Виды и формы финансового контроля в системе бюджетирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Управление расходами во все времена считалось одной из важнейших и актуальных проблем в каждом государстве независимо от уровня развития экономики и уровня поступлений в государственную казну. И во все времена процесс управления расходами всегда осложнялся ограниченностью ресурсов на всех стадиях принятия государственных решений - от определения общего объема расходов до их распределения и финансирования. С течением времени эта проблема становилась все острее и острее, и, следовательно, росла необходимость повышения эффективности государственных расходов.

В настоящее время меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом.

Одним из наиболее важных инструментов повышения результативности и эффективности бюджетных расходов является бюджетирование, ориентированное на результат. Оно обладает целым рядом преимуществ по сравнению с традиционным затратным подходом. Об этом свидетельствует успешное применение такого бюджетирования во многих развитых и развивающихся странах мира, таких как США, Великобритания, Новая Зеландия, Таиланд, Болгария, Венгрия и т.д.

ВИДЫ И ФОРМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ

Суть концепции бюджетирования можно выразить как распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Как видно из этого определения, бюджетирование главными считает стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности государственных организаций (министерств и ведомств). Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. При этом распределение бюджетных ресурсов между бюджетополучателями осуществляется в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Следует отметить, что еще одной особенностью бюджетирования является возрастающая роль принципа гласности. Так, правительство, как правило, обязано информировать общественность:

Ш о достигнутых показателях (количественных и качественных) предоставления государственных услуг, а также о социальной и экономической эффективности деятельности министерств;

Ш о результатах анализа социальной и экономической эффективности государственных расходов, полученных в течение года;

Ш о методологии оценки, а также о мерах, которые будут предприняты по результатам проведенного анализа;

Ш об изменениях в законодательстве и государственной политике, предложенных в результате анализа эффективности бюджетных расходов, о том, как эти изменения будут способствовать достижению поставленных правительством целей и т.д.

Благодаря внедрению бюджетирования контролирующие органы (министерства финансов, счетные палаты и т.д., в зависимости от законодательства той или иной страны) получают возможность передать функции контроля отраслевым министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности бюджетных расходов в целях их взаимной увязки с приоритетами государственной политики. То есть, преимущество внедрения бюджетирования для них заключается в появлении возможности отказаться от контроля за большим количеством мелких статей расходов и сосредоточиться на контроле за основными направлениями расходов.

Контроль за исполнением бюджета и контроль за бюджетными расходами при бюджетировании смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств к контролю за достижением целевых показателей социальной и экономической эффективности.

Главными субъектами финансового контроля становятся министерства и ведомства, так как именно они как главные распорядители бюджетных средств, в соответствии с бюджетным кодексом, определяют и планируют цели, а также рассчитывают и планируют ресурсы для их достижения.

Важную роль в процессе контроля за исполнением бюджета при бюджетировании играют два документа -- отчет об исполнении бюджета и отчет о результатах деятельности министерств. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период.

Метод формирования и исполнения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них функций, ставит перед государственным финансовым контролем новые ориентиры -- ориентацию на внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджет, средств по достигнутым результатам.

Основной акцент контроля за исполнением бюджета со стороны контролирующих органов при этом переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на следующий год, в том числе -- решении о прекращении финансирования определенных видов расходов при недостижении поставленных целей.

Процесс внедрения бюджетирования должен протекать в тесной взаимосвязи с реализацией других направлений бюджетной реформы, включая, в первую очередь, переход к среднесрочному бюджетному планированию; переход от учета расходов по кассовому методу к использованию учета по методу начисления; дополнение функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации программной классификацией расходов бюджетов по целям и задачам государственной политики; создание эффективной системы мониторинга и оценки результатов использования бюджетных средств.

Внедрение бюджетирования должно сопровождаться институциональной реформой системы государственного управления и контроля, предусматривающей, в числе прочего, адаптацию к задачам бюджетирования, функций федеральных органов власти, координирующих и контролирующих деятельность отраслевых министерств и ведомств -- таких как Счетная палата Российской Федерации, федеральные службы Министерства финансов России и др. Контрольные функции этих органов внешнего и внутреннего финансового контроля должны обеспечивать перенос главного акцента в осуществлении контроля за бюджетными расходами с отслеживания целевого характера использования средств на анализ социальной и экономической эффективности результатов реализации программ, оценку соответствия полученных министерствами и ведомствами результатов запланированным показателям социальной и экономической эффективности.

Иными словами, переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных расходов требует от контрольных органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов и тем самым давать оценки эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти иными получателями этих средств. Такие механизмы содержит аудит эффективности, широко используемый в зарубежных странах в течение последних десятилетий как один из видов государственного финансового контроля.

Аудит эффективности должен, в первую очередь, затрагивать вопросы, имеющие значение для всего общества, затрагивающие значительные государственные интересы. То есть предметом аудита эффективности должны быть крупные социально-экономические программы, финансируемые за счет государственных средств, или их отдельные элементы, а также использование государственной собственности. Это позволяет оценить, насколько эффективно, результативно и полно использованы государственные средства для достижения социально-экономических целей, для которых общество их выделило; насколько исполнительные органы способны эффективно использовать средства налогоплательщиков для достижения поставленной крупной социально-экономической задачи и т.д. При этом необходимо отметить, что, несмотря на свои преимущества, аудит эффективности не предполагает замены собой финансового аудита -- аудита отчетности и соответствия. В процессе аудита эффективности финансовый аудит присутствует изначально как необходимый атрибут государственного финансового контроля. В связи с этим точка зрения, что аудит эффективности должен прийти на смену аудиту соответствия и что Счетная палата РФ постепенно переходит от аудита нормативов к аудиту эффективности, вызывает сомнения.

Аудит эффективности отличается от проверок целевого характера расходования государственных средств. Данный вид контроля должен включать не только анализ результативности бюджетных проектов и программ. Должен осуществляться комплексный анализ причин неэффективного использования государственных средств на основе рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса, действующего законодательства и всей экономической политики государства.

Однако понятие «эффективное расходование средств» имеет порой очень неопределенное значение.

Это понятие можно обозначить как независимую оценку эффективности работы определенной организации или группы, которая стремится использовать имеющиеся в ее распоряжении ресурсы таким образом, чтобы эта деятельность могла быть охарактеризована определениями экономично, эффективно и результативно (англ. economy, efficiency and effectiveness -- принцип трех «Е»).

Как правило, такая оценка основывается на том, насколько удалось претворить в жизнь действие данных трех «Е», а именно:

* экономия в работе предполагает приобретение ресурсов в достаточном количестве и нужного качества при минимальных затратах. Это практика, основанная на традициях рационального хозяйствования. Другими словами -- «нужно быть во всем экономным».

* экономическая эффективность -- гарантирование достижения максимально возможной отдачи от имеющихся в наличии ресурсов для
каждого вида деятельности, или минимальные затраты для достижения заданного результата, объем выпуска на единицу затрат, производительность труда, результативность, продуктивность, высокий организационно-технический уровень. Иными словами -- «тратить деньги нужно рационально».

* результативность -- стремление к тому, чтобы всякая деятельность на выходе давала ожидаемый результат. Это эффективность, результативность, или социальная эффективность (достижение определенного социального результата в расчете на единицу времени). В государственном секторе это относится к достижению политических целей или результатов, которые соответствуют поставленным ранее задачам и определенным управленческим решениям.

Результативность предполагает сосредоточение внимания на прямых и конечных результатах деятельности по предоставлению государственных услуг. Другими словами -- «тратить деньги нужно с умом».

Получение отдачи от затраченных средств требует соблюдения всех трех вышеперечисленных критериев.

Бюджетная система в идеале должна быть ориентирована не просто на освоение государственных средств, а на достижение конкретного результата, при этом в данной системе осуществляется увязка ресурсного обеспечения бюджетной организации с итогами ее деятельности.

Опираясь на опыт зарубежных стран, можно сказать, что главной идеей аудита эффективности является необходимость создания действенного механизма контроля за органами исполнительной власти по выполнению ими государственных функций и эффективному использованию государственных ресурсов.

Однако не вызывает сомнения, что аудит эффективности в своей практике должны применять не только органы внешнего финансового контроля (Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ), но и все органы финансового контроля в стране -- вне зависимости от того, средства каких звеньев бюджетной системы они контролируют. А это предполагает создание единых методических основ проведения аудита эффективности, ориентированных на все уровни бюджетной системы.

Одной из главных задач сегодня является воссоздание служб внутреннего (внутриведомственного) финансового контроля или аудита. Из-за расширения прав и ответственности главных распорядителей необходимо специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, которое разрабатывало бы внутренние стандарты и процедуры планирования, составляло, отчетность и контролировало результаты и, самое главное, контролировало бы соблюдение этих процедур. Внешний независимый финансовый контроль должен быть направлен на то, чтобы проверять, созданы ли такие подразделения, как они работают, насколько эффективна их деятельность.

При осуществлении аудита эффективности наиболее сложным представляется измерение результативности и экономической эффективности государственных расходов, измерение социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений. В этой ситуации потребуется разработка целой системы показателей социальной и экономической эффективности расходов.

Что же касается государственного финансового контроля и перестройки его к действию в условиях бюджетирования, то эта тема еще недостаточно проработана.

В условиях организации бюджетного процесса, ориентированного на результат, задачей органа государственного финансового контроля является определение степени достижения получателями бюджетных средств запланированных результатов их деятельности, а также результатов выполнения федеральных и ведомственных целевых программ. При этом орган государственного финансового контроля должен использовать конкретные показатели, которые разрабатываются бюджетополучателями для измерения прямых и социальных результатов своей деятельности, в качестве критериев оценки эффективности использования бюджетных средств субъектами бюджетного планирования.

В целях применения единых методических подходов к осуществлению финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, должна быть разработана и утверждена Единая методика определения эффективности бюджетных расходов. Это позволит установить единые принципы и требования к организации и проведению аудита эффектности органами финансового контроля как исполнительной, так и законодательной власти.

При проведении аудита эффективности нередко возникает опасность вовлечения органов финансового контроля в сферу политических взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, использования законодателями их деятельности для решения своих политических задач. Поэтому во многих странах при проведении проверок эффективности законодательно запрещается давать политическую оценку государственным программам, комментировать политические решения правительства. Органы финансового контроля осуществляют, как правило, проверки материалов, документов, фактов или информации, лежащих в основе политических решений, дают оценки достижения целей проводимой политики и результатов ее практической реализации конкретными экономическими субъектами, органами исполнительной власти и правительством в целом.

Так, например, закон запрещает Генеральному контролеру Великобритании подвергать сомнению разумность политических целей проверяемых министерств, учреждений или организаций. В Управлении Главного аудитора Канады обращают внимание на то, что следует проявлять особую осмотрительность в тех случаях, когда результаты проверки затрагивают каким-то образом те или иные аспекты политики, проводимой правительством. Выступая в качестве организации, призванной удовлетворять соответствующие потребности Парламента, Управление Главного аудитора Канады строит свою деятельность таким образом, чтобы не складывалось впечатление, что оно подвергаем сомнению или критикует намерения депутатов Парламента, когда они утверждают какой-либо закон или действия Кабинета министров, когда Кабине выбирает тот или иной политический курс.

Поэтому основными принципами, которым органы государственного финансового контроля зарубежных стран руководствуются, являются следующие:

Ш в рамках аудита эффективности проверяется не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти, а ход и результаты реализации этих решений;

Ш аудит эффективности проводится не в целях определения достоинств и правильности проводимого политического курса или утвержденных государственных программ, а для оценки эффективности использования органами исполнительной власти государственных средств, примененных для их реализации.

В то же время результаты аудита эффективности могут оказать существенное влияние на принятие политических решений, выводы и предложения органов финансового контроля должны быть использованы на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.

государственный расход бюджетирование

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Участие органов финансового контроля в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты контрольно-аналитической деятельности станут в числе главных аргументов при изменении приоритетности тех или иных видов расходов бюджета и принятии других определяющих решений при формировании и исполнении бюджетов, должно стать важнейшей потребностью. Органическое включение процедур контроля за эффективностью в бюджетный процесс потребует проведения аудита эффективности бюджетных расходов на каждой его стадии, а также более широкого использования процедур среднесрочного планирования.

Если мы говорим о результативности деятельности государственного учреждения, то будет правильным в случае проведения такого контрольного мероприятия использовать термин «аудит эффективности», а в случае проведения экспертно-аналитических работ, в частности по проекту бюджета, напрашивается использование термина «аудит целесообразности» (обоснованности).

Усиление внешнего государственного финансового контроля на стадии формирования бюджета и осуществление аудита целесообразности формирования бюджетных показателей позволит дать своевременную оценку эффективности проводимой бюджетной и налоговой политики, предотвратить необоснованное выделение бюджетных ассигнований и будет способствовать их эффективному использованию.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Банки и банковское дело: учебник / А. И. Балабанов, [и др.]. - 2-е изд . - СПб. [и др.]: Питер, 2007. - 448 с. - (Учебник для вузов).

2. Банки и банковское дело: учебное пособие / ред. И. Т. Балабанов. - СПб. [и др.]: Питер, 2000. - 253 с. - (Краткий курс).

3. Банковская система России: учебное пособие / Л. П. Кураков; [и др.]; Чуваш, гос. ун-т им. И.Н.Ульянова. - Чебоксары: ЧувГУ , 1995. - 269 с.

4. Банковское дело: учебник для вузов / Г. Г. Коробова, [и др.], ред. Г. Г. Коробова. - М.: Экономистъ, 2004. - 751 с.

5. Банковское право: учебник для ВУЗов / Н. Д. Эриашвили. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 591 с. - (Золотой фонд российских учебников).

6. Банковское право: учебное пособие для вузов / отв. ред. А. А. Травкин. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - 459 с. - (Institutiones).

7. Жарковская Е. П. Банковское дело: курс лекций / Е. П. Жарковская, И. О. Аренде. - М.: Омега-Л, 2002. - 399 с.

8. Глушкова Н. Б. Банковское дело: учебное пособие для вузов / Н. Б. Глушкова. - М.: Акад. Проект; М.: Альма Матер, 2005. - 430 с. - (Gaudeamus).

9. Дардик В. Б. Банковское дело: учебник / В. Б. Дардик, Н. В. Кондакова. - М.: КолосС, 2007. - 247 с. - (Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений).

10. Деньги. Кредит. Банки: учебник для вузов / Е. Ф. Жуков, [и др.], ред. Е. Ф. Жуков. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 600 с.

Размещено на Allbest.ru