Сосредоточение в государственном бюджете крупных денежных средств - необходимое условие осуществления эффективной финансовой политики государства. Это позволяет правительству производить огромные расходы на милитаризацию, содержание государственного аппарата управления, выплачивать проценты по государственным займам и погашать государственный долг, а также осуществлять возросшие социальные расходы. Централизация ресурсов дает возможность осуществлять маневрирование средствами, направлять их на приоритетные цели, на финансирование приоритетных направлений экономической и социальной инфраструктуры, и стимулирует экономической рост.

В результате опережающих темпов роста доходов федерального бюджета США, государственного бюджета Великобритании и других развитых стран по сравнению с темпами роста доходов местных бюджетов существенно возрос удельный вес государственного бюджета в общем объеме ресурсов бюджетной системы. В государственный бюджет направляются крупнейшие доходы: подоходный налог с населения, налог на прибыль корпораций, акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины, а также доходы от государственных займов, выпускаемых центральным правительством. По расходам, напротив, наблюдается другая тенденция - увеличение удельного веса в общей сумме расходов бюджетной системы местных бюджетов, на которые правительство перекладывает значительную часть затрат на развитие экономической и социальной инфраструктуры, а также часть расходов на воспроизводство квалифицированной рабочей силы.

Местные бюджеты, как и бюджет центрального правительства, используются для вмешательства в процесс воспроизводства. Местные самоуправления выполняют те функции государства, которые целесообразнее осуществлять на местах, а не из центра.

Система местных бюджетов также определяется государственным устройством (федеративное или унитарное государство) и соответствующим административным делением. В 1960-1970гг. во всех западных странах произошел процесс укрупнения местных административных единиц и, следовательно, усиления централизации местных финансов. Так, в Великобритании в 1973-1975гг. была проведена реформа местных органов власти, в результате которой введена двухзвенная система управления местными органами (деление на графства и округа); были упразднены мелкие административные единицы (сельские округа и приходы). В результате территория Англии и Уэльса была подразделена на 53 графства, включающих 369 округов (до реформы 1400). Это вызвало сокращение числа местных бюджетов и увеличение их объема. Финансовые взаимоотношения центральных и местных финансов и их воздействие на процесс воспроизводства и сферу социальных отношений.

Глава 2. Муниципальный бюджет как главная база деятельности территориальных (муниципальных) органов власти

Финансовой базой муниципальных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Территориальные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из территориальных бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции Финансы. Под ред. Л.А.Дробозиной. С. 280.:

ь формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти;

ь распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

ь контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют территориальные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

В XX столетии во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательным компонентом демократического государственного строя является местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения возложенных на них функций территориальные представительные и исполнительные органы наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территоральные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в РФ - это республиканские бюджеты в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Таким образом, территориальные финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется НД, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий.

Важнейшая составная часть финансового планирования - бюджетное планирование, подчиненное требованиям финансовой политики государства. Экономическая его сущность состоит в распределении и перераспределении ВВП и НД между звеньями финансовой системы на основе общенационального социально-экономического развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня.

2.1. Бюджетное планирование и бюджетный процесс

Бюджетное планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства и включает составление бюджета и перспективного финансового плана на очередной финансовый год.

В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете на очередной финансовый год, источники поступлений средств, объем и направления расходов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государственного долга и расходы на его обслуживание Излагается по: Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт, 1999. С. 101..

Бюджетное планирование во многом предопределяет распределительные процессы в экономике. В частности, определяются масштабы и пропорции перераспределения чистого дохода предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, оказывается воздействие на размеры их накоплений, доля подоходного налога в доходах населения, доля участия предприятий и населения в формировании поступлений в бюджет.

Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

Главной формой бюджетного планирования является бюджетный процесс, представляющий собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчета об исполнении и его утверждению.

Бюджетный процесс в Российской Федерации регламентируется Бюджетным кодексом, в котором определены участники бюджетного процесса и их полномочия, порядок составления проектов бюджета, его рассмотрения и утверждения; установлен порядок составления, утверждения и исполнения отчета об исполнении и финансового контроля.

Основными этапами бюджетного процесса в РА являются:

Этап 1: - организация и подготовка разработки проекта бюджета;

- разработка проекта бюджета;

- обсуждение и утверждение проекта бюджета, обеспечение текущего контроля;

Этап 2: - выполнение утвержденного бюджета и обеспечение текущего контроля;

Этап 3: - составление ежегодного отчета по выполнению бюджета и обеспечение проведения аудита;

- представление ежегодного отчета по выполнению местного бюджета и утверждение Советом старейшин.

Участниками бюджетного процесса в РФ являются: президент Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти всех уровней, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, органы кредитно-денежного регулирования, органы финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие организации, а также кредитные организации, выполняющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разного уровня в РФ, а также контроль за исполнением и ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ регулируются Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» (от 10 октября 1991г.) и Бюджетным кодексом РФ, принятым Федеральным Собранием и подписанным Президентом РФ 31 июля 1998г., а также другими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных (представительных) органов субъектов РФ, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством Финансов РФ на основе бюджетного законодательства Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. Учебник для вузов. Второе изд. М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002г. С. 411..

Общая продолжительность одного цикла бюджетного процесса составляет два с половиной года, в том числе около года занимают составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение, год - исполнение бюджета и около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Составление проектов бюджетов. Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований, отраслей экономики, а также, составление сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление и представление проектов бюджетов в законодательные (представительные) органы является прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной власти регионов и муниципальных образований. Непосредственными составителями бюджетов являются финансовые органы на соответствующих уровнях управления.

Проекты бюджетов составляются исходя из действующих на начало разработки правовых норм налогового законодательства, нормативов отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также на основе предполагаемых объемов финансовой помощи (трансфертов) от бюджетов других уровней и видов и объемов расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг разрабатываются и утверждаются федеральными органами на единицу услуг и используются для оценки объема предоставляемых услуг, определяемого в процессе составления бюджета.

При составлении проекта бюджета учитываются следующие документы:

ь бюджетное Послание президента РФ;

ь прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год;

ь основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;

ь прогноз сводного финансового баланса;

ь план развития государственного или муниципального сектора соответствующей территории.

Бюджетное Послание президента содержит намечаемую бюджетную политику страны на финансовый год. Оно направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего планируемому.

Прогноз социально-экономического развития составляется до начала работы над проектом бюджета на основе итогов социально-экономического развития за последний истекший год, оценки развития до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на проектируемый финансовый год. Основными исходными показателями для разработки проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта в проектируемом финансовом году, темп его роста и предполагаемый уровень инфляции.

Баланс финансовых ресурсов (прогноз сводного финансового плана) представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.

План развития государственного или муниципального сектора территории включает сводные планы финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных и унитарных предприятий, программу приватизации (продажи) и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность, сведения о предельной штатной численности государственных и муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств, а также план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляется перспективный финансовый план.

Состав показателей проекта бюджета. Основными показателями проекта бюджета являются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюджета. Наряду с общим объемом доходов в проекте бюджета должны содержаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разделам и подразделам функциональной и экономической классификаций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровней управления.

В отношении дефицита федерального бюджета, кроме его общего размера, в проекте определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел государственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В проекте бюджета определяются также объемы кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, международным организациям и иностранным юридическим лицам.

Одновременно с проектом бюджета представляются основные документы и материалы, использованные при его составлении: прогноз социально-экономического развития, основные направления налоговой и бюджетной политики, прогноз сводного финансового баланса и др. Представляются также прогноз консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации), оценка исполнения бюджета текущего года и другие документы, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ.

Вместе с тем было бы полезным представление дополнительных материалов, характеризующих эффективность предусматриваемых бюджетом мер, потери бюджета от предоставляемых им льгот, подробную информацию о государственном долге, потребности в средствах на его погашение и обслуживание на несколько лет вперед, задолженность государства по выплате заработной платы, оплате государственных заказов и контрактов, не учтенной в расходах бюджета текущего года, финансовые пороговые значения экономической безопасности и др.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются правительством исходя из Бюджетного кодекса РФ.

Министерство финансов РФ на основе прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Первым этапом формирования федерального бюджета является разработка исполнительными органами власти и выбор правительством плана прогноза функционирования экономики на очередной год. На основе выбранного правительством варианта прогноза Министерство финансов разрабатывает основные характеристики федерального бюджета и распределение расходов бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов на предстоящий год, а также проектировку основных доходов и расходов бюджета на среднесрочную перспективу. Одновременно правительством РФ рассматриваются предложения об увеличении (сохранении) минимального размера оплаты труда, минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий.

После принятия правительством основных характеристик федерального бюджета и распределения его расходов в соответствии с функциональной классификацией Министерство финансов направляет проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям бюджетных средств и информирует органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов на планируемый год.

На втором этапе формирования проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти осуществляется распределение предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям бюджетных средств. Одновременно органы исполнительной власти формируют перечень федеральных целевых программ и согласовывают эти программы и объемы их финансирования на предстоящий год и среднесрочную перспективу.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти проекта годового бюджета и представляемых одновременно с ним документов и материалов должны заканчиваться к 15 июля. С 15 июля по 15 августа правительство должно рассмотреть представленные уточненные проекты прогноза социально-экономического развития, проекта бюджета, других документов и материалов, а также предложения об отмене действующих законодательных актов или принятии новых законов, связанных с составлением федерального бюджета.

Рассмотрение и утверждение закона о федеральном бюджете. В соответствии с Бюджетным кодексом принятые правительством проект бюджета и другие документы и материалы вносятся им на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 15 августа. Одновременно они представляются также Президенту РФ.

Основными документами и материалами, представляемыми одновременно с проектом федерального бюджета, являются следующие: предварительные итоги социально-экономического развития за истекший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на очередной год, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, план развития государственного и муниципального сектора экономики, проекты федеральных целевых программ, прогноз сводного финансового баланса, прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с консолидированными бюджетами субъектов Федерации, проект программы государственных внутренних и внешних заимствований, проект структуры государственного внутреннего и внешнего долга.

Проект федерального бюджета и другие документы, полученные Государственной Думой, направляются в ее комитеты по бюджету, налогам, банкам, финансам, а также другим комитетам для рассмотрения, подготовки предложений и заключения.

Не позднее 1 октября правительство вносит дополнительно в Государственную Думу оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета на текущий год и консолидированного бюджета Российской Федерации за отчетный год, поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета и ряд других материалов. Банк России в эти же сроки представляет проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на планируемый финансовый год.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании проходит следующим образом.

Представительные органы местного самоуправления самостоя-тельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муници-пальном образовании в соответствии с общими принципами, уста-новленными федеральными законами и законами субъекта РФ.

Составление проектов местных бюджетов, их утверждение и ис-полнение осуществляются в соответствии с бюджетной классифика-цией. Представительный орган местного самоуправления принимает решение о целях, формах и суммах долгосрочных заимствований в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, финансовые средства муниципального образова-ния до утверждения бюджета расходуются по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Исполнение местных бюджетов контролируется представитель-ными органами местного самоуправления.

Взаимодействие органов местного самоуправления с территори-альными органами МНС России обеспечивает: координацию и объ-единение усилий по контролю за своевременным и полным поступ-лением в бюджеты налоговых платежей всех видов; взаимное пре-доставление необходимой информации. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных на-логов. Эта служба объединяет и координирует свою деятельность с территориальными органами МНС России.

Для обслуживания и исполнения местных бюджетов органы мест-ного самоуправления заключают соглашения с территориальными органами Главного управления федерального казначейства. В этом случае полномочия таких территориальных органов распространя-ются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления может создавать за счет средств ме-стного бюджета муниципальное казначейство. Органы местного са-моуправления через территориальные органы Главного управления федерального казначейства возлагают определенные функции на уполномоченный банк:

ь кассовое исполнение местного бюджета;

ь кассовое обслуживание органов местного самоуправления;

ь размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обя-зательным зачислением доходов по ним в местный бюджет;

ь размещение муниципальных облигаций и билетов муници-пальных денежно-вещевых лотерей.

В финансово-кредитной сфере органы местного самоуправления наделены следующими правами:

ь выбирать из числа банков уполномоченный банк путем про-ведения открытого конкурса;

ь осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищ-ных сертификатов;

ь выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юриди-ческим и физическим лицам при условии обеспечения финансиро-вания расходной части местных бюджетов;

ь получать в кредитных организациях краткосрочные и долго-срочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не имеют права передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставный капитал кредитных ор-ганизаций.

Особое значение в привлечении дополнительных финансовых ресурсов на территории муниципального образования играют муни-ципальные займы.

Договор муниципального займа заключается путем приобрете-ния гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Их выпуск может быть предпринят только в целях реализации программ и про-ектов развития муниципального образования, утвержденных в по-рядке, установленном уставом муниципального образования. Вы-пуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций определяется законодательством РФ. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства.

Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превы-шать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосроч-ные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год. Размещение, обращение, распространение муниципальных облигаций осуществляются в соответствии с законодательством РФ.

2.2. Разработка муниципального бюджета и анализ его доходных и расходных статей

На муниципальные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финанси-рование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ре-сурсов между звеньями бюджетной системы заложены принци-пы самостоятельности территориальных бюджетов, их государст-венной финансовой поддержки, территориального формирова-ния источников и доходов. Исходя из этих принципов доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные или закрепленные доходы -- это средства, принад-лежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соот-ветствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в тер-риториальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин «регулирование бюджетов» широко применяется в теории и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их рас-поряжении закрепленных доходов финансовые ресурсы, необ-ходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

Регулирующие доходы -- это совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоя-щие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчис-ления от федеральных и региональных налогов, дотации, суб-венции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам, средства, полученные из федерального и региональных фондов финансовой поддержки территорий.

Таким образом, это средства, переданные вышестоящим ор-ганом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения). Передача средств производится либо заблаговременно, т.е. до начала пла-нируемого года на основании плана регулирования и законода-тельного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Доходную часть территориальных бюджетов характеризуют следующие данные:

Таблица 1

Доходы территориальных бюджетов РФ в 1997г. (млрд, руб.)

	Территориаль-ные бюджеты	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
Доходы всего без внутренних оборотов из них:	433429	254158	179271
1. Налоговые доходы	331524	164550	164974
- прямые налоги на прибыль, доход, из них:	143258	66676	76582
налог на прибыль	69195	42616	26579
подоходный налог с физических лиц	73485	23899	49586
- налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда	9236	3849	5387
- налоги на товары и услуги	74166	45693	28473
налог на добавленную стоимость	54094	32760	21334
акцизы	12533	9416	3137
- налоги на имущество	47161	22645	24516
налог на имущество с физических лиц	462	20	442
налоги на имущество с предприятий	46614	22602	24012
- платежи за использование природных ресурсов	29750	17781	11969
плата за недра	12090	6993	5097
земельные налоги и арендная плата за землю	8402	2843	5559
2. Неналоговые доходы	21280	15158	6122
3. Безвозмездные перечисления	74472	68695	5777
- дотации и субвенции из федерального бюджета	6513	2637	3876
- средства, полученные по взаимным расчетам	23064	22260	804

Кроме того, в местные бюджеты поступило 77490 млрд. руб. в виде дотаций, субвенций и средств по взаимным расчетам с региональными бюджетами.

Что касается муниципальных бюджетов РА, то здесь дело обстоит следующим образом (см. Таблицу 2) Данные взяты из кн.: О.К. Арутюнян. Бюджет общины. Основные вопросы формирования и использования. Ереван, 2003г. (на арм.яз.) С. 62.:

Таблица 2

Запланированные доходы и выполнение местных бюджетов РА в 2001г.

Доходы	Годовой план	Фактически	Выполнение в %-ах к плану
Доходы административного бюджета	28123,1	15249,1	54,2
Налоговые доходы, в том числе	11578,2	4527,3	39,1
Налог на имущество	4892,7	2811,4	57,5
Земельный налог	6603,4	1667,8	25,3
Иные налоговые поступления	82,1	48,1	58,6
Пошлины, в том числе	883,4	693,9	78,5
Местные пошлины	497,9	319,5	64,2
Государственные пошлины	385,5	374,4	97,1
Неналоговые доходы, в том числе	3191,7	1665,6	52,2
Плата за аренду земли	1988,1	775,2	39,0
Плата за аренду имущества	157,8	88,5	56,1
Местные платежи	166,7	124,6	74,7
Иные неналоговые доходы	879,1	677,3	74,7
Официальные трансферты, в том числе	9561,2	6866,3	71,8
Дотации из государственного бюджета	9411,7	6801,9	72,3
Трансферты, полученные из иных источников	149,5	64,4	43,1
Свободный остаток средств административного бюджета	1084,8	1088,0	100,3
Отчисления фондовому бюджету	1823,8	408,0	22,4
Доходы фондового бюджета	2387,4	848,1	35,5
Целевые перечисления на финансирование капитальных расходов, в виде официальных трансфертов из государственного бюджета (субвенции)	1,5	1,5	100,0
Иные целевые перечисления на финансирование капитальных расходов	5,0	5,0	100,0
Перечисления из административного бюджета	1823,7	408,0	22,4
Доходы от продажи имущества	492,3	400,3	81,3
Иные поступления	33,0	0,6	1,8
Свободный остаток средств фондового бюджета	31,9	32,7	102,5
Всего (без перечислений из административного бюджета фондовому)	28686,7	15281,2	53,3
Баланс	30510,5	15689,2	51,4

Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов: в 1994г. их удель-ный вес составил 21%.

Собственные доходы территориальных бюджетов включают следующие налоги и сборы Излагается по кн.: Финансы. Под ред. Л.А.Дробозиной. С. 283.:

1. Налоги, сборы и другие поступления, включая местные налоги и сборы. Из них наиболее крупные налоги и сборы:

ь поступления по административным штрафам и санкциям;

ь сборы, взимаемые автомобильной инспекцией;

ь сборы за регистрацию предприятий, общественных орга-низаций, банков и их филиалов;

ь транспортный налог;

ь налог на рекламу;

ь налог с продаж;

ь сбор за право торговли;

ь дорожный налог;

ь налог на игорный бизнес;

ь лицензионные сборы.

2. Налоги на имущество, в том числе:

ь налог на наследование или дарение;

ь налог на имущество организаций;

ь налог на имущество физических лиц.

3. Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям), в том числе:

ь доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;

ь доходы от продажи земли;

ь доходы от продажи квартир гражданам.

4. Земельный налог, в том числе:

ь земельный налог и арендная плата за земли сельскохозяй-ственного назначения, включая сельхозугодья в составе лесного фонда;

ь земельный налог и арендная плата за земли несельскохозяйственного назначения;

ь доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначенния, земли городов и других населенных пунктов;

ь возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий.

5. Средства обязательного медицинского страхования, средства бюджетных и отраслевых фондов.

6. Платежи за пользование недрами и природными ресурсами, в том числе:

ь платежи за пользование недрами;

ь лесные подати, включая арендную плату и плату за земли лесного фонда;

ь плата за воду, забираемую промышленными предпри-ятиями из водохозяйственных систем;

ь плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов;

ь отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов.

Территориальные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Однако постоянно увеличивающиеся расходы территориальных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, то есть средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих доходов территориальных бюджетов входят отчисления от:

ь налога на добавленную стоимость;

ь акцизов;

ь налога на прибыль (доход) предприятий;

ь подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от ре-гулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспече-нии финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но вышестоящий бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить не-обходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпо-сылки к выравниванию уровней развития отдельных территори-альных единиц, стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Однако эта система имеет и недостатки. Главный из них за-ключается в наличии элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюдже-тов. Это выражается в невсегда объективном установлении вели-чины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбо-ре их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минималь-ных социальных и финансовых норм, то есть норм минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жи-лищно-коммунальному обслуживанию и т.д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.

Так как темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), иногда возникает необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидии как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюд-жетов несовершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти ижди-венческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций и субвенций, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это может привести к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это приведет к ос-ложнению в финансировании плановых мероприятий.

Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дота-ция может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу ис-торических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование до-ходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необхо-димые расходы. Примером могут служить города и поселки-курорты, города - исторические и архитектурные заповедники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на мес-тах не хватает средств.

С 1994г. в РФ в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Федерации стали использовать средства, полученные из Федерального фонда финансовой под-держки регионов (ФФПР), созданного за счет источников феде-рального бюджета.

Методика формирования ФФПР совершенствуется. Поэтому практически ежегодно в нее вносятся изменения. Например, объем Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 1999г. был определен в размере 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов, контроль за поступлением ко-торых осуществляет Государственный таможенный комитет РФ.

Средства ФФПР (трансферты) распределены таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям средне-душевые бюджетные доходы субъектов РФ, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР, уровня.

Индекс бюджетных расходов (ИБР) показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов.

Расчет объема трансферта проводится в следующей последовательности:

ь определяется субъект РФ с наименьшим значением приведен-ных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;

ь рассчитывается объем средств, недостающих данному субъ-екту Федерации для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за ним субъекта РФ;

ь данное значение умножается на индекс бюджетных расхо-дов и численность населения данного субъекта РФ;

ь полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;

ь данная процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока распределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;

ь уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.

Развитие экономического потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации - основные фак-торы увеличения числа и объема территориальных бюджетов.

Рост территориальных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, и, как следствие, расширением социаль-но-бытовой инфраструктуры. В общем объеме территориальных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Рост городских поселений, увеличение числа городских жи-телей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в 5-7 раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части территориальных бюд-жетов. Главными сторонами деятельности территориальных орга-нов власти являются разработка и осуществление планов эконо-мического и социального развития на подведомственной им тер-ритории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населен-ных мест влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано как с новым строительством, так и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Направление расходов территориальных бюджетов РФ харак-теризуют следующие данные (см. Таблицу 3) См.: Там же. С.291.:

Таблица 3

Расходы территориальных бюджетов РФ за 1997г. (млрд. руб.)

	Территориаль- ные бюджеты	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
Расходы всего без внутренних оборотов,	468111	200838	267624
из них на:
1.Управление	18885	6598	12287
2.Правоохранительную деятельность	13832	9732	4100
3.Промышленность, энергетику и строительство	19993	16127	3866
4.Сельское хозяйство и рыболовство	21195	15363	5832
5.Транспорт, дорожное хозяйство, связь	19528	10173	9355
6.Жилищно-коммунальное хозяйство	112554	33922	78632
7.Образование и подготовку кадров	96143	20898	75245
8.Культуру и искусство	11057	4841	6216
9.Здравоохранение, физическую культуру и спорт	67305	25577	41728
10.Социальное обеспечение	32661	1452	31209

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов региональных бюджетов неодинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его региональным органам различ-ного уровня. Так, республиканским, краевым, областным и го-родским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяй-ства и торговли, поэтому удельный вес ассигнований на народ-ное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные уч-реждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов прихо-дится на финансирование социально-культурных мероприятий.

Классификацию и структуру расходов местных бюджетов Республики Армении в 2001г. можно проследить в следующей таблице Данные взяты из кн.: О.К. Арутюнян. Бюджет общины. Основные вопросы формирования и использования. С. 93.

:

Таблица 4

Структура расходов местных бюджетов РА в 2001г.

Расходы	Фактически
РАСХОДЫ ВСЕГО
Текущие расходы, в том числе	100,0
Заработная плата работников органов местного самоуправления и подведомственных им организаций	34,6
Процентные выплаты	---
Субсидии	1,1
Текущие трансферты	15,9
Расходы по купле товаров и оплате услуг	48,4
Капитальные расходы, в том числе	100,0
Расходы по капитальным вложениям	26,6
Расходы по капитальному ремонту	73,4
РАСХОДЫ ВСЕГО (без перечислений из административного бюджета фондовому)	100,0
РАСХОДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО БЮДЖЕТА	95,0
РАСХОДЫ ФОНДОВОГО БЮДЖЕТА	5,0

В настоящее время одним из главных направлений исполь-зования финансовых ресурсов должно быть финансирование раз-вития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

Территориальным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений, и, в первую очередь, учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому спецификой расходов территориальных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных и город-ских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах - 60-80%.

В расходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов, по проблемам градостроительства, комплексного развития админи-стративно-территориальных единиц, автоматизированных сис-тем управления местным хозяйством и т.д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов территориальных бюджетов на финансирование на-родного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расшире-нием жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунк-тов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличению эксплуата-ционных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, - также важный фактор роста расходов местных бюджетов. Не следует игнориро-вать и тот факт, что с развитием урбанизации повышаются по-требности жителей малых городов, поселков и сельских поселе-ний, где все в больших масштабах развивается коммунальное хозяйство, торговля и т.д.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сель-ского хозяйства, увеличение числа городов и городского населе-ния усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нару-шениям природной среды. Это отрицательно сказывается на ус-ловиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окру-жающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих ста-тей расходов территориальных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ве-дет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового со-стояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное фи-нансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно ввиду того, что мероприятия не всегда скоордини-рованы, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирова-ния, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансиро-ваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и кана-лизации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хо-зяйственной деятельности.

Одной из актуальных проблем является улучшение благоуст-ройства городов и сел. Этому должно способствовать более ра-циональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии дейст-вующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целе-сообразно разбить городские территории на участки и сдавать наряды на их обслуживание на конкурсной основе городским специализированным организациями по благоустройству, жилищно-коммунальным организациям, кооперативам. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повышению качества работ по городскому благоустройству.

2.3. Финансовый контроль выполнения муниципального бюджета и его роль в бюджетном процессе

Неотъемлемой составной частью финансовой деятельности го-сударства и муниципальных образований является финансовый контроль.

Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому исполь-зование государством и муниципальными образованиями для ре-шения своих задач финансов обязательно предполагает проведе-ние с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Фи-нансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными кон-трольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе финансовой деятельности органами государственной власти и местного самоуправления, предприятия-ми, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляе-мых действий, соответствие их задачам государства и муници-пальных образований Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. С. 431.. Таким образом, он служит важным спосо-бом обеспечения законности и целесообразности проводимой фи-нансовой деятельности.