситуация на том или ином этапе. В отличие от бизнес-планирования, которое дает принципиальный ответ на вопрос о перспективности нового проекта, бюджетирование помогает оценить, как, где и когда следует использовать имеющиеся ресурсы, чтобы обеспечить повышение общей эффективности компании». Можно предположить возможность одновременного использования нескольких видов бюджетов не только при дифференциации направлений деятельности, но и внутри одного направления в качестве компонентов сложного планирования. Иллюстрация возможного многообразия в бюджетировании - на рис. 1.2.

Рис. 1.2. Виды бюджетов

Типологизируя разнообразие продуктов бюджетирования современные исследователи выделяют три типа взаимодействующих бюджетов, применяемых в коммерческих и некоммерческих структурах: бюджет доходов и расходов (БДР), бюджет движения денежных средств (БДДС), бюджет по балансовому листу (ББЛ). В БДР выделяют несколько уровней доходности и соответственно рентабельности, в бухгалтерском учёте БДР коррелирует с формой отчёта о прибылях и убытках. БДДС - это план изменения расчётного счёта и движения наличных денежных средств в кассе предприятия, отражающий все прогнозируемые поступления и изъятия денежных средств в результате хозяйственной деятельности, коррелирует этот тип бюджета с другой бухгалтерской формой отчётности - отчётом о движении денежных средств. ББЛ по другому называют прогнозным бюджетом, отражает текущее и планируемое состояние организации, в некоторой степени можно считать его коррелирующим с бухгалтерским балансом.

Процесс бюджетирования описан во множестве публикаций, он предполагает участие группы специалистов и контроль со стороны руководства, однако не застрахован от допущения ошибок. Создание систем бюджетирования (СБ) для наилучшего информационно-технологического обслуживания процесса формирования и реализации бюджетных решений в свою очередь дополнительно порождает риск выполнения ошибочных действий при подборе и внедрении в работу СБ. ошибки тут могут быть как при подборе технологических средств, так и при определении круга исполнителей. Но не менее важно обеспечить управляемость бюджета - исполнение рассчитанных показателей в установленные сроки. «То, что планы не исполняются, а ответственные всегда находят правдоподобные объяснения, вряд ли можно назвать исключительно проблемой бюджетирования. Это недостаток организации управления компанией в целом, связанный с отсутствием системного подхода». Таким образом, первейший способ устранения ошибок бюджетирования заключается в оптимизации работы самого коллектива сотрудников, реорганизации учётных систем и устранении ошибок в организации взаимодействия между подразделениями. Собственно говоря, построение системы контроля исполнения бюджета требует не формирования новой организационной структуры, а перестройки работы имеющихся в наличии кадровых ресурсов в сторону эффективного участия в процессе бюджетирования, при этом нет необходимости задействования при любых условиях наибольшего количество подразделений и сотрудников. Выстраивание системы ответственности должно быть включено в качестве необходимого элемента перестройки работы организации в сторону эффективного бюджетирования, в процессе такой перестройки некоторые структуры уже рассматриваются не только как функциональные компоненты, а и как центры финансовой ответственности (ЦФО), «в системе бюджетирования подразделения - это источники сбора информации, а ЦФО - ответственные за результаты текущей деятельности». При этом значение имеет не только ответственность за достижение результата (выполнение бюджетных показателей), но и ответственность за соблюдение регламента бюджетирования как разработанный и утверждённый алгоритм действий при его осуществлении. «То есть важным условием эффективной работы системы бюджетирования является не только наличие регламента бюджетного управления, но и четкое выполнение данного регламента».

Само собой разумеется, что в рамках настоящей работы максимально возможное подробное рассмотрение принципов осуществления бюджетирования не представляется возможным, поэтому рассмотрению подверглись наиболее значимые для практической части настоящей исследовательской работы аспекты предложенной темы.

1.2 Специфика использования бюджетирования в государственных и муниципальных структурах

Область государственных и муниципальных финансов многопланова и охватывает собой целый спектр направлений, в том числе и во взаимосвязи с коммерческими структурами и негосударственными некоммерческими организациями. Однако, в рамках настоящей работы рассмотрению подлежат только те аспекты системы, которые не направлены непосредственно на задачи извлечения дохода, в том числе фискальными методами, в соответствии с целью и задачами настоящей работы внимание в большей мере уделено вопросам организации финансового планирования и управления в секторе, отвечающем за предоставление населению образовательных услуг. Собственно говоря, рассматриваемый вопрос бюджетирования предоставления государственных услуг относится к обеспечению одной из важнейших функций государства. «Сущность государственного регулирования экономики заключается в формировании институциональной базы, защите прав собственности, стимулировании предпринимательской активности, перераспределении денежных ресурсов в пользу социально уязвимых слоев населения, формировании оптимальной структуры потребления и накопления, создании условий для равномерного развития всех регионов».

Бюджетирование как и любая другая плановая деятельность в государственных и муниципальных структурах, не являющихся по преимуществу коммерческими, обладает рядом характерных особенностей. Отличительные признаки методики и практики бюджетирования обусловлены характерными признаками государственных и муниципальных организаций. И здесь уже справедливым представляется ввести конкретизированное понятие о государственных и муниципальных финансах. «Государственные финансы - это экономические отношения по формированию и использованию централизованных фондов денежных средств, предназначенных для обеспечения выполнения государством его функций». Целевые установки, на которых основывается осуществление бюджетирования в государственных и муниципальных структурах, имеют иную и куда более усложнённую направленность, нежели в негосударственных коммерческих предприятиях, либо в коммерческих организациях, учредителем которых являются органы государственной власти или местного самоуправления, но действуют которые как коммерческие структуры.

В первую очередь при рассмотрении вопроса об особенностях бюджетирования следует обратить внимание на признак источника финансирования как один из главенствующих при осуществлении выбора методики. Собственно говоря, вопрос источника финансирования в данном случае самым непосредственным образом связан с двумя понятиями: организационно-правовой структурой субъекта и собственником его основных имущественных фондов. Внешняя доходность государственной или муниципальной организации может быть двух видов: бюджетные ассигнования либо получение дохода от сторонних юридических или физических лиц. Наполнение бюджета также имеет двоякий характер источников: «Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы». В современных условиях предоставление государственных и муниципальных услуг может оказываться гражданам и юридическим лицам как на безвозмездной, так и на платной основе, принося доход в бюджет и внебюджетные фонды. Бюджет по сути своей - стержневое понятие в осуществлении деятельности финансовой системы государства. Бюджетная система государства, в свою очередь, складывается как совокупность бюджетов всех уровней от федерального до бюджета отдельного учреждения.

В связи с этим необходимым представляется рассмотреть вопрос о нормативно-правовом регулировании в Российской Федерации осуществления бюджетирования и использования его результатов. Сразу следует сделать оговорку, что законодатель на даёт определения понятию бюджетирования, все определения, использованные в настоящей работе, взяты из научной и учебно-методической литературы. Зато в законодательстве присутствует определение термина «бюджетный процесс»: «регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности». С некоторой долей допустимости можно принять этот термин за синоним осуществления бюджетирования, при этом следует понимать под бюджетированием процесс не только проведения мероприятий по планированию, но и по исполнению бюджетов и контролю за их исполнением.

Поскольку наша страна является федеративным государством, логично предположить существование трёх основных типов бюджетов: федерального, субъектов федерации и муниципальных образований. Все вместе они составляют единую бюджетную систему страны, существование которой получило юридическое оформление через Бюджетный кодекс РФ и термин «бюджетная система» включён в терминологию бюджетного законодательства.

Плановые и отчётные документы бюджетирования в государственных и муниципальных структурах в отличие от организаций иных форм собственности и административно-правовой организации имеют особый юридический статус. «Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением». Масштаб финансовых операций при этом не имеет значение, значение имеет правовой статус организации, принимающий плановый документ в форме бюджета. «Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований». Учреждения и организация, учредителями которых являются государственные властные и муниципальные органы, оказываются в орбите действия бюджетных актов, имеющих силу законодательных документов. Но при этом законодатель не оставляет перед властными исполнительными структурами всех уровней других вариантов методик планирования финансов кроме бюджетирования.

Однако, и в самом бюджетировании за последние несколько лет происходят изменения акцентов. В организации деятельности государственных и муниципальных учреждений и организаций в настоящее время преобладает курс на осуществление бюджетирования по методу ориентированности на конечный результат. В первом десятилетии 2000-х гг. осуществлялась реформирование бюджетной системы России. «Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ». Ориентированность на результат предполагает смену основных показателей с числовых значений расходных статей на масштаб реализации государственной (муниципальной) услуги.

В результате нормами законодательства РФ предоставлена достаточная степень свободы действий всем субъектам бюджетной сферы в распоряжении финансовыми средствами. Законодатель предусмотрел три основные формы существования государственных и муниципальных учреждений: казённые, бюджетные и автономные. Казённое учреждение по своим обязательствам отвечает имеющимися денежными средствами, за него субсидиарную ответственность несёт учредитель при недостатке средств; бюджетное учреждение отвечает всем своим имуществом, за исключением особого ценного, принадлежащего учредителю, субсидиарную ответственность учредитель несёт за вред, принесённый гражданам; автономное же учреждение по своим обязательствам отвечает всем имуществом, кроме недвижимого от учредителя, с ответственностью по обязательствам в связи с компенсацией за ричинённый вред гражданам ситуация та же, что и с бюджетными. «Основное отличие казенных учреждений от бюджетных и автономных состоит в том, что только первые будут финансироваться из бюджета по «расходному принципу», т.е. согласно бюджетной смете. Автономные и бюджетные учреждения должны получать финансовые ресурсы для оказания государственных услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием». Соответственно, наиболее независимы в отношении пользовании финансами, согласно действующего законодательства РФ, автономные учреждения. На приведённой ниже схеме на рис. 1.3. проиллюстрированы отличия в системе финансирования государственных и муниципальных учреждений различных организационных форм.

Рис. 1.3. Схема финансирования государственных, муниципальных учреждений

Поскольку бюджет на первых этапах своего осуществления представляет собой плановый документ, в какой-то степени прогнозирующий желаемую будущую реальность, он непременно задаёт некую расчётную модель этой реальности. На уровне властных субъектов планирования модель эта представляет собой предусмотренную законодательством форму бюджета.

Но и сам процесс бюджетирования может быть смоделирован в соответствии с предъявляемыми требованиями и заложенными в нём принципами. Принимая во внимание цикличность бюджетирования и необходимость соблюдения принципа непрерывности, целесообразно рассмотреть вопрос о постадийном осуществлении бюджетного процесса.

Собственно говоря, принципы бюджетной системы РФ сформулированы самим законодателем и могут быть использованы как принципы организации процесса бюджетирования на уровне федеральном, региональном, местном и конкретного государственного или муниципального учреждения. Это принципы:

- единства бюджетной системы;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав;

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджета;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Модель бюджетирования можно представить и как поэтапный процесс. «Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:

1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);

2) планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и индикаторов оценки);

3) предоставление услуг (достижение результатов);

4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.)».

Все органы государственной власти и местного самоуправления на каждой стадии процесса бюджетирования имеют свои полномочия, сформулированные в Бюджетном кодексе РФ: «бюджетные полномочия - установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса». Непосредственно подчинённые каждому ответственному участнику бюджетного процесса учреждения и организации также участвуют в бюджетном процессе, предоставляя планы развития и отчёты по их выполнению, а также составляя бухгалтерскую и иную отчётность о своей деятельности и деятельности входящих в них подразделений.

Распределение бюджетного процесса на стадии или этапы в условиях цикличности и временной определённости позволяет формулировать понятие о модели процесса бюджетирования как современного представления об организации этого процесса. Проводившаяся в 2004-2006 гг. реформа бюджетной сферы и продолжающиеся преобразования также актуализируют тезис о создании модели процесса бюджетирования. «Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов». Модель бюджетирования, ориентированного на результат будет предполагать не только точное выполнение количественных показателей, но и мониторинг изменений социальной среды и её потребностей. Изученные результаты реализации бюджета впоследствии должны фиксироваться в виде числовых показателей, но абстрагирование в данный набор показателей должен сохранять информацию о социальных потребностях, удовлетворяемых при помощи государственных и муниципальных услуг в рамках государственных и иных программ.

Одно из центральных мест в модели процесса бюджетирования, ориентированного на результат отводится изменениям в бюджетной классификации. «Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». В бюджетную классификацию РФ законодателем включены следующие классификационные группы:

- классификация доходов бюджетов;

- классификация расходов бюджетов;

- классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

- классификация операций публично-правовых образований (класс-сификация операций сектора государственного управления). В некоторой степени можно считать данную схему бюджетной классификации основой для формирования модели бюджетирования. Совершенствование моделирования процесса бюджетирования происходит по следующим основным направлениям:

«а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета».

Таким образом модель процесса бюджетирования, создающего плановый документ, ориентированный на результат, должна использовать усовершенствованную бюджетную классификацию, рассчитанную на гармоничное распределение ресурсов и их источников, учитывающую использование механизмов повышения надёжности - совершенствования среднесрочного планирования при дифференциации бюджетов, включающую в себя систему и критерии оценок, учитывать кроме сбора и обработки информационных данных учитывать необходимость разработки и соблюдения эффективных процедур и регламентов осуществления бюджетирования.

2. Практическое использование бюджетирования на примере ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы»

2.1 Общая характеристика учреждения

Выбранный для настоящего исследования объект представляет собой государственное казённое учреждение, структурно подчинённое департаменту образования правительства г. Москвы, а в своей основной деятельности подконтрольное департаменту финансов.

Принимая во внимание структурированность российской бюджетной организации, о выбранном объекте исследования - ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» следует сообщить, что в рамки его компетенции как организации финансового управления не входят все стороны бюджетирования деятельности образовательных учреждений, а только непосредственно связанные с пользованием средствами субъекта Федерации - города Москвы, а конкретно - с финансовым обеспечением имущества образовательных учреждений, отнесённого к основным фондам. Само ГКУ определяет свои основные цели следующим образом:

«- планирование и осуществление закупок для нужд Департамента образования города Москвы, окружных управлений образования Департамента образования города Москвы, государственных учреждений, включая определение поставщиков, заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг.

- организация поставки товаров, продуктов питания, организация питания, питьевого режима и медицинского обслуживания, разработки проектно-сметной документации, проведения реконструкции, капитального и текущего ремонтов и работ по обеспечению энергетической эффективности объектов недвижимости, выполнения работ по формированию безбарьерной среды, оказания услуг по охране объектов недвижимости и прилегающей территории, оказание автотранспортных услуг для нужд Департамента образования города Москвы, окружных управлений образования Департамента образования города Москвы, государственных учреждений с возложением на Учреждение функций государственного заказчика при размещении заказов для достижения основных целей деятельности».

Исходя из вышеизложенного справедливо сделать вывод о том, что Государственное казённое учреждение «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» выполняет функции централизованного обеспечения основных фондов учреждений системы образования посредством планирования и контроля через окружные управляющие структуры - окружные управления Департамента образования г. Москвы.

Соответственно, учредителем рассматриваемого в качестве объекта учреждения является Департамент образования Правительства г. Москвы, в первоначальном виде создано оно было в 1996 г. и зарегистрировано под названием Дирекция по эксплуатации и содержанию зданий и сооружений. Распоряжением Департамента образования г. Москвы №223-р от 25 сентября 2013 г. утверждена последняя редакция уставных документов преобразованной организации, в настоящее время имеющей организационно-правовую форму и название Государственное казённое учреждение города Москвы «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы». Приобрёл же вышеозначенную организационно-правовую форму выбранный для настоящего исследования объект на основании распоряжения Правительства Москвы от 29 сентября 2011 г. №770-РП.

Сам по себе Департамент образования города Москвы представляет собой орган исполнительной государственной власти в составе Правительства города Москвы и осуществляет функции управления системой общего и профессионального образования на территории всего города, имеющего статус региона. Наиболее общее определение целей и задач департамента дано в положении, утверждённом постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. №447-ПП. «Департамент образования города Москвы (далее - Департамент) является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим государственное управление и проводящим государственную политику в сфере образования с учетом региональных социально-экономических особенностей города Москвы, обеспечивающим функционирование в интересах жителей города Москвы системы образования и реализацию конституционного права на образование, а также организацию и предоставление государственных услуг в области дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного, среднего профессионального, высшего образования (далее - установленная сфера деятельности)». В компетенцию Департамента образования Москвы не включены вопросы управления федеральными образовательными учреждениями, в основном относящимися к сфере высшего профессионального образования, и муниципальными образовательными учреждениями, находящимися целиком в ведении органов местного самоуправления.

В систему органов бюджетирования при Департаменте образования г. Москвы можно включить Государственное казённое учреждение города Москвы Службу финансового контроля Департамента образования города Москвы.

В компетенцию данного учреждения входит среди прочего «контроль за организацией ведения бухгалтерского и налогового учёта, формирования бюджетной, бухгалтерской и налоговой отчётности» и «выработка предложений по улучшению бюджетной и налоговой дисциплины». Если ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» предназначается для осуществления практической деятельности по материально-техническому обеспечению учреждений системы образования, и в связи с этим, планирования данной деятельности, то ГКУ Служба финансового контроля выполняет в том же бюджетировании контрольные функции. «Бюджетирование - это более широкое понятие, чем планирование. Оно является интегрированной системой, обобщающей данные планирования, учёта и контроля не только доходов и расходов, но и формирующих их процессов и величин. То есть бюджетирование включает в себя планирование (составление бизнес-плана (производственно-финансового плана) по сегментам организации), учёт (фактические данные) и контроль (на основе сопоставления плановых и фактических показателей)».

В настоящее время во главе Государственного казённого учреждения «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» состоит исполняющий обязанности начальника Дирекции Криворучко Константин Васильевич, в структуру руководства включены два первых заместителя и три заместителя начальника Дирекции, один из которых является одновременно исполняющим обязанности начальника Дирекции Департамента образования Москвы.

В структуру ГКУ «Дирекция по эксплуатации, движению и учёту основных фондов департамента образования города Москвы» входят три управления: юридическое, координации деятельности и делопроизводства, а также отдел кадров. Кроме того, одному из заместителей начальника Дирекции подчинена контрактная служба.

Вышесказанное позволяет сделать некоторые выводы о важнейших специфических признаках процесса бюджетирования в составе деятельности выбранного объекта исследования. В силу направленности на выполнение определённых социальных задач и включённости в систему органов государственной региональной исполнительной власти бюджетирование в рамках компетенции Дирекции Департамента образования имеет ряд ограничений, в частности, по возможным источникам финансирования, их соотношению в сумме доходов, управляемых государственным казённым учреждением. Количественно возможности финансирования ограничены объёмами субсидий, выделяемых на выполнение определённых государственных заданий, программ и проектов.

2.2 Осуществление бюджетно-плановой деятельности

В рассмотрении бюджетно-плановой деятельности выбранного объекта исследования в рамках настоящей работы можно выделить несколько опорных моментов, которые позволят дать наиболее структурированное и полное представление о предмете настоящего исследования.