Проблемы формирования бюджета Зябинского сельского поселения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТА ЗЯБИНСКОГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ

ОГЛАВЛЕНИЕ

местный бюджет доходный муниципальный

Введение

1. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

1.1 Местный бюджет, го роль, значение и функции

1.2 Экономические основы местного самоуправления

1.3 Структурные особенности местных бюджетов

2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТА зЯБИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1 Характеристика объекта исследования

2.2 Анализ бюджета Зябинского муниципального образования за 2006 год

2.2.1 Вертикальный анализ доходной части бюджета

2.2.2 Вертикальный анализ расходной части бюджета

2.3 Анализ бюджета Зябинского муниципального образования за 9 месяцев 2007 года

2.3.1 Вертикальный анализ доходной части бюджета

2.3.2 Вертикальный анализ доходной части бюджета

2.4 Формирование и исполнение бюджета

2.4.1 Формирование и исполнение бюджета за 2006 год

2.4.2 Формирование и исполнение бюджета за 9 месяцев 2007 года

3. ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ УЛУЧШЕНИЯ ФИНАНСОВОГО СОСТОЯНИЯ ПОСЕЛЕНИЯ

3.1 Проблемы Зябинского муниципального образования и пути их решения

3.2 Развитие туризма в Зябинском муниципальном образовании

3.3 Сдача в аренду площадки для создания деревообрабатывающего комбината

3.4 Увеличение собственной доходной базы МУП «Зябинского ЖКХ»

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности, муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х года ХХ века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. В данное время идет период глубокого реформирования всей системы публичной власти в России, в связи этим законодательная база местного самоуправления пока не совершенна и во многом противоречива. 6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Практическая реализация закона проходит крайне сложно, а срок вступления его в силу (изначально 1 января 2006 года) был отодвинут до 2009 года. В закон уже внесено множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.

Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом поселенческом уровне, крайне не велик.

Важнейшим компонентом экономической основы местного самоуправления являются средства местного бюджета.

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ.

Бюджетные средства местных бюджетов - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с действующим законодательством в распоряжение органов местного самоуправления.

Актуальность моей темы обусловлена тем, что сегодняшнее состояние финансового положения муниципальных образований не позволяет сделать вывод об их финансовой самостоятельности. Законодательное закрепление бюджетных и иных полномочий местного самоуправления в финансовой сфере должно подкрепляться реальным улучшением экономики и финансов в муниципальных образованиях и в стране в целом.

Объектом исследования выступает Зябинское муниципальное образование, образованное 01.01.2006 года.

Целью дипломной работы является выявление проблем формирования бюджета и разработка оптимальных путей, направленных на улучшение доходной части бюджета Зябинского муниципального образования.

Реализация поставленной цели обуславливает необходимость решения следующих задач:

- определение роли и значения местного бюджета, экономических основ местного самоуправления;

- выявление структурных особенностей местных бюджетов;

- проведение анализа бюджета поселения;

- выявление проблем обеспеченности бюджета;

- разработка путей улучшения финансового состояния поселения.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении дано обоснование актуальности темы, определены предмет, объект, цели и задачи исследования и практическая значимость работы.

В первой главе исследовано понятие местного бюджета, его роль и функции; описаны общие и специальные законодательные акты, регулирующие отношения в сфере бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления, выявлены доходная и расходная части местного бюджета. Охарактеризовано понятие «экономическая основа местного самоуправления», а также описаны структурные особенности местных бюджетов.

Во второй описана краткая характеристика исследуемого объекта, проведен вертикальный анализ доходных и расходных статей бюджета за 2006 год и за 9 месяцев 2007 года.

В третьей главе описаны существующие проблемы Зябинского муниципального образования и возможные пути их устранения, произведена оценка эффективности предлагаемых мероприятий, направленных на улучшение финансово - экономического состояния доходной части местного бюджета.

В заключении обобщены основные выводы и предложения, полученные в результате проделанной работы.

Методологическую основу дипломной работы составили различные способы и приемы исследования: статистические расчеты, анализ, системный подход и др. Методика исследования основывалась на сборе, характеристике и обработке данных, объяснении полученных результатов, обосновании выводов.

В качестве источников информации дипломной работы были использованы законодательные акты Российской Федерации, справочные материалы, материалы периодических изданий, учебной литературы, данные объекта исследования и официальных сайтов системы «Интернет».

1. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

1.1 Местный бюджет, его роль, значение и функции

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный муниципальный бюджет (местный бюджет).

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Таким образом, за счет средств местных бюджетов осуществляется финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Согласно Бюджетному кодексу РФ использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для использования расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Местные бюджеты входят в единую бюджетную систему Российской Федерации, которая представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Особенности применения при формировании бюджетов на 2006-2008 годы. - Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2007. С. 44.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- гласности;

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств.

Данные принципы в полной мере распространяются и на местные бюджеты, порядок их формирования, утверждения и исполнения.

Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.

Основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской Хартии местного самоуправления следующим образом:

- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций;

- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных налогов и сборов;

- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;

- предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправлении я в области их собственной компетенции.

Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и из бюджета субъекта Российской Федерации.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, представляет собой утвержденный органом местного самоуправления поселения план доходов и расходов распределителя средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте, входящем в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно.

Бюджетные и имущественные права, предоставленные органам местного самоуправления, дают им возможность составлять, распоряжаться, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

К местным бюджетам относят бюджеты:

- муниципальных районов;

- городских округов;

- внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- городских и сельских поселений.

Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию.

Основные экономические функции местного самоуправления:

1. Экономический анализ, планирование и прогнозирование;

2. Управление муниципальным имуществом;

3. Налоговое, ценовое, тарифное регулирование;

4. Инвестиционная деятельность;

5. Внешнеэкономическая деятельность;

6. Экономическое регулирование предпринимательской деятельностью;

7. Сводное финансовое планирование развития территории.

В Российской Федерации приняты общие и специальные законодательные акты, регулирующие отношения в сфере бюджетно-финансовой деятельности местного самоуправления, их можно разделить на три группы:

- принимаемые на федеральном уровне;

- принимаемые субъектами Российской Федерации;

- принимаемые органами местного самоуправления самостоятельно.

В 1995 году на местном уровне произошли серьёзные изменения, которые были обусловлены принятием Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года № 154-ФЗ. Закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; его правовые, экономические и финансовые основы; государственные гарантии осуществления.

Бюджетные средства местных бюджетов - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с действующим законодательством в распоряжение органов местного самоуправления. Кутафин О.С. Муниципальное право Российской Федерации / О.С. Кутафин, В.И. Фадеев. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2007. С. 347.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления.

Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного Федеральным законом 2003 года перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления к собственным доходам местных бюджетов относит:

- средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан) в соответствии с Законом;

- доходы от местных налогов и сборов;

- доходы от региональных налогов и сборов - зачисляются в местный бюджет по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ;

- доходы от федеральных налогов и сборов - Бюджетным кодексом и (или) законодательством РФ о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений налоговые ставки и (или) нормативы отчислений;

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов;

- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

- добровольные пожертвования;

- иные поступления, в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.

Бюджетный кодекс в структуре доходов местных бюджетов особо выделяет собственные доходы бюджетов, к которым он относит:

- налоговые доходы, зачисляемые бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;

- неналоговые доходы, зачисляемые бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

К налоговым доходам местного бюджета относятся:

1) собственные налоговые доходы местного бюджета от местных налогов и сборов;

2) отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», законом субъекта Закон Иркутской области на очередной финансовый год на срок не менее трех лет;

3) государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со статьей 50 Бюджетного Кодекса в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100 процентов по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Согласно Налоговому кодексу РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены указанным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено указанным Кодексом. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. - М.: Проспект, 2007. С. 598.

В начале 90-х прошлого века Закон РСФСР об основах налоговой системы относил к местным налогам и сборам более 20 налогов и сборов, при этом Закон выделял группу местных налогов и сборов, введение которых не требовало подтверждения со стороны органов местного самоуправления: они подлежали введению на всей территории Российской Федерации (земельный налог, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и т.д.).

В настоящее время Налоговый кодекс к местным налогам относит:

а) земельный налог, порядок зачисления поступлений по налогу определяется законодательством о земле;

б) налог на имущество физических лиц, зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения;

К неналоговым доходам местного бюджета относятся:

1) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

2) доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

3) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

4) часть прибыли МУП, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления;

5) иные неналоговые доходы.

Третьей составляющей доходов местного бюджета являются безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде:

- финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;

- субвенций из федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами мастного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Кроме того, местные бюджеты могут получать субсидии и дотации.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету на условиях долевого финансирования целевых программ.

Дотации - это бюджетные средства, предоставленные местному бюджету Российской Федерации субъектом Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Бюджетный Кодекс Российской Федерации установил принцип безвозвратности и безвозмездности дотаций и субвенций, это означает, что органы местного самоуправления становятся собственниками средств с момента их зачисления в местный бюджет.

Муниципальные образования также вправе привлекать заёмные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг.

Несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность, уровень собственных доходов местных бюджетов очень низок. В результате органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не в состоянии обеспечить жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.

Серьёзной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для её повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления

Расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство и содержание аппарата управления. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходов расходуется 75-80% бюджетных расходов.

Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе муниципальных заказов. Размещение муниципального заказа на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления.

Заказчиком по муниципальному заказу на выполнение работ (оказание услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета, выступают органы или должностные лица местного самоуправления.

В целях выяснения роли и значения расходов бюджета в социально-экономической жизни, а также рационализации бюджетного процесса в стране финансовой теорией и практикой выработан целый ряд признаков классификации рассматриваемых затрат.

По экономическому содержанию расходы местного бюджета классифицируются на капитальные и текущие.

Капитальные расходы бюджета - часть расходов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам; расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством; расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В бюджетах органов местного самоуправления капитальные расходы выделяются отдельным блоком, а их совокупность образует бюджет развития.

В соответствии со статьей 68 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, текущие расходы бюджета - это та часть расходов местных бюджетов, которая обеспечивает текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование.

К текущим расходам относятся и другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Иными словами текущие бюджетные расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим и физическим лицам в целях покрытия их текущих потребностей.

К этим затратам относятся: закупки товаров и услуг, необходимых для содержания экономической и социальной инфраструктуры (оплата труда и начисления на нее, приобретение предметов снабжения и расходных материалов для текущих хозяйственных целей, оплата транспортных и коммунальных услуг и прочие); трансферты населению (пенсии, пособия, стипендии); текущие субсидии предприятиям и другие. В своей совокупности текущие расходы формируют обычный (текущий) бюджет, на долю которого приходится подавляющая часть всех бюджетных затрат.

Таким образом, расходы местных бюджетов являются составной частью государственных расходов в целом и выражают экономические отношения, которые возникают в связи с использованием средств денежного фонда.

Основными направлениями использования средств местного бюджета являются расходы на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение.

Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы, однако большая часть муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом.

Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 15% объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления т продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством.

1.2 Экономические основы местного самоуправления

Эффективность местного самоуправления во многом определяется материальными и финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления.

Только при наличии соответствующей финансово-материальной базы органы местного самоуправления могут эффективно осуществлять управление на местах и решать задачи, связанные с обеспечением жизнедеятельности населения на местном уровне.

Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, закрепленных и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, не использует ранее применяемое понятие «финансово-экономическая основа местного самоуправления»: гл. 8 Закона именуется «Экономическая основа местного самоуправления».

Согласно Закону (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляет:

1) находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальное имущество);

2) средства местных бюджетов;

3) имущественные права муниципальных образований.

Экономическую основу местного самоуправления характеризуют не только материальные ресурсы, но и имущественные права, принадлежащие муниципальным образованиям как субъектам имущественных отношений, регулируемых нормами гражданского права (это отношения, связанные с принадлежностью муниципального имущества, с переходом имущественных благ и т.д.).

Федеральный закон 2003 г., закрепляя экономическую основу местного самоуправления, значительно расширил (по сравнению с Законом 1995 г.) пределы правового регулирования в части формирования и управления муниципальным имуществом, выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, финансирования переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс»

Экономическая основа, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служит, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий их жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.

Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти её субъектов обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления, основываясь на Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, федеральных законах.

Российское законодательство, регулируя общественные отношения, связанные с развитием экономических и финансовых основ местного самоуправления, закрепляя полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере, должно учитывать положения Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает, что:

а) органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны представляемым им Конституцией или законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополнятся за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

г) финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;

д) защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов.

Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти.

Муниципальная собственность занимает в системе отношений, составляющих в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления, особое место: она является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования.

Муниципальная собственность относится к обязательным атрибутам муниципального образования наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления, что вытекает из ст. 130 Конституции РФ, определяющей суть местного самоуправления как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Процесс формирования имущества начался после принятия Закона РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации», а также постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности. К ним относились: жилой и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие указанные объекты, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

В развитие постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. Президент РФ распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежало пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежало комитетам по управлению имуществом городов и районов.

На формирование муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывают какого-либо заметного влияния. Этот процесс имел отрицательные стороны: переданные объекты требовали финансирования, и поэтому они легли дополнительным грузом на местные бюджеты, которые в большинстве случаев не были в состоянии обеспечить их эффективное финансирование.

В настоящее время организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в нашей стране посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. в собственности поселений могут находится:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водо- снабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использовании для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) библиотеки;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры;

9) объекты культурного наследования (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) обособленные водные объекты на территории поселения;

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом осуществляется от имени муниципального образования органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

1.3 Структурные особенности местных бюджетов

Основная задача муниципальных финансов - обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномочиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления.

Принадлежность финансовых ресурсов органом местного самоуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, - один из содержательных признаков муниципальных финансов. Мировая практика административно - территориального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе - объединение граждан, связанных совместным проживанием на определенной территории, как правило, в границах населенного пункта; основная территориальная единица местного самоуправления - создаются представительные органы местного самоуправления. Опыт муниципального строительства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно - территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориальные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не обладают бюджетными полномочиями и не формируют собственные бюджетные ресурсы. Реализация возложенных на них функций осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов местного самоуправления пои смете доходов и расходов обеспечивается деятельность органов управления отдельными населенными пунктами, не являющимися муниципальными образованиями и входящими в состав муниципального образования. Таким образом, организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной организации местного самоуправления, когда правами местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т.п.). В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальными образованиями признаются поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. При этом перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местного самоуправление, и видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федерального законодательства.

Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренных федеральным законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов, и внутригородских территорий городов федерального значения. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий местного самоуправления за поселениями. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов, а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей деятельности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством.

Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Конституция Российской Федерации. - Ростов н/Д: Феникс, 2006. С. 7. Это предусматривает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм использования денежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий (ст. 132 Конституции РФ).

Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти. Это предопределяет самостоятельность муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.

Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты - центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований и за счет средств которого финансируются основные потребности местного сообщества.

Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, других доходов местных бюджетов.

Согласно Бюджетному кодексу РФ утвержденный объем доходов бюджета муниципального образования без учета финансовой помощи бюджетов других уровней бюджетной системы РФ не может быть ниже утвержденного объема текущих расходов бюджета, и должен не менее чем в 10 раз превышать уровень дефицита местного бюджета (ст. 92 БК РФ).

Сбалансированность бюджетов муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет следующих видов поступлений из источников финансирования дефицита местных бюджетов: поступлений от размещения муниципальных ценных бумаг; кредитов кредитных организаций; бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, получаемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, поступлений от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая поступления от продажи акций, находящихся в собственности муниципального образования; поступления от продажи земельных участков, зачисляемых в местный бюджет. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ на финансирование дефицита местного бюджета могут быть направлены остатки средств местных бюджетов (ст. 96 БК РФ).

Источники финансирования дефицита местного бюджета утверждаются представительными органами местного самоуправления в решении о бюджете на предстоящий финансовый год.

Согласно основному назначению муниципальных финансов - финансовому обеспечению полномочий органов местного самоуправления, средства местных бюджетов направляются на осуществление расходов: по решению вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования; по реализации делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, делегированных другими органами местного самоуправления.

Первая группа расходов - по удовлетворению основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, включая расходы по:

- реализации конституционных прав граждан на обязательное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и получения бесплатной медицинской помощи в учреждениях, находящихся в муниципальной собственности либо в ведении органов местного самоуправления;

- обеспечению условий жизнедеятельности муниципального образования в целом (на охрану общественного порядка, благоустройство и озеленение территорий, вывоз и переработку бытовых отходов и мусора и т.п.);

- осуществлению местного самоуправления (на проведение муниципальных выборов и местных референдумов, на содержание органов местного самоуправления);

- обслуживанию муниципального долга.

Финансирование расходов данной группы осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов.

Вторая группа включает расходы по финансовому обеспечению полномочий, составляющих компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ и переданных ими органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно. Традиционно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий рассматривается как инструмент децентрализации государственной власти, способствующий повышению эффективности государственного управления на местном уровне исходя из интересов населения и с учетом местных традиций.

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им отдельных государственных полномочий предполагает соблюдение условий:

1. объем расходов местных бюджетов на осуществление делегируемых полномочий не может превышать величину средств, полученных от органов государственной власти в счет обеспечения таких полномочий;

2. условия и порядок дополнительного использования собственных доходов местных бюджетов для финансирования делегируемых государственных полномочий подлежит регламентации в уставе муниципального образования;

3. порядок расходования органами местного самоуправления средств на осуществление делегируемых государственных полномочий устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.

Выделение третьей группы расходов обусловлено правом органов местного самоуправления муниципальных районов на делегирование части своих полномочий органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного муниципального района, и напротив - передачей органами местного самоуправления конкретных поселений части своих полномочий в пользу муниципальных районов (ст. 15 Федерального закона № 131 - ФЗ).

Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им полномочий по решению вопросов местного значения, находящихся в ведении других муниципальных образований, осуществляется исключительно на основе соглашения органов местного самоуправления и в пределах средств, полученных в порядке компенсации дополнительных расходов.

Органы местного самоуправления могут инвестировать средства местных бюджетов в уставный капитал организаций, передавать бюджетные средства в управление, предоставлять бюджетные ссуды на покрытие кассовых разрывов других бюджетов. Между тем размещение бюджетных средств на банковских депозитах Бюджетным кодексом РФ не допускается (ст. 237 БК РФ).

Наряду с местным бюджетом экономическую основу местного самоуправления могут составлять муниципальные внебюджетные фонды, являющиеся самостоятельным звеном муниципальных финансов.

Муниципальные внебюджетные фонды - фонды денежных средств, образуемые вне бюджетов муниципальных образований и предназначенные для реализации отдельных потребностей местного сообщества (обеспечение природоохранных мероприятий, охраны памятников истории и культуры и др.).