Правовые основы государственных финансов

Дипломная работа посвящена одной из актуальных проблем современности - анализу правовых основы государственных финансов.

Как отмечают современные учёные, «рыночные отношения сопровождаются появлением предприятий новых форм собственности, сменой источников денежных ресурсов, основ финансирования и кредитования, ценообразования, денежные расчеты, разделение прибылей, состава финансово-кредитной системы и отношений между ее частями».

Управление государственными финансами - обязательная часть государственного устройства, одна из главнейших функций управления государством, неотъемлемое условие нормального функционирования финансово-кредитной системы. Становление рыночных взаимоотношений не только не отменяет потребности существования государственного финансового управления, а и с усилением общественной ориентации в последующем усложняется, на государственные органы ложится все большее число функций по охране финансовых прав и интересов членов общества.

Исследованием вопросов теории и методологии государственных финансов занимались такие ученые-экономисты, как А.М.Бабич, В.В.Бурцев, Э.А. Вознесенский, Е.Ю. Грачева, Ю.А.Данилевский, В.А.Жуков, Е.А. Кочерин, А.В. Крикунов, Н.В. Лазарева, С.П. Опенышев, Л.Н. Павлова, Н.Д. Погосян, В.М. Родионова, А.Д. Соменков, С.В. Степашин, Н.И. Химичева, В.И. Шлейников, С.О. Шохин и др.

Главной целью данной работы является комплексное исследование особенностей формирования и организации государственных финансов в РФ.

Достижение поставленной цели предусматривается осуществить путем решения следующих задач:

- проанализировать генезис формирования системы государственных финансов Российской Федерации;

- рассмотреть формы государственных финансов в Российской Федерации;

- разработать предложения по совершенствованию организации системы государственных финансов.

При написании работы применялись следующие методы исследования: историко-правовой метод, математический метод, метод сравнения, логический метод.

Объектом настоящего исследования считаются специфические правоотношения, складывающиеся в процессе организации государственных финансов.

Предмет настоящего исследования - действующие нормы отечественного права, регламентирующие правовые основы государственных финансов.

Дипломная работа состоит из введения, двух разделов, заключения и списка использованных источников.

1. Содержание, цели и задачи управления государственными финансами

§ 1. Финансовая политика и финансовая система РФ

Экономическая политика охватывает все стороны деятельности государства. Финансовая политика - часть экономической политики. Однако финансовая политика - это сложное, многослойное явление. Она, прежде всего, направлена на формирование максимально возможного объема финансовых ресурсов, которые являются материальной основой для решения конкретных задач и достижения поставленных целей. Финансовая политика рассматривается как самостоятельный и зачастую определяющий, конкретный вид политики.

В теоретических разработках ученых за последние годы в определении финансовой политики обращается внимание как на роль государства в мобилизации финансовых ресурсов, так и на формы и методы организации финансов.

Одни экономисты определяют финансовую политику как «совокупность мероприятий государства, проявляемых в системе форм и методов мобилизации финансовых ресурсов, их распределения и использование для осуществления своих функций и задач» Евстигнеев Е., Викторова Н. Финансовое право: Учебное пособие. -- СПб.: Питер, 2011 г. - С. 57.

Другие же считают, что «финансовая политика - это совокупность методологических принципов, практических форм организации и методов использования финансов» Карасёва М.В. - Отв. ред. Финансовое право России 4-е изд. Учебное пособие для вузов. - М.: Издательство Юрайт, 2011 г. - С. 112.

Третьи под финансовой политикой понимают самостоятельную сферу деятельности государства в области финансовых отношений, направленную «…на обеспечение соответствующими финансовыми ресурсами реализации той или иной государственной программы экономического и социального развития» Евстигнеев Е., Викторова Н. Финансовое право: Учебное пособие. -- СПб.: Питер, 2011 г. - С. 61.

Последнее определение увязывает финансовую политику с реализацией государственных программ, т.е. только затрагивается финансовый механизм, посредством которого государство влияет на социально-экономические процессы в обществе.

Анализ многих рассмотренных определений «финансовой политики» показывает, что их авторы не увязывают непосредственно финансовую политику с финансовым механизмом ее реализации.

По существу, все определения финансовой политики в той или иной мере указывают на ее цель, а именно: на полную мобилизацию финансовых ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей общества, увеличение их объема и эффективности использования.

Обобщение и анализ научных публикаций российских экономистов по вопросу определения финансовой политики позволяет высказать нашу точку зрения по этому вопросу. Представляется, что финансовая политика государства есть совокупность научно разработанных и проводимых в жизнь направлений, мер и путей по полному и эффективному использованию финансового механизма в реализации программ и задач экономического и социального развития общества.

Управление финансами в Российской Федерации, прежде всего, осуществляют высшие законодательные органы власти - это Федеральное собрание и две его палаты: Государственная Дума и Совет Федерации. Ими рассматриваются и утверждаются федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Федеральное собрание рассматривает также законы о налогах, сборах и обязательных платежах. Кроме того, оно устанавливает предельный размер государственного внутреннего и внешнего долга.

Основным органом государственного финансового контроля со стороны законодательной власти выступает Счетная палата Российской Федерации. Она образована Федеральным Собранием и подотчетна только ему.

Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие функции.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на государственные органы и учреждения в Российской Федерации, федеральные внебюджетные фонды. Деятельность органов местного самоуправления, предприятий (том числе некоммерческих и общественных), финансово-кредитных организаций, их объединений контролируется Счетной палатой только, если вышеперечисленные органы и учреждения получают средства из федерального бюджета, используют федеральную собственность или управляют ею, а также в случае предоставления им налоговых, таможенных и других льгот и преимуществ.

Наряду со Счетной палатой РФ созданы аналогичные по выполняемым функциям контрольно-счетные органы в субъектах федерации. Их деятельность регламентируется законодательством субъектов РФ.

Еще одним органом, реализующим финансовую политику государства и подотчетным законодательной власти (Государственной Думе), является Центральный банк Российской Федерации. Банк России совместно с правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение и утверждение Государственной Думе основные направления денежно-кредитной политики. Он также обслуживает счета бюджетов и реализует функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Особую, ведущую роль в функционировании финансовой системы играет Министерство финансов Российской Федерации и его органы на местах. Минфин РФ является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, политики в стране и координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти.

Важным подразделением Министерства финансов выступает Главное управление Федерального Казначейства, отвечающее за кассовое исполнение бюджета. В РФ функционирует единая централизованная система органов федерального казначейства, включающая Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненные ему территориальные органы федерального казначейства по субъектам РФ, городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах Финансовое право : учеб. для бакалавров / отв. ред. Е. М. Ашмарина. - М. : Юрайт, 2013. - С. 214.

Важным элементом финансовой системы являются органы, обеспечивающие проведение налоговой политики в стране. К таким органам относятся налоговые органы, таможенные органы, федеральные органы налоговой полиции, а также органы, контролирующие уплату государственной пошлины и других сборов.

В систему налоговых органов входят Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и его территориальные органы по субъектам РФ и муниципальным образованиям - налоговые инспекции.

Налоговые органы представляют собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства: правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, а также контроля за соблюдением валютного законодательства.

С деятельностью МНС России тесно связана работа федеральных органов налоговой полиции. Федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью органов по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации. Систему федеральных органов налоговой полиции составляют Федеральная служба налоговой полиции РФ, территориальные и местные органы налоговой полиции.

Задачами федеральных органов налоговой полиции являются выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений, коррупции в налоговых органах, обеспечение безопасности деятельности налоговых органов, защиты ее сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей.

К полномочиям органов налоговой полиции относятся производство дознания и проведение предварительного следствия по делам о преступлениях в налоговой сфере, оперативно-розыскная деятельность, участие в налоговых проверках и пр.

За поступлением таможенных пошлин ответственность несет Государственный таможенный комитет Российской Федерации (ГТК России). Организационная структура ГТК России включает региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты РФ, таможенные лаборатории.

Таможенные органы осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства при пересечении товаров границы РФ, правильностью исчисления и уплатой таможенных пошлин.

Основными задачами ГТК России являются обеспечение экономической безопасности и защита экономических интересов РФ, обеспечение единства таможенной территории РФ, организация, применение и совершенствование средств таможенного регулирования хозяйственной деятельности, организация таможенного дела.

§ 2. Система и структура государственных финансов РФ

К сфере финансов относится формирование денежных доходов и расходов отдельных рыночных субъектов (домохозяйств, бизнеса и государства).

Государственные финансы составляют центральную часть всей системы финансов. В самих государственных финансах первое место занимает госбюджет - роспись сбалансированных денежных доходов и расходов государства.

Государство, местное самоуправление и некоммерческий сектор принято называть общественным сектором, а финансовые ресурсы, которыми он оперирует, относятся к финансам общественного сектора. В России к таковым в узком смысле относятся государственные (бюджет, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды) и муниципальные финансы (местный бюджет, местные внебюджетные фонды органов самоуправления), а в широком смысле слова к государственным и муниципальным финансам следует добавить и финансы некоммерческого сектора.

Масштабы деятельности каждого из секторов экономики различны по странам в силу исторических традиций, этапов экономического развития. Величина финансов общественного сектора России на современном этапе складывается из двух компонентов. Первый - государственные и муниципальные финансы. Их ключевой элемент - бюджетная система, количественно выражаемая через величину консолидированного бюджета РФ. Другой компонент - величина бюджетов государственных социально-страховых внебюджетных фондов. Финансовая система государства состоит из четырех звеньев: государственного бюджета, специальных правительственных фондов и счетов казначейства, местных финансов, финансов государственных предприятий и корпораций.

Центральным звеном финансовой системы является государственный бюджет. В нем сосредотачиваются основные суммы государственных доходов. Из него финансируются основные мероприятия, проводимые центральными государственными органами. Специальные государственные фонды и счета казначейства - внебюджетные средства центрального правительства или местных властей - связаны с финансированием государственных расходов. Крупнейшими из них являются фонды социального страхования, инвестиционные фонды и др.

Местные финансы или финансы местных органов власти в современном обществе вовлечены в финансирование общенациональных государственных мероприятий. Кроме того, на них возложено содержание коммунального хозяйства.

Важным звеном финансовой системы являются финансы государственных предприятий и корпораций. Они непосредственно связаны с процессом производства в отраслях и отдельных хозяйственных единицах, которые принадлежат государству на правах частной собственности. Все звенья финансовой системы взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Государственный бюджет - это смета, имеющая силу закона, отражающая совокупность денежных отношений по поводу образования доходов и финансирования расходов. Государственный бюджет составляется на один бюджетный год (12 месяцев). Общие доходы государства состоят из текущих доходов и доходов от операций с капиталом. Текущие доходы государства образуются за счет налогов и неналоговых поступлений. Неналоговые поступления включают доходы от государственной собственности и предпринимательской деятельности, продажи принадлежащих государству имущества, запасов, земли и т.д. Доходы от операций с капиталом включают поступления от продажи капитальных активов. Грачева, Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями : учеб. пособие / Е.Ю. Грачева. - 2-е изд., доп. и перераб. - М. : Проспект, 2013. - С. 17.

К полученным официальным трансфертам относятся все невозвратные, безвозмездные платежи, полученные от других органов государственного управления, других государств или международных организаций. Сюда входят репарации и дарения, предназначенные для особых проектов и программ, поддержки основного бюджета и других целей.

Государственные расходы, являются затратами, связанными с осуществлением государством своих функций. К чистому кредитованию относится предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм погашенных кредитов и выручки от продажи акций. Цель этих операций - кредитование инвестиционных и других проектов, нуждающихся в государственной поддержке: сельского хозяйства, строительства жилья, восстановления объектов, разрушенных в результате стихийных бедствий и войн. Чистое кредитование подразделяется на внутреннее и внешнее.

Составление бюджета, его обсуждение, утверждение, использование средств, рассмотрение итогов бюджетной деятельности - все это представляет собой единый бюджетный процесс. Весь бюджетный процесс регламентируется законом, в котором предусмотрен порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. В этом процессе важное место занимает бюджетное регулирование, которое означает перераспределение денежно-финансовых ресурсов между различными бюджетами.

Каждая административно-территориальная единица имеет свой бюджет. Совокупность бюджетов всех административно-территориальных единиц представляет собой бюджетную систему страны. По своей структуре госбюджет носит многоуровневый характер. В федеральных государствах он обычно включает три уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты. В российской статистике принято рассматривать государственные финансы с использованием следующей терминологии:

- Консолидированный бюджет - бюджет, складывающийся из федерального, регионального и местных бюджетов;

- Расширенный бюджет (бюджет «расширенного правительства») - федеральный бюджет в совокупности с внебюджетными фондами. Финансовое право : учеб. для бакалавров / отв. ред. Е.М. Ашмарина. - М. : Юрайт, 2013. - С. 142

В настоящее время в России действуют три уровня органов власти и управления, два из которых - государственные (федеральный и субфедеральный), финансовой основой их деятельности являются федеральный и 89 субфедеральных бюджетов, и один уровень - муниципального управления, финансовой основой деятельности которого являются местные бюджеты.

С 1992 г. в РФ отсутствует как легитимная категория государственный бюджет, т.е. законодательно осуществлен переход к децентрализованной трехуровневой бюджетной системе.

В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух уровней - государственного бюджета, составляющего главное звено этой системы, и местных бюджетов. Различные уровни бюджетной системы носят автономный друг от друга характер; часто между ними полностью или в значительной мере отсутствует единство.

В целом бюджет любого уровня представляет, с одной стороны, все доходы, поступающие в него, с другой стороны, все его расходы (т.е. расходы, за которые несет ответственность этот бюджетный уровень).

Многоуровневый характер носят и бюджетные расходы. Расходы госбюджета - это экономические отношения, связанные с распределением и использованием централизованных денежных фондов государства по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

Федеральные бюджеты в федеральных государствах и госбюджеты в унитарных государствах обычно несут расходы общенационального значения и тесно связаны с функциями государства. У каждого государства есть 4 первоочередные функции: экономическая, социальная, управления, военная. Поэтому и в расходах бюджета основное место занимают 4 группы: экономического назначения (на финансирование народного хозяйства), расходы на социально-культурные мероприятия - финансирование отраслей, обслуживающих население, в основном, путем предоставления бесплатных услуг (здравоохранение, образование, расходы на предоставление социальной помощи отдельным слоям и категориям населения); расходы на управление - связаны с финансированием органов исполнительной и законодательной власти, осуществляющих управление страной. Национальная оборона (военные расходы) составляет более четверти расходов федерального бюджета, что указывает на высокий уровень затрат на поддержание безопасности. В условиях госкредита есть и расходы на обслуживание государственного долга. Выплата процентов по государственному долгу в последние годы значительно возросла, так как увеличился размер самого государственного долга и одновременно выросла процентная ставка.

Существующая классификация содержит и разделение по отраслевому признаку (строительство, сельское хозяйство); по целевому назначению (расходы на капвложения, в бюджетных - расходы на заработную плату, капремонт, приобретение инвентаря); по уровням звеньев бюджетной системы или уровням управления (федеральные расходы, расходы субъектов федерации, местных бюджетов).

Особое место в федеральном бюджете занимают специальные фонды, получаемые и расходуемые федеральными правительствами по определенному целевому назначению. Большую их часть составляют расходы по социальному обеспечению, на финансирование здравоохранения, образования и другие социальные цели.

Расходы бюджетов более низкого уровня сконцентрированы на финансировании нужд регионального и местного значения (часть расходов на образование, здравоохранение, дорожное, коммунальное и городское хозяйство и т.п.).

В связи со значительностью задач федеральный бюджет в федеративных государствах и тем более госбюджет в унитарных государствах занимает больший удельный вес во всех государственных доходах и расходах.

Превышение расходов бюджета над доходами называется бюджетным дефицитом. Если доходы превышают расходы, образуется бюджетный излишек (профицит).

Основным источником поступлений в доходную часть бюджета являются налоги. Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством с юридических и физических лиц. Обязанность граждан платить законно установленные налоги закреплена в ст. 57 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) - М.: Приор, 2012..

Система налогообложения в России, закрепляемая Налоговым Кодексом, представляет собой три уровня: федеральный, региональный и местный.

К федеральным налогам и сборам относятся Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 22, 23 июля 2008 г. - М.: Приор, 2012.:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина;

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

13) лесной налог;

14) водный налог;

15) экологический налог;

16) федеральные лицензионные сборы.

К региональным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог на игорный бизнес;

6) региональные лицензионные сборы.

К местным налогам и сборам относятся:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы.

§ 3. Методы управления государственными финансами

Финансовая политика является субъективной, надстроечной категорией. Но в то же время она носит объективный характер, т. к. определяется объективными экономическими законами развития общества. Хотя финансовая политика и порождается экономическими отношениями и развивается на основе характера и степени использования производственных факторов, по сути своей она субъективна, так как полезность, эффективность и результативность ее выводится из оценки людей. В этом смысле представляется оправданной позиция многих западных экономистов, рассматривающих финансовую политику в конкретной плоскости как систему управленческих решений, систему управления финансами. Финансовое право : учеб. для бакалавров / отв. ред. Е.М. Ашмарина. - М. : Юрайт, 2013. - С. 167

Оценка результатов финансовой политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства его социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих из поставленных целей и задач.

Результативность финансовой политики во многом зависит от качественной разработки механизма согласования и реализации интересов различных слоев общества и имеющихся у государства объективных возможностей использования всесторонних факторов воздействия на ход реализации финансовой политики.

Основу финансовой политики составляет выбор стратегических направлений, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов. Одновременно государство осуществляет выбор текущих, тактических целей своей финансовой политики, направленной на адаптацию к изменяющимся условиям воспроизводства в коротком периоде. При этом текущие цели находятся под непосредственным влиянием целей стратегических.

Важной составной часть финансовой политики является формирование финансового механизма, при помощи которого происходит осуществление деятельности государства в области финансов. Финансовый механизм представляет собой систему установленных государством форм, видов и методов организации финансовых отношений. К элементам финансового механизма относятся формы финансовых ресурсов, методы их формирования, система законодательных норм и нормативов, которые используются при определении доходов и расходов государства, организации и регулирования бюджетной сферы, финансов предприятий и рынка ценных бумаг.

Финансовый механизм - это наиболее динамичная часть финансовой политики. Его изменения происходят в связи с решением различных тактических задач, и поэтому финансовый механизм чутко реагирует на все особенности социальной и экономической ситуации в стране. Одно и тоже финансовое отношение в стране может быть организовано по-разному. По-разному может использоваться один и тот же инструмент финансового регулирования. Грачева, Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями : учеб. пособие / Е.Ю. Грачева. - 2-е изд., доп. и перераб. - М. : Проспект, 2013. - С. 22

Управление финансами предполагает целенаправленную деятельность государства, связанную с практическим использованием финансового механизма. Эта деятельность осуществляется специальными организационными структурами. Управление включает в себя ряд функциональных элементов: прогнозирование, планирование, оперативное управление, регулирование и контроль. Все эти элементы обеспечивают проведение мероприятий финансовой политики в стратегической и текущей деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан.

Управление финансами осуществляется экономическими и административными методами. К экономическим методам относятся Евстигнеев Е., Викторова Н. Финансовое право: Учебное пособие. -- СПб.: Питер, 2011 г. - С. 72:

- фискальная политика;

- финансовое планирование;

- координация финансовых ресурсов;

- финансовое регулирование.

Фискальная политика - это меры со стороны правительственных органов по изменению порядка налогообложения и структуры государственных расходов с целью воздействия на экономику для изменения реального объема национального производства и занятости, контроля над инфляцией и ускорения экономического роста.

Объектом финансового планирования является формирование и распределение доходов и накоплений, а также использование различных фондов денежных средств. На общегосударственном и региональном уровне оно реализуется как бюджетное планирование, а на уровне хозяйствующего звена - как финансовый план предприятия.

Координация финансовых ресурсов на общегосударственном уровне осуществляется через систему дотаций различным звеньям бюджетной системы и посредством субвенциального финансирования.

Финансовое регулирование осуществляется в виде регламентации использования финансовых ресурсов.

финансы бюджетный налоговый управление

2. Анализ организации государственных финансов и пути её оптимизации

§ 1. Анализ государственных финансов в разрезе государственного бюджета

В основу финансовой политики входит бюджетная политика, в ней сформированы стратегические цели развития страны, долгосрочное социально-экономического развитие Российской Федерации, а также

Основные подходы к формированию проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на определяются необходимостью сохранения макроэкономической стабильности, сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, снижения их зависимости от внешних конъюнктурных факторов, оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения бюджетных ассигнований в пользу приоритетных направлений государственной политики, перехода к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) программ, проведения структурных реформ. Это позволяет создать базовые условия для повышения темпов социально-экономического развития Российской Федерации в средне- и долгосрочном периодах.

В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов ожидается замедление темпов роста экономики по сравнению с 2013 годом.

Дополнительные риски ухудшения экономической ситуации и, следовательно, доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, могут быть связаны со снижением темпов роста мировой экономики и ухудшением финансового положения стран Евросоюза.

Это повышает актуальность обеспечения сбалансированности и устойчивости государственных финансов, реализации активной государственной политики, направленной на улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, стимулирование экономического роста и модернизации.

Соблюдение законодательно установленных «бюджетных правил» позволяет сохранить сбалансированность государственных финансов в условиях ухудшения экономической ситуации и сохранения внешнеэкономических рисков.

Рационализация государственных финансов достигается в рамках Проекта федерального бюджета, сформированном на основе «консервативного» варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, который характеризуется снижением основных параметров, влияющих на доходы федерального бюджета по сравнению с показателями прогноза, учтенными при формировании федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов (таблица 2.1).

Таблица 2.1

Основные макроэкономические показатели на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов Шапкин, А. С. Экономические и финансовые риски: оценка, управление, портфель инвестиций : [учеб. пособие] / А. С. Шапкин, В. А. Шапкин. - 9-е изд. - М. : Дашков и К, 2013. - С. 253

По итогам 2013 года, цена на нефть марки «Юралс» составит 107 долл./барр. В дальнейшем прогнозируется ее снижение до 101 долл./барр. в 2014 и 100 долл./барр. в 2015-2016 годах.

По оценкам Минэкономразвития России объем ВВП за первое полугодие 2013 года вырос на 1,4% при ожидаемых темпах роста 1,8% в целом за год. В 2014-2016 годах темпы прироста ВВП увеличатся незначительно и составят от 3,0 до 3,3%.

Инвестиции в основной капитал в 2012 году увеличились на 6,6 процента. В январе-июле 2013 года инвестиции в основной капитал снизились на 0,7 процента. В последующие месяцы ожидается увеличение инвестиций в основной капитал, что приведет к их приросту по итогам 2013 года на 2,5 процента.

В 2014-2016 годах темпы прироста инвестиций в основной капитал в среднем составят 5,2% в год, что также ниже параметров прогноза, положенного в основу формирования федерального бюджета на 2013-2015 годы.

Из-за прогнозируемого снижения цен на нефть экспорт товаров в 2014-2015 гг. будет ниже, чем в 2013 г., и только в 2016 г. незначительно превысит показатель текущего года (515,8 млрд. долл. в 2016 г. против 509,5 млрд. долл. в 2013 г.).

Импорт товаров будет, напротив, последовательно расти: от 321,3 млрд. долл. в 2013 г. до 361,7 млрд. долл. в 2016 году.

Рост потребительских цен к 2016 году должен снизиться до 4-5 процентов. Положительное влияние на снижение уровня инфляции окажет решение Правительства Российской Федерации о неповышении в 2014 году тарифов на услуги естественных монополий для организаций.

Прибыль прибыльных организаций по итогам 2012 года составила 11 575 млрд. рублей. По оценке Минэкономразвития России, в 2013 году прибыль прибыльных организаций снизится на 3 процента.

В 2014-2016 годах прогнозируется рост прибыли прибыльных организаций на 6-13% ежегодно.

Фонд заработной платы в 2012 году составил 14 667 млрд. рублей. В 2013 году ожидается его рост на 12,3%, в 2014-2016 годах - на 8-9 процентов.

При этом прирост реальной заработной платы будет превышать темпы прироста производительности труда.

Таким образом, в целом макроэкономические параметры ухудшают условия сбалансированности государственных финансов по сравнению с показателями, принятыми за основу при формировании проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Основные характеристики федерального бюджета были скорректированы в соответствии с прогнозом социально-экономического развития (таблица 2.2).

В 2013 - 2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,1% ВВП в 2013 году до 18,5% в 2014 году и до 18,3% ВВП к 2016 году, в основном за счет снижения нефтегазовых доходов.

Таблица 2.2

млрд. рублей

Объем нефтегазовых доходов снижается с 8,9% к ВВП в 2014 году до 7,9% к ВВП в 2016 году, а ненефтегазовых возрастает с 9,6% к ВВП в 2014 году до 10,4% в 2016 году (таблица 2.3).

Таблица 2.3

Динамика доходов федерального бюджета Грачева, Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями : учеб. пособие / Е.Ю. Грачева. - 2-е изд., доп. и перераб. - М. : Проспект, 2013. - С. 39.

млрд. рублей

Снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2014-2016 годах обусловлено снижением цены на нефть марки «Юралс», экспортных цен на газ, объемов добычи нефти и экспорта продукции нефтепереработки, а также более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста курса доллара США по отношению к рублю, объемов экспорта нефти и газа, объемов добычи газа.

Дополнительный рост ненефтегазовых доходов федерального бюджета в условиях замедления темпов экономического роста, будет, в том числе обусловлен изменениями налогового и бюджетного законодательства, а также реализацией плана по мобилизации доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включающего в себя меры по сокращению теневого сектора экономики, совершенствование налогового и таможенного администрирования.

В целом налоговая и таможенная системы, доходы от управления имуществом и страховые платежи в государственные внебюджетные фонды должны обеспечить формирование доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также поддерживать благоприятные условия для экономического роста и притока инвестиций.

Оценка доходов на 2014-2016 годы сформирована с учетом изменений в налоговом, бюджетном и таможенном законодательстве.

Так, при расчете прогнозируемого объема доходов федерального бюджета учитывались следующие меры, вступающие в силу с 1 января 2014 года:

1) индексация специфических ставок акцизов на подакцизные товары, в том числе установление ставок акцизов:

2) повышение базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых на нефть со 470 до 493 рубля за тонну в 2014 году, до 530 рублей в 2015 году, до 559 рублей в 2016 году;

3) индексация ставок платы за пользование водными объектами в 2014 году в среднем в 2,3 раза, в 2015-2016 годах - на 5% ежегодно;

4) установление норматива зачисления в федеральный бюджет налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа, с 1 января 2014 года в размере 50 процентов;

5) зачисление в доходы федерального бюджета с 1 января 2014 года денежных взысканий (штрафов) за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;

6) введение с 1 января 2014 года утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, произведенных, изготовленных в Российской Федерации;

7) увеличение средневзвешенных ставок импортного тарифа в 2014 году с 6,57% до 7,54%, в 2015 году с 5,94% до 7,07%, в 2016 году с 5,94% до 6,62% в соответствии с основными направлениями таможенно-тарифной политики на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов;

8) снижение предельной ставки вывозной таможенной пошлины на нефть с 60% до 59% в 2014 году, до 57% в 2015 году, до 55% в 2016 году;

9) взимание с 1 января 2014 года вывозных таможенных пошлин в связи с необходимостью урегулирования вопроса с беспошлинными поставками российской нефти государствам Таможенного союза;

10) установление с 1 января 2015 года ставки вывозной таможенной пошлины на «темные» нефтепродукты в размере 100% от ставки пошлины на нефть;

11) снижение ставки вывозной таможенной пошлины на товары, выработанные из нефти, за исключением бензинов, с 66% до 65% от ставки пошлины на нефть в 2014 году до 63% в 2015 году и 61% в 2016 году;

12) индексация ставок водного налога в 2015 году в среднем в 2,3 раза. С 2016 года налоговые ставки умножаются на коэффициент-дефлятор, установленный на календарный год налогового периода, а также на коэффициенты-дефляторы, которые применялись ранее;

13) снижение норматива зачисления в федеральный бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду с 1 января 2016 года с 20 до 5 процентов;

14) увеличение доходов федерального бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, от ОАО «Роснефтегаз» в 2016 году в результате продажи 19,5% минус 1 акция ОАО «НК «Роснефть»;

15) увеличение доходов федерального бюджета в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, в 2016 году в связи с направлением на выплату дивидендов не менее 35 процентов чистой прибыли акционерных обществ, определенной по данным консолидированной финансовой отчетности.

Общий объем расходов федерального бюджета определен в соответствии с «бюджетными правилами», основанными на использовании базовой цены на нефть, которая определяется на основании отчетных данных.

В 2013 году базовая цена была установлена на уровне средней цены на нефть за пять лет, в последующие годы период для расчета средней цены ежегодно увеличивается на 1 год до достижения 10-ти летнего периода (таблица 2.4).

Таким образом, при формировании федерального бюджета на 2014 год базовая цена на нефть определяется на уровне 93 долл.США/барр., на 2015 год - 95 долл.США/барр. и на 2016 год - 95 долл.США/барр. При формировании федерального бюджета на 2013-2015 годы базовая цена на нефть была определена в 2014 и 2015 годах в размере 92 и 93 долл. США/барр. соответственно.

Таблица 2.4

Расчет базовой цены на нефть^1. Грачева, Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями : учеб. пособие / Е.Ю. Грачева. - 2-е изд., доп. и перераб. - М. : Проспект, 2013. - С.62

долл.США/барр.

Этот подход позволяет ограничить прирост расходных обязательств, не обеспеченных доходными источниками (таблица 2.5).

Таблица 2.5

Расчет расходов федерального бюджета на 2014-2016 годы Проект Федерального Закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 10.09.2013 г. № 41К (932) // Справочно-правовая система КонсультантПлюс.

млрд. рублей

Соблюдение «бюджетных правил» означает, что при снижении доходов федерального бюджета по сравнению с утвержденными в предыдущем бюджетном цикле параметрами на 492,9 млрд.рублей (3,5%) в 2014 году и на 1 050,6 млрд.рублей (6,7%) в 2015 году расходы федерального бюджета будут сокращены соответственно лишь на 246,9 и 264,7 млрд.рублей (1,7%).

Расчетный объем расходов, определенный как сумма доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и 1% ВВП, в 2014-2015 годах ниже уровня, утвержденного в Законе № 216-ФЗ, соответственно на 519,0 и на 649,7 млрд. рублей. Однако в соответствии с «бюджетными правилами» объем расходов федерального бюджета не может быть уменьшен по сравнению с объемом расходов, утвержденных в предыдущем бюджетном цикле на соответствующие годы (без учета условно утвержденных расходов в размере 2,5% от общего объема расходов).

Согласно требованиям пункта 5 статьи 199 Бюджетного кодекса указанное превышение должно быть обеспечено за счет использования дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Резервный фонд, а также, в случае их недостаточности, за счет средств Резервного фонда. В 2014 году на эти цели будет направлено 44,2%, а в 2015 году - 100,0% прогнозируемого на эти годы объема дополнительных нефтегазовых расходов с соответствующим сокращением средств, планируемых к зачислению в Резервный фонд.

Кроме того, в соответствии с частью 6 статьи 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации общий объем расходов федерального бюджета в 2014-2015 годах подлежит увеличению (сокращению) на расходы, увязанные с поступлением отдельных видов доходов федерального бюджета (в 2014-2015 года - доходы, подлежащие использованию в рамках Федерального дорожного фонда и доходы от вводимого с 2014 года утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, произведенных (изготовленных) в Российской Федерации в объеме соответственно 118,9 и 127,4 млрд.рублей).

В целом, дополнительное увеличение расходов, по сравнению с их расчетным объемом в 2014 году составит 272,1 млрд. рублей, а в 2015 году - 384,9 млрд. рублей.

В соответствии с «бюджетными правилами» в 2016 году предельный объем расходов определен как сумма доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и 1% ВВП без применения дополнительных ограничений и условий.

В условиях сокращения доходов федерального бюджета по сравнению с ранее утвержденными объемами применение «бюджетных правил» обеспечивает поддержание в 2014-2015 годах утвержденного объема расходов за счет использования дополнительных нефтегазовых доходов при их направлении в 2016 году в полном объеме в Резервный фонд и сокращении ненефтегазового дефицита до 8,4% ВВП (по сравнению с 10,3% ВВП в 2013 году и 9,4-9,6% ВВП в 2014-2015 годах).

Несмотря на сокращение доходов федерального бюджета по сравнению с ранее утвержденными параметрами, прирост объема расходов федерального бюджета в 2014 году по сравнению с предыдущим годом составит 572,8 млрд. рублей (4,3%), в 2015 году - 1 401,4 млрд. рублей (10,0%), в 2016 году - 1 030,7 млрд. рублей (6,7%). В реальном выражении расходы федерального бюджета в 2014 году снизятся на 0,7%, а в 2015 и 2016 годах вырастут на 5,3% и 2,1% соответственно.

Таким образом, даже в условиях объективно обусловленного снижения общего объема расходов по отношению к ВВП (с 19,1% в 2013 году до 18,3% в 2016 году), в 2016 году общий объем расходов федерального бюджета превысит объем расходов 2013 года на 3 004,9 млрд.рублей, на 22,4% в номинальном и на 6,8% в реальном выражении.

Формирование расходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации осуществлялось исходя из следующих основных подходов:

1) определение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2014 - 2015 годы на основе объемов утвержденных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (без условно утверждаемых расходов);

2) определение «базового» объема бюджетных ассигнований на 2016 год, исходя из необходимости финансового обеспечения «длящихся» расходных обязательств;

3) уточнение «базовых» объемов бюджетных ассигнований на 2014 - 2016 годы с учетом:

- мероприятий «длящегося» характера, в том числе принятых Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»;

- увеличения размера пенсии лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы путем увеличения размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со статьей 43 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1;

- индексации с 1 сентября 2016 года на 4,5% стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов;

- индексации в 2016 году на 4,5% публичных нормативных и приравненных к ним обязательств и корректировки в 2015 году бюджетных ассигнований на указанные цели 4,5 процента (в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрена индексация в 2014 году на 5% и в 2015 году - на 5 %);

- увеличения с 1 января 2014 года на 5% и с 1 января 2015 года на 5% объема дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

- дополнительных бюджетных ассигнований в 2014 - 2016 годах на реализацию положений Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;

- уточнения объема принятых обязательств с учетом прекращающихся расходных обязательств ограниченного срока действия и изменения контингента получателей;

- уточнения прогнозируемого среднегодового курса доллара США по отношению к рублю в 2014 году 33,4 рубля за доллар США, в 2015 году - 34,3 рубля за доллар США и в 2016 году - 34,9 рубля за доллар США (в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» учтено в 2014 году 33,0, в 2015 году - 33,7 рубля за доллар США);

- учета комплекса мер, направленных на сбалансированность пенсионной системы;

- уточнения расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность;

- оптимизации в 2014-2016 годах бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям на 2% ежегодно;

- оптимизации в 2014 - 2016 годах на 5% прочих расходов федерального бюджета (за исключением отдельных несокращаемых расходов);

- пропуска индексации в 2014 году расходов на оплату труда государственных гражданских служащих и денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц;

- дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета на повышение оплаты труда отдельных категорий работников федеральных учреждений образования, науки, здравоохранения, культуры и социального обслуживания в соответствии с Указами Президента от 7 мая 2012 года.

В результате реализации указанных мер обеспечивается перераспределение финансовых ресурсов на реализацию приоритетных направлений государственной политики.

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов, в целом демонстрирует относительно стабильное распределение расходов (таблица 2.6).