- уточнить и расширить определение, признаки и критерии взаимозависимости лиц с целью признания их в качестве крупнейших налогоплательщиков;

- конкретизировать порядок определения доли участия одной организации

- в другой организации или физического лица в организации;

- уточнить перечень контролируемых сделок и источников информации и методов определения соответствия цены контролируемой сделки регулируемым или рыночным ценам.

Необходимо отметить, что налоговая нагрузка по организациям ТЭК имеет большие колебания в зависимости от вида их деятельности. Наиболее высокая налоговая нагрузка приходится на добывающие организации, а наименьшая - на организации реализующие продукцию и занимающиеся прочими видами деятельности Камалиев Т.Ш. Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва 2009.

Причина таких отклонений в том, что именно газодобывающие организации являются плательщиками НДПИ, который и составляет основную долю их налоговой нагрузки. В результате газодобывающие организации имеют долю прибыли в выручке от реализации в среднем в два раза ниже, чем по организациям, реализующими газ, и в четыре раза ниже, чем средние показатели по газовой отрасли и ОАО «Газпром».

С уголовно - правовой точки зрения очень важным еще на этапе рассмотрения сообщений о преступлении является экспертное обеспечение.

Необходимость использования специальных познаний при рассмотрении заявлений, сообщений о налоговых преступлениях объясняется тем, что статьи 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ являются бланкетными, этот факт обуславливает применение норм смежных отраслей права для юридически верной квалификации действий налогоплательщика. В связи с этим, при проверке заявления, сообщения о налоговом преступлении возникает потребность в привлечении лиц, которые обладают специальными познаниями в области бухгалтерского учета, экономического анализа, налогового права, компьютерной техники и программного обеспечения.

Так, при проверке заявлений, сообщений о налоговых преступлениях сотрудники УНП МВД РФ сталкиваются с ситуациями, когда бухгалтерский учет не ведется вовсе, либо отражается малая часть от реального количества финансово-хозяйственных операций, либо налоговые правонарушения вуалируются путем внесении подложных записей в первичные документы и учетные регистры, и большинство из них не представляет, как проводится восстановление бухгалтерского учета, какие документы при этом проверяются; какие приемы используются для их проверки; кто из специалистов привлекается для восстановления; какие вопросы следует ставить на разрешение документальной ревизии, а затем, если необходимо, то и на разрешение судебно-бухгалтерской экспертизы. В этих случаях для того, чтобы оценить размеры сокрытых и неуплаченных налогов и, соответственно, должным процессуальным образом отреагировать на заявление или сообщение о налоговом преступлении изначально требуется восстановить бухгалтерский учет. Затем, уже на основе полученных данных о финансово-хозяйственных операциях, возможно точно установить размеры преступной деятельности, направленной на уклонение от уплаты налогов. При таком положении дел целесообразно привлечение специалиста к проверке заявления, сообщения о налоговом преступлении. Его задачей станет восстановление бухгалтерского учета, а затем на основе полученных результатов расчет суммы неуплаченных налогов.

Таким образом, будет совершенствоваться и структурно - организационное обеспечение выявления налоговых преступлений и правонарушений, и процедурные аспекты использования средств и методов оперативно - розыскного, документально - проверочного, уголовно - процессуального, экспертного характера, на которые опирается выявление налоговых преступлений и правонарушений.

Вывод: В целях повышения эффективности налогового администрирования предприятий ТЭК, и, как следствие, снижение количества совершаемых налоговых поступлений, что является главным фактором, обеспечивающим поступления в бюджетную систему государства, необходимо совершенствование существующей системы контроля за рассматриваемыми субъектами по различным направлениям и на всех этапах осуществления налогового администрирования, начиная с совершенствования налогового законодательства и заканчивая проведением мероприятий налогового контроля налоговыми органами во взаимодействии с другими государственными правоохранительными органами.

3.2 Проблемы, возникающие в процессе налогового администрирования предприятий топливно-энергетического комплекса

Как уже было отмечено, при осуществлении налогового администрирования необходимо учитывать все особенности предприятий топливно-энергетического комплекса, особенно при выборе методов оценки налогового потенциала организаций и контроле правильности исчисления и своевременности уплаты налогов. При этом оценивается эффективность налогового администрирования. Общая характеристика результативности контрольной деятельности межрегиональной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам газовой отрасли представлена в таблице 4.

Таблица 4. Результативность контрольной деятельности межрегиональной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам газовой отрасли Камалиев Т.Ш. Налоговое администрирование крупнейших налогоплательщиков газовой отрасли. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук . Москва 2009

*в том числе 3 тематические выездные налоговые проверки

Приведенные в ней данные свидетельствуют о том, что в анализируемом периоде снижается количество выездных налоговых проверок и результативных камеральных проверок, а также объемы доначисленных налоговых платежей. Степень взыскания доначисленных по результатам контрольной деятельности платежей за последние три года также имела тенденцию к снижению и упала в шесть раз. В результате снизилась эффективность контрольной работы инспекции, определяемая как соотношение суммы платежей, доначисленной в ходе контрольной работы, и суммы поступлений в бюджет за отчетный период. Реальная эффективность контрольной работы инспекции, как соотношение суммы платежей фактически поступившей в бюджет в результате контрольной работы и суммы поступлений в бюджет за отчетный период также снизилась более чем в шесть раз.

Кроме того, сложившаяся арбитражная практика не всегда складывается в пользу инспекции по следующим причинам. Судебные органы принимают к рассмотрению документы, представляемые налогоплательщиками непосредственно на заседании суда, которые не предоставлялись ни в ходе выездной налоговой проверки, ни при рассмотрении возражений, представленных по акту выездной налоговой проверки. В ходе судебного разбирательства налогоплательщик представляет в доказательство обоснованности своей позиции письменные разъяснения норм законодательства различных министерств и служб, являющихся адресными и не доведенными до налогового органа. Нередко встречается разночтение норм законодательных актов судебными и налоговыми органами.

Таким образом, исследование позволило сделать вывод, что по традиционным показателям оценки деятельности налоговой инспекции по налоговому администрированию очень сложно дать оценку качества ее контрольной работы, так как на протяжении всего рассматриваемого периода менялась законодательная и нормативная база, составляющая основу контрольной работы. Эти постоянные изменения сказываются и на дисциплине налогоплательщиков, несмотря на все усилия по ее обеспечению, прилагаемые работниками инспекции.

Поэтому выявленная по этому периоду динамика показателей, характеризующих результаты контрольной деятельности инспекции, не может служить основанием для объективной оценки эффективности контрольной деятельности инспекции.

Также следует обратить внимание на усиление налогового администрирования в ситуации, когда в России существуют пробелы в законодательстве о налогах и сборах.

Одна из непрозрачных сфер налогового законодательства - определение цены товара по статье 40 Налогового кодекса РФ, которая позволяет по-разному трактовать данное понятие Проблемы налогообложения нефтяной отрасли России. Аналитический доклад Института проблем рынка РАН. 21 марта 2006 года.. Эта проблема усугубляется практически полным отсутствием в стране открытых рынков товаров, где можно достаточно легко узнать реальные справочные рыночные цены. Вся торговля, по крайней мере, оптовая, в значительной мере связана с закрытыми цепочками поставок, многие из которых сохранились с советского времени.

В такой закрытой системе организации торгового оборота, которая сложилась в России, существуют огромные возможности для того, чтобы допускать различные трактовки того, что такое справедливая рыночная цена. В ситуации, когда в целом ценообразование в экономике является крайне непрозрачным, налоговое законодательство допускает ужесточение налогового администрирования. В связи с этим объем доначислений, например, нефтяным компаниям может достигать суммы 500 млрд. рублей.

Также Счетной палатой были оценены ежегодные потери федерального бюджета от использования компаниями ТЭК схем минимизации уплаты налогов. Суммы минимазации зачастую достигают $2-4 млрд., при этом прямых нарушений законодательства не осуществлялось.

Схема, использовавшаяся, например, «Сибнефтью», была следующей: компания осуществляла деятельность через сеть зарегистрированных в Калмыкии - льготной зоне налогообложения - юридических лиц, которые покупали нефть по цене 1300 рублей за тонну, а продавали ее по цене в 2-3 раза выше. Для минимизации налогов использовались также и общества инвалидов, которым закон предоставляет существенные послабления по налогообложению. В результате пользования социальными льготами компания смогла снизить ставку налога на прибыль с 35% до 5%. При этом потери федерального бюджета за указанные периоды времени, по оценке Счетной палаты, составили 1,07 млрд. руб.

Однако в данном случае проблему значительных потерь бюджета в результате оптимизации можно рассматривать с той стороны, что налоговым законодательством дано право всем налогоплательщикам осуществлять налоговое планирование, позволяющее законными способами снижать налоговые платежи, выбирая наиболее оптимальные для них пути. Следовательно, данные условия необходимо учитывать при осуществлении налогового администрирования и предприятий топливно-энергетического комплекса.

В настоящее время также неэффективна система изымания сверхдоходов. Среди предприятий ТЭК есть компании, для которых при росте цен доходы сокращаются. Следует отметить, что система построена на оборотных налогах, поэтому она не позволяет реализовывать дорогостоящие проекты в новых регионах (Схема 9).

Схема Критерии оценки действующей фискальной системы

Однако в основном при осуществлении налогового администрирования уделяется внимание уровню нагрузки ведущих нефтяных компаний. По мере решения многих налоговых проблем (по уплате налога на прибыль, НДС, а также с введением налоговых каникул и льгот для истощенных месторождений) наблюдается огромный разрыв между возможностями компаний к инвестированию и уровнем их инвестиционной активности. Основные причины - не столько экстремальное налоговое бремя, сколько «плоская» Проблемы налогообложения нефтяной отрасли России. Аналитический доклад Института проблем рынка РАН. 21 марта 2006 года. шкала налогообложения и отсутствие стабильности.

Также существует необходимость повышения инвестиционной привлекательности всех отраслей топливно-энергетического комплекса, которая обусловлена тем, что масштабы потребностей в инвестициях в разведку и обустройство, например, месторождений являются значительными.

Кроме того, при повышении ставок НДПИ исходя из получаемых предприятиями доходов, зачастую не учитываются такие расходы, как, например, расходы на ликвидацию скважин, а эти расходы могут существенно отражаться на прибыли организаций.

Проблему для налогоплательщиков представляет и современный порядок расчета налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который, например, у нефтяных компаний составляет более 40% налоговой нагрузки. Как уже было отмечено, размер налога зависит от цены на российскую нефть на внешнем рынке. Однако далеко не все добывающие предприятия экспортируют нефть. Учитывая, что цена нефти на внешнем и внутреннем рынках существенно различается, получается, что при разных объемах выручки от продажи одной тонны сырья нефтяники вынуждены платить одинаковый по размеру НДПИ, что ставит производителей для внутреннего рынка в неравные условия с экспортерами. Даже для экспортеров существуют разные условия, так как одни месторождения находятся ближе к границе и стоимость транспортировки для таких производителей ниже, чем для остальных, а размер НДПИ для всех одинаков.

Кроме того, необходимо учитывать, что из-за глубины залегания и других геологических факторов стоимость добычи одной тонны нефти для разных месторождений разная, что также ставит в неравное положение в отношении уплаты НДПИ предприятия с легкими и тяжелыми, «рисковыми» месторождениями.

Таким образом, возможно сделать вывод о том, что существующие проблемные вопросы в сфере топливно-энергетического комплекса имеют разное значение, и, соответственно, влияние на экономическое положение России в целом. Следовательно, в целях совершенствования государственной политики необходимо определить основные направления, которые станут приоритетными в сфере налогового администрирования предприятий ТЭК.

3.3 Направления предотвращений угроз экономической безопасности в топливно-энергетическом комплексе России

В 2000 году Правительством Российской Федерации были одобрены Основные положения энергетической стратегии России на период до 2020 года (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2000 г. N 39). Разработка указанного документа была обусловлена сложившимся положением в отраслях топливно-энергетического комплекса (далее именуется - ТЭК) и возникшими в экономике страны проблемами, что потребовало переоценки перспективной роли и места ТЭК на разных этапах развития экономики.

С целью реализации Основных положений энергетической стратегии России на период до 2020 года, а именно снижения энергоемкости отраслей экономики и обеспечения устойчивого удовлетворения потребностей страны в энергоносителях, распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 января 2001 г. N 83-р соответствующим федеральным органам исполнительной власти поручена разработка федеральной целевой программы "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года (далее именуется - Программа).

В 90-х годах в отраслях ТЭК накапливались нерешенные проблемы, которые состоят в следующем:

- сводные финансовые и экономические показатели всех отраслей ТЭК в период с 1992 года по 2000 год были хуже прогнозных оценок, которые были намечены в Основных направлениях энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 1995 г. N 472;

- не создан благоприятный инвестиционный климат, в результате чего объем годовых инвестиций в ТЭК за эти годы снизился более чем в 3 раза;

- не произошло снижение энергоемкости экономики страны, которая практически стабилизировалась на уровне, превышающем на 20 процентов и без того высокие дореформенные показатели;

- диспропорции в ценовой и налоговой политике государства привели к нарушению условий самофинансирования хозяйственной и инвестиционной деятельности большинства отраслей ТЭК и к деформациям структуры спроса на энергоносители;

- не удалось добиться технического перевооружения электроэнергетики (включая атомную) и угольной промышленности;

- не сформировалась целостная система законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность организаций ТЭК.

Решение этих проблем определяется необходимостью решения задач, связанных с низкой энергоэффективностью экономики страны, и как следствие - с высокими издержками общества на свое энергообеспечение, необходимостью устойчивого энергоснабжения населения и экономики страны, снижения техногенной нагрузки ТЭК на окружающую среду, сохранения энергетической безопасности России. Предусматривается создание социально ориентированного конкурентоспособного топливно-энергетического сектора экономики, основанного на рыночных условиях хозяйствования, и снижение энергоемкости валового национального продукта за счет структурных и технологических изменений в энергопроизводящих и энергопотребляющих отраслях.

Целями являются:

- повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и создание необходимых условий для перевода экономики на энергосберегающий путь развития;

- устойчивое обеспечение населения и экономики энергоносителями;

- создание надежной сырьевой базы и обеспечение устойчивого развития ТЭК в условиях формирования рыночных отношений;

- поддержание на достаточном уровне экспортного потенциала ТЭК, повышение эффективности экспорта топливно-энергетических ресурсов;

- уменьшение негативного воздействия ТЭК на окружающую среду;

- обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации.

Задачи:

- перевод экономики страны на энергосберегающий путь развития с обеспечением разумных энергетических потребностей общества при приоритете потребностей населения в различных видах энергоресурсов;

- повышение эффективности энергопроизводства путем реконструкции и технического перевооружения отраслей ТЭК на новой технологической основе;

- развитие глубокой переработки и комплексного использования топливно-энергетических ресурсов;

- использование местных видов топлива;

- развитие нетрадиционной энергетики;

- ускоренное развитие угольной промышленности;

- развитие атомной энергетики с обеспечением безопасности действующих атомных электростанций и создание нового поколения безопасных ядерных энергетических установок;

- создание высокоэффективного и импортозамещающего оборудования и материалов для ТЭК и использование отечественных научно-технических достижений для ускорения технического перевооружения действующих и создания новых объектов энергетики;

- снижение вредного воздействия на окружающую среду объектов ТЭК и оздоровление экологической обстановки в добывающих и энергопроизводящих регионах;

- повышение уровня рационального использования топлива и энергии за счет широкого использования энергосберегающих технологий и оборудования потребителями топливно-энергетических ресурсов в различных секторах экономики;

- создание и организация серийного производства установок малой энергетики, в том числе для использования гидроэнергетических ресурсов, солнечной, ветровой, геотермальной энергии и других нетрадиционных источников энергии.

Главным средством достижения поставленных целей станет формирование энергетического рынка с приемлемым для потребителей соотношением цен на мазут, уголь и природный газ и развитие межотраслевой и внутриотраслевой конкуренции на этом рынке.

Предусматривается достижение значительного мультипликативного эффекта, который заключается в снижении энергоемкости внутреннего валового продукта и является обобщающим показателем энергоэффективности во всех сферах экономики и коммунально-бытовом секторе.

Мероприятия раздела направлены на обеспечение технического перевооружения организаций нефтедобывающей промышленности, увеличение нефтеотдачи пластов, своевременное освоение новых месторождений и снижение технологических потерь углеводородного сырья при его добыче.

Для дальнейшего наращивания объемов добычи нефти в период до 2005 года предусматривается освоение около 100 новых нефтяных и нефтегазовых месторождений в Западной Сибири, Пермской области, Республике Коми, Ненецком автономном округе, Калининградской области, Поволжье, Восточной Сибири, Сахалинской области и на Северном Кавказе.

В 2005 году суммарная добыча нефти по новым месторождениям должна быть доведена до 14,4 млн. тонн против 0,6 млн. тонн в 2002 году. Для этого потребуется увеличить объем эксплуатационного бурения с 9,18 млн. погонных метров в 2001 году до 12,43 млн. погонных метров в 2005 году, а с целью укрепления сырьевой базы увеличить объем разведочного бурения с 1,65 млн. погонных метров до 2,43 млн. погонных метров в 2005 году. В 2002-2005 годах должно быть введено в эксплуатацию 16713 нефтяных скважин, а в 2006-2010 годах - 20028 скважин.

В 2002-2005 годах и в период до 2010 года необходимо произвести техническое перевооружение нефтяной отрасли, обновить парк основного бурового, промыслового оборудования и технических средств, а также установок и оборудования для повышения нефтеотдачи пластов, в первую очередь буровых станков различного класса, станков-качалок разной производительности и фонтанной арматуры.

Важным мероприятием является сокращение простаивающего фонда нефтяных скважин, который в 2000 году составил 24,3 процента эксплуатационного фонда. Прогнозируется в 2002-2005 годах за счет наращивания объемов капитального ремонта скважин ввести в эксплуатацию около 45 тыс. скважин с суммарной добычей нефти за этот период около 72 млн. тонн.

Для увеличения нефтеотдачи пластов необходим комплекс мер, включающий применение наиболее перспективных технологий и методов, использование которых обеспечит рост дебита скважин в 1,2-5 раз и увеличение нефтеотдачи пластов на 5-20 процентов и более в зависимости от применяемого способа разработки. За счет использования третичных методов прогнозируется добывать нефти 41,7 млн. тонн в 2002 году и 47,2 млн. тонн в 2005 году, а в 2010 году - 50,4 млн. тонн.

В 2000 году в целом по отрасли коэффициент технологических потерь нефти составил 0,616 процентов объема добычи, или порядка 2 млн. тонн. В связи с этим необходимо широкое использование в производстве технико-технологических мероприятий для минимизации промысловых технологических потерь, что позволит в 2002-2005 годах суммарно снизить потери на 0,6 млн. тонн и в 2006-2010 годах на 1,7 млн. тонн нефтяного сырья.

Несмотря на прогнозируемый рост добычи нефтяного сырья в период до 2010 года (до 360-370 млн. тонн), в 2002-2005 годах предусматривается сокращение численности промышленно-производственного персонала на 27 тыс. человек, но при этом производительность труда должна возрасти в среднем на 12 процентов, а себестоимость продукции снизиться почти на 13 процентов.

Согласно постановлению Правительства РФ от 17 ноября 2001 г. N 796
"О федеральной целевой программе "Энергоэффективная экономика" на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года" (с изм. от 29 декабря 2001 г.). предусматривается реализация комплекса мероприятий по реконструкции нефтеперерабатывающих мощностей с целью углубления переработки нефти, увеличения производства высококачественных нефтепродуктов и снижения затрат на их производство. В период до 2010года предусматривается ввод новых установок, позволяющих повысить глубину переработки нефти, суммарной мощностью около 10 млн. тонн и 9 млн. тонн мощностей, повышающих качество нефтепродуктов. В результате глубина переработки нефти в целом по отрасли составит 75 процентов в 2010 году при объемах первичной переработки соответственно 210 млн. тонн. В таком случае представляется возможным произвести достаточное количество нефтепродуктов для внутреннего рынка и обеспечить их экспорт. Реализация указанных мероприятий обеспечит снижение выбросов вредных веществ в окружающую среду, снижение энергетических и материальных затрат при производстве продукции. Прекращение производства высокосернистых топлив позволит снизить выбросы в атмосферу оксидов серы почти в два раза, а внедрение современных крупнотоннажных процессов переработки нефти - снизить безвозвратные потери на 0,1-0,2 процента объема перерабатываемой нефти. За счет использования высокоактивных и селективных катализаторов и экономичного современного оборудования в перерабатывающем производстве потребление топлива, тепла и электроэнергии может быть снижено в целом по отрасли на 5 млн. тонн условного топлива в год. В результате намечаемой реконструкции нефтеперерабатывающей промышленности суммарная энергоемкость перерабатывающего производства снизится с 10,4 процента в 2001 году до 7 процентов в 2010 году в нефтяном эквиваленте.

Предусматривается реализовать мероприятия по повышению эффективности использования системы магистральных трубопроводов, их надежности и экологической безопасности за счет нового строительства и модернизации нефте- и нефтепродуктопроводов, в том числе по следующим направлениям: диагностика, повышение надежности линейной части, резервуарных парков, нефтеперекачивающих станций, электроснабжение объектов магистральных нефтепроводов, метрологическое обеспечение, внедрение автоматики и телемеханики и повышение экологической безопасности.

В 2006-2010 годах предполагается строительство нефтепровода Россия Китай (2-й этап) и реконструкция нефтепровода Игольско-Таловое - Парабель.

В 2006-2010 годах предусматривается строительство нефтепродуктопровода Кстово - Ярославль - Кириши - Приморск протяженностью 1197 километров и производительностью около 10 млн. тонн в год. В южном направлении предусматривается строительство нефтепродуктопровода Сызрань - Саратов - Волгоград - Новороссийск протяженностью 1600 километров и производительностью около 10 млн. тонн в год и завершение строительства нефтепродуктопровода Пермь - Альметьевск - Запад.

Так же не обходимо проанализировать состояние правового обеспечения статуса хозяйствующих субъектов на примере нефтедобывающего комплекса, законодательство в этой сфере еще не является полностью сформированным. Оно нуждается в восполнении пробелов в регулировании предпринимательской деятельности по добыче нефти, обновлении существующей нормативно-правовой базы, устранении противоречий и несогласованностей.

Практика многих промышленно развитых стран демонстрирует положительный опыт формирования законодательной базы, определяющий механизм правового регулирования деятельности нефтедобывающего комплекса исходя из того, что нормативно-правовое воздействие на рынок путем разработки законодательства и обеспечения его выполнения составляет одну из основополагающих функций государства и создает условия для устранения последствий, порождаемых несовершенством рыночной системы. К таким странам, в частности, относится Норвегия, в которой нефтяное законодательство имеет свою историю. Первым был принят Закон от 21 июня 1963 г. "Об исследовании ресурсов и добыче нефти на норвежской территории и на континентальном шельфе", определявший позиции государства по отношению к новому сектору национальной экономики - национальный суверенитет над природными ресурсами, находящимися на континентальном шельфе, устанавливавший, что только государство может предоставлять норвежским и иностранным гражданам, коммерческим компаниям и другим объединениям доступ к геологоразведке на шельфе или промышленной добыче нефти. Далее в целях перехода основной доли прибыли в руки государства 13 июня 1975 г. был принят Закон "О налогообложении в нефтяной деятельности", обозначивший новый подход к налогообложению нефтедобывающего комплекса, выделив его среди остальных отраслей национальной экономики. Общая и всеобъемлющая система правового регулирования отрасли сложилась после принятия 22 марта 1985 г. Закона "О нефтяной деятельности", затронувшего все аспекты деятельности отрасли и объединившего их в единую правовую систему (право государства на подводные залежи углеводородов и цели управления ими, предоставление лицензий на разведку, добычу, транспортировку нефти и другие операции, обеспечение охраны окружающей среды на объектах нефтедобывающего комплекса, порядок реализации контроля со стороны государственных органов Норвегии, ответственность компаний, обладателей лицензий на геологоразведочные работы и другие виды деятельности за невыполнение правил, установленных законом и в особенности за ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды, правила компенсации норвежским рыбакам и общие требования о разумном ведении дел, о готовности к чрезвычайным ситуациям, об управлении деятельностью, квалификации работников, безопасности и др.).

В близкой России по форме государственного устройства Канаде также достаточно развито федеральное законодательство, регулирующее нефтяную деятельность. В частности, на федеральном уровне действуют Законы "О нефтяных ресурсах Канады" и "О деятельности в области нефтегазодобычи", закрепляющие правовой режим выдачи прав на разработку минеральных ресурсов и управления ими в северных регионах страны.

По пути формирования самостоятельного законодательства, закрепляющего правовой статус хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и порядок осуществления ими предпринимательской деятельности, несмотря на наличие законодательства о недрах, помимо Норвегии и Канады пошли, например, такие страны, как Франция (Закон 1922 г. "О добыче нефти и земных газов"), Украина (Закон "О нефти и газе" от 12 июля 2001 г. N 2665-3), Республика Казахстан (действует Указ Президента, имеющий силу закона от 28 июня 1995 г. N 2350 "О нефти"), Кыргызская Республика (Закон "О нефти и газе"), Грузия (Закон "О нефти и газе").

Проблема отсутствия на федеральном уровне единого правового акта, закрепляющего особенности правовое положение хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и правового регулирования, осуществляемой ими деятельности была решена на уровне субъектов Федерации, основу экономики которых составляет нефтедобывающий комплекс, путем принятия собственных правовых актов. Так, в Республике Татарстан действует целый комплекс специальных нормативных актов, в частности, законы "О недрах", "О соглашениях о разделе продукции"; до недавнего времени действовал Закон от 19 июля 1997 г. "О нефти и газе". В развитие этих законов разработаны и введены в действие подзаконные нормативные правовые акты, например Временное положение о порядке лицензирования пользования недрами, Положение о плате за пользование недрами.

Тюменская область, имеющая в своем составе два субъекта, на территории которых расположены одни из самых больших запасов нефти России, обладает своей правовой базой, регулирующей рассматриваемую сферу правовых отношений. При этом нормативные правовые акты, принимаемые Тюменской областной Думой, распространяют свое действие только на юге Тюменской области (Закон от 22 марта 1999 г. N 90 "О нефти и газе", Закон от 6 декабря 1999 г. N 149 "О перечне участков недр, расположенных в Тюменской области, право пользования которыми может быть предоставлена на условиях раздела продукции".

На территориях Ханты-Мансийского автономного округа (далее - ХМАО) и Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - ЯНАО) действуют нормативные правовые акты, принятые соответственно их представительными органами. Например, Законы ЯНАО от 10 февраля 1997 г. N 5 "О недрах и недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе", от 1 июля 2002 г. N 42-ЗАО "О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецком автономном округе", Закон ХМАО от 18 апреля 1996 г. N 15-оз "О недропользовании".

Положительный опыт формирования собственной правовой базы отдельными субъектами Федерации, регулирующей отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти, ее хранения, транспортировки и переработки, накоплен и зарубежными странами с развитой нефтяной промышленностью, имеющими федеративную форму государственного устройства. Например, в Канаде действует два правовых режима выдачи и управления правами на эксплуатацию нефтяных ресурсов. Первый режим устанавливается федеральным правительством, применяется в северных регионах страны. Второй, устанавливаемый на провинциальном уровне, применяется в провинции Альберта, которая находится на канадском Западе к востоку от континентального раздела Скалистых Гор, располагает большей частью подтвержденных запасов нефти и газа страны и на протяжении целого ряда лет является центром нефтедобычи Канады. В частности, на ее территории действуют такие "провинциальные" законы, как Закон "О рациональном использовании нефти и газа", Закон "О соглашениях по добыче нефти и природного газа", Закон "О горнодобывающей промышленности и минеральных ресурсах".

Правовые основы, дающие возможность провинции Альберта самостоятельно регулировать отношения, возникающие в связи с добычей на ее территории природных ресурсов, заложены в Конституции Канады, которая разделяет право собственности на общественные земли и природные ресурсы между федеральным правительством и провинциями, разграничивает полномочия внутри канадской федерации, содержит перечень областей деятельности, подпадающих под федеральную и провинциальные юрисдикции.

Право управлять и распоряжаться природными ресурсами на территории канадских провинций в основном закреплено за их правительствами. По Конституции Канады, провинциям принадлежит большая часть общественных земель, находящихся в пределах границ провинции. В Альберте, например, провинции принадлежит около 63% поверхности земли и более 80% запасов нефти и газа, по управлению которыми ей предоставлены широкие законодательные полномочия. Кроме того, провинции, являясь владельцами ресурсов, могут, используя предоставленную им исполнительную власть, выдвигать такие условия добычи, которые выходят за рамки, предоставляемые им их законодательными полномочиями.

Право субъектов Федерации создавать собственную правовую базу также закреплено в Основном законе государства. Но оно по своему содержанию принципиально отличается от положений Конституции Канады: федеральные законы обладают высшей юридической силой перед законами субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к исключительному ведению РФ, а также вопросам совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Это означает, что на территории субъекта Федерации не может быть установлен по обозначенным вопросам правовой режим, отличный от того, который был бы предусмотрен федеральным законом.

Принципиальным для нашей страны является то, что все основные вопросы экономической, в том числе предпринимательской, деятельности регулируются путем принятия федеральных законов, что прямо закреплено в ст. 71 Конституции РФ и направлено на обеспечение политической и экономической целостности Российской Федерации и ее экономической безопасности. Это значит, что общие вопросы, касающиеся правового положения хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса и осуществляемой ими деятельности, могут регулироваться только на федеральном уровне (например, их создание, реорганизация, ликвидация, государственная регистрация в качестве юридических лиц, организационно-правовая форма, лицензирование, несостоятельность (банкротство), защита прав, установление стандартов и нормативов безопасности для их деятельности и др., а также порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации в сфере государственного регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением хозяйствующими субъектами деятельности по добыче нефти и вытекающими из нее и полномочия органов местного самоуправления).

В связи с тем, что сама федеративная модель построения государства предполагает наличие определенных прав по регламентации экономических отношений субъектами Федерации, и не все они должны регулироваться единообразно в силу наличия у каждого естественно-природных и иных особенностей, отдельные аспекты экономической деятельности и возникающих в связи с ней правоотношений могут закрепляться в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Относительно хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса в рамках полномочий, предоставленных федеральным законодательством (Законами "О недрах", "О соглашениях о разделе продукции", Энергетической стратегией России до 2020 г., Налоговым кодексом РФ, и др.), субъекты Федерации могут регулировать, например, вопросы в сфере геологического изучения, пользования и распоряжения (совместно с Россией) недрами, разведки и добычи, подземного хранения нефти, ее транспортировки, налогообложения, охраны окружающей среды, установления льгот, в том числе для субъектов малого и среднего бизнеса, и др.

Одной из актуальных на сегодняшний день является проблема соответствия законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству, в том числе по вопросам регулирования нефтяной деятельности.

Ярким примером несоответствия закона субъекта Федерации федеральному законодательству служит действовавший до недавнего времени Закон Республики Татарстан "О нефти и газе", который закреплял государственную собственность Республики Татарстан на нефть и газ, находящиеся в недрах в естественном состоянии, исходящие из этого особенности регулирования соглашений о разделе продукции, право Кабинета Министров Республики Татарстан устанавливать ставки акцизов, а также собственный правовой режим лицензирования пользования недрами в целях поиска, оценки и добычи нефти и газа (ст. 3, 5, 6, 13, гл. 4).

Эффективное функционирование и развитие как нефтяной промышленности, так и всего топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) во многом зависит от надлежащего правового регулирования общественных отношений и процессов, происходящих в них. Надлежащее правовое регулирование способствует достижению основных целей федеральной и энергетической политики, которые включают:

- установление консенсуса между интересами федеральных и региональных органов власти, предприятий ТЭК и потребителями энергоресурсов в отношении путей и темпов развития триады - "экономика - энергетика - среда обитания (экология);"

- четкое разделение обязанностей, прав и ответственности по управлению сферой энергосбережения между федеральными и региональными органами власти;

- рациональное (максимально эффективное) использование местных и поставляемых в регионы топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающее повышение эффективности экономики и подъем жизненного уровня населения.

Поэтому важно, чтобы нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Федерации, во-первых, соответствовали Конституции РФ, федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемым между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации, соглашениям между федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, во-вторых, в пределах предоставленных им полномочий восполняли пробелы федерального законодательства, в-третьих, принимались в соответствии с установленным порядком их принятия на уровне Федерации и самих субъектов, и, в-четвертых, не нарушали права хозяйствующих субъектов, закрепленных в Конституции РФ и федеральном законодательстве.

Однако несмотря на активную нормотворческую деятельность законодательного органа РФ, направленную на принятие законов в области регулирования предпринимательской деятельности, правовое обеспечение закрепление прав и обязанностей хозяйствующих субъектов как в целом, так и нефтедобывающего комплекса, оставляет желать лучшего. Подобный вывод - результат тщательного анализа состояния действующего законодательства.

Серьезной проблемой является отсутствие систематизации предпринимательского законодательства, которое напрямую связано с формированием правового статуса хозяйствующих субъектов.

Вопрос о создании системообразующего акта, регулирующего предпринимательские отношения, давно стал предметом различных дискуссий. Мнения представителей науки разделились на две главные позиции - цивилисты придерживаются монистического подхода кодификации законодательства об имущественных отношениях, предполагающего наличие только одного Гражданского кодекса, посвященного регулированию имущественных отношений, а большинство представителей науки хозяйственного и предпринимательского права придерживаются дуалистического подхода, предполагающего существование двух кодексов - Гражданского и Хозяйственного (или Предпринимательского). Остановимся на положениях, подтверждающих необходимость разработки и принятия Предпринимательского кодекса.

Во-первых, всем предпринимательским отношениям присущи общие свойства, поэтому их правовая регламентация должна осуществляться на единых принципах с использованием однородных правовых средств. Это никак не противоречит основам гражданского права, которое должно закреплять общие положения обо всех имущественных товарных отношениях, коими являются предпринимательские отношения. Но специфика современных рыночных отношений (субъектный состав, используемые государственные формы, методы и инструменты регулирования, использование предпринимательских договоров, ответственность субъектов, стремление субъектов предпринимательской деятельности к концентрации капитала и монополизму, неспособность рынка с саморегулированию и самостоятельному удовлетворению отдельных публичных интересов) не позволяет одинаково относиться и к потребительским, и к предпринимательским отношениям, несмотря на признаваемую некоторую универсальность гражданского права по отношению ко всем имущественным отношениям.

Предпринимательский кодекс, как и другие кодексы, нужен для того, чтобы четко сформулировать и закрепить общие принципы и положения предпринимательского права, другие общие категории, применяемые к отдельным его институтом, субъектам предпринимательской деятельности, предпринимательским договорам, ответственности, отдельным видам предпринимательской деятельности, защите прав и интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и др., а также всю систему предпринимательского законодательства. Тем самым он обеспечит единую направленность предпринимательского права, позволит избежать противоречий, обеспечит более или менее четкую, построенную по жесткой структуре систему, даст возможность максимально экономичного изложения огромного материала. При четкой и логической схеме облегчит и применение норм предпринимательского права.

Необходимость создания Предпринимательского кодекса исходит именно из-за специфики современных рыночных отношений, остро нуждающихся в системном государственном регулировании в связи с необходимостью защиты публичных интересов и их противоречивостью с частными. Нельзя отрицать возможность принятия кодексов по политическим мотивам.

Во-вторых, многообразие нормативных актов, издаваемых в области хозяйственных отношений, большое число органов, имеющих право издавать эти нормативные акты, создают огромный массив несистематизированных и не упорядоченных актов. Предпринимательский кодекс сделает законодательство этой сферы обозримым и удобным для практического применения; создаст стройную и взаимоувязанную иерархию актов, в которой можно было бы исходя из основных решений получить точные данные об окончательном, детальном решении вопроса в подзаконном нормировании; позволит выдержать в иерархии нормативного регулирования требования о последовательном соответствии актов нижестоящего ранга актам вышестоящих органов; сэкономит нормотворческий материал, в котором принципиальные положения не нуждались бы в повторении в каждом подразделении особенных частей хозяйственного законодательства.

В-третьих, Предпринимательский кодекс, как и любой другой кодекс, будет выполнять еще одну важную функцию - способствовать стабильности законодательства, что весьма важно для всякой правовой системы, особенно в сфере регламентации предпринимательских отношений. Рыночные связи в большинстве случаев могут иметь долгосрочный характер, и хозяйствующие субъекты должны быть уверены, что принципиальные правила игры на рынке не изменятся после начала их предпринимательских проектов.

Применительно уже к правовому обеспечению нефтедобывающего комплекса следует отметить проблему отсутствия должной законодательной базы, закрепляющей специфику правового статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса. Речь идет об отсутствии законов, которые регулировали бы правовой режим нефтяных ресурсов и правоотношения, возникающие при их добыче.

Правовой режим нефтяных ресурсов может быть установлен как в общем правовом акте, закрепляющем правовые режимы различных природных ресурсов (например, в Законе "О нефти и газе" или в Законе "О природных ресурсах Российской Федерации"), либо в отдельном, закрепляющем только их правовой режим.

Необходимость принятия федерального закона о нефтяных ресурсах отмечается всеми представителями как юридической, так и экономической науки, так как Россия - сырьевая держава, поэтому в ее валовом национальном доходе существенную долю составляют нефть и газ, обеспечивающие одновременно и большую часть валютных поступлений в бюджет. Появление специализированного закона о нефти и газе вполне оправданно, тем более что действующий Закон "О недрах" носит рамочный характер, а нефтяная и газовая промышленность имеют немало специфических особенностей.

Закон "О нефти и газе" должен закреплять следующие основные положения: "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2008 г.

- политические цели и принципы российского законодательства, регулирующего процесс освоения природных ресурсов, которое в целом призвано обеспечить разработку природных ресурсов в интересах общества, а в частности - интересы хозяйствующих субъектов путем создания контекста, вызывающего приток частных инвестиций;

- систему законодательства о нефти и газе как природных ресурсах, их разведке, освоении, использовании;

- систему государственных органов, обладающих полномочиями в области управления разведкой, освоением и использованием нефти и газа;

- определение того, что находится в центре государственной политики регулирования выдачи прав на разведку, добычу и использование нефти и газа на отдельных территориях страны, то есть в зависимости от региона (на одних территориях может быть актуальной государственная политика по стимулированию геологоразведки, на других - максимизация поступлений от освоения и добычи природных ресурсов, на третьих - привлечение инвестиций.

- характеристику субъектов и объектов отношений, регулируемых законом;

- виды месторождений и их правовой режим;

- право собственности на нефть и газ и порядок разграничения права собственности на них;

- характеристику частной собственности на нефть и газ;

- права и обязанности хозяйствующих субъектов в отношении нефти и газа, принадлежащих государству;

- порядок регистрации прав на разведку, освоение и использование нефти и газа;

- гарантии доступности для общественности регистра, в котором регистрируются права на природные ресурсы;

- особенности передачи прав на природные ресурсы;

- механизм отчетности, который полностью исключал бы любую возможность манипулирования доходами в интересах личной наживы, был бы открытым и справедливым;

- систему платежей за пользования нефтью и газом;

- ограничения и обязательства для владельца прав на природные ресурсу на этапе их предоставления;

- характеристику льгот, предоставляемых хозяйствующим субъектам при добыче нефти и газа из труднодоступных месторождений, и др.

Действующий в настоящее время Закон "О недрах" не отражает специфику разведки, освоения и использования нефти как природного ресурса, не устанавливает особенности правового режима, не обеспечивает приток инвестиций и должную охрану интересов общества. Несмотря на то что проект нового федерального закона "О недрах" отражает определенный опыт правоприменительной практики реализации девствующего закона, его принятие не сможет снять актуальность необходимости существования закона "О нефти и газе".

Помимо закона, устанавливающего правовой режим нефти как природного ресурса в Российской Федерации, необходим закон, предусматривающий особенности осуществления собственно нефтяной деятельности, который отражал бы специфику правового статуса хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса. Правовые нормы этого закона должны устанавливать:

- систему государственных органов, обладающих правом регулировать отношения по осуществлению нефтедобывающей деятельности, в том числе по ее контролю;

- порядок проведения разведки нефти хозяйствующими субъектами, бурения скважин, собственно добычу;

- требования о разумности ведения дел;

- квалификацию лиц, участвующих в деятельности, и порядок их обучения;

- требования к используемому оборудованию;

- правила транспортировки нефти по трубам;

- основания приостановки деятельности;

- ответственность за ущерб, причиненный загрязнением;

- порядок организации работ при аварийных и чрезвычайных ситуациях;

- права юридических и физических лиц на защиту от неблагоприятного воздействия нефтедобывающего комплекса;

- порядок оценки воздействия нефтедобывающего комплекса на окружающую природную среду;

- гарантии обеспечения интересов местных сообществ и хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса;

- направления сотрудничества с ними различных субъектов, в том числе государственных органов власти и местного самоуправления и др.

Нельзя сказать, что обозначенные вопросы вообще никак не регулируются действующими правовыми актами. Напротив, огромный массив подзаконных актов различных органов исполнительной власти их во многих случаях не представляется возможным отследить, не говоря уже об определении соответствия одних другим и законодательству в целом (например, постановления Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 382*(7), от 18 января 2005 г. N 27, которым утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождений полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения, от 21 августа 2000 г. N 613 *(9), утвердившим Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, от 15 ноября 1991 г.*(10), от 29 декабря 2004 г. N 873, от 11 сентября 1996 г. N 35 *(12) и др., ведомственные правовые акты - Министерства природных ресурсов РФ, Министерства промышленности и энергетики РФ, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федерального агентства по энергетики, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федерального агентства по промышленности, Федерального агентства по недропользованию и др.).

При такой ситуации, когда количество правовых актов возрастает в геометрической прогрессии, просто объективно необходимо систематизировать нормы права и выработать общие положения, которые и должны быть закреплены в законе "О нефти и газе".