Местный бюджет, обеспечивающий финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-сбытовым обслуживанием населения, в условиях демократического государства, является приоритетной составляющей финансовой системы государства в целом.

На сегодняшний день существует довольно много трактовок и определений понятия "местный бюджет". К примеру, А.М. Бабич определяет местный бюджет как централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением котором осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бабич A. M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ, 2008 г., стр. 124

"Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства". Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред. проф.Г.Б. Поляка. - М,: ЮНИТИ-ДАНА,2009 г., стр. 47 Такое определение приводит Поляк Г.Б. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. Также он определяет сущность, функции и значимость муниципальных бюджетов.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

– формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

– распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

– контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Муниципальные бюджеты не маловажны в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и другие поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов.

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепление в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органа ми и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются ими в пределах переданных в качестве компенсации средств.

Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

Население непосредственно путем местного референдума, на собраниях граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления получают плату, в том числе и натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования

Представительные органы местного самоуправления могут образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ наделены следующими функциями:

1) регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, между федеральным бюджетом и местными бюджетами в рамках федеральных целевых программ;

2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и других мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства РФ и субъектов РФ и др.

7) другие функции, предусмотренные законодательством.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями РФ и отдельными государственными полномочиями субъектов РФ. В этом случае им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы государственной власти гарантируют:

1) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате принятия федеральных законов и законов субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в ходе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Представительные органы местного самоуправления наделены следующими правами:

1) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

2) в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты.

Органы местного самоуправления имеют право получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

1.2 Доходная часть муниципального бюджета: состав, структура и источники формирования

Ш ограниченные возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг;

Ш неспособность бюджетной сети реагировать на изменение потребностей;

Ш отсутствие учета потребностей получателей в графике финансирования. Снурницын В. В.. "Муниципальные финансы в бюджетной системе России". Учебник. / Под ред. Логвинова С. Д.. - М.: Инфра - М, 2011 г., стр. 111

Рассмотрим каждый из них по отдельности более подробно.

Невозможность установления в бюджете приоритетов. Формирование бюджета от "сети" выступает как прямое ограничение возможностей руководства муниципального образования определять приоритеты и возможные направления расходования средств бюджета муниципального образования. В первую очередь это касается бюджета текущих расходов, составляющего от 70 до 100 процентов бюджета муниципальных образований.

Очевидно, что способ формирования бюджета снизу - от "сети" - позволяет ставить вопрос о приоритетах лишь по факту распределения ассигнований между отраслями бюджета. Тем самым, руководству муниципального образования оставлена малоутешительная "привилегия" - озвучивать в ходе составления бюджета приоритеты расходов. Основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований в основном формулируются по факту и, не являясь публичным документом, представляются в составе пояснительной записки к проекту бюджету муниципального образования.

Одним из следствий невозможности задать приоритеты расходования бюджета становится и невозможность альтернативного сопоставления отраслевых бюджетов между собой. В результате, управленческий маневр руководства муниципального образования в части определения приоритетов текущего бюджета ограничивается исключительно возможными дополнительными доходами.

Отсутствие в бюджетном процессе механизма "выбраковки" неэффективных решений.

Решения, связанные с выделением и тратой бюджетных средств, должны рассматриваться с точки зрения оценки их эффективности или неэффективности. Арифметическая простота и кажущаяся обоснованность прямого счета расходов бюджета не позволяет увидеть за расчетными расходами эффективную или неэффективную политику. Это объясняется несколькими причинами:

1. поскольку расходы считаются "от сети", в каждом случае они одинаково эффективны;

2. невозможно измерить и оценить эффективность, так как отсутствует необходимая статистика о количестве и качестве оказываемых муниципальных услуг, их стоимости, удовлетворенности жителей муниципального образования этими услугами и т.д. Иначе говоря, существующие способы описания муниципального сектора абсолютно не направлены на измерение эффективности и результативности. Как следствие, в данной конструкции бюджетного процесса отсутствует возможность увидеть и распознать неэффективные расходы.

Отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом.

Возвратные сметы, формируемые в начале года, и многочисленные передвижки по статьям экономической классификации в течение года создают ситуацию, когда бюджет исполняемый и бюджет планируемый имеют разное значение и наполнение.

В случае составления бюджета "снизу", когда именно плановые сметы учреждений были обоснованием для принятия и утверждения бюджета, их пересмотр и изменение в течение года фактически говорят о том, что исполняется совсем не тот бюджет, который принимался. Это означает, что: Во-первых, те немалые временные и материальные издержки, которые несет муниципальное образование в ходе составления и согласования бюджета, оказываются в результате бессмысленными. Ведь конечным результатом всех согласований выступает лишь общая сумма бюджетных ассигнований для распорядителя бюджетных средств, которая вполне могла быть определена иными, менее трудоемкими способами. Во-вторых, исчезает содержательная основа бюджета, поскольку основания принятия бюджета (расчетные расходы по статьям и учреждениям) впоследствии отвергаются его исполнением. Остается лишь общая направленность текущих расходов.

Наконец, из расхождения между планируемым и исполняемым бюджетами явно следует, что существует как минимум два способа осуществления текущих расходов. Иными словами, расчеты и обоснования, приводимые при согласовании бюджета, не являются единственно верными и возможными. Это, по меньшей мере, ставит вопрос о том, насколько планируемый "снизу" бюджет является "прозрачным", безальтернативным и лишенным субъективизма.

Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений.

Отсутствие возможности распознать эффективные и неэффективные расходы напрямую означает и невозможность оценить эффективность или неэффективность того, как работают исполнительнее органы и учреждения.

При модели управления затратами эффективна та деятельность, которая не приводит к нарушению целевого характера использования средств. Кроме того, руководители исполнительных органов и учреждений при действующей организации бюджетного процесса не могут отвечать за эффективность своей деятельности, поскольку:

Ш обладают очень ограниченными возможностями по управлению издержками и изменению технологий своей деятельности (численность работников и система оплаты труда задаются свыше, коммунальные расходы и капитальный бюджет администрируются другими органами, прочие текущие расходы также регламентируются и т.д.);

Ш результат деятельности не только не определен, но и не подкреплен соответствующим бюджетом. Даже при сформулированных задачах и планах деятельности реальная ответственность за их исполнение может возникнуть только при выделении адекватного задачам бюджета;

Ш отсутствуют формализованные механизмы санкций и поощрений руководителей за эффективность деятельности учреждений и исполнительных органов;

Ш существующая статистика, характеризующая положение дел в отраслях социальной сферы (заболеваемость, успеваемость, количество правонарушений и т.д.) не применима к оценке деятельности исполнительных органов. Как правило, учитываемые показатели определяются множеством факторов, из которых лишь часть зависит от деятельности той или иной отрасли.

Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей не позволяет внедрить мотивационные механизмы, направленные на повышение производительности бюджетного сектора. Отсутствие мотивации, в свою очередь, ведет к тому, что руководители учреждений и исполнительных органов при распоряжении бюджетными средствами ставят и достигают несколько иные цели, отличные от повышения качества и количества предоставляемых муниципальных услуг.

Отсутствие стимулов к экономии бюджетных средств.

Сложившаяся практика изъятия полученной по концу года экономии выступает одним из наиболее сильных факторов, сдерживающих повышение эффективности расходов на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств. Знание о безальтернативности изъятия экономии определяет стратегии распорядителей и получателей в отношении политики расходов в течение бюджетного года. В общих чертах она может формулироваться, как "все запланированные расходов должны быть осуществлены к концу года". Такая нацеленность не только противодействует получению экономии, снижению стоимости оказываемых услуг, но и ориентирует получателей в первую очередь на освоение средств.

Дестимулирование экономии, в конечном счете, приводит к росту непроизводительных бюджетных трат, несвоевременному осуществлению закупок и товаров. И, следовательно - к потерям в эффективности бюджетного сектора.

Ограниченные возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг.

Повышение эффективности любого производства достигается в первую очередь совершенством технологий. Сложившийся в муниципальных образованиях бюджетный процесс и специфика управления бюджетным сектором существенно ограничивают возможности получателей и распорядителей бюджетных средств по совершенствованию технологии своей работы. К основным ограничениям следует отнести следующие:

При планировании и составлении бюджета проще согласовывать и защищать показатели, к которым применимы различные нормативы содержания. Поэтому вопрос о сокращении сети бюджетных организаций в пользу закупки необходимых услуг при существующем порядке планирования и защиты бюджета будет всегда решаться в пользу сохранения сети. Порядок исполнения бюджета также закрепляет приоритетность производства услуг по сравнению с их покупкой - приоритетными статьями финансирования являются заработная плата, медикаменты, питание.

Тарифные системы оплаты труда работников бюджетной сферы и муниципальных предприятий заметно сужают возможности по внедрению действенных механизмов мотивации сотрудников. Добавив к этому ограничения по найму и увольнению можно говорить о том, что возможности управления персоналом в муниципальном секторе очень скромные. Изъятие у распорядителей и получателей права распоряжаться экономией по фонду оплаты труда лишь усугубляет ситуацию.

Жесткое разграничение текущего и капитального бюджетов (как в планировании, так и в исполнении) не позволяют рассматривать текущие и капитальные расходы как альтернативу друг другу. Если текущие затраты в той или иной мере планируются отраслями и учреждениями, то капитальные утверждаются политическим руководством. В итоге ни отрасли, ни учреждения не могут распоряжаться или управлять капитальными тратами.

Общим следствием существования перечисленных выше барьеров по управлению персоналом и издержками в бюджетном секторе является цементирование технологий оказания муниципальных услуг, которое, в свою очередь, не дает возможности добиться существенного роста эффективности в бюджетном секторе.

Чтобы преодолеть эту ситуацию руководители отраслей и учреждений зачастую стремятся нарастить объем оказываемых платных услуг, средствами, от оказания которых учреждения могут распоряжаться самостоятельно.

Как следствие, существует тенденция наращивания объема платных услуг за счет интенсивного использования имущества муниципального образования, и, соответственно вытеснение бесплатных муниципальных услуг.

Неспособность бюджетной сети реагировать на изменение потребностей.

Потребности жителей муниципального образования в муниципальных услугах меняются с течением времени, однако их ожидания не в полной мере могут быть удовлетворены сетью бюджетных учреждений муниципального образования. В первую очередь это связано с тем, что само изменение сети, в силу инфраструктурного характера зданий и сооружений не может быть осуществлено достаточно быстро. Вопросы перепрофилирования, строительства новой сети объективно обладают определенной степенью запаздывания. Задача перепрофилирования при этом не может быть решена достаточно оперативно не только в силу сложности этой процедуры, но и в силу несовпадения различных ведомственных интересов. В современной конструкции бюджетного процесса бюджетная сеть обосновывает расходы и определяет общий бюджет отрасли, в результате - ни один распорядитель не будет приветствовать сокращение своей сети. С другой стороны в муниципальном образовании отсутствует регулярный учет потребностей населения, их ожиданий и требований относительно муниципальных услуг. В то время когда именно жители муниципального образования - непосредственные потребители муниципальных услуг, имеют право на определение того, какими они хотят видеть эти услуги. Как следствие, расхождение между потребностями населения и возможностями бюджетного сектора, которое становятся видным лишь, когда приобретает характер затянувшихся проблем. Естественно, что менять ситуацию в этот момент уже гораздо труднее.

Наконец следует сказать, что в силу серьезных ограничений по модернизации своих технологий руководители отраслей не в состоянии адекватно реагировать на изменившиеся потребности жителей муниципального образования. В данном случае это касается не только расширения (сокращения) сети учреждений, но и изменения содержания самих услуг, процесса их оказания. Снурницын В.В.. "Муниципальные финансы в бюджетной системе России". Учебник. / Под ред. Логвинова С.Д. - М.: Инфра - М, 2011 г., стр. 156-157

Отсутствие учета потребностей получателей в графике финансирования.

График финансирования расходов бюджетополучателя в течение года играет не последнюю роль в определении того насколько эффективной может быть его деятельность.

В настоящее время график финансирования бюджетополучателей (в части сметного финансирования) напрямую определяется графиком поступления доходов в бюджет муниципального образования. Вместе с тем, очевидно, что временные потребности распорядителей и получателей бюджетных средств в осуществлении расходов могут значительно отличаться от вмененного им, таким образом, графика. Особенно актуальным это расхождение становится в части исполнения целевых программ, когда бюджетные ассигнования обременены неким результатом, который с их помощью должен быть достигнут. Невозможность нормально планировать свой временной график (и, соответственно, график действий) объективно снижает эффективность самого управления.

Как итог, непрозрачность помесячного графика финансирования и отсутствие возможности в самостоятельном определении этого графика ведут к потерям в эффективности управления, несвоевременному осуществлению расходов, удорожанию взаимоотношений с контрагентами.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: бюджетный процесс, выстроенный от "сети", объективно не способен обеспечивать целеориентированное развитие муниципального образования.

На мой взгляд, для полного представления сложившейся картины, необходимо отразить не только сами недостатки, но и следствия, виде которых данные недостатки возникли.

Следствиями встроенных в бюджетный процесс недостатков становятся:

1. Низкая производительность бюджетного сектора муниципального образования.

Сложившаяся модель бюджетного процесса не стимулирует распорядителей и получателей бюджетных средств к повышению эффективности своей деятельности.

Существующая модель бюджетного процесса подталкивает распорядителей и получателей бюджетных средств к наращиванию сети и штатов, нерациональному использованию выделенных ресурсов. Отсутствие конкуренции и альтернативного сопоставления различных видов и направлений расходов по умолчанию ведет к потере в эффективности бюджетного сектора.

2. Бюджет не выступает инструментом политического управления.

При формировании бюджета "снизу", от "сети", через нормативный пересчет расходов на её содержание, бюджет перестает выступать средством постановки и реализации задач политического руководства муниципального образования. Текущий бюджетный процесс основан на воспроизводстве ситуации, при которой расходы сети через бюджет формируют приоритеты для руководства, а не руководство муниципального образования через бюджет определяет цели расходования средств.

3. Высокие и неэффективные административные издержки бюджетного процесса.

Максимально детализированная калькуляция расходов, помноженная на многократную балансировку доходов и расходов, объективно обуславливает высокие трудозатраты в органах управления. Тем самым сам способ подготовки бюджета ведет к росту численности занятых его подготовкой. При этом, длительное и затратное калькулирование расходов при утверждении бюджета перечеркивается возвратными сметами и передвижками при его исполнении.

4. Слабая реакция бюджета и бюджетной сети на меняющиеся потребности жителей муниципального образования.

Сложившаяся практика бюджетного процесса, при которой бюджет обслуживает сеть, а сеть выступает обоснованием бюджета, делает затруднительным и нецелесообразным со стороны распорядителей поиск изменений потребностей и ожиданий жителей муниципального образования.

2.2 Пути решения и результативные варианты модернизации для местного бюджета на современном этапе развития