Формирование регионального бюджета Новгородской области

00 - Социальная политика (6 подразделов);

11 00 - Межбюджетные трансферты (5 подразделов).

Классификация разделов (подразделов) является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней. Структура подразделов построена таким образом, чтобы достичь более детализированной конкретизации. Дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов в процессе формирования соответствующих бюджетов.

Целевые статьи обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, в пределах подразделов классификации расходов бюджетов.

Код целевой статьи состоит из 7 знаков - с 8 по 14 разряды 20- значного кода классификации расходов. При этом разряды 8-10 определяют код самой целевой статьи, разряды с 11-12 - код программы, при помощи которого осуществлена детализация целевых статей, разряды с 13 по 14 - код подпрограммы, конкретизирующий при необходимости направления расходования средств в рамках соответствующей программы.

Перечни целевых статей, применяемых в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах формирует соответствующий финансовый орган в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов (исключением являются перечни целевых статей бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или межбюджетных субсидий). Утверждаются указанные перечни в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных Бюджетным кодексом случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

Порядок формирования перечня целевых статей и их структуры в части государственного управления субъектов Российской Федерации и муниципального управления аналогичны порядку формирования и структуре целевых статей, применяемых на федеральном уровне.

Раздел «Программы» нижеследующих Правил содержит перечень программ (подпрограмм), которые в силу своей универсальности применяют в различных целевых статей.

Виды расходов детализируют направление финансирования расходов бюджетов как по целевым статьям, так и по целевым программам расходов бюджетов.

Экономическая классификация расходов бюджетов РФ определяет направления расходов бюджетов в зависимости от экономического содержания операций, осуществляемых в секторе государственного управления.

В зависимости от степени влияния на чистую стоимость активов экономическая классификация расходов бюджетов РФ состоит из следующих групп:

200 - Расходы;

300 - Поступление нефинансовых активов;

500 - Поступление финансовых активов;

600 - Выбытие финансовых активов.

Кроме того, настоящая классификация состоит из статей и соответствующих подстатей, отражающих наиболее детальное распределение расходов бюджетов:

210 - Оплата труда и начисления на оплату труда (3 подстатьи);

220 - Приобретение услуг ( 6 подстатей);

230 - Обслуживание долговых обязательств ( 2 подстатьи);

240 - Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям ( 2 подстатьи);

250 - Безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам (3 подстатьи);

260 - Социальное обеспечение ( 3 подстатьи);

290 - Прочие расходы;

300 - Поступление нефинансовых активов ( 3 подстатьи);

540 - Увеличение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам;

600 - Выбытие финансовых активов ( 2 подстатьи).

С 2011 г. внесены изменения в порядок применения бюджетной классификации Приказом Минфина России от 28 декабря 2010 г. № 190н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Согласно новым указаниям в группу 1 00 00000 00 "Налоговые и неналоговые доходы" более не входят 2 подгруппы. Это возврат остатков целевых межбюджетных трансфертов прошлых лет и доходы от него (коды 1 19 00000 00 и 1 18 00000 00). Они включены в группу 2 00 00000 00 "Безвозмездные поступления".

Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга отражаются в разделе 1300 (подразделы обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга; внешнего госдолга). Ранее они были подразделом раздела 0100 "Общегосударственные вопросы".

В наименовании раздела 0800 "Культура, кинематография, средства массовой информации" более не упоминается о СМИ. Количество подразделов по нему сокращено до 4 за счет исключения позиций для ' расходов на телевидение и радиовещание, периодическую печать и издательства (коды 0803 и 0804). Они вместе с затратами на прикладные научные исследования и другие вопросы в области СМИ теперь входят в раздел 1200 "Средства массовой информации".

Из наименования раздела 0900 "Здравоохранение, физическая культура и спорт" исключено упоминание о физкультуре и спорте. Расходы на них отражаются в специальном разделе (код 1100; подразделы физкультура, массовый спорт, спорт высших достижений, прикладные научные исследования и другие вопросы в области физкультуры и спорта).Раздел 1100 "Межбюджетные трансферты" более не существует.

При этом предусмотрен раздел 1400 "Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (18).

Перечень нормативных правовых документов, регулирующих бюджетный учет, приведен в п.1 Инструкции. К ним относятся:

Федеральный закон от 26.12.1996 №129-ФЗ «О бухгалтерском учете»;

бюджетное законодательство;

иные нормативные правовые акты Российской Федерации;

Инструкция №70Н от 26.08.2004 г.

3. Анализ бюджета Новгородской области

3.1 Анализ доходной части бюджета области

Проанализируем структуру доходов Новгородской области за период 2009-2011 гг. на основании данных закона о бюджете области (таблица 2).

Анализ структуры доходов областного бюджета Новгородской области в 2009-2011 гг. показывает, что налоговые доходы в исследуемом периоде остаются основой формирования доходной базы областного бюджета, несмотря на то, что их доля в общем объеме доходов областного бюджета претерпевает скачки. Возрастает доля безвозмездных поступлений. Динамика налоговых доходов отражена на рисунке 1.

Таблица 2 - Структура доходов областного бюджета Новгородской области в 2009-2011 гг.

Источник дохода	2009 г.	2010 г.	2011 г.
	руб.	% к итогу	руб.	% к итогу	руб.	% к итогу
Налоговые доходы	6421754725,13	55,4	11042986957,8	65,9	11065609496,1	58,3
Неналоговые доходы	1748176688,65	15,1	417935439,66	2,5	801844455,65	4,2
Безвозмездные поступления	3415139962,80	29,5	5273660462	31,6	7100809167,42	37,5
Итого	11585071376,5	100	16734582859,7	100	18968263119,1	100



Рисунок 1 - Динамика удельного веса налоговых доходов областного бюджета Новгородской области в 2009-2011 гг.

Произведем детальный анализ состава, структуры и динамики налоговых доходов регионального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией (таблица 3).

Таблица 3 - Состав и структура налоговых доходов областного бюджета Новгородской области в 2009-2011 гг.

Источник дохода	в % к итогу
	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Налог на прибыль организаций	50,28	48,7	42,32
Налог на доходы физических лиц	38,96	18,42	30,57
Налог на игорный бизнес	0,20	0,21	0,20
Налоги на товары и услуги	12,14	7,54	9,51
Налоги на совокупный доход	3,61	3,10	2,87
Налоги на имущество	16,12	8,73	16,58
Платежи, налоги и сборы за пользование природными ресурсами	0,25	0,19	0,18

Основная доля всех налоговых поступлений в областной бюджет Новгородской области в 2009-2011 гг. обеспечивалась налогами на прибыль. Однако их доля уменьшилась. Меньшую долю составляет налог на доходы физических лиц, она снизилась с 38,96% в 2009 г. до 30,57% в 2011 г.. Далее следует налоги на имущество и налоги на товары и услуги, их доля также снизилась. Наименьшую долю составляют налог на игорный бизнес и налоги, платежи и сборы за пользование природными ресурсами.

В зависимости от объекта налогообложения налоги делятся на прямые и косвенные. Соотношение прямых и косвенных налогов в структуре областного бюджета Новгородской области показано на рисунке 2.

Рисунок 2 - Динамика удельного веса налоговых доходов областного бюджета Новгородской области в 2009-2011 гг. по методам взимания

Как видно из приведенных данных, в структуре налоговых доходов прямые налоги имеют тенденцию к увеличению, что связано с введением единого налога на вмененный доход и рядом других причин. При этом общий уровень основных косвенных налогов (пошлины, акцизов, налога с продаж) изменяется в противоположную сторону, хотя они являются более надежным бюджетным источником, так как гораздо менее, чем прямые налоги, зависят от циклических колебаний конъюнктуры и являются легко собираемыми.

Сохранение преобладающего значения прямых налогов при формировании доходов региональных бюджетов свидетельствует о стремлении правительства области обеспечить большую устойчивость доходной базы областного бюджета. Но это еще и общая тенденция бюджетной политики государства, ориентированной на максимальную концентрацию косвенных налогов в федеральный бюджет.

Действующее налоговое законодательство предусматривает существование федеральных, региональных и местных налогов. Соотношение федеральных и региональных налогов в структуре областного бюджета Новгородской области представлено на рисунке 3.

Рисунок 3 - Динамика удельного веса налоговых доходов областного бюджета Новгородской области в 2009-2011 гг. по территориальному устройству

Анализ налогов по данному основанию позволил выявить, что доля региональных налогов в структуре налоговых доходов областного бюджета низка, но имеет тенденцию к увеличению, в то время как доля федеральных налогов снижается.

Налоговый потенциал области формируется в основном за счет налогов, относящихся к федеральным регулирующим: налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и другие. Оставленные в ведении региональных бюджетов налоги приносят доходы, несопоставимые с перечисленными выше: налог на имущество организаций в 2009 г. составил 16,12% к налоговой базе области, в 2011 г. - 16,58%; транспортный налог в 2009г. - 3,8%, в 2011 г. - 3,75%; налог на игорный бизнес в 2009 г. - 0,20%, в 2011 г. - 0,20%.

Перечень и налогооблагаемая база региональных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов, возложенных на территориальные бюджеты, полномочия по регулированию данных налогов на уровне субъектов РФ весьма ограничены.

Следовательно, доминирование в налоговых доходах налогов со статусом федеральных естественно влечет за собой необходимость закрепления существенной части налоговых поступлений по федеральным налогам за региональными бюджетами.

В составе доходов региональных бюджетов предусматриваются поступления и неналоговых платежей.

Рассматривая неналоговые доходы областного бюджета Новгородской области, представленные в таблице 4, можно сделать вывод, что доля неналоговых доходов незначительна в общей сумме доходов областного бюджета: она составляла от 15,1% в 2009 г. до 2,5% в 2010 г. с последующим увеличением до 4,2% в 2011 г.

Неналоговые доходы областного бюджета за рассматриваемый период претерпели серьезные структурные изменения, что связано с изменением бюджетного законодательства и экономического развития региона.

Состав неналоговых доходов характеризуется следующими их видами (таблица 4).

Анализ показателей, приведенных в таблице, свидетельствуют о том, что в составе неналоговых платежей в 2009-2011 гг. значительный удельный вес занимают доходы от имущества.

Доход от имущества формируется за счет дивидендов по акциям, принадлежащим государству, сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности, отчислений части прибыли унитарных предприятий и др. Кроме того, для покрытия дефицита бюджета в состав неналоговых доходов областного бюджета включаются средства, получаемые от приватизации и продажи государственного имущества, исходя из плана приватизации и финансово-экономической обстановки области.

Крайне важно определить направления развития неналоговых доходов. Первым среди таких источников следует выделить организацию новых форм использования государственной и муниципальной собственности, а вторым - доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в областной собственности.

Таблица 4 - Структура неналоговых поступлений в областной бюджет Новгородской области в 2009-2011 гг.

Источник доходов	в % к итогу
	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций	9,01	50,40	11,11
Административные платежи и сборы	1,52	0,81	0,40
Штрафные санкции, возмещение ущерба	0,34	2,08	0,76
Прочие неналоговые доходы	0,21	1,15	0,71

Следует отметить перспективный характер этой группы доходов в качестве собственных доходов бюджета. Увеличение доходов региональных бюджетов за счет них будет связано с развитием рыночной инфраструктуры хозяйствования, развития института собственников, общей стабилизации экономики и, в частности, промышленности. Это повлечет увеличение поступлений от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

Необходимо отметить тот факт, что в зависимости от установления и зачисления средств в отдельные бюджеты уровни налоговой системы не совпадают с уровнями бюджетной системы; если доходы федерального бюджета в части налоговых поступлений формируются только за счет федеральных налогов, то в региональные бюджеты поступают как налоги субъектов Федерации, так и федеральные налоги.

Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд недостатков:

- отсутствие на региональном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения;

- отсутствие заинтересованности органов власти субъектов в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

- ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы.

В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Уровень регулирующих источников значительно выше уровня собственных доходов, то есть разграничение доходов между уровнями бюджетной системы РФ не обеспечивает органы государственной власти самостоятельными источниками осуществления своих расходных полномочий на соответствующем уровне.

Проанализируем структуру финансовой помощи из федерального бюджета в 2009 -2011 гг. (таблица 5).

Из анализа видно, что преобладает такой вид финансовой помощи из федерального бюджета как субсидии и их доля в 2011 г. увеличилась по сравнению с 2009 г. (55,4% против 42,1%). Доля субвенций не претерпела значительных изменений. А доля дотаций снизилась (18,8%) в 2011 г, по сравнению с 29,2% с 2009 г.. В целом безвозмездные перечисления увеличились.

Таблица 5 - Структура финансовой помощи из федерального бюджета в 2009-2011 гг.

Вид финансовой помощи	2009 г.	2010 г.	2011 г.
	руб.	%	руб.	%	руб.	%
Дотации	997801200,00	29,2	847201800,00	18,7	1209988000,00	18,8
Субсидии	1432763806,00	42,1	2538003550,00	55,9	3557414580,00	55,4
Субвенции	976680481,80	28,7	1156007308,88	25,4	1656808270,00	25,8
Итого	3407245487,80	100	4541212658,88	100	6424210850,00	100

региональный бюджет расход доход

В результате комплексного анализа состава и структуры доходов регионального бюджета Новгородской области выявлено, что основной удельный вес в составе доходов его бюджета занимают налоговые доходы, формируемые путем отчислений от федеральных налогов - налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и других налогов. Установлено, что сохраняется преобладающее значение прямых налогов и налогов со статусом федеральных. Анализ показал низкую степень развития неналоговых поступлений в бюджет региона, которые при эффективном использовании такой составляющей, как доходы от имущества, находящегося в областной собственности, могут служить резервом роста собственных доходов бюджета. Среди безвозмездных перечислений преобладают субсидии, в целом доля перечислений увеличилась.

3.2 Анализ расходной части бюджета области

Расходы бюджета, согласно Бюджетному Кодексу РФ - это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Рассмотрим состав расходов бюджета Новгородской области в 2009- 2011 гг. на основании данных закона о бюджете (таблица 6).

Таблица 6 - Состав расходной части бюджета Новгородской области в 2009-2011 гг.

Статья расходов	2009 г.	2010 г.	2011 г.
	тыс.руб.	% к итогу	тыс.руб.	% к итогу	тыс.руб.	% к итогу
Общегосударственные вопросы	328850,2	2,81	758841,8	4,16	1066005,1	5,31
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	671903,5	5,75	1012413,8	5,55	1005940,6	5,01
Национальная экономика	1688282,1	14,45	3251328,4	17,84	3448325,3	17,18
Жилищно-коммунальное хозяйство	112858,6	0,97	122404	0,67	109928,4	0,55
Охрана окружающей среды	21349,1	0,18	22750,3	0,12	23804,6	0,12
Образование	257562,7	2,2	385245,0	2,11	1071660,5	5,34
Культура, кинематография и средства массовой информации	136456,9	1,17	191606,6	1,05	423167,7	2,11
Здравоохранение и спорт	1210713,8	10,36	1951585,3	10,71	2090279,7	10,41
Социальная политика	219549,6	1,88	2600835,8	17,21	2089622,5	10,41
Межбюджетные трансферты	7038358,3	60,23	5027556,4	33,26	8741310,8	43,55

Наибольший удельный вес расходов приходится на межбюджетные трансферты (2009 г. - 60,23%, 2010 г. - 33,26%, 2011 г. - 43,55%). Также значительную долю составляют расходы на национальную экономику (14,45%, 17,84%, 17,18% соответственно) и здравоохранение и спорт (10,36%, 10,71%, 10,41% соответственно). Наименьший удельный вес составляют расходы на охрану окружающей среды, которые к тому же имеют тенденцию к снижению (0,18% в 2009 г. к 0,12% в 2010-2011 гг.) и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, которые также снижаются (0,97% в 2009 г. к 0,55% в 2011 г.). Большой скачок произошел в расходах на социальную политику (от 1,88% в 2009 г. к 10,41% в 2011 г.).

В целом расходная часть бюджета Новгородской области имеет тенденцию к увеличению. Несомненно, это положительная тенденция, но она требует поиска новых источников доходной части бюджета области.

Также положительная тенденция увеличение и стабильное состояние приоритетных разделов бюджета. Но необходимо дальнейшее совершенствование расходной части бюджета области, в частности увеличение доли расходов бюджета по таким разделам как «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Охрана окружающей среды», «Культура».

4. Совершенствование бюджета Новгородской области

4.1 Повышение эффективности бюджетных расходов Новгородской области

Для повышения эффективности бюджетных расходов новгородской области предлагаются следующие способы:

1. Совершенствование механизма и обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств.

Состояние экономики Новгородской области, сокращение объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, изменения налогового законодательства приводят к нестабильности доходов областного бюджета. В 2010 году по сравнению с 2008 годом поступления от налога на прибыль организаций сократились на 23,5 %, а объем трансфертов из федерального бюджета - на 7,5 %. Объемы налоговых и неналоговых доходов в 2010 году выросли в целом, но не обеспечили непрерывного роста расходов областного бюджета. Как следствие, в 2010 году существенно вырос дефицит бюджета.

Сокращение темпов роста и снижение общих доходов областного бюджета на фоне роста расходов ставят под угрозу стабильное исполнение расходных обязательств Новгородской области, это особенно опасно в части исполнения социальных обязательств. Обеспечению стабильности исполнения расходных обязательств в среднесрочной и долгосрочной перспективах будет способствовать, помимо получения дополнительных доходов, создание в соответствии со статьей 81.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Резервного фонда Новгородской области, эффективное управление свободными средствами областного бюджета, составом и объемами расходных обязательств, внедрение и развитие методов среднесрочного и долгосрочного макроэкономического прогнозирования доходов областного бюджета.

Бюджетным законодательством предусмотрены ограничения, связанные с инвестированием средств Резервного фонда субъектов Российской Федерации. Данные ограничения могут снизить эффективность реализации мероприятий по созданию Резервного фонда Новгородской области.

2) Совершенствование долговой политики.

На протяжении 2008 - 2010 годов наблюдался рост объема государственного долга Новгородской области. В 2010 году он вырос примерно в 2,7 раза по сравнению с 2008 годом. Вся сумма государственного долга является внутренними долговыми обязательствами области. В целом государственный долг находился на среднем уровне и составлял от 15 % в 2008 году до 35 % в 2010 году расходов областного бюджета или соответственно от 16 % до 41 % доходов областного бюджета.

На протяжении 2008 - 2010 годов наблюдается увеличение объема привлеченных среднесрочных кредитов - в 2010 году бюджетные кредиты увеличились в 3,4 раза по сравнению с 2008 годом, кредиты коммерческих организаций увеличились в 2,4 раза при увеличении с 27 % до 35 % доли бюджетных кредитов в общем объеме всех кредитов. При этом все долговые обязательства Новгородской области погашались своевременно и в полном объеме, параметры государственного долга Новгородской области соответствовали требованиям бюджетного законодательства.

Государственные гарантии Новгородской области за период 2008 - 2010 годов выросли в 2,7 раза, гарантийных случаев не наступало.

Мероприятиями Программы по совершенствованию долговой политики являются поддержание уровня государственного долга Новгородской области на минимально необходимом, экономически безопасном уровне, предполагает утверждение порядка планирования объема и сроков привлечения государственных заимствований, проведение надежных и обоснованных расчетов для определения объема необходимых государственных заимствований, разработка мер по снижению долговой нагрузки областного бюджета и потребности в государственных заимствованиях.

3) Совершенствование механизма оценки эффективности предоставления налоговых льгот.

В Новгородской области налоговые льготы применяются как инструмент развития экономики и являются элементом государственной политики в сфере экономики.

Объем недополученных доходов по предоставленным региональным льготам составил в 2008 году 595,6 млн. рублей, в 2009 году - 877,7 млн. рублей, в 2010 году - 701,1 млн. рублей, что составляет соответственно 5,4 %, 7,9 %, 5,9 % от налоговых доходов областного бюджета.

Признано утратившим силу постановление Администрации города от 25.10.2005 N 216 "О порядке предоставления налоговой льготы".

В целях повышения результативности практической реализации налоговой политики принято постановление Администрации области от 05.03.2010 N 93 "Об утверждении Порядка оценки эффективности предоставленных (планируемых к предоставлению) налоговых льгот", в соответствии с которым проведена первоначальная оценка эффективности налоговых льгот.

Установлены правила проведения оценки эффективности налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков по местным налогам, предоставляемых по решению Думы Великого Новгорода, последовательность действий при проведении оценки, состав исполнителей, требования к результатам указанной оценки, а также условия их предоставления.

Совершенствование действующего порядка оценки эффективности предоставления налоговых льгот предусматривает установление различных методов оценки предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот, а также формализацию критериев степени эффективности налоговых льгот.

Вместе с тем выполнение мероприятий по данному направлению может быть осложнено возникновением организационных рисков, связанных с необходимостью своевременного и оперативного внесения изменений в законодательство Новгородской области по результатам проведения оценки эффективности предоставления налоговых льгот.

4) Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти области.

В соответствии с Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года планируется переход к организации деятельности органов исполнительной власти области и формированию областного бюджета по программно-целевому принципу. Переход планируется осуществлять за счет распространения практики использования существующих программно-целевых инструментов, а также внедрения государственных программ, эффективность которых в достижении стратегических целей и задач социально-экономического развития Новгородской области будет обеспечиваться за счет консолидации ресурсов, имеющихся в распоряжении органов исполнительной власти области, и перевода значительной части текущей деятельности органов исполнительной власти области в программный формат.

В Новгородской области получили широкое практическое применение основные программно-целевые инструменты. В настоящий момент реализуется 70 областных программ, доля расходов по которым в общем объеме расходов областного бюджета составляет 12 %. Процедуры разработки и реализации программ установлены постановлением Администрации области от 17.05.2010 N 205 "О разработке и реализации областных целевых программ и порядке проведения оценки их эффективности".

Утверждена Концепция социально-экономического развития области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов.

Переход к формированию областного бюджета по программно-целевому принципу в первую очередь потребует более тесной увязки инструментов стратегического и бюджетного планирования, координации деятельности органов исполнительной власти области при реализации действующих и вновь принимаемых программ, а также принятия долгосрочной стратегии социально-экономического развития области, исходя из положений которой будут разрабатываться государственные программы на региональном уровне.

Основной риск при реализации данного направления связан с отсутствием необходимых правовых основ на федеральном уровне: в Бюджетном кодексе Российской Федерации в настоящий момент отсутствует понятие и описание механизма реализации государственных программ, в том числе применительно к субъектам Российской Федерации. В этой связи возникает риск применения на начальных этапах перехода к программно-целевому принципу организации деятельности органов исполнительной власти области по формированию областного бюджета подходов, которые в процессе совершенствования федерального законодательства могут изменяться.

5) Оптимизация функций государственного управленияи повышение эффективности их обеспечения.

Одним из важных направлений оптимизации функций государственного управления и повышения эффективности их обеспечения является оптимизация расходов на содержание государственных гражданских служащих Новгородской области.

К числу таких расходов относятся оплата труда и другие расходы, которые зависят от числа государственных гражданских служащих.

Численность государственных гражданских служащих Новгородской области определяется количеством полномочий и функций органов исполнительной власти области и их распределением внутри органов власти.

В рамках реализации административной реформы в Новгородской области проделана значительная работа по оптимизации состава и полномочий органов исполнительной власти области с целью исключения дублирования функций и полномочий.

Численность государственных гражданских служащих Новгородской области в органах исполнительной власти области за последние 3 года составляет:

2008 год - 1182 человека;

2009 год - 1113 человек;

2010 год - 1113 человек.

Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения за счет сокращения численности государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти области будет осуществляться по следующим направлениям:

- сокращение должностей (вакансий), в том числе после выхода на пенсию отдельных государственных гражданских служащих с перераспределением выполняемых ими должностных обязанностей и работ между оставшимися государственными служащими;

- оптимизация соотношения численности государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы, и распределения работ и обязанностей между ними.

Помимо оптимизации расходов на содержание государственных гражданских служащих Новгородской области в органах исполнительной власти области следует оптимизировать и другие расходы на содержание органов исполнительной власти области. В связи с этим возникает необходимость комплексного анализа структуры и объема расходов на содержание органов исполнительной власти области в целях их возможного сокращения.

Вместе с тем сокращение численности государственных гражданских служащих Новгородской области предполагает высокий уровень риска социально-экономических и политических последствий, связанных с потенциальной невозможностью органов исполнительной власти области эффективно и качественно выполнять возложенные на них полномочия и функции.

Другими важными направлениями оптимизации функций государственного управления и повышения эффективности их обеспечения являются повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета, а также совершенствование процедур осуществления государственного заказа на уровне области.

В части повышения качества финансового менеджмента необходимо создание системы оценки качества финансового менеджмента, охватывающей всех главных распорядителей средств областного бюджета.

Для совершенствования процедур государственного заказа области необходимо проведение комплексного анализа результатов проведения государственных закупок с целью установления причин, способствующих максимально эффективному использованию средств областного бюджета при осуществлении государственного заказа.

6) Развитие системы государственного финансового контроля.

Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля на региональном уровне.

В этих целях необходимо организовать действенный финансовый контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования.

Государственный финансовый контроль предлагается определить как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти области, направленную на контроль:

- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации;

- достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

- экономности, результативности и эффективности использования средств областного бюджета.

Повышение эффективности государственного финансового контроля будет осуществляться за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля. Финансовый контроль деятельности бюджетных и автономных учреждений должен осуществляться в формах контроля использования субсидий в соответствии с целями и условиями их предоставления, контроля выполнения государственного задания и использования государственного имущества.

Для этого необходимо реализовать комплекс мероприятий, связанных с правовым и методическим обеспечением деятельности органов исполнительной власти области.

7) Развитие информационной системы управления государственными финансами.

Планируемое дальнейшее развитие информационных систем управления финансами предполагается осуществлять в части совершенствования механизмов составления и последующего сбора бюджетной отчетности, а также внедрения единых отраслевых систем бюджетного учета.

Дальнейшая модернизация программного комплекса по составлению месячной, квартальной, годовой отчетности с применением новейших интернет-технологий позволит:

- осуществлять сбор отчетности в централизованной базе данных всех участников процесса на неустойчивых каналах связи без повышения требований к аппаратной части;

- осуществлять интеграцию с действующей автоматизированной системой исполнения бюджета;

- производить сбор произвольной отчетности на базе единого программного комплекса;

- обеспечивать сбор информации от всех получателей бюджетных средств области. Так, например, можно решить актуальную задачу сбора, анализа и консолидации данных о состоянии кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений;

- обеспечивать оперативный мониторинг отчетности и многомерный анализ данных.

Ожидаемыми результатами реализации данного направления Программы являются: обеспечение гарантированного сбора сводной отчетности в соответствии с действующим законодательством, своевременная сдача отчетности в Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство, повышение качества собранной отчетности и уменьшение трудозатрат на всех стадиях подготовки отчетности.

С целью повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года планируется внедрение единой интегрированной системы управления государственными финансами (далее - Электронный бюджет).

Основные цели Электронного бюджета:

- обеспечение открытого доступа граждан к информации о финансовой деятельности муниципальных образований области;

- для государственного сектора - создание вспомогательной системы принятия решений для повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

В целях повышения эффективности предоставления государственных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов областного бюджета на их оказание ключевым инструментом становится применение государственных заданий. Органам исполнительной власти области, разрабатывающим проекты государственных заданий на оказание государственных услуг государственными учреждениями в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, необходимо разрабатывать и представлять в орган исполнительной власти области, реализующий полномочия по проведению единой финансовой и бюджетной политики на территории области, сводные показатели государственных заданий. Это позволит реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов государственных заданий на оказание государственных услуг при планировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на плановый период.

В рамках реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", а также в целях повышения эффективности исполнения областного бюджета планируется внедрение автоматизированной системы, позволяющей объединить в единую систему электронного документооборота всех участников процесса формирования государственных заданий. Вся первичная и производная информация о процессе разработки документов будет храниться в распределенной базе данных. Все пользователи будут иметь доступ к базе данных с применением Smart-интерфейса в рамках своих полномочий. Применение новых технологий позволит областным учреждениям работать и при отсутствии устойчивых каналов связи.

Основным риском реализации мероприятий настоящего раздела является возможная недостаточная техническая готовность областных учреждений к внедрению информационных систем (несоответствие аппаратной части требованиям к программному обеспечению и т.п.).

8) Повышение прозрачности межбюджетных отношений.

Взаимоотношения между Новгородской областью и муниципальными образованиями Новгородской области по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса на территории Новгородской области регулируются областным законом от 06.03.2009 N 482-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Новгородской области" и другими нормативными правовыми актами области.

В соответствии с действующим законодательством в Новгородской области предусмотрена возможность предоставления субсидий местным бюджетам из областного фонда софинансирования расходов. При этом цели, условия предоставления и расходования этих субсидий, критерии отбора муниципальных образований для предоставления субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются областными законами и (или) нормативными правовыми актами Администрации области. Однако процедура принятия решения о предоставлении очередной субсидии в настоящий момент не определена нормативными правовыми актами, что может привести к перевешиванию текущих сиюминутных потребностей над целями долгосрочной бюджетной политики.

В целях дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений целесообразно установить критерии принятия решений о предоставлении субсидий местным бюджетам. В качестве таких критериев может выступить перечень приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований области, отражающий приоритеты бюджетной политики области и утверждаемый на очередной финансовый год и на плановый период.

Расчет бюджетной обеспеченности муниципальных образований области и расчет распределения им дотаций из фондов финансовой поддержки осуществляются в соответствии с методиками:

- расчета дотаций из областного фонда финансовой поддержки поселений (ФФПП);

- расчета дотаций из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) (ФФПМР (ГО));

- расчета дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений (РФФПП).

В настоящее время назрела необходимость внесения изменений в областной закон от 06.03.2009 N 482-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Новгородской области" в части уточнения методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области.

Кроме того, методики расчета дотаций муниципальным образованиям области базируются на величинах налогового потенциала, составляющего доходную базу местных бюджетов. От полноты и качества учета сведений об объектах налогообложения и налогоплательщиках, а также об объектах муниципальной собственности и их использовании существенно зависит размер налогового потенциала муниципальных образований области (а значит и обоснованный размер дотаций). Автоматизация учета и внедрение системы мониторинга налогового потенциала муниципальных образований области позволит использовать централизованную базу данных для полноты и эффективности осуществления расчетов по предоставлению дотаций бюджетам муниципальных образований области из областного бюджета, будет способствовать прозрачности бюджетного процесса.

В целях реализации Программы предполагается разработка программ повышения эффективности бюджетных расходов муниципальных образований области. Реализация муниципальных программ повысит эффект от мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов, проводимых на областном уровне. Для их разработки и реализации предусматривается софинансирование в рамках реализации Программы.

Реализация указанных мероприятий (за исключением создания системы мониторинга налогового потенциала муниципальных образований области, а также разработки и реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов) не связана с возникновением новых рисков для бюджетной системы Новгородской области. Напротив, это может снизить существующие риски неэффективных межбюджетных трансфертов.

Основными рисками в реализации мероприятий по созданию системы мониторинга налогового потенциала муниципальных образований области, а также по разработке и реализации муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов являются неготовность большинства муниципальных образований области к самостоятельному созданию новых инструментов повышения прозрачности бюджетных расходов и отсутствие у них собственных финансовых средств на эти цели.

9) Создание системы мониторинга и оценки качества управления муниципальными финансами.

Еще одной важнейшей целью государственной и бюджетной политики Новгородской области является стимулирование деятельности органов местного самоуправления области, в том числе по повышению качества финансового менеджмента и эффективности расходов местных бюджетов.

В области ежегодно готовится сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа и муниципальных районов области в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 года N 1313-р. В соответствии с областным законом от 01.12.2008 N 417-ОЗ "О порядке предоставления дотаций бюджетам муниципальных районов, городского округа в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городского округа и муниципальных районов" в случае достижения городским округом и муниципальными районами наилучших значений показателей качества управления органов местного самоуправления их бюджетам предоставляются дотации в форме грантов на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городского округа и муниципальных районов.

В качестве исходных данных для проведения мониторинга используются данные, представляемые в докладах глав муниципальных районов и городского округа области, а также статистические данные, предоставляемые территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Новгородской области и органами исполнительной власти области. Оценка значений показателей деятельности органов местного самоуправления городского округа и муниципальных районов области включает оценку уровня эффективности в сферах экономики и муниципального управления, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и доступности и качества жилья и определяется из показателей результативности деятельности органов местного самоуправления и эффективности расходования бюджетных средств.

Одной из основных составляющих общего рейтинга эффективности деятельности органов местного самоуправления являются неэффективные бюджетные расходы органов местного самоуправления городского округа и муниципальных районов области. Регулярно проводимая Администрацией области оценка эффективности показателей, необходимых для расчета неэффективных бюджетных расходов городского округа и муниципальных районов области, приносит положительные результаты. Неэффективные бюджетные расходы в 2009 году составили 1521,0 млн. рублей, что на 23 % (на 450,0 млн. рублей) меньше, чем в 2008 году. Максимальная доля неэффективных бюджетных расходов в общем объеме неэффективных бюджетных расходов выявлена в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления постоянно развивается и совершенствуется.

В целях повышения качества финансового менеджмента и эффективности расходов местных бюджетов необходимо создание системы мониторинга по соблюдению городским округом и муниципальными районами области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и проведение оценки качества управления муниципальными финансами.

4.2 Меры по увеличению доходной части бюджета Новгородской области

Для получения реальных доходов бюджета области есть все необходимые условия.

Во-первых - это политическая стабильность, которая станет залогом роста инвестиционной привлекательности области, даст импульс к реализации крупных инвестиционных проектов, с приоритетом к развитию межрегионального сотрудничества. Обеспечение безопасности ведения бизнеса на территории области является важной задачей. В области проводятся административные и кадровые изменения в областных и федеральных структурах и созданы предпосылки для ведения нормальной экономической деятельности.

Во-вторых - складывающаяся конъюнктура рынков в таких видах экономической деятельности, как промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, туризм - свидетельствует о потенциале роста. До 2010 года прогнозируется суммарно привлечь в основной капитал организаций области 82 млрд. рублей, ежегодный прирост инвестиций к 2007 году составит 30%. Основная доля инвестиций будет направлена в промышленность (31 млрд. рублей), транспорт и связь (16 млрд. рублей), сфера услуг (17 млрд. рублей).

Наиболее крупные инвестиционные проекты будет реализовывать компания «Акрон» - объем инвестиций до 2012 года составляет 25 млрд. рублей. Будет реализован проект по строительству цементного завода компанией «БазэлЦемент» с объемом инвестиций более 6 млрд. рублей, мощность завода составит 2 миллиона тонн. Планируется строительство ТЭЦ (Территориальная генерирующая компания N 2) - 1,5 млрд. рублей, мощность 1,3 ГВт.

Планируется создание индустриального комплекса по добыче и переработке кварцевого песка, строительство горно-обогатительного комплекса по переработке песчано-гравийной смеси (ЗАО «Русская горная компания» - концерн Сибелко»). Значимые инвестиционные проекты по расширению производства будут реализовываться в лесной и деревообрабатывающей промышленности - на предприятиях «Флайдерер», «ЮПМ - Кюммене Пестово», «Сетново».

Всего в настоящее время реализуется 60 инвестиционных проектов, в стадии проработки и подготовки находятся еще свыше 20 проектов. Их реализация позволит увеличить налоговые поступления в бюджет от предприятий, развивающих производство на территории области.

Третьим фактором роста объемов областного и муниципальных бюджетов должно выступить усиление администрирования бюджетного процесса. Улучшить работу налоговых органов позволит назначение нового руководителя управления Федеральной налоговой службы по Новгородской области. Также усилена структура областной администрации - назначен первый заместитель Губернатора, который отвечает за привлечение инвестиций в область, предусмотрена должность заместителя Главы администрации по экономике и финансам, ответственного за налоговые поступления в бюджет.

Следующим фактором станет совершенствование нормативно-правовой базы, необходимой для привлечения инвестиций. Предстоит разработать и принять ряд важных областных законов: о туристской деятельности, областную программу развития агропромышленного комплекса в рамках государственной программы, программу развития лесного хозяйства, схемы территориального планирования Новгородской области, муниципальных районов и образований, правила землепользования и застройки поселений. Все эти планы и программы должны лечь в основу долгосрочной Стратегии развития Новгородской области.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе была рассмотрена тема формирования бюджета субъекта (региона) на примере Новгородской области.

В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных процессов в стране. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их влияния и использования расширяется.

Роль региональных бюджетов в экономическом и социальном развитии территории заключается в следующем.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах субъектов Федерации позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти - главная роль региональных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно - территориальных образований, которые обеспечивают выполнение задач общего назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Во-вторых, формирование региональных бюджетов дает возможность регионам в полной мере проявить финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона, обеспечить планомерное развитие образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, муниципального жилищного фонда и коммуникаций местного значения.

В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития регионов.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных и местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы, на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы путем внедрения целевых программ финансирования.

В-шестых, региональные и местные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.

Значение бюджетов субъектов РФ заключается также и в том, что они являются основными инструментами, через которые осуществляется региональная финансовая политика, направленная на стабилизацию производства и обеспечение экономического роста.

Рассмотрев социально-экономическую характеристику и бюджет Новгородской области можно сделать следующие выводы.

Социально-экономическая ситуация в области за период 2009 -2011 год характеризуется сохранением позитивной направленности ряда основных социально-экономических показателей. К их числу можно отнести положительную динамику развития производства в большинстве секторов экономики; увеличение объемов отгруженной продукции промышленных предприятий; увеличение оборота розничной торговли и общественного питания, объема платных услуг населению; рост реальных доходов населения; сокращение численности безработных.

Основной удельный вес в составе доходов его бюджета занимают налоговые доходы, формируемые путем отчислений от федеральных налогов - налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и других. Установлено, что сохраняется преобладающее значение прямых налогов и налогов со статусом федеральных. Анализ показал низкую степень развития неналоговых поступлений в бюджет региона, которые при эффективном использовании такой составляющей, как доходы от имущества, находящегося в областной собственности, могут служить резервом роста собственных доходов бюджета. Среди безвозмездных перечислений преобладают субсидии, в целом доля перечислений увеличилась.