б) аналитические коэффициенты оценки финансовой самостоятельности муниципального образования,

в) матрица оценки эффективности использования финансового потенциала.

А. На основе двухзональной схемы формирования финансовых потоком муниципального образования может быть использован комплекс показателей оценки финансового потенциала территории (рис. 9).

Рис. 9. Показатели, оценивающие структурные составляющие финансового потенциала муниципального образования [32, c.223]

Б. На сегодня отсутствует единая методика и общий показатель оценки финансовой самостоятельности муниципального образования, в связи с этим в работе предложена система аналитических коэффициентов, характеризующих различные аспекты финансовой самостоятельности муниципального образования: бюджетной автономии, обеспеченности, результативности и ликвидности местного бюджета (табл. 17).



Таблица 17 [35, c.64]

Наименование показателя	Формула расчета показателя	Расшифровка
Показатели бюджетной автономии (К1)
1. Коэффициент бюджетной автономии	(2)	доля налоговых и неналоговых доходов в местных бюджетах
2. Коэффициент финансовой независимости	(3)	отношение собственных налоговых и неналоговых доходов к финансовой помощи МО
Показатели бюджетной обеспеченности (К2)
3. Коэффициент бюджетной самообеспеченности	(4)	сумма налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, приходящихся на 1 человека
Наименование показателя	Формула расчета показателя	Расшифровка
4. Бюджетная обеспеченность, рассчитываемая для распределения дотаций на ее выравнивание бюджетной обеспеченности	(5)	во сколько раз больше или меньше объем доходов бюджета МО, приведенный к сопоставимому виду, среднего по всем МО одного типа объема доходов на душу населения
Показатели бюджетной результативности (К3)
5. Коэффициент покрытия на счет налоговых и неналоговых доходов	(6)	степень покрытия расходов местных бюджетов собственными налоговыми и неналоговыми доходами
6. Коэффициент финансовой стабильности	(7)	дисконтированный рост налоговых и неналоговых доходов МО
Показатели ликвидности (К4)
7. Сбалансированность местного бюджета	(8)	величина дефицита местного бюджета
8. Показатель соответствия величины дефицита бюджета БК (?10% и 15%)	(9)	отношение величины дефицита бюджета к собственным доходам местных бюджетов без учета финансовой помощи
9. Показатель соответствия величины муниципального долга БК (?1)	(10)	отношение величины муниципального долга к собственным доходам без учета финансовой помощи. П
10. Показатель соответствия расходов на обслуживание муниципального долга БК	(11)	доля расходов местного бюджета на обслуживание муниципального долга. По БК не должен превышать 0,15.
где СД - сумма собственных доходов бюджета МО, тыс. руб.; Д - сумма доходов бюджета МО, тыс. руб.; НД - сумма налоговых доходов бюджета МО, тыс. руб.; НеНД - сумма неналоговых доходов бюджета МО, тыс. руб.; Дот - сумма дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности МО, тыс. руб.; Субс - сумма субсидий МО из регионального фонда софинансирования, тыс. руб.; Субв - субвенции из регионального фонда компенсаций;Р - сумма расходов бюджета МО, тыс. руб.; Ч - численность населения МО, чел.; НП - налоговый потенциал МО i; КРП - поправочный коэффициент расходных потребностей i-го МО; ПД - суммарный по субъекту РФ прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех МО одного типа; ФП - финансовая помощь (межбюджетные трансферты) из бюджетов вышестоящих бюджетов, тыс. руб.; МД - величина муниципального долга, тыс. руб.; Деф - дефицит местного бюджета, тыс. руб.

Рассчитаем показатели финансовой самостоятельности согласно предложенной методике по данным бюджета Некоузского муниципального района за 2014-2016 гг. Рассчитанные показатели обобщим в таблице 18.

Таблица 18 Оценка финансовой самостоятельности бюджета Некоузского муниципального района по разработанной методике

Наименование показателя	2014	2015	Изменение	2016	Изменение
Показатели бюджетной автономии (К1)
1. Коэффициент бюджетной автономии	0,09013	0,10373	0,01360	0,10767	0,00394
2. Коэффициент финансовой независимости	0,09906	0,11573	0,01667	0,12066	0,00493
Показатели бюджетной обеспеченности (К2)
3. Коэффициент бюджетной самообеспеченности	3566,74597	3773,79064	207,04467	4094,50172	320,71108
4. Бюджетная обеспеченность, рассчитываемая для распределения дотаций на ее выравнивание бюджетной обеспеченности	Х	Х	Х	Х	Х
Показатели бюджетной результативности (К3)
5. Коэффициент покрытия на счет налоговых и неналоговых доходов	0,08937	0,10373	0,01436	0,10767	0,00394
6. Коэффициент финансовой стабильности	Х	Х	Х	Х	Х
Показатели ликвидности (К4)
7. Сбалансированность местного бюджета	-5130857	0	5130857	0	0
8. Показатель соответствия величины дефицита бюджета БК (?10% и 15%)	-0,09507	0	0,09507	0	0
9. Показатель соответствия величины муниципального долга БК (?1)	0,00207	0,00023	-0,00184	0	-0,00023
10. Показатель соответствия расходов на обслуживание муниципального долга БК	0,00016	0,00002	-0,00014	0	-0,00002

Расчет финансового потенциала в работе проводился по трем направлениям: а) по структурным составляющим и в целом в денежном выражении для оценки объема финансового потока, образуемого на территории; б) по структурным составляющим и в целом в денежном выражении на душу населения для межмуниципального сравнения; в) в нормированном виде для кластеризации муниципальных районов и городских округов.

В. для оценки соотношения финансовых возможностей муниципальных образований с эффективностью их использования, в которой сопоставляются нормированные значения интегрального показателя финансовой самостоятельности и финансового потенциала территории может быть использована матрица эффективности использования финансового потенциала территории (рис. 10). Расчет интегральных индикаторов финансовой самостоятельности и финансового потенциала определялся путем вычисления средневзвешенного арифметического значения групповых показателей. Для определения однородных в выборе групп территорий при разработке алгоритма обработки совокупности оценочных показателей был применен кластерный анализ с помощью программного продукта Statistica 6.1. На основе рассчитанных показателей установлены ранговые пороговые значения для территорий и выделены 5 кластеров муниципальных образований по величине интегрального показателя финансовой самостоятельности и интегрального показателя финансового потенциала: высокое, выше среднего, среднее, ниже среднего, низкое значение.

Рис. 10. Матрица эффективности использования финансового потенциала МО [35, c.65]

На основе сопоставления выделяются 4 зоны эффективности.

Зона А - депрессивные территории, обладающие низким финансовым потенциалом и низкой эффективностью его использования в части уровня финансовой самостоятельности территории. Для данных муниципальных образований необходимо сочетание механизмов как государственной поддержки в виде оптимизации региональной налоговой политики, так и муниципальные механизмы активизации финансового потенциала территории.

Зона Б - зона самовосстановления или неэффективного управления. При высоком уровне финансового потенциала территории муниципальные образования характеризуются низким уровнем финансовой самостоятельности, что отрицательно характеризует финансовую политику органов местного самоуправления. В данных муниципальных образованиях необходимо ограничить политику финансовой помощи государства для стимулирования более эффективного управления собственными ресурсами. Мероприятия, в первую очередь, должны осуществляться органами местного самоуправления и иметь не краткосрочный, а долгосрочный (стратегический) характер.

Зона В - благополучные территории с высоким финансовым потенциалом и высоким уровнем финансовой самостоятельности территории. Данные территории характеризуются эффективным управлением финансовыми ресурсами и в них необходимо обеспечить их дальнейшее устойчивое развитие.

Зона Г - зона поддержки или эффективного управления: муниципальные образования характеризуются низким финансовым потенциалом, однако эффективность его использования высока. В них необходимо усилить участие государства в активизации и увеличении их финансового потенциала, как в части финансовой помощи, так и в части предложения им дополнительных доходных источников, например установление дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Главным условием перераспределения доходных поступлений должно являться наличие возможности органов местного самоуправления влиять на рост налогооблагаемой базы. Результаты распределения сельских поселений, входящих в состав Некоузского муниципального района по данным зонам представлены в табл. 19. Из таблицы видно, что более 75 % муниципальных районов находятся в зоне кризиса. К относительно благополучным территориям (с учетом отнесения средних значений к этой зоне) относится 4 сельских поселения Некоузского муниципального района, из которых только одно средней степенью финансового потенциала.

Таблица 19 Эффективность использования финансового потенциала сельских поселений Некоузского муниципального района по данным 2014 г.

	Уровень финансовой самостоятельности
Уровень финансового потенциала		Крайне низкий	Низкий	Средний	Высокий	Макс. высокий	Всего
	Макс. высокий						0
	Высокий						0
	Средний		Некоузское				1
	Низкий		Веретейское, Волжское				2
	Крайне низкий		Октябрьское				1
	Всего	0	4	0	0	0	4
			Зона В - благополучные территории
			Зона Г - зона поддержки или эффективного управления
			Зона Б - зона самовосстановления или неэффективного управления
			Зона А - зона кризиса

В целях повышения самостоятельности местных бюджетов, может быть предложен механизм оптимизации межбюджетных отношений, включающий оптимизационную модель распределения налоговых доходов в системе «регион - муниципальное образование», отличительной особенностью которой является учет роли налогов в региональном и местных бюджетах, неравномерности размещения налоговой базы, возможности влияния органов местного самоуправления на ее повышение, влияния налогов на благополучие населения и интересы хозяйствующих субъектов. Как уже было отмечено выше, механизм повышения финансовой самостоятельности муниципального образования включает в себя инструменты как муниципального, так и государственного уровня (прежде всего регионального). В качестве региональных финансовых инструментов повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований могут быть выделены следующие: оптимизация распределения финансовой помощи местным бюджетам в части стимулирования заинтересованности органов местного самоуправления в саморазвитии; разработка региональных стратегических программ развития территорий; оценка эффективности использования бюджетных средств органами местного самоуправления, расширение налоговых источников местных бюджетов, в частности посредством установления дополнительных нормативов отчислений. В целом региональные финансовые инструменты, прежде всего, связаны с оптимизацией межбюджетных отношений.

Механизм оптимизации межбюджетных отношений в системе «регион - муниципальное образование» должен базироваться на триаде «функции - полномочия - ресурсы». Другими словами, каждый уровень управления должен обеспечивать реализацию своих функций, а для этого он должен быть наделен определенными полномочиями и иметь достаточные ресурсы.

Анализ динамики изменения структур бюджета Некоузского муниципального района показал явную тенденцию субфедеральной централизации финансовых ресурсов. Имеется по крайней мере двукратный потенциал роста доли налоговых доходов в местных бюджетах, однако необходимо учитывать и интересы региона с точки зрения минимизации ущерба для субъекта Российской Федерации.

Основой задачей оптимизации межбюджетных отношений в целях повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований является формирование модели

«ДМБ^ = НД ^ + НеНД ^ + МТv»



с учетом взаимного согласования налоговых интересов всех уровней власти.

Одним из инструментов оптимизации межбюджетных отношений является пересмотр распределения налоговых доходов между регионом и муниципальными образованиями в целях максимизации финансовой самостоятельности муниципальных образований за счет увеличения доли налоговых доходов в местном бюджете при минимальном ущербе для регионального бюджета от перераспределения. Пересмотр налогов может выражаться в виде установления фиксированных или дополнительных нормативов отчислений вплоть до полной передачи налогов на местный уровень при определенных ограничениях.

С этой целью может быть предложена оптимизационная модель перераспределения налоговых доходов, которая включает в себя следующие целевые функции:

1) обеспечение максимального прироста налоговых доходов каждого местного бюджета:

;(3)

2) минимизация потерь налоговых доходов для регионального бюджета:

;(4)

3) максимизация доли налоговых доходов муниципальных образований в консолидированном бюджете региона:



;(5)

при условии неизменной величины консолидированного бюджета;

,

где - доля i-го налога, зачисляемая в местный бюджет; - доля i-го налога, дополнительно зачисляемая в местный бюджет; , - законодательно установленная ставка налога; - величина налогооблагаемой базы; , - вид налога, j - муниципальное образование; n - количество налогов, поступающих в местный бюджет; m - количество налогов, поступающих в региональный бюджет; L - количество муниципальных образований, - для налогов, по которым устанавливаются фиксированные нормативы отчислений; - для налогов, по которым устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений.

В качестве ограничивающих критериев выделяются количественно и качественно определяемые критерии: неравномерность размещения налоговой базы; возможность влияния органов местного самоуправления на налоговую базу; значимость в региональном бюджете; значимость в местном бюджете; влияние налогов на благополучие населения и интересы хозяйствующих субъектов.

Существует компромиссный вариант решения данной задачи, который позволяет избежать большего ущерба или региона или муниципального образования из-за предпочтения одному из них. Решением задачи в первом приближении было условие в виде барьера значимости налога для передачи его в местный бюджет в 2% от общих доходов региона [37, c.82].

Таким образом:

1) полная передача на местный уровень налогов, взимаемых с применением специальных налоговых режимов: единый налог на вмененный доход (ЕНВД), налога, взимаемого по упрощенной схеме налогообложения (УСН), единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН). Учитывая возможность органов местного самоуправления влиять на их налогооблагаемую базу и незначительность их доли в республиканском бюджете (до 1,5% от общих доходов региона), с точки зрения повышения финансовой самостоятельности необходимо, чтобы значительная часть налогов, взимаемых с малого бизнеса, оставалась в местных бюджетах. Так, передача 90% УСН на местный уровень (при сохранении 10%-го зачисления во внебюджетные фонды) позволит увеличить налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований- на 8,9%, общие доходы местных бюджетов на 2,9%, при ущербе республиканскому бюджету в 2,3% от налоговых доходов;

2) передача части региональных имущественных налогов на местный уровень. С точки зрения обеспечения усиления связи муниципальной экономики с местным бюджетом возможно закрепление на долгосрочной основе за муниципальными образованиями налога на имущество организаций и транспортного налога. При значимости налога на имущество в республиканском бюджете в 7,1% от общих доходов и принятом в рассматриваемой модели ограничении, возможно закрепление дополнительных фиксированных нормативов отчислений от налога на имущество организаций в 20%, что позволит обеспечить рост совокупных доходов местных бюджетов на 2,7%, а налоговых доходов на 8,4%. При этом ущерб для регионального бюджета составит 1,4% снижения общих доходов и 2,2% налоговых доходов бюджета.

Для транспортного налога существует два варианта распределения между региональными и местными органами власти: а) пропорционально километражу их дорог; б) полная передача налога на местный уровень. При условии полной передачи налога на местный уровень доходы местных бюджетов республики увеличатся на 3,2 %, налоговые доходы на 10,3% при ущербе для налоговых доходов региона в 2,7% (общих доходов в 1,8%);

3) увеличение полномочий органов местного самоуправления в части контроля и оценки объектов налогообложения и налоговых ставок по местным налогам: налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, в частности совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, проведение работ по закрепление бесхозных земель в собственность и другие мероприятия;

4) совершенствование методики установления дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от НДФЛ взамен дотаций, в частности учет эффективности использования финансового потенциала местного самоуправления.

Общая эффективность предложенного перераспределения налоговых доходов позволит: увеличить совокупные доходы местных бюджетов на 8,5%; увеличить налоговые доходы местных бюджетов на 27,4%; при потерях в региональном бюджете в 7,2% налоговых доходов и 4,7% общих доходов.

При этом изменится модель формирования доходов местных бюджетов «НД : НеНД : МТ» от современной «0,31 : 0,10 : 0,59» к более оптимальной «0,37 : 0,09 : 0,54» без существенного ущерба для местного бюджета. Оптимизация перераспределения позволит повысить заинтересованность органов местного самоуправления в активизации финансового потенциала муниципального образования и более эффективном использовании финансовых ресурсов.

3.2 Повышение самостоятельности местных бюджетов за счет повышения эффективности бюджетного процесса

Достижение «эффективности» бюджетного процесса объявлено одной из главных целей проводимых в России реформ. Так, в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., принятой Постановлением Правительства Российской Федерации 30.07.1998 г. основной целью реформирования было определено «повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации». В «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2011 г.» эффективность бюджетной системы, наряду со сбалансированностью и устойчивостью также объявляется одной из главных целей совершенствования системы межбюджетных отношений.

Понятие «эффективности» бюджета раскрывается и в Бюджетном кодексе в ст. 34 «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств», где подчеркивается, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Анализ различных источников позволил нам сформулировать следующее определение эффективности бюджета. Исходя из того, что в наиболее общем виде эффективность представляет собой оценочный показатель результативности деятельности, представляющий собой сопоставление результатов этой деятельности, эффективность бюджета есть уровень оптимизации консолидации и распределения финансовых ресурсов и степень достижения конкретных общественно значимых социальных и экономических целей в соответствии с приоритетами государственной политики.

Подобный подход существенно расширяет господствующую точку зрения об эффективности бюджета, как «степени его исполнения», либо «экономичности» и «результативности расходов».

В современных условиях определение эффективности бюджета должно стать составной частью общей процедуры управления финансовым состоянием государства, а это превращает определение эффективности бюджета в постоянную работу финансового аппарата.

Анализ существующих точек зрения на оценку эффективности бюджета показал, что они либо дублируют подходы, принятые в классическом бюджетном анализе, либо отличаются абстрактностью и неопределенностью как критериального, так и методического подхода. Из всего спектра исследовательских работ в этом направлении можно выделить предложения по формированию рейтинговых показателей муниципальных образований (С.Н. Яшина, Н.И. Яшин), а также работы Е.В. Шипиловой сформулировавшей систему показателей эффективности с учетом как экономических, так и социальных задач.

Создание системы показателей эффективности бюджета предполагает четкую дифференциацию понятий социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности. Под эффективностью следует понимать результативность или социальную эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат. Экономическая эффективность представляет собой объем выпуска на единицу затрат.

Подобный подход предполагает разграничение понятий прямых и конечных результатов деятельности субъектов бюджетного процесса. Под прямым результатом мы понимаем объем предоставляемых местными органами власти товаров и услуг - «выпуск». Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание (достижение) определенных параметров социального развития (качества жизни). Достижение конечных результатов при таком подходе есть цель государственной (муниципальной) политики, а производство бюджетными организациями работ, товаров и услуг - ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной эффективности (результативности) и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности - сравнить запланированный объем услуг с реально предоставленным.

Анализ международного опыта показывает, что многие государства мира в целях повышения эффективности бюджета широко применяют такие методы как БОР (бюджетирование ориентированное на результаты) и MTEF (среднесрочное планирование). В мире накоплен уже более чем полувековой опыт использования подобного подхода к бюджетному процессу, тогда как в России до сих пор доминирует затратный метод формирования бюджета, несмотря на декларирование результативности бюджета как главной его цели.

Таблица 20 Отличие бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), от затратного метода бюджетирования [39, c.44]

Планирование и утверждение бюджета	Затратный метод	БОР
Задача планирования	Распределение общего объема расходов между бюджетополучателями	Увязка объема и структуры расходов бюджета с приоритетами государственной (муниципальной) политики и ее социально значимыми ожидаемыми и фактическими результатами
Основные подходы к планированию	Планирование в разрезе ведомств и их смет	Программно-целевой подход (внутриведомственные программы, показатели результатов)
Отправной пункт планирования	Расходные потребности	Приоритеты, результаты программ
Структура расходов бюджета	Приоритет экономической и ведомственной классификации	Приоритет программной (усовершенствованной функциональной) классификации
Формат проекта закона о бюджете	Не предусматривает информации о запланированных результатах	Постановка целей, результатов, измеримых показателей результатов
Детализация расходов	Очень подробная	Агрегированные расходы
Законодательные органы обсуждают и утверждают	Детальную структуру расходов	Цели, результаты, показатели результатов; агрегированную структуру расходов
Ответственность субъектов бюджетного процесса	За целевое использование средств	За достижение плановых результатов с минимальными затратами
Самостоятельность субъектов бюджетного процесса	Ограничена	Свобода распоряжения ресурсами (в рамках программ; отчасти между программами и фин. гг.)
Уровни принятия решений	Высокая степень централизации	Делегирование на уровни эффективного исполнения
Система контроля	Доминирует внешний контроль за деятельностью	Доминирует внутренний самоконтроль
Фокус контроля	«Целевой» (по видам расходов) использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным планом	Достижение запланированных результатов, правильность их измерения
Главные объекты внешнего контроля	Дробные статьи затрат	Результаты и общий объем расходов; качество системы внутреннего контроля
Отчет об исполнении бюджета	Фактические расходы относительно утвержденных	Акцент на достижение результатов, причины отклонений, необходимость корректировки программ
Другая отчетность		Отчеты по мониторингу и оценке программ

Весьма удручающим представляется сложившаяся в последние годы ситуация, когда принципы БОР внедряются преимущественно на верхнем уровне бюджетной системы (отчасти на региональном), практически не затронув местный бюджет, где по прежнему сохраняется сметный подход. Таким образом, воспроизводится классический российский подход «сверху» к общественным, социальным и экономическим реформам. Изучение нормативно-правовой базы, регулирующей как бюджетный процесс в стране в целом, так и деятельность местных органов власти, подтверждает полное отсутствие норм, закрепляющих принципы ориентации бюджета на результат. Такая ситуация может превратить декларируемые бюджетные новации в очередную «кампанию», не приведя к сколько-нибудь позитивным результатам.

Повышение эффективности местного бюджета возможно только путем внедрения принципов ориентации на результат и среднесрочного планирования, для чего необходимо:

а) адаптировать механизм планирования, реализации, контроля и оценки местного бюджета в рамках БОР;

б) разработать базовую систему критериев социальной и экономической эффективности, основанную на закрепленных за органами местной власти бюджетных полномочий и поддающуюся качественной и количественной оценке. Данная система может корректироваться с учетом территориальных и социально-экономических особенностей конкретного муниципального образования.

Вопросы совершенствования бюджетного планирования и повышения эффективности местного бюджета в целом должны рассматриваться в едином комплексе с вопросами совершенствования системы муниципального самоуправления, в этой связи требуют своего решения сохраняющиеся проблемы чрезмерной зарегламентированности бюджетной системы (в первую очередь на местном уровне), ее нацеленности на содержание сложившейся сети бюджетных учреждений, отсутствие стимулов к эффективному оказанию услуг.

Анализ внедряемых элементов программно-целевого планирования показал, что утверждаемые программы носят, как правило, декларативный характер, не определяют механизмов достижения целей, не формулируют четких критериев на основании которых может быть дана оценка эффективности реализации элементов Программы социально-экономического развития.

Так, в соответствии с такой Программой Некоузского муниципального района на 2014-2016 гг., стратегическими целями местных органов власти определены повышение уровня жизни населения, увеличение реальных доходов населения, решение экономических и социальных проблем. При этом участие собственно бюджета муниципального образования в реализации Программы предполагается на уровне 11 % (рис. 12).

Рис. 12. Распределение расходов на реализацию Программы социально-экономического развития Некоузского муниципального района на 2014-2016 гг.

Анализ существующей структуры расходов бюджета показал, что в 2014 г. резко сократились расходы на статьи раздела «национальная экономика», в рамках которого предусмотрены ведомственной классификацией расходы по статье «мероприятия в области занятости», но средства не выделены. Снижены и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, начиная с 2014 г. практически не выделяются средства на экологические программы (табл. 21).



Таблица 21 Расходы бюджета Некоузского муниципального района в 2014 г., тыс. руб.

КОД	Наименование	Всего	Район	Дотация	Обл.
0100	Общегосударственные вопросы	39361,993	38441,81		920,183
0200	Национальная оборона	776			776
0300	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1404,932	270,46		1134,472
0400	Национальная экономика	47211,867	26 083,767		21128,10
0500	Жилищно-коммунальное хозяйство	9 407,92	3215,92		6 192
0600	Охрана окружающей среды	1300	300		1000
0700	Образование	284392,32	76705
0800	Культура и кинематография	45620	42000		3620
1000	Социальная политика	152831,934	3506,9
1100	Физическая культура и спорт	700	700
1200	Средства массовой информации	1000	1000
1400	Межбюджетные трансферты	19935	200		19735
	В С Е Г О доходов	598811,11	53972,0	133321,0	41151,81
	ВСЕГО расходов	603942,0	192423,857	41151,81
	дефицит		5 130 857

В 2014 г. основной объем расходов бюджета направлен на содержание двух ключевых отраслей - здравоохранения и образования, прочие расходы, включая и такую «проблематичную» статью, как жилищно-коммунальный комплекс и носят остаточный характер. Практически не выделены в системе расходов бюджета муниципального образования средства на реализацию большинства целевых программ, прописанных в Программе социально-экономического развития.

В такой ситуации сложно прогнозировать не только эффективность бюджета, но и рассматривать местный бюджет, как инструмент экономической политики на местном уровне.

Подобный подход к программно-целевому бюджетированию отнюдь не является частной проблемой отдельного муниципального образования. Анализ различных государственных, ведомственных и региональных программ показывает, что, как правило, ни цели, ни их конечные результаты не формулируются в виде количественно измеримых показателей. В законодательных и подзаконных актах не дается ответа на вопрос, как будет производиться оценка социальной и экономической эффективности местного бюджета.

Рис. 13. Структура расходов бюджета Некоузского муниципального района в 2014 г.

По нашему мнению, в процессе формирования бюджета муниципального образования на основе программно-целевых методов бюджетирования необходим принципиально иной подход. Так, каждая из целей (задач) Программы должна быть сформулирована в виде количественно измеримых показателей, необходимо конкретизировать и механизм оценки социально-экономической эффективности (рис. 14).



Рис. 14. Взаимосвязь обязательных элементов при разработке Программы социально-экономического развития муниципального образования

Приведем в качестве примера, систему целей муниципального образования по снижению уровня безработицы (табл. 22).

Как видно из приведенной таблицы, одним из элементов оценки социально-экономической эффективности могут стать опросы населения независимыми социологическими компаниями. Подобный подход широко распространен в странах, перешедших на программно-целевое бюджетирование, и практически не используется в России.

На основании проведенного исследования сформулирован вывод о том, что основными инструментами совершенствования бюджетного процесса на местном уровне должны стать:

- законодательное закрепление принципов среднесрочного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, для бюджетов всех уровней;

- признание того факта, что максимальная концентрация финансовых ресурсов на верхнем этаже власти является лишь вынужденным этапом в развитии бюджетного федерализма. Стабилизация в финансовой сфере и изменение подходов к бюджету, как документу, призванному обеспечить эффективные консолидацию и распределение ресурсов должны в итоге привести к большей децентрализации бюджетной системы и реальной бюджетной самостоятельности, в том числе и местных органов власти;

Таблица 22 Система целей муниципального образования и критерии оценки эффективности их реализации

Стратегическая цель	Механизм достижения	Источники финансирования	Сроки и этапы	Механизм оценки социально-экономической эффективности
Снижение уровня безработицы	1. Поддержка малого предпринимательства Создание системы поддержки по принципу "единого окна". Реконструкция вещевого рынка со строительством торгового центра. Реконструкция Туапсинского торгового центра по ул. Г.Петровой,1 Создание многофункционального комплекса фонда поддержки малого бизнеса	Средства государственного краевого фонда поддержки малого предпринимательства Средства муниципального фонда поддержки малого предприним.	К концу 2014 г. июнь 2015 г. декабрь 2015 г.	Оценка количественного показателя Наличие жалоб на существование административных барьеров, независимая общественная экспертиза, Результаты социологических опросов -«-
	2. Реализация программ переобучения			Оценка количественного показателя по сравнению с базовым периодом



- обеспечение действенной системы контроля за бюджетами всех уровней, что предполагает создание адекватной системы контрольно-ревизионных органов;

- обеспечение истинной «прозрачности» бюджета, начиная именно с бюджетов муниципальных образований. Эта работа должна включать не только публикацию законов о бюджете (современное понимание прозрачности), но и стимулирование интереса граждан к подобной информации (обучающие программы, начиная со школы, целевые гранды на изучение финансов органов власти, проведение конкурсов на лучшее знание финансовой системы региона или территории), организацию публичных лекций и диспутов о состоянии и качестве исполнения бюджетов.

Также может быть использована модель оценки степени достижения финансовой самостоятельности муниципального образования в результате реализации мероприятий программ социально-экономического развития, отличительной особенностью которой является учет причинно-следственных связей и статистических зависимостей для количественной оценки бюджетной эффективности реализации программных мероприятий. Модель позволяет принимать решения по выбору наиболее эффективных программ с точки зрения укрепления финансовой самостоятельности и оптимизации распределения бюджетных средств муниципального образования.

Если государственные мероприятия направлены на оптимизацию распределений налоговых доходов между регионом и муниципальным образованием, то муниципальные мероприятия должны обеспечить активизацию финансового потенциала муниципальных образований, в частности его структурных составляющих: бюджетного потенциала, потенциала хозяйствующих субъектов и населения. В частности в работе были предложены следующие финансово-экономические инструменты повышения финансовой самостоятельности муниципального уровня: разработка стратегических документов по повышению финансовой самостоятельности территорий; изменение ставок и предоставление льгот по местным налогам и сборам; использование бюджетирования, ориентированного на результат; оптимизация затратной части местного бюджета; усиление контроля за собираемостью налогов; эффективность использования инструментов муниципального займа; финансовое оздоровление предприятий муниципальной сферы; развитие малого предпринимательства; целевые трансферты населению и др.

На сегодня основными документами, в которых устанавливаются приоритетные направления деятельности муниципального образования и мероприятия для достижения целевых индикаторов развития муниципального образования, являются стратегии и программы социально-экономического развития муниципального образования. Подобные программы и стратегии должны обеспечивать достижение экономической, социальной и бюджетной эффективности, при этом бюджетная эффективность должна выражаться не только в росте доходов местных бюджетов, но и в повышении финансовой самостоятельности территории. Из 39 программ социально-экономического развития муниципальных образований только в 8 есть раздел, так или иначе связанный с бюджетной эффективностью, в 12 программах нет ни одного показателя, характеризующего бюджетную эффективность.

Предлагается включить обязательный раздел «Бюджетная эффективность» в программы социально-экономического развития муниципальных образований, в котором будут отражены следующие индикаторы бюджетной эффективности: бюджетная автономия (доля налоговых и неналоговых доходов в доходах местных бюджетов); бюджетная самообеспеченность (среднедушевые налоговые и неналоговые доходы); дополнительные налоговые доходы от реализации мероприятий программ.

При этом в работе устанавливается, что бюджетная эффективность реализации программ должна выражаться в двух аспектах:

достижение плановых значений финансовой самостоятельности:



, ,(6)

где Z⁰ - плановый показатель финансовой самостоятельности до реализации программы; Z⁰ _ф- показатель финансовой самостоятельности в результате реализации программы; НД - налоговые доходы от реализации программы.

1) дисконтированном приросте бюджетной обеспеченности:

,(7)

где r - коэффициент дисконтирования; Т - период реализации программы.

При разработке комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований необходим учет влияния программных мероприятий на повышение финансового потенциала и финансовой самостоятельности территорий. Установлено, что причинно-следственная связь может быть представлена как функциональная зависимость показателей от причинных факторов, в которой реализация цели (m-1)-го уровня осуществляется только при достижении m-го уровня.

, i=1, n , (8)

где - показатель (следствие) предыдущего уровня; - условия изменения; - влияющий фактор; n - число факторов на (m-1) уровне.

Достижение стратегической цели обеспечивается реализацией целей низкого уровня дерева «мероприятия > факторы > доходы местного бюджета > финансовая самостоятельность муниципального образования». В качестве целевых индикаторов повышения финансовой самостоятельности выступают два показателя: бюджетной автономии и бюджетной самообеспеченности. В качестве ключевых факторов успеха выступают налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов, весовые коэффициенты для которых определяются исходя из доли соответствующего налога и неналогового дохода в совокупных доходах местных бюджетов.

Что касается факторов, влияющих на повышение финансовой самостоятельности территории, то каждое муниципальное образование определяет эти факторы самостоятельно, с точки зрения приоритетов развития территории, решения социальных задач, типа муниципального образования и т. д., но можно дать общие характеристики для всех муниципальных образований России. Так, в работе установлено, что при формировании современных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов (без учета предлагаемых изменений в распределении налоговых доходов) наибольшую роль играют: доходы населения, прибыль малых и средних предприятий, обеспеченность жильем и кадастровая стоимость земли, а также соответствующие составляющие данных факторов (рис. 15).

Рис. 15. Факторы формирования местных бюджетов России на 2014 г.



Исходя из этого, предполагается, что мероприятия стратегических планов развития территорий должны быть направлены, прежде всего, на следующее: 1) создание рабочих мест и снижение безработицы; 2) повышение (по крайней мере, в рамках муниципальных предприятий и учреждений) уровня заработной платы работников; 3) создание условий для развития малого и среднего предпринимательства (в части установления налоговых льгот, улучшения инфраструктуры, муниципальных программ поддержки, привлечения сторонних инвестиций); 4) решение жилищных проблем населения и повышение обеспеченности жильем, в том числе через субсидирование на жилищное строительство; 5) улучшение инфраструктурной составляющей земельных участков и обеспечение эффективного их использования.

Тогда дерево целей будет детализировано следующим образом:

Таблица 23 Дерево целей

0-й уровень (показатели финансовой самостоятельности)
1-й уровень (доходы местных бюджетов)	…
2-й уровень (факторы формирования доходов)	… …
3-й уровень (мероприятия)	( (20)
где - изменение коэффициента бюджетной обеспеченности МО; - изменение коэффициента бюджетной автономии МО; б - коэффициент относительной важности подцели; ± - желаемое направление в изменении показателя, количественно характеризующего цель.



При выборе мероприятий по аспектам деятельности муниципального образования показатель эффективности определяется по двум формулам:

(9)

где Р_j - расходы местного бюджета на соответствующее j-е мероприятие программы.

Таким образом, можно оценить степень влияния проектов программ социально-экономического развития на стратегические цели территории, сравнивать их уровень эффективности и принимать решения по их реализации.

Таким образом, предлагаемые в работе теоретико-методологические положения и методические рекомендации развивают теоретические основы формирования механизма повышения финансовой самостоятельности и позволяют на практике повысить финансовую самодостаточность территорий и обеспечить их устойчивое развитие.



Заключение

Важным инструментом для реализации задач, стоящих перед муниципальными образованиями, являются финансовые ресурсы. Муниципальные финансы - система отношений по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов местных органов власти.

Экономической основой местного самоуправления согласно Федеральному закону ФЗ №-131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Исходя из данного закона, можно сказать, что финансы муниципального образования (далее - МО) являются составной частью экономической основы местного самоуправления.

Важной финансовой характеристикой муниципального образования, производной от конституционного принципа самостоятельного осуществления местного самоуправления, является его финансовая самостоятельность, раскрывающая экономические отношения между муниципальным образованием и государством и отражающая уровень его обособленности и эффективности принятия экономических решений.

Основные положения и правовые основы самостоятельности муниципальных образований отражены в законодательных актах, закрепленных на международном уровне и уровне Российской Федерации.

Отдельные положения принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований закреплены в Европейской хартии о местном самоуправлении, которая устанавливает, что «органы местного самоуправления имеют право на достаточные собственные финансовые ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться». Конституция России, федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс закрепляют право и обязанность органов местного самоуправления иметь свой бюджет, обеспечивать его сбалансированность и возможность самостоятельного расходования бюджетных средств. Но при этом законодательно принцип финансовой самостоятельности не подкреплен конкретным содержанием и поэтому остается только тезисом, не обеспечивающим реальной самостоятельности.

На финансовую самостоятельность территории влияет множество факторов, в том числе:

- достаточность собственных средств для решения расходных полномочий;

- обособленность финансов МО от финансов других уровней;

- финансовые возможности МО;

- эффективность использования собственных средств;

- удовлетворение социально-экономических потребностей населения.

В целом, все факторы могут быть разделены на внешние и внутренние, влияющие на укрепление финансовой самостоятельности местных бюджетов в зависимости от возможностей органов местного самоуправления воздействовать на них.

В качестве внутренних факторов были выделены: состав и структура финансового потенциала и финансовых ресурсов муниципальных образований; состояние объектов муниципального хозяйства; наличие значительных финансовых обязательств; состояние инфраструктуры; сложившаяся структура муниципальной экономики; компетенция, профессионализм органов местного самоуправления и их заинтересованность в финансовом саморазвитии территории, затраты местного бюджета на их содержание; наличие программ развития муниципальных финансов; численность населения и другие.

К внешним факторам, влияющим на финансовую самостоятельность муниципального образования, относятся: бюджетная политика Российской Федерации и регионов, отражающая общие направления социально-экономической политики государства; изменения законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления в России, в том числе муниципальная реформа; налоговое, бюджетное, гражданское и другое законодательство и изменения в них, прямо или косвенно затрагивающие интересы муниципальных образований; уровень социально-экономического развития региона, субрегиона на территории которого находится муниципальное образование; общая политика региона в части поддержки муниципальных образований, в частности предоставления финансовой помощи.

Сегодня разрабатывается множество направлений оценки самостоятельности муниципальных образований и механизмов ее обеспечения в рамках реализации эффективной государственной политики укрепления финансовой устойчивости территорий. Выбор той или иной методики для оценки во многом зависит от субъективных факторов - решения специалистов управленческого звена. В целом анализ всех существующих подходов показал, что наиболее приемлемыми являются подходы Кизеева А.В. и Каткова Н.С. с Севастьяновым В.В., а из них более адаптирован к существующей информационной базе по финансовой отчетности и позволяет более точно рассчитать финансовую самостоятельность подход Н.С. Катков и В. В. Севастьянов.

В работе была изучена бюджетная финансовая самостоятельность Некоузского муниципального образования по следующим направлениям:

- анализ доходов и расходов бюджета Некоузского муниципального образования;

- анализ финансовой самостоятельности бюджета Некоузского муниципального образования.

Анализ динамики доходов бюджета позволил сделать следующие выводы: согласно принятому районному бюджету на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов были установлены следующие основные характеристики районного бюджета на 2014-2016 гг.: 1) прогнозируемый общий объем доходов районного бюджета на 2014 г. в сумме 598 811 109 рублей; 2015 год в сумме 550 525 547 рублей и на 2016 год в сумме 575 433 139 рублей; 2) общий объем расходов районного бюджета на 2014 г. в сумме 603 941 966 рублей; на 2015 год в сумме 550 525 547 рублей, на 2016 год в сумме 575 433 139 рублей. 3) дефицит районного бюджета на 2014 г. в сумме 5 130 857 рублей.

В структуре доходов бюджета Некоузского муниципального образования значительно преобладают безвозмездные поступления от других уровней бюджета Российской Федерации, а также налоги на прибыль и доходы.

Анализ финансовой самостоятельности бюджета Некоузского муниципального образования позволил сделать следующие выводы:

1) за анализируемый период бюджет переходит от дефицитной к профицитной форме формирования;

2) происходит рост уровня дотационности бюджета, снижается финансовая самостоятельность бюджета.

В целях повышения самостоятельности местных бюджетов, может быть предложена процессно-ресурсная концепция формирования и использования финансового потенциала, представляющая собой последовательное преобразование «финансовый потенциал - финансовые ресурсы - результат (устойчивое социально-экономическое развитие и финансовая самостоятельность)», позволяющая определить эффективность использования финансового потенциала с точки зрения достижения финансовой самостоятельности муниципального образования. В рамках концепции предложен комплекс показателей оценки финансовой самостоятельности и финансового потенциала муниципального образования.

Ключевым механизмом повышения финансовой самостоятельности муниципального образования в зоне саморазвития является активизация его внутреннего финансового потенциала. Финансовый потенциал муниципального образования являются частью общего потенциала саморазвития и представляет собой совокупные финансовые возможности, которые с учетом внутреннего управленческого воздействия преобразуются в финансовые ресурсы и служат для достижения цели развития муниципального образования. Структурными составляющими финансового потенциала являются бюджетный потенциал, потенциал хозяйствующих субъектов и домохозяйств, то есть основных экономических агентов муниципального образования.

В целях повышения самостоятельности местных бюджетов, может быть предложен механизм оптимизации межбюджетных отношений, включающий оптимизационную модель распределения налоговых доходов в системе «регион - муниципальное образование», отличительной особенностью которой является учет роли налогов в региональном и местных бюджетах, неравномерности размещения налоговой базы, возможности влияния органов местного самоуправления на ее повышение, влияния налогов на благополучие населения и интересы хозяйствующих субъектов.

На основании проведенного исследования сформулирован вывод о том, что основными инструментами совершенствования бюджетного процесса на местном уровне должны стать:

- законодательное закрепление принципов среднесрочного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, для бюджетов всех уровней;

- признание того факта, что максимальная концентрация финансовых ресурсов на верхнем этаже власти является лишь вынужденным этапом в развитии бюджетного федерализма.

Стабилизация в финансовой сфере и изменение подходов к бюджету, как документу, призванному обеспечить эффективные консолидацию и распределение ресурсов должны в итоге привести к большей децентрализации бюджетной системы и реальной бюджетной самостоятельности, в том числе и местных органов власти;

- обеспечение действенной системы контроля за бюджетами всех уровней, что предполагает создание адекватной системы контрольно-ревизионных органов;

- обеспечение истинной «прозрачности» бюджета, начиная именно с бюджетов муниципальных образований. Эта работа должна включать не только публикацию законов о бюджете (современное понимание прозрачности), но и стимулирование интереса граждан к подобной информации (обучающие программы, начиная со школы, целевые гранды на изучение финансов органов власти, проведение конкурсов на лучшее знание финансовой системы региона или территории), организацию публичных лекций и диспутов о состоянии и качестве исполнения бюджетов.

Также может быть использована модель оценки степени достижения финансовой самостоятельности муниципального образования в результате реализации мероприятий программ социально-экономического развития, отличительной особенностью которой является учет причинно-следственных связей и статистических зависимостей для количественной оценки бюджетной эффективности реализации программных мероприятий. Модель позволяет принимать решения по выбору наиболее эффективных программ с точки зрения укрепления финансовой самостоятельности и оптимизации распределения бюджетных средств муниципального образования.