89

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ОРГАНИЗАЦИЯ И ОПЫТ РАБОТЫ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ПО УЧЕТУ ОПЕРАЦИЙ ПО РАСХОДОВАНИЮ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

(НА ПРИМЕРЕ ОТДЕЛЕНИЯ ПО ПЛЕСЕЦКОМУ РАЙОНУ УФК ПО АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение………………………………………………………………………..…4

1. Казначейская система исполнения бюджета……………………..……8

1.1. Становление казначейства в России……………………………………….8

1.2. Федеральное казначейство на современном этапе………………………15

1.3. Основные этапы реформирования работы казначейства…………….….21

2. Организация работы и анализ деятельности Отделения по Плесецкому району УФК по Архангельской области……………………..32

2.1. Задачи и функции Отделения по Плесецкому району как территориального органа Федерального казначейства……………………….32

2.2. Организационная структура и направления деятельности Отделения по Плесецкому району УФК по Архангельской области………………………...34

2.3. Анализ деятельности Отделения по Плесецкому району УФК по Архангельской области………………………………………………………….38

3. Организация работы Отделения по Плесецкому району УФК по Архангельской области по учету операций по расходованию средств федерального бюджета………………………………………………………...52

3.1. Необходимость перевода получателей средств на финансирование через лицевые счета……………………………………………………….……………52

3.2. Учет операций по расходованию средств федерального бюджета…………………………………………………………………………..53

3.3. Формирование оперативной бухгалтерской отчетности………………..62

Заключение………………………………………………………………..…….68

Список использованной литературы………..………………………....71

Приложение 1 Этапы проведения предварительного текущего контроля.....74

Приложение 2 Этапы проведения текущего казначейского контроля бюджетного учреждения………………………………………………………...76

ВВЕДЕНИЕ

В дипломной работе рассматривается тема «Организация и опыт работы органов Федерального казначейства по учету операций по расходованию средств федерального бюджета» на базе Отделения по Плесецкому району УФК по Архангельской области.

Деятельность органов Федерального казначейства связана со всеми финансовыми потоками, которые относятся к государственным и муниципальным финансам. Поэтому наиболее оптимальной системой финансового контроля является казначейство.

Важная роль отводится органам Федерального казначейства в ведении лицевых счетов распорядителей, получателей ассигнований, финансируемых из федерального бюджета. На органы Федерального казначейства возложены задачи по организации, осуществлению и контролю использования средств федерального бюджета, управлению расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках.

При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, разрешение на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований, осуществление платежей от имени бюджетополучателей возлагается на органы Федерального казначейства. Поэтому важна оперативность и четкость исполнения ими соответствующих операций.

С 1 января 2005 года введен в действие приказ Минфина России от 26.08.04 № 70н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету". Согласно п. 3 данного приказа бюджетные учреждения, в т. ч. и органы Федерального казначейства, должны осуществить переход к применению новой инструкции по бюджетному учету не позднее 1 октября 2005 года.

Необходимостью введения Инструкции № 70н стало отмеченное в президентских бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ в 2002 и в 2003 гг. утверждение, что одно из направлений оптимизации бюджетных расходов - это превращение расходной части федерального бюджета в инструмент достижения важнейших социальных и экономических целей.

Для решения этой задачи необходимо внедрить современные методы оценки рациональности и результативности бюджетных расходов, обеспечить прозрачность соответствующих финансовых потоков. Подчеркивая преимущество казначейских технологий исполнения бюджета в вопросах формирования своевременной и достоверной отчетности по исполнению федерального бюджета, Президент РФ указал на необходимость введения единого Плана счетов бюджетного учета.

Такой план объединил план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию, стал обязательным для бюджетов всех уровней, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов. Он также приемлем для перехода к учету, основанному на методе начислений, в секторе государственного управления.

В исполнение бюджетных посланий стала одобренная постановлением Правительства РФ от 22.05.04 № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. (далее - Концепция).

Согласно Концепции принцип бюджетирования, направленный на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования, должен составлять основу организации бюджетного процесса О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 № 249 // СПС Консультант Плюс..

Необходимость создания такой системы учета законодательно установлена ст. 240 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Согласно указанной статье все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету на основе единого Плана счетов. Единый План счетов бюджетного учета, обеспечивающий формирование качественной прозрачной отчетности об операциях сектора государственного управления, установлен Инструкцией № 70н.

В президентском бюджетном послании Федеральному собранию РФ в 2004 г. одним из основных направлений повышения эффективности бюджетных расходов названо ускорение перехода на технологии единого казначейского счета по расходам федерального бюджета, принятие мер по максимальному сосредоточению всех средств бюджетной системы в учреждениях Банка России.

На практике это возможно реализовать путем проведения операций в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через систему Федерального казначейства.

Целью данной работы является анализ деятельности Федерального казначейства и формирование предложений по ее совершенствованию на основе данных приведенного исследования.

Объектом исследования выступает Отделение по Плесецкому району УФК по Архангельской области.

Предмет исследования - совершенствование методов контроля за исполнением бюджета.

Методологической основой послужили труды российских ученых, законодателей, нормативно-законодательная база Российской Федерации, справочная система Консультант Плюс, ресурсы сети Интернет.

В ходе дипломной работы были использованы методы сравнительного анализа, экспертных оценок.

Структура дипломной работы включает введение, три главы, заключение, список литературы, приложения.

В первой главе рассмотрены история становления казначейства в Росси, выявлена объективная необходимость реформирования бюджетного учета и правовое регулирование реформ, выделение Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации в отдельную федеральную службу.

Во второй главе исследуется организационная структура и направления деятельности Отделения по Плесецкому району УФК по Архангельской области и проводится анализ его работы.

В третьей главе рассмотрена организация работы Отделения, выявлена необходимость перевода получателей средств на финансирование через лицевые счета, а также рассмотрено формирование оперативной и бухгалтерской отчетности по новой инструкции.

ГЛАВА 1. КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

1.1. Становление казначейства в России

Для России слово «казначейство» не ново. Оно прошло длинный и сложный путь эволюции. В России казначейская система насчитывает более 200 лет. Прообразом органов федерального казначейства были казенные дворы (конец XV в.). Затем их упразднили и образовали приказы (XVII в.).

Вся эта пестрая и нестройная система приказов с нечеткими функциями, несовершенным делопроизводством существенно тормозила дальнейшее развитие государства, что и побудило Петра I начать поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата. Реформа 1718-1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела камер-коллегии Ерошкин, А.В. История государственных учреждений дореволюционной России / А.В. Ерошкин. - М.: ИНФРА-М, 1983.-348с..

В 1802 году на основании манифеста «Об учреждении министерств» были созданы Министерство финансов и Государственное казначейство. Окончательно министерская форма управления государственными финансами была сформирована к 1811 году. Основными задачами органов Государственного казначейства являлись:

- прием и хранение всех принадлежащих государственному казначейству доходов;

- производство расходов;

- продажа всякого рода ценной гербовой бумаги;

- выдача промысловых свидетельств и бесплатных билетов;

- счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу.

Революцией 1917 года было прервано казначейское исполнение государственного бюджета. Постановлением Правительства в октябре 1918 года все кассовые операции по исполнению бюджета были возложены на Народный Банк.

Современный этап развития органов Федерального казначейства начался в 1992 году. Именно тогда возникла необходимость в создании отдельной финансовой структуры, способной одновременно и исполнять, и контролировать федеральный бюджет, а также обеспечивать прозрачность движения государственных средств. По мнению специалистов, цель создания органов казначейства - обеспечить бесперебойным финансированием бюджетную сферу и государственный контроль исполнения бюджета Обухова, Т. Функции органов Федерального казначейства / А. Обухова // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2005. - № 6 - С. 2-4..

Действовавшая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиванию инфляционных процессов в стране, т.к. финансирование расходов производилось без учета реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер.

Система финансирования расходов федерального бюджета через банки представлена на рисунке 1.

Недостаток данной схемы (см. рис. 1) состоит в том, что она позволяла учитывать, контролировать и достоверно информировать Правительство РФ лишь о суммах счета главных распорядителей средств; дальнейшие денежные потоки не просматривались, соблюдение целевого характера бюджетных средств не гарантировалось. Понятие «единства кассы» в отношении средств федерального бюджета неприменимо, поскольку в этих условиях существует множественность счетов по учету бюджетных средств.

Постановка учета бюджетных средств в банках не позволяла получать полную информацию о поступивших доходах, произведенных кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению, а следовательно - эффективно контролировать данные операции. Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 550 с.

Международный опыт и история государственных финансов России дают практически безальтернативное решение данной проблемы - решение об организации в Министерстве финансов РФ системы органов Федерального казначейства и переводе бюджета на казначейское исполнение, что и закреплено теперь ст. 215 Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту БК РФ). В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.

89

Рис. 1. Система финансирования расходов федерального бюджета через банки

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 в принципиальном, а Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 в организационном плане был решен вопрос о создании Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации.

Под казначейской системой понимается орган, который осуществляет обработку платежей, ведет бухгалтерский учет соответствующего бюджета, составляет бюджетную отчетность и осуществляет финансовое управление средствами бюджета.

Когда речь идет о казначейском исполнении бюджета или о казначействе вообще, то нередко возникают ассоциации с контролирующим органом или даже органом, выполняющим карательные функции. Иногда вопросы необходимости улучшения бюджетных процедур в субъектах Российской Федерации увязывают с требованием перевода бюджетов субъектов Федерации на обслуживание в Федеральное казначейство. На самом деле роль Федерального казначейства состоит в другом, прежде всего - в оказании услуг участникам бюджетного процесса.

Казначейское исполнение - это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают лицевые счета на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета.

Во-первых, на лицевых счетах участников бюджетного процесса, открытых на едином счете соответствующего бюджета, учитываются лимиты бюджетных обязательств.

Во-вторых, на этих лицевых счетах учитываются все операции по кассовому расходу. Совокупность кассовых операций по всем лицевым счетам есть ни что иное, как отчет соответствующего органа власти о кассовом исполнении бюджета.

Итак, характерной чертой казначейского исполнения бюджета является наличие единого счета, не единственного, а единого счета, на котором ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета.

Основной функцией казначейства является осуществление платежей в рамках исполнения бюджета. В этом смысле казначейство воспринимается как система государственных платежей. Кроме того, функцией казначейства является создание условий для управления ликвидностью единого счета соответствующего бюджета и составление отчета об исполнении бюджета, прежде всего, отчета о кассовых потоках, имевших место в процессе исполнения бюджета Нестеренко, Т. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации / Т. Нестеренко // Финансы. - 2004. - № 3. - С. 3-8..

Применение механизма казначейской системы исполнения бюджета отличается от банковского прежде всего тем, что казначейство концентрирует оба потока денежных средств, которые возникают в процессе исполнения бюджета, - доходный и расходный, - на одном счете. Такой порядок позволяет существенно ускорить процесс финансирования.

Казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их использования, а также ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения их пробега от распорядителя до конечных получателей.

Казначейство является кассиром всех участников бюджетного процесса и осуществляет платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений. К сожалению, весьма распространено мнение (даже среди многих зарубежных консультантов по различным российским проектам), что система федерального казначейства становится тормозом проведения бюджетных реформ.

На самом деле только путем казначейского исполнения бюджета стало возможным жестко и четко исполнять положения, которые установлены законами о бюджете и бюджетной классификацией. Раньше, когда не было системы казначейского исполнения, четкость и жесткость бюджета и бюджетной классификации размывались необязательностью применения положений этих законов. На самом деле бюджет жил собственной жизнью, а реальная жизнь шла совсем по другим правилам, по другим процедурам. Поэтому, получив отчет об исполнении бюджета и сравнив его с законом о бюджете, Минфин РФ получал две абсолютно разные картины. И только после перевода всех операций на казначейское исполнение стало возможным добиться соблюдения положений закона о бюджете в том виде, в каком они были приняты Нестеренко, Т. Казначейское исполнение бюджетов и развитие системы учета в государственном секторе Российской Федерации / Т. Нестеренко // Финансы. - 2004.-№ 3. - С. 3-8..

Преимущество создания казначейской системы исполнения федерального бюджета заключается в том, что за счет изменения схемы финансирования сокращено количество денежных потоков, сократилась цепочка бюджетных счетов. Приняты административные и организационные меры к повышению бюджетной дисциплины. Постоянно осуществляется предварительный и текущий контроль за использованием средств федерального бюджета.

Вместе с тем казначейство является единственным федеральным органом государственного финансового контроля в России, для которого приоритетным направлением деятельности служит превентивный характер контроля. Несмотря на двенадцатилетнюю практику контрольной деятельности органов федерального казначейства, научные исследования в данной области знаний практически отсутствуют, что значительно тормозит ее развитие. В контрольной деятельности казначейства можно выделить два направления: контроль за доходами и контроль за расходами государства. Казначейский контроль за исполнением бюджета имеет разнообразные внешние проявления, осуществляется в различных формах, в связи с чем возможна его классификация в зависимости от избранного критерия. По критерию времени проведения контроля и времени совершения проверяемых финансовых операций он подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Классификация видов, форм и субъектов казначейского контроля приведена на рисунке 2.

89

Рис. 2. Классификация видов форм и субъектов казначейского контроля

В соответствии со ст. 267 БК РФ Федеральным казначейством проводится предварительный и текущий контроль за движением средств бюджета и государственных внебюджетных фондов у всех участников бюджетного процесса. Если прежде контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществлялся после их расходования, то в настоящее время на этапах предварительного и текущего контроля проверяется соответствие расходов представленным документам, т.е. утвержденным лимитам, подтверждение надлежащей реализации договоров на поставку продукции, выполнение работ и услуг либо заключенных трудовых соглашений. Следовательно, акцент переносится на предотвращение нецелевого расходования средств бюджета. При этом Федеральное казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу Зырянова, Т.В. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля РФ / Т.В. Зырянова // Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях и некоммерческих организациях. - 2005. - № 10.- С.5-9..

1.2. Федеральное казначейство на современном этапе

Реформа бюджетного процесса, с одной стороны, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности системы государственного управления и, с другой стороны, зависит от темпов и направлений развития других реформ, в том числе административной реформы.

Решение о выделении Федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ в отдельную федеральную службу было принято еще в 2004 г. в ходе проводимой административной реформы. В это время продолжалось исполнение федерального бюджета 2004 года, и органы Федерального казначейства несли ответственность за соблюдение установленных процедур исполнения федерального бюджета. Поэтому Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было предусмотрено, что в новом качестве система Федерального казначейства начнет функционировать с 1 января 2005 года. Это позволило спокойно завершить исполнение бюджета прошлого года и подготовиться к работе в новых условиях.

Административной реформой предусмотрено, в частности, четкое разделение правоустанавливающих, правоприменительных, контрольных и обслуживающих функций между вновь создаваемыми органами исполнительной власти. Поэтому ряд функций, которые ранее выполняло Министерство финансов Российской Федерации посредством находящегося в его структуре Департамента - Главного управления федерального казначейства, были переданы новому федеральному органу исполнительной власти - Федеральному казначейству.

Такое, на первый взгляд, незначительное изменение, потребовало пересмотра большого количества нормативных актов и, в первую очередь, БК РФ. В декабре 2004 года в БК РФ были внесены принципиальные изменения относительно полномочий Минфина России и Федерального казначейства.

К изменениям, произошедшим в рамках выделения Федерального казначейства из состава Минфина России, можно отнести присвоение Федеральному казначейству статуса главного распорядителя средств федерального бюджета.

Таким образом, Федеральное казначейство в процессе исполнения федерального бюджета, выполняя функции главного распорядителя бюджетных средств, будет обязано соблюдать все бюджетные требования, которые распространяются и на всех других участников бюджетного процесса.

Что касается функций Федерального казначейства как участника бюджетного процесса, обладающего специальными полномочиями, то они практически не изменились. Как и все прошедшие 12 лет с момента создания казначейской системы, на нее, как и прежде, возлагаются функции:

- по обеспечению кассового обслуживания исполнения федерального бюджета;

- предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета;

- осуществлению распределения доходов между бюджетами бюджетной системы;

- кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы;

- составлению отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации.

Говоря о задачах новой федеральной службы, следует отметить, в первую очередь, обеспечение исполнения федерального бюджета, оптимизацию взаимоотношений Федерального казначейства с главными распорядителями и администраторами поступлений средств федерального бюджета.

В 2004 году был принят целый ряд документов, регулирующих бюджетный процесс (новая бюджетная классификация, новое положение по бюджетному учету и отчетности и т.д.). Все эти документы соответствуют принципам проводимой в нашей стране бюджетной реформы, начало которой положило известное постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Такие изменения в бюджетном процессе были бы невозможны без серьезного совершенствования системы учета и отчетности. Поэтому в 2005 году в бюджетном учете были осуществлены следующие изменения:

- переход на учет, основанный на методе начисления;

- интеграция бухгалтерского учета с бюджетной классификацией;

- объединение учета исполнения бюджета и бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях Нестеренко, Т. Федеральное казначейство на новом этапе / Т. Нестеренко // Финансы . -2005. - № 4. - С.3-8.

.

В части контрольных функций Федерального казначейства следует отметить, что они реализуются посредством предварительного и текущего контроля за участниками бюджетного процесса. В этом направлении задача состоит в максимальном применении технических средств контроля на стадии принятия от главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств расходных расписаний в части контроля за непревышением доведенных до них от Минфина РФ лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования.

Предварительный казначейский контроль предшествует фактическому исполнению бюджета, т.е. поступлению налоговых и иных платежей в бюджет, расходованию средств бюджета и принятию каких-либо решений по финансовым и другим вопросам. Фактически этот контроль осуществляется в процессе регулирования доходов бюджетов разных уровней, поступающих на счета органов Федерального казначейства.

Предварительный казначейский контроль - это контроль, проводимый до совершения финансовых операций на стадии установления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений, других документов. Он направлен на предупреждение неэффективного, нецелевого и незаконного расходования бюджетных средств. Проведение предварительного контроля предусматривает проверку обоснованности расходов, правильности представленных расчетов, сверку соответствия плановых сметных назначений соответствующим лимитам бюджетного финансирования.

Этапы предварительного казначейского контроля представлены в приложении 1.

Текущий казначейский контроль проводится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, данных об использовании средств бюджетополучателями. Это контроль за оперативной деятельностью на этапе совершения финансовых операций со средствами бюджета, состоящий в регулярной проверке соблюдения распорядителями бюджетных ассигнований финансовой дисциплины, т.е. соблюдения бюджетных норм и нормативов, своевременного осуществления финансово-денежных расчетов, а также целевого использования бюджетных средств.

Этапы текущего казначейского контроля даны в приложении 2.

Федеральное казначейство начинает текущий контроль уже на стадии

принятия денежных обязательств получателями бюджетных средств, регистрируя заключение договоров между получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (услуг, работ) в порядке, предусмотренном ст. 250 БК РФ. Текущий контроль осуществляется при финансировании расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки соответствия документов, подтверждающих правомерность расхода в пределах сметных назначений.

Кроме того, согласно ст. 243 БК РФ при казначейском исполнении федерального бюджета на Федеральное казначейство в рамках текущего контроля возложены обязанности:

- по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;

- по совершению разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

- по осуществлению платежей от имени получателей средств федерального бюджета.

Наряду с этим, в соответствии со ст. 251 БК РФ Федеральное казначейство расходует средства федерального бюджета только после проверки соответствия платежных и иных документов требованиям Кодекса, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

Такой контроль наиболее эффективен в целях сохранности средств федерального бюджета и оказывает наибольшее превентивное воздействие на процесс формирования и использования государственных ресурсов.

Предварительный и текущий контроль за целевым использованием бюджетных средств, осуществляемый органами Федерального казначейства, охватывает все организации, финансируемые из федерального бюджета через лицевые счета бюджетополучателей. Это обусловлено технологией прохождения средств через систему счетов федерального казначейства. Зырянова, Т.В. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля РФ / Т.В. Зырянова // Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях и некоммерческих организациях. - 2005. - № 10 - С .5-9.

Федеральный закон № 131 от 06 октября 2004 г. (в ред. от 29 декабря 2004 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в рамках административной реформы, предполагает образование четвертого уровня бюджетной системы - поселенческих бюджетов.

В развитие данной законодательной нормы был издан Приказ Казначейства России от 22 марта 2005 г. № 1н "Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства", который предусматривает несколько способов организации кассового обслуживания местных бюджетов в органах Федерального казначейства.

Однако чрезмерная раздробленность (количество) муниципальных образований, отягощенная обязательствами по применению программно-целевых методов при формировании бюджетов в условиях дотационности бюджетов абсолютного большинства муниципальных образований, дефицита кадров может привести:

- к проблемам в системе государственного и муниципального управления;

- ослаблению финансовой дисциплины;

- осложнению проведения предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- снижению "прозрачности" движения средств бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- росту управленческих расходов.

Кроме того, в результате увеличения нагрузки на органы Федерального казначейства при сохранении текущего положения вещей в области информационно-технического обеспечения, многовариантности схем казначейского исполнения субфедеральных бюджетов возможен срыв регламента обслуживания региональных и местных бюджетов.

За решение этой проблемы и целого ряда других проблем, в том числе, связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджетов субфедерального уровня, отвечает формирование единообразного подхода к казначейским процедурам исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы страны Бессонов, В.В. Федеральное казначейство в условиях проводимых реформ / В.В. Бессонов // Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях и некоммерческих организациях. - 2005.-№20.- С.6-8..

1.3. Основные этапы реформирования работы казначейства

Для выполнения возложенных задач на казначейство необходимо перестроить методы и способы работы казначейства.

1.3.1. Единый казначейский счет

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования единого казначейского счета (далее - ЕКС) представляет собой качественно новую технологию исполнения федерального бюджета, в которой принципиальными являются:

- централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытом Федеральному казначейству;

- централизация операций по доходам бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ на одном банковском счете, для учета налогов и сборов, уплачиваемых в бюджетную систему Российской Федерации; распределение доходов от их уплаты между разными уровнями бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и проведение операций по расходам федерального бюджета на уровне УФК;

- ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета.

Преимущества ЕКС для эффективной работы казначейской системы в России состоят в следующем:

- из-за значительного увеличения скорости получения информации об объемах поступлений в консолидированный бюджет РФ повышается ее актуальность;

- ежедневно становится доступной информация об общем объеме налогов, сборов и иных обязательных платежей, поступающих на территориях субъектов Российской Федерации, а также о соответствии сумм зачисления регулирующих налогов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ нормативам их распределения, установленным законодательством РФ;

- учет доходов от уплаты налогов и сборов, поступающих во все уровни бюджетной системы РФ, осуществляемый УФК, позволит органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления получать адекватную информацию о поступивших на территории соответствующего административно-территориального образования налогах и сборах;

- Правительство РФ получает возможность ежедневно иметь информацию о движении средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, включая операции по их расходованию. Это позволяет ему, во-первых, объективно оценить имеющиеся в наличии средства в каждом текущем периоде, что создает предпосылки для более точного прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета на краткосрочную и среднесрочную перспективы; во-вторых, эффективно управлять средствами федерального бюджета;

- снизится краткосрочная ликвидность средств кредитных организаций в результате нахождения средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, открытых в этих кредитных организациях;

- доходы федерального бюджета быстрее становятся доступными для использования.

Перечисленные преимущества введения ЕКС в совокупности с мероприятиями предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создают реальные предпосылки для эффективного использования средств федерального бюджета. Тарасов, М. Единый казначейский счет: преимущества, порядок функционирования / М. Тарасов // Финансы. - 2004.-№ 40.- С.3-8.

1.3.2. Реформирование Бюджетной классификации РФ

и бюджетного учета

Основными причинами, стимулировавшими разработку и внедрение новой системы бюджетного учета, были следующие:

1. недостатком существовавшей системы можно считать отсутствие интеграции с бюджетной классификацией РФ. Указанная проблема выражалась в невозможности использования учетных регистров при анализе состояния активов и обязательств бюджетной системы РФ, а также соотнесения их с операциями, осуществляемыми при исполнении бюджета. Таким образом, значительно усложнялось использование отчетных данных при составлении проектов бюджетов;

2. бухгалтерский учет единиц бюджетной системы РФ, в зависимости от возложенных на них функций, в ходе исполнения бюджета делится на две области ведения учета:

- учет по операциям кассового обслуживания бюджета;

- учет по операциям исполнения бюджета бюджетным учреждением, которое должно вести учет финансово-хозяйственных операций по методу начисления.

Для формирования качественной прозрачной отчетности о государственных операциях должна существовать единая система ведения бухгалтерского учета для всех единиц бюджетной системы РФ, позволяющая консолидировать учетную информацию по правилам бухгалтерского учета.

Третьей причиной реформирования системы бюджетного учета являлась необходимость формирования отчетности на основании Международных стандартов, что дает возможность формировать всеобъемлющую и полную информацию о секторе государственного управления, причем на качественно новой основе. Для внутренних пользователей формирование полной и всеобъемлющей информации об операциях сектора государственного управления может стать предметом серьезного анализа, являющегося основой для планирования и разработки налогово-бюджетной политики, а также для оценки влияния деятельности сектора государственного управления на экономику страны в целом и на отдельные ее секторы. Кроме того, такая информация будет способствовать информированности общества в проводимой экономической политике и укреплению доверия к деятельности правительства. Однако при существующей системе учета исполнения бюджетов, разделенной на два обособленных сегмента, опосредованно связанной с бюджетной классификацией и не в полной мере соответствующей Международным стандартам учета, сформированная на ее основе бухгалтерская отчетность не дает целостной картины состояния государственных финансов в стране и непонятна иностранным партнерам.

И, наконец, такой важный участок финансово-хозяйственной деятельности, как санкционирование бюджетных расходов, вообще не отражался в бухгалтерском учете участников бюджетного процесса. Учет таких операций осуществлялся вне рамок бухгалтерского учета: по Ведомости учета ассигнований (лимитов бюджетных обязательств) и объемов финансирования расходов у главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (ф. № 301) и у получателя бюджетных средств (ф. № 294). В результате нарушался один из основных принципов бюджетного законодательства РФ - принцип санкционирования всех расходов бюджетных учреждений, что существенно снижало уровень контроля со стороны распорядителей бюджетных средств за их целевым использованием.

Для реализации новых принципов формирования системы бюджетного учета и устранения вышеперечисленных и иных недостатков ранее действующей системы организации бухгалтерского учета в секторе государственного управления Приказом Министерства финансов РФ от 26.08.2004 г. № 70н была утверждена Инструкция по бюджетному учету (далее по тексту - Инструкция № 70н).

Первая из перечисленных выше проблем реализована в Инструкции № 70н путем включения кодов бюджетной классификации (КБК) РФ в структуру счетов бюджетного учета в виде первых 17 знаков номера счета Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации: Приказ Минфина России от 10 декабря 2004 № 114 Н // СПС Консультант Плюс.

.

Проблема объединения в единый План счетов бюджетного учета двух ранее обособленных по объектам и методам уровней системы бухгалтерского учета исполнения бюджета в новом Плане счетов бюджетного учета решается выделением для органов, организующих исполнение бюджетов, и бюджетных учреждений обособленных, но методически связанных друг с другом участков Плана счетов.

При этом объектами учета являются:

- по учету методом начислений - нефинансовые активы, финансовые активы, обязательства, доходы, расходы, финансовый результат (чистая стоимость активов), а также счета по учету санкционирования расходов, юридические обязательства бюджетных учреждений;

- по учету кассовым методом - кассовые поступления, кассовые выбытия, финансовый результат, финансовые активы и обязательства, связанные с кассовыми поступлениями и выбытиями, счета по учету санкционирования расходов бюджетов, юридические обязательства органов, организующих исполнение бюджетов (включая органы федерального казначейства), а также кассовые поступления и выбытия бюджетных учреждений, не перешедших на казначейское исполнение бюджетов.

Кроме того, в Плане счетов бюджетного учета решена проблема совместного существования различных методов исполнения бюджетов: с одной стороны, казначейского метода, основанного на организации финансирования и оплаты расходов бюджетных учреждений через открытые им лицевые счета в органах Федерального казначейства, с другой - кассового метода, заключающегося в финансировании бюджетных учреждений и расходовании ими полученных бюджетных средств через открытые им счета в банковских организациях Гарнов, И. Новая система бюджетного учета / И. Гарнов// Бухгалтерское приложение к газете "Экономика и жизнь". - 2005. - № 2.- С. 9-10.

.

1.3.3. Новая бюджетная классификация РФ

Основными отличиями новой бюджетной классификации от ранее применяемой являются следующие:

- коды бюджетной классификации включены в состав номеров счетов бюджетного учета, что позволяет осуществлять сквозной анализ движения доходов и расходов бюджетов в бухгалтерском учете всех участников бюджетного процесса;

- вместо прежних 7-значных кодов классификации доходов бюджетов введены единые 20-значные, первые 17 разрядов которых отражаются в номере соответствующего счета бюджетного учета;

- в отношении расходной части исполнения бюджетов коды ведомственной, функциональной и экономической классификации расходов объединены в номерах счетов бюджетного учета в 20-разрядный код бюджетной классификации расходов. Несколько изменились принципы отнесения затрат бюджетного учреждения на соответствующие коды экономической классификации расходов (далее - ЭКР), то есть отнесение на статью ЭКР теперь будет осуществляться четко в соответствии с сущностью осуществляемых мероприятий (заработная плата, пособия по социальному страхованию, транспортные расходы, включая соответствующие затраты при служебных командировках и т.п.), а не детализироваться по укрупненным целям расходов (оплата труда, служебные командировки и т.п.). Отражение укрупненных целей расходов будет реализовываться через отражаемые в составе номеров счетов коды функциональной классификации расходов Дубинина, И. Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации / И. Дубинина //Финансы.-2004.-№ 12 - С.7-11..

Рассмотрим только основные отличия вводимой бюджетной классификации РФ от ранее действующей.

Структура кода классификации доходов бюджетов РФ представлена в виде четырех составных частей (см. табл. 1).

Таблица 1.

Структура кода классификации доходов бюджетов РФ

Администратор	Группа	Подгруппа	Статья	Подстатья	Элемент	Программа	Экономическая классификация доходов
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20
1-я часть	2-я часть	3-я часть	4-я часть

Первая часть - код администратора. Он соответствует номеру, присвоенному главному распорядителю в соответствии с перечнем главных распорядителей соответствующего бюджета

Вторая часть кода бюджетной классификации доходов РФ (с 4 по 13-й разряды) раскрывает виды доходов соответствующего бюджета с детализацией на группы, подгруппы, статьи, подстатьи и элементы бюджетных доходов.

И, наконец, третья часть, представленная тремя последними знаками кода, - экономическая классификация доходов. Она раскрывает экономический смысл источников пополнения соответствующего бюджета (налоговые доходы, доходы от собственности, от оказания платных услуг, от операций с активами и т.п.) Гарнов, И. Новая система бюджетного учета / И. Гарнов // Бухгалтерское приложение к газете "Экономика и жизнь". - 2005. - № 2. - С. 9-10.

.

С 01 января 2005 года в действие вступила новая бюджетная классификация, утвержденная приказом Минфина России от 10.12.2004 г. № 114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» (далее - Приказ № 114н).

Распределение по уровням классификаций расходов бюджетов представлено в таблице 2.

Функциональная классификация расходов (далее - ФКР) делит расходы бюджетов в зависимости от выполнения государственных функций на 4 уровня.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации (далее -ЭКР) является группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию.

Таблица 2

Уровни бюджетной классификации расходов РФ

	Бюджетная классификация расходов
	Функциональная	Экономическая
1-й уровень	Раздел	Группа
2-й уровень	Подраздел	Статья
3-й уровень	Целевая статья	Подстатья
4-й уровень	Вид расходов

В зависимости от степени влияния на чистую стоимость активов экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации состоит из следующих групп:

- 200 - расходы;

- 300 - поступление нефинансовых активов;

- 500 - поступление финансовых активов;

- 600 - выбытие финансовых активов Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004. № 249 // СПС Консультант Плюс..

Кроме того, произведена увязка новой бюджетной классификации и новой инструкции по бюджетному учету: в составе бухгалтерского счета указываются коды функциональной и экономической классификации расходов бюджетов.

Коды функциональной и экономической классификации расходов бюджетов определяют целевой характер бюджетных средств.

Таким образом, в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 - 2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» введение новой бюджетной классификации способствует смещению акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Антипова, Т. Новая бюджетная классификация расходов для бюджетных учреждений / Т. Антипова // Советник бухгалтера в сфере образования и науки. - 2004.-№4. - С. 8.

Подход Главного управления федерального казначейства и Департамента бюджетной политики основан на том, чтобы в экономической классификации не был приведен исчерпывающий перечень тех или иных расходов, а была закреплена общая логика, которая давала бы возможность бухгалтеру на основании его профессионального бухгалтерского суждения принимать решения Нестеренко, Т. Стенограмма селекторного совещания ГУФК и руководителей УФК по субъектам РФ от 08 декабря 2004 г. // СПС Консультант Плюс..

Рассматривая комментарии к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ, следует отметить, что при несомненном наличии ряда положительных сторон новой бюджетной классификации РФ (ее более продуманная структура, прозрачность, устранение неоправданной детализации статей экономической классификации расходов бюджетов и т.п.) отдельные ее положения не в полной мере соответствуют общей логике построения системы бюджетного учета государства и требуют дополнительных доработок, изменений и разъяснений со стороны законодательных органов РФ.

1.3.4. Основные направления реализации положений

реформы бюджетного учета

Основные направления реализации положений реформы бюджетного учета определены в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2003 году»:

- использование метода начислений;

- интеграция с бюджетной классификацией;

- объединение бухгалтерского учета исполнения бюджета и в бюджетных учреждениях.

Следует отметить, что впервые не только в российской, но даже и в мировой практике вопросы реформы государственного учета освещены на таком высоком политическом уровне.

Первое положение Бюджетного послания - использование метода начислений

В качестве примера при кассовом методе учета можно привести существующий отчет об исполнении бюджета в упрощенном виде, который состоит из трех частей: доходы, расходы и источники финансирования, которые фактически представляют собой влияние на изменение остатков денежных средств. Говоря упрощенно, доходы и расходы - это поступления и выбытия средств на счетах бюджета. Наряду с отчетом формируется баланс, в котором отражаются доходы, расходы, источники финансирования и связанные с ними финансовые активы и обязательства (бюджетные ссуды, кредиты, государственный (муниципальный) долг).

При методе начислений формируется полный баланс с доходами, расходами, активами и обязательствами, возникающими при исполнении бюджета, при этом появляется понятие остатков (запасов нефинансовых, финансовых активов, запасов обязательств), а также пересматриваются понятия «доходы» и «расходы» Маклеева, Г.И. Новое в бюджетном учете: Инструкция и комментарии / Г.И. Маклеева // Финансовая газета. - 2004. - С. 257..

Второе положение Бюджетного послания - интеграция с бюджетной классификацией.

Это и есть тот принцип, который отличает бюджетный учет от хозяйственного учета.

Реализация этого тезиса нашла отражение в структуре новой экономической классификации или классификации операций сектора государственного управления и, соответственно, в структуре кода счета единого Плана счетов бюджетного учета.

План счетов благодаря интеграции в него бюджетной классификации, построенной по принципу влияния операций на стоимость активов и обязательств, позволяет учитывать запасы конкретного типа активов или обязательств в начале учетного периода, провести учет изменений в этих запасах, вызванных операциями в конкретном отчетном периоде (т.е. в ходе исполнения бюджета), а также учесть запасы соответствующих активов и обязательств на конец отчетного периода.

Такая система учета даст возможность составить отчет об исполнении бюджета, отчет об операциях сектора государственного управления и создать необходимую информацию для администраторов программ.

Правовое регулирование бюджетного учета и отчетности осуществляется, в первую очередь, БК РФ Артюхин, Р.Е. Бюджетный учет и отчетность в РФ и его совершенствование // Р.Е. Артюхин, Г.И. Маклеева // Финансы. - 2002.-№ 2.- С.3-9.

.

ГЛАВА 2. ОРГАНИАЦИЯ РАБОТЫ И АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОТДЕЛЕНИЯ ПО ПЛЕСЕЦКОМУ РАЙОНУ УФК ПО АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1. Задачи и функции Отделения по Плесецкому району УФК по Архангельской области

Отделение по Плесецкому району УФК по Архангельской области (далее Отделение) создано в соответствии с Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе» от 08 декабря 1992 г. № 1556 и Положением «О Федеральном казначействе РФ», утвержденном Постановлением Совета Министров РФ от 27 августа 1993 г. № 864. Оно входит в единую централизованную систему органов федерального казначейства и подчиняется Управлению Федерального казначейства по Архангельской области (далее УФК).

Согласно Указу Президента России от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" с 1 января 2005 года было образовано Федеральное казначейство со статусом федеральной службы. Это федеральный орган исполнительной власти, относящийся к Министерству финансов РФ.Нестеренко, Т.Г. Федеральное казначейство на новом этапе / Т.Г. Нестеренко // Финансы. - 2005. - № 4.-С.3-8.

Основными функциями Федерального казначейства, согласно БК РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ и Указу Президента России от 9 марта 2004 года № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", являются правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, учет и распределение доходов от уплаты федеральных, региональных и местных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы РФ, а также кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Саакян, Т.В Полномочия федерального казначейства в бюджетном процессе / Т.В. Саакян // Советник бухгалтера социальной сферы. - 2005. - № 2.- С. 3-5..

В своей деятельности Отделение руководствуется Конституцией РФ, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями Министерства финансов РФ, нормативно-правовыми актами Архангельской области и Управления федерального казначейства.

Главными задачами Отделения являются:

1. организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах Отделения в расчетно-кассовом центре исходя из принципа единства кассы;

2. регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;

3. осуществление прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов района;

4. сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансах, предоставление отчетности о финансовых операциях по федеральному бюджету о государственных внебюджетных фондах Управлению федерального казначейства;