Финансово-правовое регулирование обращения национальной и иностранной валюты на территории Российской Федерации

В условиях формирования новой конфигурации мировой финансовой архитектуры и соответствующей ей структуры мирового денежного рынка национальные денежные системы претерпевают существенные изменения. На современном этапе мы наблюдаем процесс формирования нового облика будущей денежной системы, как национальной, так и мировой. Поэтому принципиально важно понять, на каких принципах она будет строиться, какие характерные черты ей присущи.

Современная денежная система должна строиться на принципах, отражающих уровень развития экономики и финансовой системы страны. Обычно под принципами денежной системы понимают основные подходы, в соответствии с которыми осуществляются функционирование и регулирование денежной системы. Учитывая изменения в мировой финансовой системе, к основополагающим принципам современной национальной денежной системы следует отнести:

1)стабильность денежной системы;

2)устойчивость денежного обращения;

3)кредитный характер денежной эмиссии;

4)обеспеченность выпускаемых в оборот денежных знаков;

5)комплексное использование инструментов денежно-кредитного регулирования;

6)централизованное управление;

7)усиление надзора и контроля функционирования денежной системы.

Ключевым принципом современной денежной системы является стабильность ее функционирования, которая позволяет обеспечить эффективное функционирование денежного рынка, способствует развитию и укреплению национальной экономики. Нестабильность отдельных элементов денежной системы снижает устойчивость всех экономических процессов, понижает уровень инвестиционной привлекательности страны, приводит к рыночным потрясениям и финансовым кризисам.

Проведенное исследование позволило установить, что в научной литературе не существует четкого разграничения определений «стабильность денежной системы» и «устойчивость денежной системы». Как правило, ученые рассматривают лишь устойчивость денежного обращения, под которым понимают способность денежной системы удовлетворять потребностям экономики в денежных средствах и обеспечивать устойчивость национальной денежной единицы, не допуская инфляции. Стабильность денежной системы рассматривается преимущественно в более узком значении -- как устойчивость отдельных ее элементов. Термин «устойчивость» целесообразно применять для анализа отдельных элементов или подсистем денежной системы, например, «устойчивость денежного обращения». Однако в современных условиях недостаточно рассматривать устойчивость лишь отдельных элементов, поскольку для достижения макроэкономической стабильности необходимо обеспечение стабильности денежной системы в целом.

Таким образом, стабильной можно считать такую структуру денежной системы, которая не только отвечает определенным количественным параметрам развития, но и обеспечивает эффективное выполнение возложенных на нее функций с точки зрения содействия эффективности функционирования экономической системы в целом.

Необходимость обеспечения стабильности денежной системы приобрела особую актуальность после краха Бреттон-Вудской валютной системы, ознаменовавшего переход большинства национальных денежных систем к фидуциарному стандарту, основы которого были заложены еще в начале 1960-х годов, когда США начали проводить политику низкой инфляции, а частные рынки, используя преимущества посреднической функции доллара, накапливали ликвидные долларовые активы. Но поскольку национальные центральные банки оставались верны классической теории и придерживались золотого стандарта, а политики сделали выбор в пользу новой кейнсианской модели регулирования спроса, система стала распадаться на части, что и помешало плавному переходу к чистому долларовому стандарту. Увеличение бюджетных расходов США и накопление золотых резервов в Европе привели к кризису, результатом которого в 1968 г. стал формальный отказ от использования золота в валютной системе.

Объясняя причины отказа от золотого стандарта в пользу международной системы, основанной на фидуциарных деньгах, зарубежные ученые доказали, что экономические шоки, например, такие как депрессия в послевоенный период, привели к революционным переворотам в экономической теории. По мнению некоторых ученых, Бреттон-Вудская система представляет собой пример того, как монетарная теория создала неадекватную основу для экономической политики, что и сделало ее уязвимой Monetary Theory and Bretton Woods. The Construction of an International Monetary Order / Filippo Cesarano. Cambridge University Press, New York, 2012..

Кроме того, следует отметить, что преобладающая в настоящее время парадигма макроэкономической теории не предусматривает возможности возникновения таких масштабных кризисов, как кризис 2008-2009 гг., а поэтому не всегда способна выработать меры по обеспечению стабильного развития как экономической системы в целом, так и отдельных ее компонентов, в частности денежной системы.

Традиционно функция обеспечения стабильности денежной системы возложена на центральный банк, однако в современных условиях возникает вопрос о том, в какой мере и при помощи каких инструментов центральные банки должны воздействовать на денежную систему и обеспечивать ее стабильность. Кризисы последних лет показали, что центральные банки располагают ограниченным инструментарием денежно-кредитной политики. Общепринятое понимание значения центрального банка в обеспечении стабильности денежной системы сводит его роль, прежде всего, к поддержанию стабильности национальной денежной единицы, под которой понимают обеспечение стабильности цены денег. Однако, как показывает практика, развитие электронных платежных систем, появление новых форм безналичных денег в сочетании со сложностью контроля их выпуска о и обращения способны вызвать существенные дисбалансы в денежной системе. В настоящее время денежная система претерпевает существенные изменения. В частности, в рамках фидуциарной системы происходит повсеместный переход к электронно-бумажному стандарту. Несмотря на то что денежная система каждой страны по-своему уникальна, в развитии денежных систем большинства стран мира прослеживаются общие признаки, к которым следует отнести:

многообразие и постоянное совершенствование платежных технологий;

совершенствование технологий безналичных расчетов, в том числе с использованием суррогатных инструментов расчетов, платежей с помощью мобильного телефона и т. п.;

массовое распространение и увеличение количества периферийных средств автоматизации -- терминалов и банкоматов;

совершенствование регулирования и оптимизация расходов, связанных с наличным денежным обращением (рационализация территориального размещения и модернизация региональных кассовых центров, оптимизация объемов и совершенствование технологий обработки наличных денег, использование модульных систем обработки банкнот);

внедрение аутсорсинга при обработке наличных денег;

повышение качества и защитных свойств денежных знаков на основе улучшения их потребительских свойств, совершенствование и разработка новых публичных признаков банкнот с использованием специального дизайна, красок и технологических процессов;

разработка новых защитных признаков монет, совершенствование способов их чеканки, а также снижение стоимости изготовления монет;

постоянное совершенствование материально-технической базы всей системы денежного обращения, внедрение новых технологий, средств механизации и автоматизации процессов работы с наличными деньгами;

автоматизированный учет операций по приему, передаче и хранению банкнот и монет;

более широкое вовлечение кредитных организаций в цикл оборота наличности, внедрение новых схем денежного оборота;

усиление контроля функционирования денежной системы со стороны центральных банков и делегирование полномочий кредитным организациям;

повышение уровня взаимодействия центральных и коммерческих банков, инкассаторских и специализированных компаний в процессе наличного 2 денежного оборота.

Исследование особенностей структурного построения современной денежной системы позволяет сделать вывод о необходимости комплексного изучения принципов ее построения и составных элементов на основе доминанты функционального подхода. Учитывая динамичные изменения качественных характеристик денежной системы, совершенствование функциональных составляющих должно быть преобладающим, поскольку именно оно оказывает непосредственное влияние на эффективность ее функционирования, от которого зависит стабильность финансовой системы и экономики в целом.

2.3 Право денежного обращения как подотрасль финансового права

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права весьма разнообразны и неоднородны, в связи, с чем финансово-правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, группируются в финансово-правовые институты. Таким образом, финансово-правовой институт представляет собой законодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы однородных общественных отношений, входящих в предмет финансового права. В числе таковых, в качестве примера, можно назвать институт финансового контроля, институт государственных доходов, институт налогового контроля, институт наличного денежного обращения.

В свою очередь родственные правовые институты, объединяющие юридические нормы одной отрасли права, образуют подотрасль права. Эти правовые образования регулируют отдельные достаточно крупные массивы общественных отношений, отличающихся определенной спецификой и известной родовой обособленностью. Подотрасль права характеризуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых общих положений, свойственных всем входящим в подотрасль институтам Химичева Н.И. Проблемы финансового права на новом этапе развития российского государства // КонсультантПлюс: поисково-правовая система.. Это цельное по составу и предмету регулирования образование, которое регламентирует особую сферу отношений в пределах более широкого комплекса той или иной отрасли права.

Таким образом, подотрасль финансового права объединяет нормы нескольких финансово-правовых институтов, регулирующих отдельные относительно обособленные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства. В рамках финансового права традиционно выделяются две подотрасли: бюджетное и налоговое право. Однако на сегодняшний день существуют еще относительно новые научные концепции, обосновывающие выделение в системе финансового права подотрасли государственного и муниципального финансового контроля, права денежного обращения, валютное право.

Необходимо, по нашему мнению, выделить в рамках финансового права подотрасли, объединяющей правовые нормы, регулирующие денежное обращение в Российской Федерации. В эту подотрасль входят институты наличного денежного обращения, безналичного денежного обращения и институт валютного обращения. Необходимо особо подчеркнуть, что под правовым регулированием денежного обращения понимается нормативное закрепление (установление) порядка движения денежной массы. Очень важно отметить, что именно порядок движения денежных средств, а не основание (причина) их движения является предметом финансового правового регулирования.

Основания движения денежной массы могут иметь различную правовую природу. Например, если переход права собственности на денежные средства обусловлен сделкой, то природа основания движения денег от одного собственника к другому будет гражданско-правовой. С другой стороны, основанием движения денежных средств может быть обязанность гражданина или юридического лица уплатить налоги, в данном случае причина денежного обращения имеет финансово-правовую природу. Однако несмотря на то, что правовая природа оснований движения денежных средств может быть как гражданско-правовой, так и административно-правовой и уголовно- правовой, или иметь в своей основе трудовые правоотношения, регулирование порядка движения денежной массы, т.е процесса перехода денежных средств от одного собственника к другому, регламентация механизма осуществления любых расчетов, не зависимо от правовой природы обязательств имеет финансово-правовую природу Горбунова О.Н. Финансовое право: учебник. М., 2012. 495 с..

Установление порядка движения денежной массы в наличной и безналичной форме является одним их основных направлений деятельности государства.

Формально этот процесс не представляет собой деятельность по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, однако денежное обращение опосредует и формирование, и распределение и использование этих фондов. Отсутствие правового регулирования денежного обращения, т.е отсутствие установленного порядка движения денежных средств сделало бы невозможным само существование экономики, основанной на товарно- денежном хозяйстве и исключило бы осуществление любой финансовой деятельности, в том числе и государственной. Иными словами, законодательно закрепленный порядок денежного обращения является необходимым условием осуществления финансовой деятельности государства, в связи, с чем общественные отношения, возникающие в процессе денежного обращения, включаются в предмет финансового права.

Следует отметить, что пока в юридической науке термин «право денежного обращения» не получил широкого распространения и признания, однако с нашей точки зрения, совокупность правовых норм, регулирующих порядок движения денежной массы на территории Российской Федерации должна быть признана именно подотраслью, а не институтом, российского финансового права Василец В.П. Денежное обращение в России как объект правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 286 с.. К аргументам в пользу такого подхода можно отнести следующие:

общественные отношения, возникающие по поводу денежного обращения, обладают определенным своеобразием и родовой обособленностью в рамках финансовых отношений;

совокупность норм, регулирующих денежное обращение как подотрасль финансового права включает в себя несколько правовых институтов, а именно:

1)институт наличного денежного обращения, который представлен правовыми нормами, регулирующими наличное денежное обращение;

2)институт безналичного денежного обращения, который представлен правовыми нормами, регулирующими движение безналичных денежных средств;

3)институт обращения иностранной валюты, который представлен правовыми нормами, регулирующими валютные операции.

Таким образом, совокупность норм, регулирующих движение денежной массы, является не институтом финансового права, как это утверждается в отечественной юридической литературе, а представляет собой более крупное правовое формирование, включающее в свой состав несколько правовых институтов.

наличие у всех названных институтов некоторых общих положений, принципов денежного обращения, распространяющихся на все общественные отношения, которые связаны с движением денежных средств. К ним можно отнести следующие:

а)денежной единицей РФ является рубль;

б)рубль является единственным законным платежным средством обязательным к приему как средство платежа на всей территории РФ;

в)введение и эмиссия других денег в РФ не допускается;

г)официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается;

д)органом, осуществляющим государственное регулирование денежным обращением в РФ, является Центральный банк РФ.

Право денежного обращения не образует самостоятельной отрасли права, а является неотъемлемой составной частью (подотраслью) российского финансового права. Это утверждение основано на том, что предмет финансового права включает в себя и отношения, возникающие в процессе движения денежной массы. Очевидно, что и формирование, и распределение, и расходование государственных денежных фондов опосредуется денежным обращением. Без денежного обращения не возможно ни сформировать, ни использовать ни один государственный денежный фонд.

Справедливости ради необходимо отметить, что денежное обращение опосредует создание и использование не только государственных фондов денежных средств, но и денежных фондов негосударственных образований. Иными словами, движение денежных средств происходит не только в рамках денежных фондов государственных структур (коммерческих и некоммерческих), но и занимает значительное место в гражданском обороте. То, что отношения, связанные с движением денежной массы часто являются составной частью гражданских правоотношений, не меняет их публично- правовую сущность.

Все вышесказанное позволяет нам утверждать, что право денежного обращения, как подотрасль финансового права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу процесса движения наличных и безналичных денежных средств. При этом движение денежных средств включает в себя несколько этапов: эмиссия денег; движение денег от одного собственника к другому, иными словами переход права собственности на деньги; изъятие денег из обращения.

При этом каждый из перечисленных этапов денежного обращения регулируется законодательством. Это объясняется особой важностью денежного обращения для экономики государства. Предметом права денежного обращения являются общественные отношения, возникающие по поводу процесса движения денежных средств. Метод права денежного обращения совпадает с методом финансового права - это метод властных предписаний, основанный на императивном регулировании общественных отношений.

Институты права денежного обращения включает в себя нормы, регулирующие порядок осуществления расчетов, т.е расчетные отношения. Расчетные отношения традиционно относятся к гражданско-правовым отношениям, поскольку эти отношения часто возникают в рамках других гражданских правоотношений. Например, расчетные правоотношения возникают при исполнении основного гражданско-правового обязательства по оказанию каких-либо услуг на возмездной (денежной) основе.

Однако мы придерживаемся иной точки зрения относительно сущности и правовой природы расчетных правоотношений. Под расчетными правоотношениями следует понимать урегулированные правом общественные отношения, возникающие по поводу движения, перемещения денежных средств. Поскольку содержанием расчетных правоотношений является перемещение денежных средств, следовательно, это не что иное, как денежное обращение, т.е движение денежной массы. Денежное обращение имеет публично-правовой характер и регулируется с целью защиты не частных, а публичных интересов, и поэтому относится к публичному праву. С другой стороны, денежное обращение неразрывно связано с денежными фондами, которые образуются и расходуются посредством как раз движения денежной массы. Общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования, распределения и использования государственных фондов денежных средств, регулируются нормами финансового права, следовательно, расчетные отношения однозначно являются финансово- правовыми, если одним из субъектов этого правоотношения является государство как собственник государственных денежных фондов. Такие отношения, как правило, возникают вне рамок гражданских обязательств: например, налоговые правоотношения порождают расчетные правоотношения. Между установлением, исчислением, уплатой налога и его поступлением в доход государства всегда есть еще одна стадия - перечисление налогового платежа, которая также как и остальные стадии налогового правоотношения подлежит правовому регулированию. В данном случае расчетные правоотношения возникли в рамках финансово-правовых отношений. Следовательно, если расчетные отношения возникают по поводу формирования, распределения и использования государственных денежных фондов, они являются финансово-правовыми Журавлева И.А., Крысин С.А. Расчетные правоотношения в системе финансового права // Право и жизнь. 2011. №37. С. 33-48..

Как известно, общественные отношения, урегулированные правом, юридическая наука называет правоотношениями. Поскольку общественные отношения, возникающие в процессе движения денежных средств, являются предметом правового регулирования, они также должны быть признаны правоотношениями. Правоотношения в сфере денежного обращения - это, урегулированные нормами права, общественные отношения, возникающие по поводу установления и исполнения процесса (порядка) обращения на территории конкретного государства наличных и безналичных денежных средств как в национальной, так и в иностранной валюте.

Как и любые правоотношения, правоотношения в сфере денежного обращения обладают определенной структурой, которая включает в себя: объект правоотношений, субъекты правоотношений и содержание правоотношений.

Объектами правоотношений в сфере денежного обращения являются денежные средства, к которым относятся:

а)находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банковских билетов (банкнот) Центрального банка Российской Федерации и монеты;

б)средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации;

в)денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки;

г) средства на счетах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах Василец В.П. Денежное обращение в России как объект правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. 286 с..

В отличие от национальной денежной единицы, иностранная валюта относится к категории вещей, ограниченных в обороте, или ограниченно оборотоспособных вещей. В соответствии со ст. 140 и 141 ГК РФ порядок и условия использования иностранной валюты на территории РФ, а также порядок совершения сделок с имуществом, признаваемым валютными ценностями, определяется специальным законом («О валютном регулировании и валютном контроле»). Ограничение оборота иностранной валюты проявляется в том, что сделки с ней должны совершаться в соответствии со специально установленными правилами и порядком, отличающимся от обычного порядка совершения гражданско-правовых сделок. Например, покупка-продажа иностранной валюты допускается только через специально уполномоченные банки.

Субъектами правоотношений в сфере денежного обращения выступают органы государственной власти, уполномоченные регулировать процесс (порядок) движения денежной массы и контролирующие соблюдение этого процесса (порядка), физические и юридические лица, осуществляющие платежи или участвующие в расчетах иным способом (например, как посредники - банки и иные кредитные организации).

Содержанием правоотношений в сфере денежного обращения являются корреспондирующие права и обязанности их участников (субъектов).

Конкретный набор этих прав и обязанностей зависит от вида правоотношений в сфере денежного обращения. Правоотношения, которые охватываются предметом права денежного обращения можно классифицировать на:

1.правоотношения, возникающие по поводу порядка проведения эмиссии наличных и безналичных денежных средств. Содержанием этих правоотношений является исключительное право Банка Россиимонопольно осуществлять эмиссию денег в Российской Федерации и корреспондирующие этому праву обязанность всех остальных органов государственной власти не вмешиваться в эту деятельность и обязанность всех физических и юридических лиц на территории РФ принимать в качестве единственного законного средства платежа денежные знаки, выпущенные в обращение Банком России.

2.правоотношения, возникающие по поводу движения наличных денежных средств. Содержанием этих правоотношений является право ЦБ РФ устанавливать ограничения на осуществление расчетов наличными денежными средствами между юридическими лицами и право органов государственной власти требовать от физических и юридических лиц на территории РФ осуществлять расчеты в наличной денежной форме в порядке, установленном законодательством. И юридическая обязанность физическихи юридических лиц осуществлять расчеты наличными денежными средствами в рамках, установленных законодательством: расчеты с участием физических лиц в наличной форме проводятся без ограничений, юридические лица и индивидуальные предприниматели имеют право рассчитываться между собой наличными деньгами в пределах установленной Банком России суммы, все юридические лица обязаны соблюдать установленные Банком России правила ведения кассовых операций.

3.правоотношения, возникающие по поводу порядка движения безналичных денежных средств. Содержанием этих правоотношений является право ЦБ РФ устанавливать правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов и обязанность всех лиц, осуществляющих платежи в безналичной форме соблюдать установленные Банком России правила.

4.общественные отношения, возникающие по поводу порядка движения наличной и безналичной иностранной валюты. Содержанием этих правоотношений является право государственных органов на установление ограничений на обращение иностранных денежных знаков в наличной и безналичной форме и обязанность физических и юридических лиц на территории РФ соблюдать эти ограничения.

Ускорившиеся в России темпы социально-экономических и политических преобразований требуют адекватного реагирования на них, включая необходимость соответствующих обновлений правовой системы страны в целом. Изменения, происходящие в финансовом праве, представляют часть общего процесса формирования новой системы российского права как целостного явления. Поэтому формирование новых подотраслей может дать эффективное решение поставленных задач. Отмеченное обстоятельство дает основание сделать вывод о необходимости разработки новой подотрасли финансового права - право денежного обращения.

2.4 Финансовая политика

Эффективность государственной власти местного самоуправления, способность властных структур содействовать решению задач общественного развития во многом определяются их стремлением использовать современные методы управления, в числе которых в условиях рыночной экономики особое место занимает финансовая политика. От того, как строится финансовая политика, каковы ее содержание, применяемые инструменты зависит успех всей социально-экономической политики.

В настоящее время еще нет единого понимания сущности финансовой политики. Трактовка этого понятия в большой степени зависит от того, какое содержание вкладывается в такие термины, как «финансы», «финансовая система». Долгое время категория «финансы» рассматривалась в связи с финансовыми отношениями между обществом и государством, а понятие «финансы» связывалось с государственным бюджетом, государственным страхованием и кредитом, налогами, финансами государственных предприятий. Соответствующим образом рассматривалась и финансовая политика, ее объем, структура, задачи государства в сфере финансов. Однако развитие общественной практики неуклонно вело к распространению термина «финансы» на самые различные сферы экономической и социальной жизни общества. Стали широко использоваться такие понятия, как финансы предприятий, корпораций, территориальных сообществ, граждан, домашних хозяйств, общественных организаций. Под финансами сегодня понимается вся система финансовых отношений, складывающихся в обществе, все финансовые ресурсы, на каких бы уровнях и у каких собственников они бы ни формировались. Отсюда вытекает и трактовка понятия «финансовая политика», которая определяет роль и задачи государства во всех сферах финансовой системы общества Ходачек В.М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления// Управленческое консультирование. 2012. № 1. С. 117-126..

Рассмотрим, что такое финансовая система современного общества. Однозначной трактовки этого понятия сегодня также нет. Ее нередко отождествляют с бюджетной системой, вводя некоторые сопутствующие элементы и подсистемы (налоговая, кредитная, валютная). Однако в реальности финансовая система общества включает всю совокупность финансовых отношений, существующих в обществе и находящихся в тесной взаимосвязи. Поэтому исключение из финансовой системы каких-либо ее составных частей сужает содержание финансовой политики, делает ее менее эффективной.

Можно представить следующие составляющие финансовой системы современного общества. Первый блок - это финансы, формирующиеся на различных уровнях управления, у различных собственников (финансы федеральные, региональные, местные; финансы корпораций, предприятий различных организационно- правовых форм собственности; финансы граждан, общественных организаций). Второй блок - это функциональные финансовые системы, отражающие, прежде всего, те или иные потребности общества в операциях с финансами. В их числе денежная, налоговая, бюджетная, кредитная, банковская, страховая, валютная системы, система рынка ценных бумаг. Каждая из функциональных систем имеет свое целевое назначение для общества, для каждой из них государство должно определять и проводить свою политику. Третий блок - это системы, обслуживающие всю систему общественных финансов. Сюда можно отнести систему финансового права, бухгалтерского учета, финансового контроля, а также такие специфические элементы, как системы финансовой индустрии, финансовых коммуникаций и финансовой информации, подготовки финансовых кадров, научного обеспечения, безопасности. В финансовой системе общества выделяются и национальные финансовые институты, такие как центральные банки, национальные фондовые биржи, национальные сберегательные и страховые институты. Только комплексный подход к формированию и реализации финансовой политики, учитывающий наличие объективных взаимосвязей и взаимозависимостей между всеми элементами финансовой системы общества, способствует успешному осуществлению финансовой политики.

Как же, в итоге, можно определить суть финансовой политики - Финансовая политика - это определенные цели, главные принципы и основные направления деятельности государства и местных органов в сфере финансов. Они должны исходить из общей социально-экономической политики и определяться, прежде всего общегосударственными интересами с учетом интересов всех иных субъектов (предприятий, регионов, различных групп населения и т. п.).

Финансовую политику, как и политику, вообще, нельзя отождествлять с управленческими действиями, трактовать как систему мероприятий, осуществляемых органами управления в той или иной сфере. Она, скорее, определяет смысл и назначение доследующих управленческих действий, мероприятий. Исходя из расширительной трактовки понятия финансов, можно говорить и о структуре финансовой политики, выделяя целый ряд частных финансовых политик в соответствии со структурным делением финансовой системы, а также об уровнях финансовой политики. Отдавая несомненный приоритет системе общей финансовой политики, нужно отметить тесную связь и зависимость от других частных финансовых политик например, от той политики, которую государство проводит или не проводит на финансовых рынках) Ходачек В.М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления// Управленческое консультирование. 2012. № 1. С. 117-126..

Место финансовой политики в системе государственного и муниципального управления определяется, во- первых, тем, что система бюджетных расходов должна в максимальной степени обеспечивать реализацию - соответствующих полномочий исполнительной власти, а во-вторых, той ролью, которую играют финансовые рычаги и инструменты в проведении государственной и местной социально-экономической политики, в регулировании экономики.

Направленность и содержание финансовой политики в существенной мере определяется приверженностью государства к той или иной теоретической платформе, определяющей его роль в обществе. Трудно разобраться в финансовой политике той или иной страны, если не принимать во внимание эту исходную составляющую. Весьма заметны различия в финансовой политике социального государства, стран с монетаристской концепцией политики, кейнсианской ориентацией, государственно-монополистическим типом экономики.

Ведущей целью финансовой политики является обеспечение реализации общей социально-экономической политики государства. Здесь важно подчеркнуть именно обслуживающую функцию финансовой политики, ее подчиненность более общим интересам. Среди целей можно выделить: финансовое обеспечение деятельности государства и местных органов, их полномочий; обеспечение эффективности использования финансовых ресурсов; поддержание финансового равновесия на потребительском и других товарных рынках; стимулирование экономического роста; обеспечение эффективного действия финансовых рычагов и инструментов хозяйствования; содействие реализации задач регионального развития, достижению социальной сбалансированности в обществе Ходачек В.М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления// Управленческое консультирование. 2012. № 1. С. 117-126..

Основные требования финансовой политике можно определить как принципы деятельности государства в сфере финансов. Финансовая политика должна быть прогнозируемой, учитывать принцип федерализма и самостоятельности местного самоуправления. Она должна быть подчинена социально-экономической политике и строиться, исходя из потребностей общества, строго необходимых государственных расходов. Здесь следует оспорить бытующий тезис о том, что надо жить по доходам. Внешне он правильный, но обрекает финансовую политику на ожидание тех доходов, которые может дать экономика. Будут доходы- будут расходы, уменьшатся доходы - нужно сокращать расходы. В этом случае у государства нет серьезных побудительных мотивов работать с экономикой, его роль оказывается достаточно пассивной. Представляется, что более конструктивной является следующая позиция: жить по строго необходимым расходам, изыскивая для этого соответствующие доходы, активно работая в этих целях с экономикой. Среди других принципов следует отметить международную обусловленность принимаемых финансовых мер; учет социально-психологического фактора, эффекта запаздывания проявления результатов финансовых мер (временной лаг может составлять иногда несколько лет) Ходачек В.М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления// Управленческое консультирование. 2012. № 1. С. 117-126..

Хотя цели финансовой политики достаточно разноплановы и выходят за пределы собственно финансовой сферы, их не следует смешивать с целями социально-экономической политики. Такое может происходить на практике, когда финансовая политика получает неоправданный приоритет и начинает диктовать цели экономического, социального развития. В этом случае цели самой финансовой политики отодвигаются на второй план, происходит подмена целей по совершенствованию финансов, финансовых инструментов управления и регулирования целями, составляющими предмет не финансовой, а социально-экономической политики. В этом случае задачи самой финансовой политики решаются с меньшей эффективностью. Примером такого явления стала чрезмерная увлеченность финансовых ведомств России различными макроэкономическими вопросами, в то время как не были созданы эффективные механизмы финансирования социальных программ, лекарственного обеспечения, межбюджетных отношений, преодоления затратного подхода к использованию финансовых ресурсов.

Цели финансовой политики должны генерироваться не столько в самом финансовом ведомстве, сколько в органах коллегиального государственного и муниципального управления. Исходные основы финансовой политики государства - это конституция страны и провозглашаемая главой государства на конкретный период социально-экономическая политика. Если говорить о конституционных основах финансовой политики России, то следует охарактеризовать те пределы в обязанностях государства и те безусловные гарантии, которые вытекают из Конституции и, соответственно, определяют обязательность тех или иных бюджетных расходов, а также направления деятельности национальных финансовых институтов. Основополагающее значение здесь имеет гл. 2 Конституции Российской Федерации, где перечислены конкретные обязанности государства перед обществом (значит, и необходимость их финансового обеспечения) в сфере экономической деятельности, отношений собственности, труда и занятости, пенсионного обеспечения, материнства, детства и семьи, социального обеспечения, жилищногостроительства, здравоохранения, охраны окружающей среды, образования, судебной защиты, безопасности. Все это и определяет конституционные приоритеты финансовой политики.

Другие приоритеты, сформулированные в посланиях президента России, вытекают из социально- экономической политики. Социально-экономическая политика как категория государственного управления имеет сложную структуру и включает в себя социальную и экономическую Политику, которые, в свою очередь, разделяются на целый ряд частных политик (например, политика доходов, занятости, социальной защиты, промышленная, инвестиционная, институциональная и т. п.). Отдельно можно говорить о региональной политике, которая в большой степени имеет собирательный характер и должна присутствовать в каждой из частных политик. Финансовая политика, являясь составной частью социально- экономической политики, призвана обеспечить ее реализацию, как в Целом, так и по всем составляющим. Результативность финансовой Политики может быть определена ответом на вопрос: содействует ли проводимая финансовая политика решению задач инвестиционной политики, политики в сфере занятость населения, региональной политики и т. д.- Да - значит, оцениваем финансовую политику в этом плане положительно, нет- значит, финансовая политика еще недостаточно позитивна или даже имеет негативный характер.

Для финансовой политики особенно важен вопрос о приоритетах социально-экономического развития общества, ибо приоритеты требуют финансирования. Правильно выбранные экономические приоритеты обеспечивают рост доходов, занятость населения, являются условием реализации социальных приоритетов. Вопрос об экономических приоритетах оказался одним из наиболее дискуссионных в практике государственного управления за последние годы. Причем вопрос состоит не в том, каков перечень конкретных приоритетов, а в том, должно ли государство заниматься этими приоритетами, не является ли это делом самой рыночной экономики, которая и должна расставлять приоритеты экономического развития. Ход дискуссии, в итоге, показал необходимость государственного выбора экономических приоритетов, что и зафиксировано в среднесрочной программе Правительства и в посланиях Президента Российской Федерации.

Какие критерии могут быть положены в основу выбора общественных экономических приоритетов - Первое, это внутреннее потребление, т. е. приоритетными являются те сферы, отрасли, производства, на продукцию которых есть общественный спрос. Второе, это занятость. Экономика нужна не только для производства какого-либо продукта, но и для того, чтобы дать людям рабочие места. То есть, развиваем такую экономику, те производства, которые обеспечивают занятость. Третий критерий - эффективность для внешнего обмена, возможность реализации продукции на экспорт. Четвертый критерий - производительность труда, что определяет необходимость развития высокопроизводительных, современных отраслей и производства. Наконец последний критерий - национальная безопасность. С учетом сказанного, в Российской Федерации вполне отчетливо прорисовываются следующие приоритетные сферы экономики: топливно-энергетический комплекс, агропромышленный комплекс, транспорт, наукоемкая сфера (включая военно-промышленный комплекс, космическую индустрию). Эти экономические приоритеты определяют и приоритеты финансовой политики, в том числе бюджетной, налоговой, денежно-кредитной и др. Цели и направления финансовой политики должны исходить и из тех проблем, которые существуют в финансовой системе, обеспечивать их решение. При этом следует учитывать, что основные причины существования этих проблем лежат за пределами финансовой сферы, являются предметом рассмотрения социально-экономической политики, ее отдельных составляющих. Финансовая политика должна определить свою роль в их решении. Остановимся на важнейших из этих проблем.

Первое - проблема инфляции. Монетарные причины инфляции, так же как и монетарные методы борьбы с ней, не являются в России основными. Для России, скорее, характерно не стремление цен за денежным предложением, а наоборот - выпуск денежной массы в целях подтягивания спроса населения к уже выросшим ценам. Главными причинами существования инфляции являются: по-прежнему монопольный характер экономики, отсутствие условий для нормальной конкуренции, не вполне адекватная курсовая и внешнеэкономическая политика, недоверие населения к стабильности бизнеса. Таким образом, инфляция представляет собой многофакторное явление, и меры по ее снижению должны носить комплексный характер, быть взаимоувязанными. Финансовая политика должна рассматриваться как одно из средств, далеко не единственное, в борьбе с инфляцией Ходачек В.М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления// Управленческое консультирование. 2012. № 1. С. 117-126..

Серьезной проблемой является вопрос установления оптимального курса национальной валюты. Разрыв между рыночным курсом и курсом по паритету покупательной способности достигает почти двукратной величины. Это влечет за собой приток в страну долларов, вывоз по заниженным почти вдвое ценам огромных массивов товарной массы, соответствующе удорожание импорта, провоцирует инфляцию, снижает конкурентоспособность продукции предприятий, не ориентированных на экспорт. Прежняя курсовая политика, направленная на интенсификацию экспорта и создание валютного запаса в стране, уже в значительной мере исчерпала себя. Для нее нужна новая направленность, способствующая развитию внутреннего сектора эконом, борьбе с инфляцией, дедолларизации страны. Это особенно важно в связи с приближающимся вступлением России во Всемирную торговую организацию.

Существенным моментом является проблема создания резервов валютных ресурсов и стабилизационного фонда и их использования. Инерционный подход к курсовой и внешнеэкономической политике, чет

ко проявляющиеся противоречия между интересами экспортного сектора и общественными интересами привели к тому, что доходы этого сектора резко возросли. Государство вынуждено просто забирать 80-85 % зкспортной выручки у экспортеров (прежде всего через вывозную пошлина) и складировать валютные средства. Сумма накопленных средств составляет уже примерно 500 млрд. долларов, что, практически, равно объему консолидированного бюджета России Ходачек В.М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления// Управленческое консультирование. 2012. № 1. С. 117-126.. Со всей остротой встал вопрос о сохранении этих средств, что требует новых действий государства на мировых финансовых рынках (ведь именно там размещается -основная часть стабилизационного фонда и золотовалютных резервов). Использование этих средств внутри государства, в частности в инвестиционных целях, затруднено в связи с отсутствием адекватных финансовых и организационных механизмов.

Серьезные проблемы обозначились в последние годы в функционировании региональных и местных финансов. С одной стороны, вследствие агломерации производства (экономика и финансы все более концентрируются в немногих крупных центрах) в большинстве регионов происходит сокращение доходной базы бюджетов. С другой стороны, централизация налогообложения не создает у региональных администраций стимулов к развитию собственной экономической базы. Положение осложняется сложившимся порядком учета экономических и финансовых показателей деятельности предприятий, входящих в промышленные группы, концерны, холдинги. Эти результаты все в большей степени фиксируются по месту расположения головных предприятий, куда сдвигаются и налоговые платежи. Особенно острым является положение в муниципальных образованиях, многие из которых оказались практически лишенными собственной экономической базы. Уровень безработицы достигает иногда 70-80 %, таков же и уровень финансовой помощи местным бюджетам. Одним из важнейших источников доходов местных бюджетов является налог на доходы физических лиц, однако уплачивается он по месту работы граждан, т. е. часто остается в областных центрах, других городах, куда выезжают на работу жители из «глубинки». Последующее нормативное распределение данного налога по территориям лишь в очень малой степени компенсирует потери муниципалитетов. Весьма похожая ситуация складывается с единым социальным налогом. В результате появляются регионы с искусственно сформированным отрицательным пенсионным балансом, регионы-псевдодоноры. На местном уровне складывается острая ситуация, связанная с ведомственным принципом финансирования объектов социальной сферы. В большинстве случаев функционирование малых социальных учреждений с финансовой точки зрения оказывается нерентабельным, и они просто закрываются (малые школы, детские сады, медицинские учреждения, магазины, библиотеки, объекты культуры и т. д.). В результате небольшие, но еще вполне жизнеспособные сельские населенные пункты полностью теряют свой социальный статус, становятся абсолютно неинтересными молодым семьям, мигрантам и даже пенсионерам, желающим приобрести дом в сельской местности. Создать же социальное учреждение комплексного типа, где под одной крышей функционировали бы различные социальные объекты, в условиях ведомственного финансирования невозможно. А это единственный выход для многих сел и деревень.

Если говорить о современной финансовой политике Российской Федерации то на ее формирование большое влияние оказали те финансовые кризисы, через которые прошла Россия в 1990-е гг Ходачек В.М. Финансовая политика в системе государственного и муниципального управления// Управленческое консультирование. 2012. № 1. С. 117-126.. В результате она приобрела ярко выраженный фискальный и антиинфляционный характер, ориентацию на денежно- кредитные инструменты. Обозначился явный приоритет финансовой политики в системе государственного управления. Характерной особенностью финансовой политики России является ее монетаристская направленность, жесткое следование соответствующим принципам. Это находит отражение в тех мерах, которые проводятся финансовыми органами, правительством в рамках бюджетной, налоговой политики и иных направлений деятельности в сфере финансов. В бюджетной политике главным направлением стала оптимизация расходных обязательств различных уровней власти. Заметим, однако, что это, скорее, задача, связанная с общими функциями государственного и муниципального управления и социально- экономической политики в целом, и отдавать приоритет в решении данной задачи финансовому ведомству достаточно опасно. Обозначился явный разрыв между распределением полномочий и распределением финансовых ресурсов для их реализации, кроме того, ряд важных полномочий практически выпал из функций органов власти.

Другим направлением бюджетной политики является повышение эффективности бюджетных расходов. Эту задачу пытаются решить, во-первых, административными инструментами (внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат), во-вторых, перераспределением бюджетных потоков. Наиболее показательной здесь является так называемая «монетизация льгот». Одна из ее целей - повышение эффективности бюджетных расходов, преодоление затратного подхода за счет того, что часть средств стала направляться не в социальную сферу, а непосредственно потребителю, который уже вступал в соответствующие отношения с социальными учреждениями. Замысел состоял в том, что теперь потребитель будет эффективно расходовать бюджетные средства, требуя за каждый затраченный рубль соответствующую услугу. Реализовался этот замысел пока лишь частично. Но нельзя не видеть и другого - «монетизация» произошла и по причине проникновения бизнеса на рынок социальных услуг и устранения государства с этого рынка как конкурента. Не применяются, к сожалению, методы стимулирования экономии бюджетных средств в учреждениях социальной сферы. Нет пока четкой политики и в такой важной сфере, как государственные заимствования, государственный кредит. Вступая в кредитные отношения, государство может получить немалые плюсы, оказать положительное влияние на экономику и социальную ситуацию в стране. Только в самое последнее время государство стало активно размещать свои денежные активы на мировых финансовых рынках (на свой финансовый рынок оно пока не рискует направлять имеющиеся средства), но опыта здесь пока еще нет. Что же касается роли государства как заемщика, можно говорить о том, что она практически не обозначена, даже на ближайшую перспективу. Решение проблемы внешнего долга поставило Вопрос: брать или не брать дальше - кредиты за рубежом, размещать ли государственные ценные бумаги России. В соответствии с Бюджетным-кодексом заимствования за рубежом могут осуществляться в размере большем, чем направляется средств на обслуживание внешнего долга. То есть, если все отдадим, то и взять ничего будет нельзя. Между тем большинство стран с развитой рыночной экономикой активно используют инструменты заимствований, в том числе используют правительственные кредиты для самых различных нужд, несмотря на то, что собственные накопления у них весьма велики. Это помогает более эффективно решать различные государственные задачи, оказывать поддержку собственному производителю. Говоря о политике заимствований, следует упомянуть и о проблеме внутреннего долга государства перед гражданами, которая пока ждет своего принципиального разрешения. Общие размеры обязательств по утраченным сбережениям и страховым накоплениям граждан соизмеримы с валовым внутренним продуктом странны. Предварительная компенсация пока не велика (менее одного процента в год от всей суммы долга), но главное - не выработаны механизмы перевода долговых обязательств в инвестиционные инструменты. Поэтому вырисовывается одно из ключевых направлений в финансовой политике государства - активизация его роли в инвестициях. Для этого необходима выработка стратегии инвестирования, соответствующей общественным приоритетам социально-экономического развития, формирования организационных и институциональных условий освоения инвестиционных ресурсов.

Активизация финансовой политики государства связана с повышением роли финансовых рычагов и инструментов в государственном регулировании экономики. Это одно из слабых мест в деятельности государственных и местных органов, что отчетливо видно на примере антимонопольного регулирования, когда государство оказалось не способным обеспечить общественно приемлемый уровень цен на услуги естественных монополий. Это снижает динамику экономического роста, вызывает социальную напряженность.