Методика разработки и выполнения муниципального бюджета

Требование соблюдения законности в деятельности по образо-ванию, распределению и использованию денежных фондов госу-дарства и субъектов местного самоуправления имеет конституци-онную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Итак, финансовый контроль - это контроль за целесообразностью и законностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муници-пальных образований в целях эффективного социально-экономи-ческого развития страны и ее регионов.

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым ин-ститутам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, ре-гулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его спе-цифику в отдельных финансово-правовых институтах и закреп-ленные соответствующим законодательством (например, в Нало-говом или Бюджетном кодексах РФ).

Основными направлениями финансового контроля в отношени-ях, регулируемых финансовым правом, являются:

ь проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределе-нию и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;

ь проверка выполнения финансовых обязательств перед госу-дарством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

ь проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организация-ми находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

ь проверка соблюдения правил совершения финансовых опера-ций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, ор-ганизациями, учреждениями;

ь выявление внутренних резервов производства - возможнос-тей повышения рентабельности хозяйства, роста производитель-ности труда, более экономного и эффективного использования ма-териальных и денежных средств;

ь устранение и предупреждение нарушений финансовой дис-циплины. В случае их выявления в установленном порядке приме-няются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба го-сударству, организациям, гражданам.

В результате реализации задач финансового контроля укрепля-ется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон закон-ности. Финансовая дисциплина - это четкое соблюдение уста-новленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местно-го самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Тре-бования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должност-ных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательст-ва о предоставлении льгот по платежам в бюджет, за правильнос-тью взимания налогов, за своевременностью выделения бюджет-ных ассигнований и т.д.).

Однако объект финансового контроля не ограничивается про-веркой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природ-ных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.

Эффективность финансового контроля предполагает необходи-мость глубокого экономического анализа финансово-хозяйствен-ной деятельности, разработки контролирующими органами пред-ложений по улучшению качества работы проверяемых органи-заций.

Одной из форм финансового контроля выступает контроль руб-лем, свойственный сфере коммерческих отношений. Это контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объеди-нений, организаций посредством таких экономических категорий, как цена, себестоимость, прибыль и др., при использовании систе-мы финансирования, кредитования, расчетов. Контроль рублем позволяет определить качество работы предприятий и экономичес-ки воздействовать на него. Например, анализ прибыли предпри-ятия, ее объема, источников получения (или причин неполучения) выявляет результаты работы предприятия. Несвоевременность возвращения ссуды, полученной в банке, сигнализирует о неблаго-получном финансовом положении предприятия.

На современном этапе произошли изменения в организации фи-нансового контроля, в его содержании.

В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений уси-ливается значение повседневного внутрихозяйственного самокон-троля, контроля собственников.

Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной власти, опирающийся на создаваемые ими специальные контроль-ные органы.

Изменилась система контрольных органов: упразднены органы народного контроля, в связи с изменением системы политической власти и установлением власти Президента РФ организован президентский контроль, осуществляемый Кон-трольным управлением Президента РФ.

На основании Конституции РФ 1993г. (статьи 101-103) палаты Федерального Собрания РФ образуют Счетную палату РФ. Подоб-ные органы действуют и на уровне субъектов Федерации.

Сформированы также новые органы финансового контроля: ор-ганы государственной налоговой службы, государственного стра-хового надзора; функции финансового контроля осуществляют и созданные в 1990-х годах органы федерального казначейства. Широ-кое развитие получил контроль в новой форме - аудиторской де-ятельности, проводимой независимыми организациями на платной основе в качестве предпринимательской деятельности.

Преобразования в системе банков и их деятельности примени-тельно к особенностям рыночных отношений обусловили измене-ния в контрольных функциях банков, а также выделение из них на особый уровень Центрального банка РФ с функциями государ-ственного контроля и надзора.

Впоследствии меры по совершенствованию системы органов, осуществляющих финансовый контроль, продолжались: Государ-ственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам (МНС), изменена система органов, осуществляющих государственный страховой надзор. Особое внимание обращено на необходимость укрепления государственного финансового кон-троля, чему призван способствовать намеченный к принятию Фе-деральный закон “О государственном финансовом контроле в Рос-сийской Федерации”.

Проблемы, связанные с собиранием и расходованием государ-ственных финансовых ресурсов обусловили создание Межведом-ственного совета по государственному финансовому контролю, обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в федеральный бюджет. Целями деятельности Совета определены координация и усиление контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных вне-бюджетных фондов и других государственных средств. В состав Совета включены руководители финансово-контрольных и экономических органов, в том числе министр финансов, Председатель Банка России, руководитель федерального казначейства и др. Председатель Совета -- министр финансов. В работе Совета могут принимать участие представители Генеральной Прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России и др. заинтересованных органов.

К задачам Совета отнесены: формирование тактики и методоло-гии государственного финансового контроля; определение его ос-новных направлений и механизма; согласование практических ме-роприятий по осуществлению государственного финансового кон-троля; утверждение программы совместных ревизий и проверок; подготовка предложений по расширению источников средств фе-дерального бюджета и внебюджетных государственных фондов, по эффективности государственного финансового контроля; обобще-ние и распространение опыта государственного финансового кон-троля.

Совету предоставлены права: запрашивать от министерств и других органов исполнительной власти необходимые материалы и информацию; обсуждать результаты ревизий и проверок, проводи-мых федеральными органами исполнительной власти, заслуши-вать объяснения их руководителей; вносить предложения в Пра-вительство РФ.

Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер-шения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предуп-реждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению докумен-ты, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, -- проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п.

Текущий финансовый контроль - это контроль в процессе со-вершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования де-нежных средств для административно-хозяйственных расходов, кап. строительства и т.д.).

Последующий финансовый контроль - это контроль, осущест-вляемый после совершения финансовых операций (после исполне-ния доходной и расходной частей бюджета; использования пред-приятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисцип-лины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.

Можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный проводится: а) в силу требований законо-дательства, например контроль со стороны представительных (за-конодательных) органов власти за исполнением бюджета по ито-гам за год; б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по во-просам налогообложения со стороны налоговых органов, кон-троль, проводимый на основе решений правоохранительных орга-нов). Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.

Возможны и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов (субъектов), осу-ществляющих его. В этом случае выделяется финансовый кон-троль: а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления; б) аппарата Президента РФ; в) исполни-тельных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредит-ных органов; д) ведомственный и внутрихозяйственный; е) общественный; ж) аудиторский.

Принцип разделения властей придает финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны орга-нов представительной власти исключительно важную роль, оп-ределяет его новое содержание. Основы этого контроля закрепле-ны конституционно: в Конституции РФ, в конституциях респуб-лик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, дру-гих субъектов Федерации. Финансовый контроль в них выделен особо.

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Прави-тельством РФ (пункт “а” части 1 статьи 114 Конституции РФ), а также отчеты о внебюджетных государственных социальных фондах. Контроль-ные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (часть 3 статьи 101 Конститу-ции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету Государ-ственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Коми-тету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, осуществляющих контроль в этой об-ласти в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения фе-дерального бюджета. Согласно части 5 статьи 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную па-лату РФ. Состав и порядок деятельности Счетной палаты опреде-ляются федеральным законом. К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности замести-теля Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов (пункт “и” части 1 статьи 102 и пункт “г” части 1 статьи 103 Конституции РФ).

Счетная палата Российской Федерации наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (статья 1 За-кона).

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение кон-трольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся Излагается по: Финансовое право. Учебник. Отв. Ред. Н.И.Химичева. 2-е изд. М.: Юристъ. 2000г.:

ь организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использова-ния федеральной собственности;

ь оценка обоснованности доходных и расходных статей проек-тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет-ных фондов;

ь финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государствен-ной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

ь анализ выявленных отклонений от установленных показате-лей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет-ных фондов и подготовка предложений, направленных на их уст-ранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

ь контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджет-ных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполно-моченных банках, иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

ь регулярное представление Совету Федерации и Государст-венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюдже-та и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, объектом контроля со стороны Счетной пала-ты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.

Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Рос-сийской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за управлением и обслуживанием государственного долга; законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций; эффектив-ностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлением государствен-ных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организа-циям.

В рамках банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка Российской Феде-рации, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федераль-ного бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслужи-ванию государственного долга РФ (статьи 16, 19 Закона).

В отношении государственной собственности Счетная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полу-ченных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами феде-ральной собственности).

Закон определяет круг субъектов, на которых распространяют-ся контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

ь все государственные органы (в том числе их аппараты) и уч-реждения, федеральные внебюджетные фонды;

ь органы местного самоуправления, предприятия, организа-ции, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независи-мо от видов и форм собственности, если они получают, перечисля-ют, используют средства из федерального бюджета или использу-ют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федераль-ными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

ь общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на дея-тельность которых контрольные полномочия Счетной палаты рас-пространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, исполь-зованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или фе-деральными органами государственной власти налоговых, тамо-женных и иных льгот и преимуществ (статья 12 Закона).

Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с феде-ральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и собственностью.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации (независимо от форм собствен-ности) и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата впра-ве проводить ревизии и тематические проверки, о результатах ко-торых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уго-ловную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в опе-ративную деятельность проверяемых организаций, а также преда-вать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, воз-мещению причиненного государству ущерба и привлечению к от-ветственности должностных лиц, виновных в бесхозяйственности и нарушении законодательства РФ, Счетная палата направляет представление органам государственной влас-ти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рассмотрено в ука-занный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со дня получения предписания.

Счетная палата имеет право давать администрации проверяе-мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хо-зяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, на-носящих государству прямой непосредственный ущерб и требую-щих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умыш-ленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятст-вий для проведения ее контрольных мероприятий.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем испол-нении предписаний коллегия Счетной палаты может по согласова-нию с Государственной Думой принять решение о приостановле-нии всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Инспекторы Счетной палаты при проведении проверок и реви-зий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посе-щать государственные органы, предприятия, учреждения, органи-зации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помеще-ния, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хи-щений, злоупотреблений -- изымать необходимые документы, ос-тавляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.

В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодей-ствует с другими контрольными органами РФ (статья 22 Закона). Контрольные органы Президента и Правительства РФ, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранитель-ные органы. Центральный банк, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной па-латы. Счетная палата должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъ-ектов РФ, что закреплено в их законодатель-стве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. В отношении последних правовой основой их контрольной деятельности являются: законодательство субъектов Федерации; принятые в соответствии с Конституцией РФ законы (в том числе законы субъектов РФ о местном самоуправлении), а также нормативные акты представительных органов, местного самоуправления - уставы муниципальных образований, положе-ния и др.

На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п. органы) как органы постоянно действующего государствен-ного финансового контроля за поступлением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создава-емых органами власти соответствующих субъектов. Названные счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ.

Представительные органы местного самоуправления также об-разуют на своем уровне контрольные органы.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган - Глав-ное контрольное управление Президента РФ (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента РФ, впоследствии - Контрольно-го управления Президента РФ).

При осуществлении контрольных функций этот орган взаимо-действует с другими структурными подразделениями Админи-страции Президента РФ, соответствующими комитетами и комис-сиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерально-го Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различ-ными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти.

К основным функциям Главного контрольного управления от-несены Финансовое право. Учебник. Отв. Ред. Н.И.Химичева. 2-е изд. М.: Юристъ. 2000г.:

ь контроль и проверка исполнения федеральных законов, ука-зов и распоряжений Президента РФ федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями;

ь контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;

ь подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенст-вовании деятельности федеральных органов исполнительной влас-ти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, это орган широкой сферы контрольной деятель-ности, в состав которой входит и финансовый контроль.

Для реализации своих контрольных функций Главное кон-трольное управление наделено правами: требовать от руководите-лей государственных органов, предприятий, учреждений и орга-низаций документы, материалы, письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок в соответст-вии с задачами Управления; привлекать к проверкам представите-лей правоохранительных и специальных органов контроля, специ-алистов; вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок.

Управление не наделено правом применения каких-либо сан-кций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов ис-полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены безотла-гательно. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений.

Управление вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствую-щих должностных лиц до принятия решения по результатам про-верки; ставить перед руководителями соответствующих государ-ственных органов вопрос о наложении дисциплинарных взыска-ний на государственных служащих и о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей.

Финансовый контроль осуществляют (наряду с другими свои-ми функциями) полномочные представители Президента РФ в регионах, включающих один или несколько субъектов РФ: на них возложен контроль за использованием средств федерального бюд-жета в соответствующем регионе.

При необходимости усиления определенных направлений фи-нансового контроля на конкретных этапах Президент РФ образует временные органы. Так, Указом Президента РФ от 11 октября 1996 г. № 1428 создана Временная чрезвычайная комиссия при Президенте РФ по укреплению налоговой и бюджетной дисципли-ны, к основным задачам которой отнесены контроль за своевре-менностью и полнотой уплаты налогов, таможенных и других обязательных платежей, за своевременным и целевым использовани-ем средств федерального бюджета и государственных внебюджет-ных фондов.

Правительство РФ, правительст-ва администрации субъектов Федерации направляют контроль-ную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство РФ на основа-нии Конституции РФ (статья 114) и Федерального конституцион-ного закона “О Правительстве Российской Федерации” контроли-рует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осущест-вляет валютный контроль.

Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руко-водство и контроль за деятельностью в области финансов федераль-ных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, которые подот-четны ему.

Помимо этого Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному зако-нодательству и международным обязательствам РФ Правительст-во РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РФ принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующие порядок этой деятельности. Это относится как к отраслевым орга-нам государственного управления, так и действующим в сфере фи-нансов. Так, Правительством РФ утверждены Положение о Ми-нистерстве финансов РФ (постановление от б марта 1998 г.), Поло-жение о федеральном казначействе РФ (постановление от 27 авгус-та 1993 г.), о других службах, где закреплены функции по финан-совому контролю.

Правительство вправе образовывать свои комиссии, другие ор-ганы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; Федеральная комиссия по обеспечению фор-мирования доходов федерального бюджета за счет средств от при-ватизации; Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета).

Создание комиссий может быть предписано Правительству РФ законодательным актом. Так, Федеральным законом “О федераль-ном бюджете на 1999 год” (статья 129) Правительству РФ предписано создать специальную комиссию в составе представителей Прави-тельства РФ и Государственной Думы, уполномоченную контроли-ровать погашение задолженностей по возвратным бюджетным ин-вестиционным ассигнованиям.

Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на область финансов. К ним относятся Министерство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразде-лениями и органами, а также Министерство РФ по налогам и сбо-рам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю.

На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министерст-ва финансов или финансовые управления администраций, в муни-ципальных образованиях -- финансовые отделы или управления администраций, формируются соответствующие казначейства и налоговые службы.

На Министерство финансов РФ возложено проведение в рам-ках его компетенции государственного финансового контроля. Его направлениями являются: контроль за целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с госу-дарственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; контроль за использованием и хранени-ем драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и кон-троль за обеспечением платежеспособности страховщиков; кон-троль за качеством аудиторских проверок; за доходами от проведе-ния лотерей, зарегистрированных в РФ.

В связи с этим Минфин России вправе проводить комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и других федеральных средств, проводит документальные ревизии и про-верки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям право-охранительных органов. По обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки соответствую-щих организаций.

Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджетным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по ре-зультатам контроля -- при установлении фактов нецелевого ис-пользования взыскивать их с наложением штрафа; ограничивать, приостанавливать и прекращать финансирование организаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем, Мин-фин России уполномочен предоставлять отсрочки и рассрочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.

Следует обратить внимание на то, что закрепленные ныне кон-трольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только феде-рального уровня. И в тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его кон-трольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой под-ход обусловлен принципом самостоятельности в бюджетном устройстве РФ, самостоятельности финансовой деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправ-ления в установленных законодательством пределах, их ответст-венностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.

Подобно Минфину России в РФ функции контроля осуществляют финансовые органы субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фон-дов, а также финансовые органы в системе местного самоуправле-ния - относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов.

Важной стороной в деятельности в данной области Министерст-ва финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологи-ческого руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, ут-верждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осу-ществление лицензирования и т.п.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подраз-деления Министерства финансов РФ соответственно их компетен-ции. Однако Министерство финансов РФ имеет в своей структуре и специальные подразделения, предназначенные именно для про-ведения финансового контроля или надзора: Департамент государ-ственного финансового контроля и аудита, Департамент страхово-го надзора. В его ведении находятся Федеральное казначейство, Пробирная палата и др. органы.

Департамент государственного финансового контроля и ау-дита создан на основании постановления Правительства РФ от б марта 1998 г. № 276 на базе нескольких упраздненных структур-ных подразделений Минфина России, в том числе Контрольно-ре-визионного управления (КРУ) и Департамента организации ауди-торской деятельности. Произведена также реорганизация кон-трольных органов на местах: на основе постановления Правитель-ства РФ от 6 августа 1998г. № 886 организованы контрольно-реви-зионные управления Минфина России в субъекте РФ (территори-альные КРУ ).

В задачи названного Департамента входит контроль за испол-нением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд-жетных фондов, организацией денежного обращения, использова-нием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутрен-него и внешнего долга, государственных резервов, предоставлени-ем налоговых льгот и преимуществ.

Департамент государственного финансового контроля и аудита организует и проводит самостоятельно и с привлечением террито-риальных КРУ ревизии и проверки; контролирует использование федеральных средств, в том числе в иностранной валюте; органи-зует контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторски-ми организациями аудиторских проверок (кроме аудита в банковской системе, поскольку это относится к полномочиям Централь-ного банка РФ).

В случае установления нарушений использования федераль-ных средств, израсходованные незаконно или не по целевому на-значению средства, а также доходы от их использования, по пред-писанию Департамента, подлежат возмещению в течение одного месяца после выявления нарушений.

Основной задачей деятельности территориальных управлений КРУ является осуществление последующего контроля за своевре-менным, целевым и рациональным использованием и сохраннос-тью федеральных средств. Они также проводят на договорной ос-нове по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления ревизии и финан-совые проверки (с возмещением расходов) поступления и расходо-вания средств соответствующих бюджетов, внебюджетных фондов и доходов от имущества.

В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений финансо-вой дисциплины и неэффективного расходования средств, давать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмеще-нии причиненного ущерба и привлечении к ответственности ви-новных лиц в соответствии с законодательством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыскании с организаций бюджетных средств, использованных не по целевому назначению; ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, винов-ных в нарушении законодательства; передавать материалы реви-зий и проверок в правоохранительные органы.

В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соот-ветствии с поручениями Минфина России контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудитор-ских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе). По результатам этих проверок они имеют право ставить вопросы перед Минфином России об аннулировании лицензий на осуществление аудиторской деятельности.

Руководитель территориального КРУ назначается на долж-ность и освобождается от нее Минфином России.

Органы федерального казначейства, находящегося в подчине-нии Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение феде-рального бюджета и использование средств государственных (фе-деральных) внебюджетных фондов. Органы федерального казна-чейства наделены широкими правами, обеспечивающими выпол-нение их контрольных функций: производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях проверки де-нежных и бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и т.п.; получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих федеральные средства; изымать документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения федераль-ного бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами.

Они вправе применять санкции и другие меры принудительно-го воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, вы-давать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, ис-пользованных не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки или иные финансово-кредитные учреждения штрафы в слу-чаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета или в государственные внебюджет-ные фонды (или средств, перечисленных из указанного бюджета и фондов на счета получателей) в размере действующей в банке (фи-нансово-кредитном учреждении), допустившем нарушение, про-центной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на десять пунктов. Казначейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение бан-ковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казна-чейства по кассовому исполнению федерального бюджета.

Налоговые органы РФ. Налоговыми орга-нами являются Министерство РФ по налогам и сборам и его терри-ториальные органы по городам и районам. Они действуют как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательст-ва, правильности исчисления, полноты и своевременности внесе-ния налогов в бюджет, а также в установленных случаях -- во внебюджетные фонды. Налоговые органы наделены широким кру-гом контрольных полномочий и прав по применению мер прину-дительного воздействия к нарушителям налогового законодатель-ства. Налоговый кодекс РФ закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок при-менения.

Налоговые проверки полномочны также проводить федераль-ные органы налоговой полиции.

В сфере налогообложения при перемещении товаров через та-моженную границу РФ осуществляют кон-троль таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль (см. ТК РФ, ст. 34 НК РФ).

Функции государственного страхового надзора, осуществляе-мые Департаментом страхового надзора Минфина России также ограничены особой сферой - страховой деятельностью. Они осу-ществляются в целях обеспечения соблюдения требований законо-дательства Российской Федерации о страховании, развития стра-ховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых от-ношений, в связи с чем производится контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков.

Важное место в их функциях занимает предварительный кон-троль, осуществляемый ими в процессе выдачи лицензий на осу-ществление страховой деятельности. По результатам текущего и последующего контроля они вправе приостановить, ограничить действие лицензии или отозвать ее.

Банки (кредитные организации). Их функции в области фи-нансового контроля в современный период существенно измени-лись. Это обусловлено изменением принципов регулирования эко-номики и связанной с ним перестройкой банковской системы, об-разованием коммерческих банков, основанных на различных фор-мах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки были государственными и наде-лены властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки правомочны контролировать соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства. В других отношениях банки осуществляют контроль на гражданско-правовой основе как сторона в договоре.

Отличается особенностями контроль, осуществляемый Цент-ральным банком РФ в силу специфики своего правового положе-ния, соединяющего статус органа государственного управления и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятель-ность. На Центральный банк как орган государственного управле-ния возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. в них были внесены изменения. Центральный банк Российской Федера-ции осуществляет также контроль за соблюдением законодатель-ства о валютном регулировании и денежном обращении.

Ведомственный финансовый контроль -- это контроль минис-терств, ведомств, других органов исполнительной власти, государ-ственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений. Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подраз-деления (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Рабо-та контрольно-ревизионных подразделений находится под контро-лем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают Прави-тельству РФ о состоянии контрольно-ревизионной работы.

К основным задачам ведомственного контроля относятся: кон-троль за выполнением плановых заданий, экономным использова-нием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью госу-дарственной собственности, правильностью постановки бухгал-терского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточи-тельства и всякого рода излишеств.

Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответ-ствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях - один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опи-раться на трудовые коллективы, общественные организации, при-нимать участие в выработке предложений по устранению выявлен-ных нарушений.

Указом Президента РФ “О мерах по обеспечению государствен-ного финансового контроля в РФ” от 25 июля 1996 г. обращено особое внимание контрольно-ревизионных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку поступления и расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной влас-ти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израс-ходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного фи-нансового контроля в течение одного месяца после выявления ука-занных нарушений.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяй-ственный финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в объединениях, организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, от-делами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае -- необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предпри-ятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет.

Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хо-зяйственной деятельности, обеспечении законности и целесообраз-ности хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона “О бухгалтерском учете” от 21 нояб-ря 1996г. До него эта сфера регулировалась в основном правовы-ми актами Министерства финансов или, реже, постановлениями Правительства. Законодательный акт усиливает правовую основу организации бухгалтерского учета.

Согласно Закону бухгалтерский учет -- это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их дви-жении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.

Одной из основных задач бухгалтерского учета является фор-мирование и обеспечение полной и достоверной информации о де-ятельности организации и ее имущественном положении, необхо-димой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций, использо-вании материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соот-ветствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

Упомянутый Закон распространяется на все организации, на-ходящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представи-тельства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридическо-го лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.

Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется об-щественным финансовым контролем, основанным на положени-ях Конституции РФ, устанавливающих права граждан, в том числе - право на участие в управлении делами государства (статья 32 Конституции РФ), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность оз-накомления с документами и материалами, непосредственно за-трагивающими его права и свободы (статья 24). Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллек-тивы, а также общественные объединения (в частности, профсо-юзы и другие). Помимо этого государственные органы могут привлекать общественность к выполнению своих контрольных функ-ций.

Согласно статье 27 Федерального закона “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995г. они вправе: вносить свои предложе-ния по вопросам общественной жизни в органы государственной власти; участвовать в выработке решений органов государствен-ной власти и местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти и местного самоуправ-ления. Реализация всех этих прав связана с участием в осущест-влении контроля, в частности, финансового контроля.

Важное значение в условиях формирования рыночных отноше-ний имеет развитие аудиторского финансового контроля.

Аудиторский финансовый контроль -- это независимый вневедомственный контроль, осуществляемый в качестве одного из видов предпринимательской деятельности -- аудиторской дея-тельности.

Появление такого вида контроля связано с переходом к рыноч-ным отношениям и изменением методов регулирования экономи-ки. Создание предприятий, коммерческих банков, других хозяй-ственных структур, основанных на негосударственных формах собственности, потребовало решения вопроса о формах и субъек-тах проведения контроля за их финансово-хозяйственной деятель-ностью в целом, поскольку контроль компетентных государствен-ных органов в рассматриваемых отношениях направлен главным образом на интересы государственной казны. В то же время сами хозяйствующие субъекты заинтересованы в достоверности и каче-ственности учета и отчетности по финансово-хозяйственной деятельности, что в конечном итоге отвечает и интересам государства. Использование аудиторской формы контроля позволяет сочетать интересы этих двух сторон, причем, что важно, без затрат бюджет-ных средств на контрольную деятельность.