Внебюджетные и целевые бюджетные фонды

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

После распада СССР в РФ начинают появляться внебюджетные фонды, это связано с тем, чтобы сформировать денежные средства для осуществления конкретных целевых программ, например, выплаты пенсий, предоставление медицинского страхования, социального страхования гражданам РФ, защита окружающей среды от загрязнения, улучшение качества дорог, а также строительство новых дорог, восстановление и охрана водных объектов, борьба с преступностью, воспроизводство минерально-сырьевой базы и т.д., сначала эти фонды не включались в бюджетную систему, их создание требовало больших затрат со стороны государства, также существовали такие трудности, как распределение денежных средств какого-либо Федерального фонда между региональными.

В результате функционирования фондов, стал снижаться контроль над целевым использованием средств, ряд фондов был включен в состав бюджетов соответствующего уровня в виде целевых бюджетных фондов, с целью усиления контроля над расходованием средств, но и в таком виде вновь возникали проблемы, например, в бюджетах регионов денежные средства были недостаточно велики, потому определенные суммы перечислялись из федерального бюджета, поскольку внебюджетные фонды были включены в бюджеты и сохраняли обособленность своих средств от средств бюджета это приводило к сокращению помощи из вышестоящих бюджетов. Возможно такое явление, что в целевые фонды тоже постепенно уменьшалось количество безвозмездных платежей от юридических и физических лиц, поскольку их пожертвования становились по большей части обезличенными.

В итоге многие факторы приводят к ликвидации таких фондов. В настоящее время существуют только социальные внебюджетные фонды, поскольку они предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальную защиту и медицинскую помощь. При отсутствии целевых фондов происходило недофинансирование, например дорожного хозяйства, что приводило к разрушению дорог. С 2011 года вновь создаются целевые бюджетные дорожные фонды, а потому данная тема курсовой работы является актуальной.

Цель данной работы заключается в том, чтобы разобраться в сущности внебюджетных и целевых бюджетных фондов, а также в их назначении.



Глава 1. Исторические аспекты создания социально-экономических фондов в бюджетной системе РФ

1.1 Формирование фондов с собственными источниками доходов

В каждом государстве, в зависимости от реализации финансовой политики, финансовая система имеет определенный тип, в РФ это бюджетный тип при котором основная часть национального дохода в централизованном порядке распределяется государством через трехуровневую бюджетную систему. Все бюджеты существуют самостоятельно и не входят доходами и расходами в вышестоящие бюджеты. Бюджетная система в соответствии с БК РФ Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ представляет собой совокупность бюджетов:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов.

Внебюджетные фонды до принятия Бюджетного кодекса РФ не включались в бюджетную систему РФ, я рассмотрю эти фонды, поскольку они, начиная с 1991 года, формировались с собственными источниками доходов.

Следует отметить, что в ходе развития современной цивилизации во всех государствах появлялась необходимость создания специальных фондов для социальной защиты граждан, обеспечения денежными средствами учреждения здравоохранения, которые предоставляли населению медицинскую помощь, также обеспечения выплаты материальной помощи многодетным семьям, семьям, потерявшим кормильца, престарелым и нетрудоспособным гражданам и т.д. Для этих целей за счет средств бюджета, предприятий и трудоспособных граждан во всех государствах создавались фонды такого рода деятельности.

Такие фонды были созданы в СССР, о чем свидетельствовала "Конституция (Основной закон) СССР" от 07.10.1977 года, в соответствии с которой, в статье 23 говорилось о том, что в целях более полного удовлетворения потребностей советских людей создавались общественные фонды потребления. Государство при широком участии общественных организаций и трудовых коллективов должно было обеспечить рост и справедливое распределение средств этих фондов на нужды граждан.

Такие фонды потребления послужили предпосылкой к формированию внебюджетных фондов.

Как правило, исторически внебюджетные фонды создавались двумя путями:

1) Либо формировались фонды с собственными источниками доходов;

2) Либо выделялись из бюджета определенные расходы и создавались специальные фонды для их финансирования.

Внебюджетные фонды, созданные и по первому и по второму пути, представляли собой самостоятельные финансовые учреждения, поскольку управлялись автономно от бюджета, цели функционирования фондов соответствовали направлению их деятельности, это социальные, экономические и экологические фонды.

По сути, внебюджетные фонды представляли и представляют собой по сей день фонды денежных средств, образуемые вне бюджетов различного уровня РФ, основной целью которых является необходимость выделения в специальную группу особо значимых и важных для общества расходов и формирования источников доходов фондов.

В 1990-ом году в РСФСР были созданы социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд и фонд социального страхования, затем в апреле и июне 1991 года государственный фонд занятости населения и фонды обязательного медицинского страхования соответственно.

По закону РСФСР от 10.10.1991 года "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" было определено, что в рамках законодательства РСФСР могут образовываться целевые внебюджетные фонды, в том числе совместные с СССР, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти. Также на основе этого закона были приняты правовые акты, регулирующие функционирование внебюджетных фондов социального значения, например от 27.12.1991 года было принято положение о Пенсионном фонде в соответствии с которым регулировалась его деятельность.

Внебюджетные фонды различаются по уровню формирования, срокам существования и целям создания.

По уровню формирования фонды делятся на:

1) Межгосударственные фонды (к примеру, Международный валютный фонд);

2) Государственные фонды (федеральные и территориальные) в состав данных фондов входят:

- Пенсионный фонд РФ (ПФР);

- Фонд социального страхования РФ (ФСС);

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС);

- Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Государственный фонд занятости населения РФ (ГФЗН) просуществовал до 2001 года.

По срокам существования фонды делятся на:

1) Постоянные (ПФР, ФСС, ФФОМС, ТФОМС);

2) Временные (к примеру, Федеральный фонд по борьбе с преступностью, т.е. суда относятся фонды, которые создаются для решения определенных задач, как только они решены, фонд прекращает существование)

По целям создания фонды делятся на:

1) фонды социального назначения (ПФР, ФСС, ФФОМС);

2) экономические внебюджетные фонды (ведомственные фонды и фонды территориального развития);

3) Экологические фонды (федеральный и территориальные экологические фонды).

Фонды социального значения были созданы для обеспечения прав граждан на получение пенсии, социального пособия в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, на медицинскую помощь и т.п., что я подробнее рассмотрю в деятельности каждого социального фонда.

Как правило, бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, а местные бюджеты в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В соответствии с проведением реформ и преобразований в РФ внебюджетные фонды претерпевали ряд изменений, в настоящее время существуют только социальные внебюджетные фонды (ПФР, ФСС, ФФОМС и ТФОМС) все денежные средства этих фондов находятся в государственной собственности Российской Федерации и не входят в состав бюджетов, других фондов, изъятию не подлежат. Бюджеты фондов составляются на финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этих бюджетов.

Пенсионный фонд РФ (ПФР) создан на основании постановления Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 года № 442-1 в целях государственного управления финансами для пенсионного обеспечения граждан.

ПФР является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, выполняющим отдельные банковские операции

В соответствии с указом Президента РФ от 27 сентября 2000 года № 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", органы региональной власти заключали с Пенсионным фондом РФ соглашения о передаче территориальным органам ПФР полномочий по назначению и выплате пенсий, находящихся на тот момент у органов социальной защиты регионов.

Программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в мае 1998 года, предусматривала с 2001 года переход от действовавшей распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной, а также введение персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования, при котором основное значение для увеличения размера пенсии приобретал не общий трудовой стаж, а учтённый страховой стаж и размеры платежей, которые осуществлял в интересах работника его работодатель.

Субъектами обязательного пенсионного страхования являются страховщик - это непосредственно ПФР, страхователи - это лица, производящие выплаты физическим лицам (организации, индивидуальные предприниматели и физические лица), а также лица занимающиеся частной практикой и застрахованные лица - субъекты на которых распространяется обязательное пенсионное страхование.

На каждое застрахованное лицо ПФР открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Фонд и его территориальные органы выдают каждому застрахованному лицу страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, содержащее страховой номер и анкетные данные.

Для организаций объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов является Фонд оплаты труда. До 2010 года размер выплат определялся ставкой единого социального налога по Налоговому Кодексу РФ, с 1 января 2010 года в соответствии с ФЗ от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ источником доходов государственных внебюджетных фондов вместо единого социального налога стали страховые взносы, которые перечисляются отдельно во все три социальных фонда, в частности для ПФР в настоящее время действует ставка 22%.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2011 г. N 974 о предельной величине базы для начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2012 года страховые взносы в ПФР (22%) начисляются на размер годовой заработной платы не превышающей 512000 рублей, если сумма зарплаты работника за год превысила 512000 рублей, то действуют ставка страховых взносов в 10%.

Для индивидуальных предпринимателей, адвокатов и нотариусов, занимающихся частной практикой, т.е. лиц, которые не производят выплаты физическим лицам, размер страховых взносов определяется произведением минимального размера оплаты труда и ставки страховых взносов в ПФР, полученная сумма умножается на 12.

Основные источники наполнения фонда:

- страховые взносы;

- средства федерального бюджета;

- суммы пеней и иных финансовых санкций;

- доходы от размещения временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

- добровольные взносы физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей ли застрахованных лиц.

Поступившие средства направляются на выплату трудовых (трудовая пенсия по старости, трудовая пенсия по инвалидности, трудовая пенсия по случаю потери кормильца), военных и социальных пособий, а также пенсий по инвалидности, пособий по уходу за ребенком в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, пособий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат и т.д. [10, стр. 388].

Данные расходов и доходов ПФР приведены в таблице 1. В соответствии с ФЗ о бюджете Пенсионного фонда РФ на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг. утвержден прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда - 5 696 858 301,4 тыс. рублей и общий объем расходов бюджета Фонда в сумме 5 407 312 063,3 тыс. рублей.

В настоящее время в структуре Пенсионного фонда - 8 Управлений в Федеральных округах Российской Федерации, 81 Отделение Пенсионного фонда в субъектах РФ, а также ОПФР в г. Байконур (Казахстан), а также почти 2 500 территориальных управлений во всех регионах страны.

К примеру, ОПФР по Санкт-Петербургу и Ленинградской области осуществляют свою деятельность 36 управлений ОПФР, которые обслуживают более 1 млн. 794 тыс. пенсионеров, осуществляют социальные выплаты более 1 млн. 27 тыс. граждан, ведут персональные пенсионные счета более 6 млн. человек, взаимодействуют с 553 тыс. страхователей [15]. С 1 апреля 2012 года пенсионерам проиндексированы трудовые и социальные пенсии. Таким образом, средний размер пенсии по Санкт-Петербургу составил 10 578 рублей, в Ленинградской области - 9 389 рублей.

Трудовые пенсии выросли на 3,41%, средняя трудовая пенсия в Санкт-Петербурге повысилась до 10 790 рублей, в Ленинградской области до 9 622 рублей. В настоящее время трудовые пенсии в регионе получают более 1 741 тысячи человек, из них в Санкт-Петербурге - более 1 301 тысячи пенсионеров, в Ленинградской области - более 440 тысяч пенсионеров.

С 1 апреля повысились и социальные пенсии на 14,1%. Размер социальной пенсии составил 3626,70 рублей. Размеры пенсий по государственному пенсионному обеспечению устанавливаются в процентном соотношении от размеров социальных пенсий (за исключением пенсий федеральных государственных служащих и граждан из числа космонавтов, а также членов их семей). Средний размер пенсии по государственному пенсионному обеспечению по Санкт-Петербургу составляет 5 937 рублей, в Ленинградской области - 5 764 рубля. Более 59 тысяч получателей пенсий по государственному обеспечению проживают в городе, в области - более 28 тысяч человек.

Фонд социального страхования РФ (ФСС).

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.08.1992 года № 822 "О фонде социального страхования РФ" образован ФСС и действует в соответствии с положением о Фонде социального страхования РФ от 12.02.1994 года № 101 и последующими изменениями и дополнениями.

С 1993 года Фонд стал финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации.

Средства фонда образуются:

- за счет страховых взносов:

В данный период времени для ФСС действует ставка страховых взносов в размере 2,9% - для налогоплательщиков, производящих выплаты физическим лицам, при размере доходов до 512000 руб. в год на каждое физическое лицо. При превышении данного размера доходов, страховые взносы в ФСС равны 0%.

- доходов от инвестирования части временно свободных средств;

- добровольных взносов граждан и юридических лиц;

- ассигнований из федерального бюджета.

Средства фонда направляются:

1) на выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;

2) санаторно-курортное лечение о оздоровление работников и членов их семей;

3) обеспечение текущей деятельности, содержания аппарата управления Фонда;

4) финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда);

5) проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда [12, стр. 401].

Выплата пособий по социальному страхованию, оплата путевок работникам и членам их семей в санаторно-курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию на предприятиях, в организациях, учреждениях и других хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности осуществляются в бухгалтерии работодателей.

Данные доходов и расходов ФСС приведены в Таблице 2.

В соответствии с ФЗ о бюджете Фонда социального страхования РФ на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг. утвержден прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда в сумме 579 558 428,6 тыс. рублей и общий объем расходов бюджета Фонда в сумме 577 218 425,6 тыс. рублей.

Фонды обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС) созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования в соответствии с Законом РФ от 28.06.1991 г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в РФ", полностью введено в действие с 18.01.1993 г. Цель медицинского страхования состоит в предоставлении гарантий гражданам при возникновении страхового случая на получение медицинской помощи за счет накопленных средств, а также в финансировании профилактических мероприятий. Медицинское страхование осуществляется в РФ в двух видах: обязательном и добровольном. Введение обязательного медицинского страхования означало для государственного здравоохранения переход к смешанной системе финансирования - бюджетно-страховой. Бюджетные средства обеспечивают финансирование в части неработающего населения, к которому относятся учащиеся, пенсионеры, домохозяйки и т.п., а внебюджетные средства - работающих граждан. Обязательное медицинское страхование является всеобщим для населения РФ и реализуется в соответствии с программами медицинского страхования, которые гарантируют объем и условия оказания медицинской, лекарственной помощи гражданам.

Основными функциями ФФОМС являются:

1) перераспределение денежных средств в форме субвенций между территориальными фондами с целью выравнивание условий деятельности этих фондов;

2) финансирование целевых программ по обязательному медицинскому страхованию;

3) разработка нормативно-методических документов, которые обеспечивают реализацию закона РФ "О медицинском страховании граждан РФ";

4) организация подготовки специалистов для фондов ОМС;

5) участие в создании территориальных фондов ОМС.

Территориальные фонды ОМС создаются местными органами власти и действуют на основании Положения о территориальном фонде ОМС, утвержденного постановлением ВС РФ от 24.02.1993 г. № 4543-1, для реализации государственной политики в области ОМС как составной части государственного медицинского страхования. В городах и районах создавались филиалы, действующие в соответствии с Положением, утвержденным исполнительным директором территориального фонда ОМС.

ФФОМС формируется за счет:

- страховых взносов (в настоящий момент времени - 5,1%, в 2011 году ставка составляла - 3,1%), при заработной плате работника, превышающей 512000 рублей, ставка - 0%.

- добровольных взносов физических и юридических лиц;

- доходов от использования временно свободных финансовых средств;

Территориальные фонды ОМС формируются за счет:

- формировались в 2011 году за счет страховых взносов в размере- 2%, с 2012 года-0%;

- поступлений из территориальных бюджетов в качестве страховых взносов за неработающее население;

- поступлений из Пенсионного фонда РФ на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров;

- поступлений средств из ФФОМС.

Доходы и расходы денежных средств ФФОМС приведены в Таблице 3, а средства территориальных фондов приведены в Таблице 4.

В соответствии с ФЗ о бюджете ФФОМС на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг. утвержден прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда в сумме 891 729 020,6 тыс. рублей и общий объем расходов бюджета Фонда в сумме 891 729 020,6 тыс. рублей.

1.2 Формирование фондов с обособленным учетом доходов в доходах бюджетов бюджетной системы РФ

фонд бюджетный федеральный пенсионный

К середине 1990-х годов в связи с тем, что центральные органы власти утратили контроль за формированием и использованием ряда внебюджетных фондов, было принято решение о их ликвидации и включении всех направляемых в эти фонды средств в бюджеты в виде целевых бюджетных фондов. Также существовала проблема нехватки денег у государства на создание новых внебюджетных фондов, поэтому фонды начинали формироваться в виде целевых. В большей мере данный процесс затронул экономические и экологические внебюджетные фонды. С 1994 года были включены в бюджеты соответствующего уровня в виде целевых бюджетных фондов федеральный и территориальные дорожные фонды, федеральный и территориальные экологические фонды. В дальнейшем из внебюджетных в состав бюджетных целевых фондов были трансформированы: Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный и территориальные фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам РФ, Федеральный фонд службы налоговой полиции РФ, Фонд Министерства по атомной Энергии РФ. В ФЗ от 27.12.2000 года № 150-ФЗ "О бюджете на 2001 год" указанные федеральные фонды были упразднены, за исключением Фонда Министерства по атомной энергии РФ. Средства целевого бюджетного Фонда Министерства по атомной энергии были включены в федеральный бюджет на 2001 год.

К экономическим внебюджетным фондам в РФ относились ведомственные фонды и фонды территориального развития. Они создавались на федеральном уровне по решению органов Федерального Собрания РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, а на местном уровне - по решению законодательных органов власти субъекта РФ местного самоуправления.

Ведомственные внебюджетные фонды создавались на федеральном уровне для финансирования конкретных программ развития отдельных отраслей, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, социального и материально-технического обеспечения отдельных ведомств. Сроки их существования в РФ в виде внебюджетных фондов что видно из вышеизложенного материала данного параграфа.

Ряд фондов, таких, как дорожный, экологический, создавались путем выделения отдельных расходов бюджета с приданием им статуса внебюджетных. Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.04.1994 года № 315 "О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов НИОКР" внебюджетные фонды НИОКР были образованы:

- Министерством науки и технической политики Российской Федерации - Российский фонд технологического развития;

- федеральными министерствами - внебюджетные фонды министерств;

- иными федеральными органами исполнительной власти - внебюджетные фонды ведомств;

- корпорациями, концернами и ассоциациями - внебюджетные фонды объединений.

7 августа 1997 года Рослесхозом было утверждено Положение об отраслевом внебюджетном фонде НИОКР Рослесхоза. Основной целью фонда являлось сохранение и развитие научно-технического потенциала лесного хозяйства.

Внебюджетные фонды НИОКР формировались за счет добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5 % себестоимости реализуемой продукции, а создавались по согласованию с Министерством науки и технической политики РФ, ныне Министерством образования и науки РФ, на которое возложен контроль за целевым использованием средств вышеуказанных фондов. Внебюджетные фонды не наделяются правами юридического лица и действуют от имени федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и объединений, в которых они образованы.

Вопросы формирования и использования средств внебюджетных фондов во многих регионах РФ находились полностью в ведении исполнительных органов власти. В тоже время были регионы, например Петрозаводск, где проекты доходов и расходов внебюджетных фондов рассматривались представительными органами аналогично тому, как рассматривался сам бюджет. В ряде субъектов РФ, например в Новгородской и Ярославской областях, внебюджетные фонды экономического назначения отсутствовали, хотя у отдельных органов местного самоуправления Ярославской области они имелись.

Территориальные внебюджетные фонды формировались за счет добровольных взносов юридических и физических лиц, также за счет доходов от аукционов, штрафов за загрязнение окружающей среды и порчу, утрату памятников истории, находящихся в муниципальной собственности. Исполнительные органы власти открывали в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды. Для управления фондом создавались коллегиальные органы, состоящие из представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций. Коллегиальные органы принимали решение об использовании средств фонда.

Если вернуться к причине ликвидации и включения фондов в виде целевых в бюджеты из-за утраты контроля над рядом внебюджетных фондов, то, скорее всего, такая причина является несостоятельной, поскольку органы власти должны выполнять те обязанности, которые на них возложены, в том числе - контроль за формированием и использованием средств внебюджетных фондов, ведь при случае нецелевого использования средств фондами, требуется усилить контроль со стороны финансовых органов для устранения нарушений.

После включения фондов в бюджеты в виде целевых бюджетных фондов вновь возникли трудности. К примеру, территориальные дорожные фонды включены в региональный бюджет, как правило, средства, поступающие в региональный бюджет незначительны, поэтому часть доходов этого бюджета формируется за счет средств, поступающих от федерального бюджета, поскольку дорожные фонды включены в бюджет, объем средств, мобилизуемых из федерального бюджета сокращается, что негативно отражается на региональном бюджете. Таким образом, в соответствии с ФЗ от 20.08.2004 года № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ" было запрещено использование органами местного самоуправления, а также органами субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения их расходных обязательств, кроме бюджета, что определяет возможность образования внебюджетных фондов в РФ только на федеральном уровне.

После преобразования фондов в целевые, с течением времени и в силу преобразований в законодательстве, данные фонды как бы самоликвидировались и преобразовались в направление расходования средств бюджетов.

С 2011 года начинают вновь образовываться целевые бюджетные дорожные фонды, что я подробно рассмотрю в Главе 3.

Также следует отметить, что еще с 1990-х годов, как я уже отмечала, денежных средств у государства было мало и возникала проблема какому региону сколько средств выделять из федерального бюджета, в связи с формированием с 1994 года целевых фондов, в федеральных целевых фондах были установлены ставки процента для каждого региона и соответственно от региона к муниципальным образованиям. Ставки распределялись в соответствии с социально-экономическим положением региона или муниципального образования, например, если в каком-либо регионе отсутствует добыча нефти, нет промышленных предприятий и т.д., т.е. нет доходов за счет этих сфер, то этот регион получит больше денежных средств из вышестоящего бюджета. Такие ставки я рассмотрю на примере Федерального целевого дорожного фонда - нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторных масел в бюджеты субъектов РФ на 2012 год.



Глава 2. Отраслевое назначение целевых бюджетных фондов РФ

2.1 Федеральные целевые бюджетные фонды

Как я отмечала в параграфе 1.2, с 1994 года ряд внебюджетных фондов были включены в бюджет в виде целевых бюджетных фондов, если рассмотреть ФЗ о федеральном бюджете на 1995 год, то в части доходов бюджета отмечены средства целевых бюджетных фондов, например, (млрд. рублей):

Федеральный дорожный фонд РФ 9109,0

Федеральный экологический фонд РФ 43,5

Фонд социального развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации 509,8

Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы РФ 2548,8

Фонд развития таможенной системы РФ 3047,8

Государственный фонд борьбы с преступностью 240,0

В 1997 году были упразднены: Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы Российской Федерации и Фонд социального развития Департамента налоговой полиции Российской Федерации, создан Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы Российской Федерации, доходы которого составляли: 1500,0 млрд. рублей. В федеральном бюджете на 1998 год следующие преобразования: упразднен Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы Российской Федерации, созданы:

- Фонд развития Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

- Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

- Федеральный фонд Государственной налоговой службы Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

- Фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы.

Так же в 1998 году была осуществлена денежная реформа, Правительство и ЦБ провели деноминацию рубля, старые деньги были обменяны на новые в соотношении 1000:1, таким образом, в данном случае денежные средства целевых фондов в млрд. рублей, с 1998 года были учтены в млн. рублей.

Доходы целевых фондов в части доходов бюджета 1998 года в млн. рублей:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации 21 328,0

Федеральный экологический фонд Российской Федерации 72,0

Государственный фонд борьбы с преступностью 300,0

Фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы 3 222,0

Фонд развития Федеральной пограничной службы РФ 1 700,0

Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии 2 450,0

Фонд развития таможенной системы РФ 3 007,0

Доходы в 2000 году в млн. рублей целевых фондов составляли:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации 53386,4

Федеральный экологический фонд РФ 468,3

Государственный фонд борьбы с преступностью 587,4

Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы 14890,2

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов 285,0

Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов 6147,9

Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии 14034,7

С 1 января 2001 года были упразднены следующие фонды:

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

Федеральный фонд воспроизводства минерально - сырьевой базы;

Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

Государственный фонд борьбы с преступностью;

Фонд контрольно - ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации;

Фонд по охране озера Байкал;

Фонд содействия военной реформе.

В федеральный бюджет на 2001 год были включены средства целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии, доходы которого в 2002 году составляли 13 893,9 млн. рублей. Но уже с 1 января 2005 года в соответствии с федеральным бюджетом на 2005 год целевой бюджетный фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии был упразднен. В 2004 году проводилась административная реформа, в ходе которой внутри Министерств создаются Федеральные агентства, службы, в частности: Федеральная таможенная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное дорожное агентство и т.д.

Например, постановление от 23 июля 2004 г. № 374 о Федеральном дорожном агентстве, которое было создано в структуре Министерства транспорта, деятельность которого заключается в управлении государственного имущества в сфере автомобильного транспорта, дорожного хозяйства и управление федеральными автомобильными дорогами. По ФЗ о федеральном бюджете на 2012 год расходы Федерального дорожного агентства в целом составили 305 360 695,2 тыс.рублей, из них по дорожному хозяйству 304 663 937,9 тыс. рублей.

2.2 Территориальные целевые бюджетные фонды

В данном параграфе я рассмотрю дорожный территориальный фонд на примере Ленинградской области.

По областному закону Ленинградской области от 31.12.1999 года № 64-ОЗ об областном бюджете Ленинградской области на 2000 год доходы территориального дорожного фонда составляли 1247600 тысяч рублей, сумма расходов аналогична. Также в данном документе было представлено распределение средств территориального дорожного фонда по муниципальным образованиям на 2000 год. Доходы и расходы экологического фонда и фонда минерально-сырьевой базы.

Далее, в 2004 году, в соответствии со статьей 59 ОЗ Ленинградской области от 31.12.2003 N 105-ОЗ об областном бюджете на 2004 год были утверждены доходы территориального дорожного фонда Ленинградской области в размере 1139395 тысяч рублей и расходы, покрываемые за счет средств фонда, в размере 1134562 тысячи рублей в Таблице 5 приведены источники поступления и направления расходования этих средств.

В соответствии с данным ОЗ было представлено распределение средств территориального дорожного фонда Ленинградской области на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автодорог, что отражено в Таблице 6.

Уже ФЗ от 20.08.2004 года № 120-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ" запрещено создавать целевые бюджетные фонды на региональном и местном уровнях.



Глава 3. Перспективы развития бюджетных фондов на примере дорожных фондов РФ

3.1 Формирование федерального дорожного фонда

Впервые образование финансовых средств для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования было предусмотрено в законе РСФСР "О дорожных фондах" от 18.10.1991 года № 1759-1. Позже, в РФ в данный закон были внесены изменения в редакции Закона РФ от 25.12.1992 N 4226-1.

На территории Российской Федерации финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования, осуществлялось за счет целевых внебюджетных средств концентрируемых:

1) в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации;

2) в дорожных фондах субъектов Российской Федерации (территориальных дорожных фондах).

Целевые внебюджетные средства дорожных фондов образовывались за счет:

- налога на пользователей автомобильных дорог;

- налога с владельцев транспортных средств;

- акцизов с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан;

- налога на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей).

В дорожные фонды также могли направляться средства от проведения займов, лотерей, продажи акций, штрафных санкций, добровольных взносов и ассигнования из бюджета Российской Федерации.

В Федеральный дорожный фонд Российской Федерации зачислялись:

- налог на реализацию горюче - смазочных материалов;

- акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан;

- федеральный налог на пользователей автомобильных дорог.

По ФЗ "О бюджете федерального дорожного фонда РФ на 1994 год" доходы фонда (млрд. рублей) составляли:

Входящий остаток средств Федерального дорожного фонда РФ 5,8

Налог на реализацию горюче-смазочных материалов 2894,4

Акцизы с продажи легковых автомобилей в личное

пользование граждан 193,5

Прочие поступления 1000,0

Заем Международного банка реконструкции и развития 6,4

Как я отмечала в разделе 1.2, федеральный и территориальные дорожные фонды были включены в состав бюджетов соответствующего уровня в виде целевых бюджетных фондов в 1994 году. Это означало, что доходы этих фондов обособленно учитывались в доходах бюджетов.

В соответствии с ФЗ о федеральном бюджете на 1999 год 22.02.1999 № 36-ФЗ доходы дорожного фонда составили:

Установить, что доходы Федерального дорожного фонда Российской Федерации (млн. рублей) на 1999 год составляли:

Остаток средств Фонда на начало года 100,0

Налог на реализацию горюче - смазочных материалов 12 891,1

Налог на пользователей автомобильных дорог 16 014,1

Прочие налоговые и неналоговые поступления 550,8

С 1 января 2001 г. в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27.12.2000 N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" был упразднен федеральный дорожный фонд. Затем, с 1 января 2003 года отменен налог на пользователей автодорогами, который составлял основу формирования дорожных фондов, к примеру, доход бюджета федерального дорожного фонда в 1999 году в части налога на пользователей автодорогами составлял 16 014,1 млн. рублей от общей суммы 29 556,0 млн. рублей [1]. К причине ликвидации дорожных фондов можно отнести их низкую эффективность в связи с нецелевым использованием денег территориальных дорожных фондов. В результате ликвидации внебюджетных фондов постепенно из-за недофинансирования дорожная сеть стала разрушаться, поскольку деньги выделенные из областного бюджета могли быть потрачены на наиболее важные нужды, по мнению главы того или иного региона, к примеру, здравоохранение или образование.

Несмотря на былой опыт нецелевого использования денег дорожных фондов, оснований для их возрождения нашлось больше, чем мнений "против", поскольку в период их существования прирост сети автомобильных дорог общего пользования достигал 7 тыс. км в год.

В 2010 году по инициативе Министерства транспорта было принято решение вновь создать дорожные целевые бюджетные фонды. Сначала был создан Федеральный дорожный фонд, а затем в 2011 году региональные. Федеральным законом от 06.04.2011 № 68-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ была внесена статья 179.4, определившая, дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

Базовый объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда на 2011 год устанавливается в размере 254 100 000,0 тыс. рублей.

Система вновь создаваемых в стране дорожных фондов несколько отличается от прежней. Вместо федерального и территориальных (региональных) дорожных фондов сформирован Федеральный дорожный фонд, а также сформированы региональные дорожные фонды и могут создаваться муниципальные дорожные фонды. Конечно, изменились и источники наполнения фондов.

Доходы Федерального дорожного фонда значительно расширятся за счет следующих источников: платы в счет возмещения вреда от перевозки тяжеловесных грузов и проезда автомобилей грузоподъемностью более 12 тонн, которые вступают в силу с 1 января 2013 года.

Источники наполнения Федерального дорожного фонда за счет:

- акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащих зачислению в федеральный бюджет;

- использования имущества, входящего в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

- передачи в аренду земельных участков, расположенных в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

- сборов за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территориях иностранных государств, по автомобильным дорогам на территории Российской Федерации;

- платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

- платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (с 1 января 2013 года);

- платы за оказание услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

- штрафов за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения;

- штрафов за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (с 1 января 2013 года);

- поступлений в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

- безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том числе добровольных пожертвований, в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения [16].

Внесено изменение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, по которому движение транспортного средства грузоподъемностью свыше 12 тонн без внесения платы в счет возмещения вреда влечет наложение штрафа на:

- водителя - 5 тысяч рублей;

- должностных лиц, ответственных за движение транспортного средства, -40 тысяч рублей;

- на индивидуальных предпринимателей - 40 тысяч рублей;

- на юридических лиц - 450 тысяч рублей.

Доходы от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо подлежат зачислению бюджет фонда в 2012 году по нормативу 23 %, в 2013 году по нормативу 28 % от годового объема сбора.

Нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла Федерального дорожного фонда бюджетам субъектов РФ в 2012 году и на перспективу 2013-2014 годов приведены в Таблице 7.

По Федеральному закону от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" Ведомственная структура расходов Федерального бюджета на 2012 год в части Министерства транспорта в тыс. рублей.

Дорожное хозяйство (дорожные фонды) 86 383 586,2

3.2 Новые источники формирования дорожного фонда Ленинградской области

Во всех регионах не позднее 1 января 2012 года должны были быть приняты соответствующие законы о создании дорожного фонда субъекта РФ. В развитие этого требования Комитет по дорожному хозяйству Ленобласти разработал и внес в областной парламент проект закона "О дорожном фонде Ленинградской области".

Объем бюджетных средств дорожного фонда Ленобласти утверждается законом об областном бюджете на очередной финансовый год в размере не менее прогнозируемого объема доходов от:

- акцизов на топливо и горюче-смазочные материалы (автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных, инжекторных двигателей российского производства), подлежащих зачислению в областной бюджет (в 2012 году по нормативу 77 %, в 2013 году по нормативу 72 % [2].

- транспортного налога в части, зачисляемой в бюджет области, к примеру, для легковых автомобилей с мощностью двигателя от 100 до 150 л. с. предусматривается ставка налога в 35 рублей с каждой лошадиной силы. Для автомобиля с мощностью двигателя 109 л.с. расчет транспортного налога выглядит следующим образом:

109 л.с. * 35 = 3815 рублей - ежегодная плата для владельца автомобиля.

- использования имущества, входящего в состав автодорог, передачи в аренду участков в полосе отвода;

- платы за возмещение вреда и штрафов за нарушение правил при перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов;

- поступлений в виде субсидий из бюджетной системы РФ;

- безвозмездных добровольных поступлений от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности [ст. 2, ОЗ от 16.12.2011 № 111-оз "О дорожном фонде Ленинградской области"].

- санкций за нарушение обязательств, условий государственных контрактов, финансируемых из средств Дорожного фонда;

- поступлений в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения;

- безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том числе добровольных пожертвований, в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения;

- поступлений от погашения задолженности по налогу на пользователей автомобильных дорог, штрафов и пеней за несвоевременную уплату указанного налога;

- уплаты задолженности по налогу с владельцев транспортных средств и налогу на приобретение автотранспортных средств;

- платы в счет возмещения вреда, причиненного физическими или юридическими лицами автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, инженерным сооружениям на них;

- бюджетных кредитов, предоставляемые из федерального бюджета в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения);

- платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ и расположенных в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения, - по нормативу 100 процентов;

- доходов от использования платных автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения;

- штрафов за несоблюдение требований законодательства РФ о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования регионального значения транспортными средствами с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн;

- платы по соглашениям об установлении сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог регионального значения и дорожных сооружений, являющихся технологической частью автомобильных дорог регионального значения, - по нормативу 100 процентов;

- отчислений от прогнозируемого объема поступлений в региональный бюджет налога на доходы физических лиц по нормативу, установленному законом о региональном бюджете;

- государственной пошлины за регистрацию транспортных средств, за временную регистрацию ранее зарегистрированных транспортных средств по месту их пребывания, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков и др.;

- государственной пошлины за выдачу талона о прохождении государственного технического осмотра, международного сертификата технического осмотра;

- государственной пошлины за выдачу национального водительского удостоверения, международного водительского удостоверения, удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), временного разрешения на право управления транспортными средствами;

- государственной пошлины за выдачу учебным учреждениям свидетельства о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса для рассмотрения соответствующими органами вопроса об аккредитации и др.;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной ответственности должностными лицами органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в сфере дорожного хозяйства;

- платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения;

- поступлений сумм возмещения расходов на осуществление мероприятий по оценке технического состояния автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения их укреплению или на принятие специальных мер по обустройству соответствующих автомобильных дорог, их участков с целью обеспечения движения по ним транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;

- поступлений в виде обеспечения исполнения контрактов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных нужд субъектов РФ за счет средств дорожного фонда субъекта РФ в случае неисполнения указанных контрактов;

- платных услуг, оказываемых государственными казенными учреждениями субъектов РФ, осуществляющими деятельность в сфере дорожного хозяйства;

- части налога на прибыль организаций в сумме, определенной законом региона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

- иных доходов в размере, установленном законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации [16].

В соответствии с Областным законом от 05.12.2011 № 98-оз "Об областном бюджете Ленинградской области на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов" объем дорожного фонда Ленинградской области на 2012 год - 7 840 856,7 тыс. рублей, расходы дорожного фонда 7840856,7 тыс. рублей, расходы на 2013 и 2014 год - 6438547,9 и 6933490,4 соответственно.

Таким образом, принятие закона "О дорожном фонде Ленинградской области" позволило создать стабильное финансирование дорожного хозяйства, а также улучшить качество дорог в регионе в настоящий момент времени и в будущем.

3.3 Перспективы развития дорожных фондов на муниципальном уровне

Нормами Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 68-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлены правовые основы формирования системы дорожных фондов. Как известно, в отличие от Федерального и региональных дорожных фондов создание муниципальных дорожных фондов не является обязательным. В настоящее время оно возможно только в случае, если соответствующее решение будет принято представительным органом муниципального образования. Им же должен определяться порядок формирования и использования средств фонда.

В БК РФ (в редакции упомянутого Закона № 68-ФЗ) первоначально не были определены принципы формирования муниципальных дорожных фондов и финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения. Не была предусмотрена и возможность закрепления за местными бюджетами дополнительных источников доходов, которые органы местного самоуправления могли бы направлять на финансирование этой деятельности. Такая ситуация вызвала неопределенность относительно возможности субъектов РФ осуществлять софинансирование дорожной деятельности органов местного самоуправления за счет средств региональных дорожных фондов. Она также не стимулировала субъекты РФ выделять местным бюджетам какие-либо средства на софинансирование расходов по строительству, содержанию и развитию дорог местного значения. При этом подавляющее большинство муниципальных образований не располагает достаточными собственными финансовыми ресурсами для формирования полноценных муниципальных дорожных фондов.