Основными целями формирования системы межбюджетных отношений в республике должны выступать финансовая самодостаточность регионов; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально-экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам, независимо от места их проживания, минимума бюджетной обеспеченности.

Для начала необходимо изучить практику других стран при формировании модели отношений между бюджетами разных уровней.

Международный опыт показывает, что существующие модели межбюджетных отношений можно условно подразделить на 3 основных типа:

- китайская модель;

- американская модель;

- германская модель.

В Китае налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по установленным методикам, но в основном по договоренности), сколько средств оставить региону. Практикуется перечисление налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций центр не вмешивается. Однако те, кто не справляется с налоговой "данью", могут лишиться должности и даже быть исключенными из партии.

Понятно, что жизнеспособность такой модели возможна только в партийно-административном государстве. Эффективность ее низка, поскольку отсутствует система стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, происходит рост нагрузки на бюджет самого высокого уровня, что рано или поздно приведет к краху. Принципы социальной справедливости, несмотря на провозглашаемые лозунги, не могут быть обеспечены, поскольку средства распределяются командным методом.

Можно предположить, что модель Китайской Республики совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших определенные привилегии регионах. Однако здесь отсутствуют стимулы для рационального использования бюджетных средств, процветает коррупция, сращивание государственного аппарата с бизнесом, происходит "торговля" бюджетными ресурсами. Принципы социальной справедливости также не обеспечиваются, поскольку перераспределение между провинциями незначительное.

Развитие данной модели вряд ли возможно, она непригодна для внедрения и поэтому представляет интерес разве что для специалистов узкого профиля с целью констатации исторических фактов.

В США наблюдается классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Абсолютная самостоятельность штатов в части формирования доходных статей бюджетов такова: можно повышать ставки, вводить новые виды налогов или выпускать облигации. Единственное условие - нельзя просить средства из центра. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций, цели на которые определяются, исходя из общенациональных приоритетов. [6, c.54]

Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость выше, чем в предыдущих двух моделях, но ниже, чем в последующих. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Выход один - разработка общефедеральных социальных программ и обеспечение мобильности населения.

Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности, т.е. школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts). В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата.

На федеральном правительстве лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.

Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов.

Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня.

Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 2000 году средства федерального трансферта составляли в среднем 18,9% к расходам консолидированных бюджетов штатов.

В то же время, доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 43.4%. В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал. [15, c.24]

В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.

Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов.

Первый тип - блок-гранты - выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.

Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов.

В США не существует законодательной нормы, определяющей, что федеральный бюджет должен быть сведен без дефицита, и федеральное правительство вправе привлекать заемные финансовые ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. В противоположность федеральному бюджету, законодательство штатов в большинстве случаев требует бездефицитности региональных и местных бюджетов по текущим расходам, вследствие чего администрация штатов и муниципалитетов имеют право привлекать средства на долгосрочной основе с целью финансирования только капитальных расходов, таких как, например, строительство образовательных учреждений и финансирование общественных работ, а также на краткосрочной основе для покрытия кассового разрыва в исполнении бюджета. Положения, регулирующие порядок заимствований, содержатся в конституциях и законах штатов и, как правило, сильно варьируют в зависимости от конкретного штата. Основным способом государственных и муниципальных заимствований в США является эмиссия облигаций штатов и муниципальных облигаций, обращающихся без ограничений. При этом, процентный доход, полученный по этим ценным бумагам, не облагается федеральным подоходным налогом. [15, c.26]

Важным признаком бюджетной системы США является то, что федеральное правительство не несет ответственности по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые, в конечном счете, и определяют цену заимствований бюджетов штатов и муниципалитетов на открытом рынке.

Данная модель интересна с точки зрения изучения бюджетных процедур и технологий, возможна адаптация отдельных элементов, но в целом для Казахстана непригодна вследствие различий в устройстве государственного аппарата и отсутствия многих исходных условий, в частности, гражданского общества.

Сочетание принципов экономической эффективности и социальной справедливости близко к оптимальному. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к казахстанским условиям, однако прямое копирование модели также невозможно.

Германская модель основана на идеологии "кооперативного", а не "конкурентного", как в предыдущих двух моделях, федерализма. Бюджетная система базируется на "общих" налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение, т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений. Цель такого перераспределения - сокращение разрыва между землями-донорами и землями-реципиентами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, вместе с тем развита практика многочисленных и весьма крупных федеральных и совместных программ регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами "классического" бюджетного федерализма [6, c.24].

При оказании социальных услуг, государственные органы исходят не из минимальных социальных стандартов, а из принципа обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг.

Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем, объем компетенции органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры, осуществляются бюджетами всех уровней. Также существует тенденция передачи расходных полномочий на нижний уровень бюджетной системы: в настоящее время из муниципальных бюджетов финансируется около двух третей всех государственных капитальных затрат, причем большая часть полномочий по их финансированию передана бюджетами вышестоящего уровня.

Право органов власти различного уровня устанавливать те или иные налоги, а также распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено иначе как через поправки к ней.

Поступления от всех основных налогов ФРГ подлежат распределению между бюджетами различного уровня. Так, поступления подоходного налога с физических лиц распределяются равными долями между федеральным и региональными бюджетами (по 42.5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов. Поступления налога на прибыль корпораций делятся поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель, 80% поступлений налога с малого бизнеса зачисляются в доходы муниципальных бюджетов, 15% - в бюджеты земель и 5% - в федеральный бюджет. Поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель (50.5% - в федеральный бюджет, 49.5% - в бюджеты земель). Следует отметить, что в совокупности указанные налоги составляют около 70% налоговых поступлений консолидированного бюджета ФРГ. В ФРГ налог на добавленную стоимость играет роль регулирующего налога, так как в случае перераспределения расходных полномочий подлежат изменению, прежде всего, доли федерального и региональных бюджетов в общих поступлениях НДС. [4, c.175]

Вместе с тем, распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней не совпадает с распределением ответственности в области сбора налогов и платежей. Так, конституция ФРГ определяет, что в ведении федерального правительства находятся вопросы администрирования таможенных пошлин, фискальных монополий, акцизных платежей, регламентируемых федеральным законодательством (включая НДС на импорт), а также налогов, введенных директивами ЕС.

Полномочия по администрированию всех остальных налогов закреплены за органами власти земель, причем в случае зачисления поступлений этих налогов в федеральный бюджет власти субъектов федерации являются агентами федерального правительства. В случае же зачисления налоговых поступлений в муниципальные бюджеты, обычной практикой является полная или частичная передача полномочий по их администрированию органам власти муниципалитетов.

Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания.

Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения. [15, c.26]

Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66.6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.

Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.

Начиная с 1995 года, восточные земли были полностью интегрированы в федеральную систему горизонтального межбюджетного выравнивания. Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики.

Бюджеты различных уровней Федеративной Республики Германия вправе привлекать заемные средства для финансирования дефицита, но при этом существуют достаточно жесткие ограничения на объем привлекаемых ресурсов, установленные Маастрихтским договором.

Подобные ограничения содержатся и в нормативных актах земель по вопросам привлечения их органами власти заемных средств. Для государственных и муниципальных заимствований в ФРГ характерны следующие формы привлечения заемных средств: задолженность федерального бюджета оформлена практически полностью в облигации, а большая часть бюджетов земель и почти все бюджеты муниципальных образований привлекают финансовые ресурсы в форме банковских кредитов, вследствие чего в ФРГ отсутствует рынок муниципальных облигаций. [15, c.27]

Таким образом, регулирование привлечения кредитов правительствами местного уровня сталкивается с определенными трудностями: во-первых, в связи с отсутствием рынка ссудных капиталов для муниципальных бюджетов, сложно контролировать соответствие цены заимствований рыночным ставкам, а, во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти.

Проведенный обзор бюджетных систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы.

Особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов Федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства.

Проведенный анализ показывает, что теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным.

В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Приведенный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований. [1, c.297]

Кроме того, для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня. Обзор бюджетных систем показал, что роль и сфера ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов. Вместе с тем, нельзя сказать, что принцип государственного устройства полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы.

Принцип социальной справедливости обеспечивается, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности. Понятно, что Казахстан, пытаясь стать финансовым центром самостоятельного значения, не будет копировать ни одну из представленных моделей. Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов разных моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений.

Разумеется, чтобы построить модель межбюджетных отношений, необходимо выполнить ряд последовательных шагов: распределить ответственность за расходы, закрепить доходы между уровнями бюджетов, обеспечивая при этом выравнивание уровня развития территорий. Согласно теории, только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями. Реализация важнейшего принципа бюджетного разделизма состоит в том, что каждый уровень власти должен располагать достаточными полномочиями из собственных источников для финансирования расходных обязательств. Делегированные задачи могут финансироваться путем предоставления трансфертов из вышестоящего бюджета [5, c.47].

Таким образом, на местный уровень могут быть переданы только те функции, реализация которых требует осуществления непосредственно местными государственными органами властных полномочий в части определения методов, форм и размеров социальных выплат и т.п.

Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с социальной стабилизацией (выплата различных социальных пособий), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (на социальную защиту), обычно являются функциями центрального правительства. Расходы тех видов услуг, для которых особую важность представляет эффективное вложение ресурсов, лучше всего передавать на разные уровни власти в зависимости от расширения области применения (распространения) [6, c.54].

Реальная же структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, поэтому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти.

В идеале финансирование социальных услуг, приносящих коллективную пользу, осуществляется из средств бюджетов различных уровней пропорционально реальному объему финансовых полномочий местных и центральных уровней государственной власти. Однако на практике строгое разделение объемов финансирования между местными и центральными уровнями власти зависит от масштабов, переданных на места функций и полномочий и их государственной значимости, а также размеров и устойчивости базы налогообложения. При этом необходимо учитывать неравномерность экономического развития различных территориальных единиц. Достижение самодостаточности на местном уровне возможно лишь в том случае, когда местная администрация имеет полномочия по регулированию налогообложения. В противном случае ей приходится рассчитывать на выделение субсидий или субвенций.

Такой подход вполне оправдывает себя. Местные бюджеты не должны быть зависимыми от доходов, поступающих из бюджетов вышестоящих уровней для финансирования расходов на социальные нужды населения. Подчеркнем, что на сегодняшний день нет достаточных данных, которые бы подтвердили абсолютное преимущество финансирования за счет поступлений от местных налогов по сравнению с традиционно применяемым методом трансфертов из республиканского бюджета.

Передача полномочий по сбору и распоряжению налогами на местах позволит местным исполнительным органам самостоятельно определять требования к уровню оказания социальных услуг, однако это должно происходить в рамках установленных Правительством страны минимальных социальных стандартов для каждой отдельно взятой заданной территории.

Осуществление передачи не обеспеченных доходами расходных полномочий местным бюджетам, в том числе связанных с обеспечением населения социальными услугами, так же, как и неоправданное изъятие части их доходов в республиканский бюджет, лишь на определенное время скрывает либо сглаживает проблемы, связанные с финансовой и социальной стабилизацией нашего общества, но не решает их. В целях же сглаживания экономического развития разных регионов выравнивание должно происходить путем реализации принципа справедливого распределения доходов, исходя из недопустимости явных различий в уровне жизни жителей разных областей.

В мировой практике выработано несколько основных подходов по расчету нормативных расходов в целях распределения финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня: [15, c.28].

Проведение анализа факторов, оказывающих влияние на стоимость бюджетных услуг, на основе которого определяется их влияние на указанную стоимость и оценка расходных нормативов.

Проведение оценки относительной стоимости оказания государственных услуг путем выявления фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета.

3. Осуществление расчетов расходных потребностей регионов на основе среднедушевых показателей по стране, однако, этот метод не применим в странах с наличием существенных межрегиональных различий в стоимости оказания государственных услуг.

4. Выявление расходных потребностей местных бюджетов, на основе фактически произведенных бюджетных расходов. В то же время данный метод может быть реализован только в случае достоверности и реальности отражения показателями фактических расходов местных бюджетов их расходных потребностей.

Государства с унитарным устройством чаще всего применяют систему оценки расходных потребностей региональных образований, где на основе регрессионного анализа рассчитывается функция удельных расходов местных бюджетов от различных социально-экономических факторов. Значения некоторых коэффициентов рассчитываются на основе экспертных оценок, получаемых после консультаций с местными властями. Данная система позволяет учитывать практически все существующие бюджетные услуги и включать в анализ широкий спектр факторов, влияющих на региональные различия, в т.ч. стоимостные. Она позволяет добиться практически полного бюджетного выравнивания регионов благодаря тому, что обеспечиваются практически равные затраты в регионах с равными условиями. Однако для проведения успешных расчетов требуется достаточно большой объем статистической информации, что усложняет применение данной системы.

В течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и, в меньшей степени, доходных полномочий местным уровням государственного управления. Существование такой тенденции является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии политических решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей.

В связи с этим, исходя из приведенных выше принципов распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать вывод, что с точки зрения макроэкономического контроля за состоянием расходов государственного бюджета большее значение имеет не способ распределения расходных полномочий, а контролирование общего уровня государственных расходов.

2. Анализ состояния межбюджетных отношений в Республике Казахстан

2.1 Этапы формирования межбюджетных отношений в Республике Казахстан

Необходимость обозначения основных принципов управления государственными финансами в настоящее время определяются тем, что они не только отражают деятельность государства по формированию и распределению бюджета. В таком случае выпадает из поля зрения часть государственных финансов, которую в данный момент представляют, значительные государственные средства, отвлеченные на создание финансовых институтов развития и средства национальных компаний.

Считается, что бюджетная система - это довольно сложный механизм, отражающий особенности той или иной страны, ее социально-экономического строя, а так же государственного устройства. Термин «система» означает действие взаимосвязанных элементов - подсистем, которые классифицируются по разным критериям. В современной экономической и, в особенности, политологической литературе весьма широкое распространение получила так называемая 2 «либеральная» концепция государственного бюджета, в соответствии с которой в рыночной экономике эффективность государственных расходов и их влияние на хозяйство страны обратно пропорционально размерам бюджета [16, с. 10].

Бюджетная система - важная составляющая часть всей финансовой системы государства. Бюджетная система как экономическая категория представляет собой совокупность финансовых отношений государства с юридическими, физическими лицами и регионами по формированию и использованию централизованного денежного фонда - бюджетов, методов и способов их формирования и исполнения, а также совокупность органов управления этими отношениями. Другими словами, под бюджетной системой понимается совокупность бюджетов всех уровней и Национального фонда РК, а также бюджетного процесса и бюджетных отношений, основанных на экономических и правовых нормах [17, с. 120].

Бюджетное устройство - это принципы построения бюджетной системы, организационные формы взаимосвязи ее звеньев. Состав бюджетной системы определяется национально-государственным устройством страны. Возможно федеративное и унитарное устройства государства. В первом случае применяется трехзвеньевая бюджетная система: центральный бюджет (союзный, федеральный, республиканский), бюджеты членов федерации (республик, штатов, земель и т.д.) и местные бюджеты. Во втором случае применяется двухзвеньевая бюджетная система: центральный бюджет и местные бюджеты. В обоих случаях возможна различная степень обособления и самостоятельности бюджетов, но, как правило, за центральным бюджетом сохраняется определенная регулирующая роль по отношению к низовым бюджетам в зависимости от уровня централизации управления социально-экономическими процессами (таблица 1,2) [12, с. 35].

Предполагается, чем больше часть экономики, отданная в распоряжение «сил саморегулирования» и частного предпринимательства, тем более успешным будет хозяйственное развитие страны.

В унитарном государстве орган государственного управления может быть единым или многоуровневым, но контроль за выполнением функций государственной власти закреплен за правительством в центре. Во многих государствах унитарного типа органы местного управления имеют некоторые налоговые полномочия, но они не значительны и находятся под контролем центра, собираемые ими средства также жестко контролируются.

Таблица 1. Сравнительная таблица преимуществ унитарной и федеративной форм правления

При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению - оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что бюджетная система в узком смысле определена как «совокупность бюджетов и Национального фонда Республики Казахстан». В широком смысле бюджетная система является совокупность особых экономических отношений, сформированных в бюджетном процессе с целью функционирования бюджетов различных уровней управления и Национального фонда [3, с. 10].

Таблица 12. Сравнительная таблица недостатков унитарной и федеративной форм правления

Согласно Бюджетному кодексу Республике Казахстан в бюджетную систему включены следующие виды и уровни бюджетов:

- государственный бюджет;

- республиканский бюджет;

- областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы;

- бюджет района (города областного значения). [18]

По бюджетному законодательству все виды и уровни бюджетов являются самостоятельными. В структуре бюджетной системы страны рассматриваются также Чрезвычайный государственный бюджет и Национальный фонд республики Казахстан (рисунок 1).

Центральное место в бюджетной системе страны занимает республиканский бюджет, который на соответствующий финансовый год утверждается законом Республики Казахстан. Новый Бюджетный кодекс РК определяет республиканский бюджет как централизованный денежный фонд, который формируется за счет налоговых и других поступлений и предназначен для финансового обеспечения функций центральных органов государственной власти, а также для реализации общереспубликанских направлений государственной политики [12, с. 36].

Рисунок 1. Бюджетная система Республики Казахстан

Примечание: составлено на основе источника [12] Дуйсенгалиева. М. Этапы формирования бюджетной системы Казахстана и дальнейшие направления укрепления финансовой дисциплины //Финансы Казахстана, 2006, №5/6

Областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом, и предназначенный для, финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы на соответствующий финансовый год утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы.

Бюджетом района (города областного значения), является централизованный денежный фонд, формируемый за счет налоговых и других поступлений, определенных настоящим Кодексом и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения).

Бюджет района (города областного значения) на соответствующий финансовый год утверждается решением маслихата района (города областного значения).

Под чрезвычайным государственным бюджетом понимается такой бюджет, который формируется на основе республиканского и местных бюджетов и вводится в случаях чрезвычайного или военного положения в республике. Такой бюджет вводится в действие и прекращает свое действие на основании Указа Президента РК о введении и отмене чрезвычайного или военного положения на территории страны.

Основой Национального фонда РК служат финансовые активы государства, аккумулированные на счете Правительства РК в Национальном банке РК, а также активы в виде иного имущества, кроме материальных активов. Средства этого фонда предназначены для обеспечения стабильного социально-экономического развития государства, накопления финансовых активов и иного имущества, снижения зависимости экономики от сырьевого сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов [18]. В настоящее время включение Национального Фонда оправдано следующими причинами:

- в доходах Национального Фонда отражены распределенные средства государственного бюджета. Налоги и обязательные платежи в бюджет, перечисляемые организациями секторов экономики, развитие которых связано с экспортом сырья на мировые рынки, отражаются на счетах Национального фонда с целью предотвращения зависимости состояния экономики от рынка энергетических ресурсов, основными из которых являются нефть, и газовый конденсат;

- расходование средств имеют иное целевое назначение в использовании в отличие от расходов государственного бюджета.

Все эти формы финансовых отношений регулируются и совершенствуются государством, которым и осуществляется управление ими на основе разработанных принципов и правовых норм. В нашей республике бюджет принимается в виде закона и, как правило, такой акт состоит из текста бюджетного акта и приложений.

Бюджетной системе характерно выполнение следующих функций:

- фискальная функция - обеспечение через изъятия налогов необходимых ресурсов для правительственной деятельности, то есть для покрытия расходов на военные, экономические и социальные программы, а также существование аппарата управления;

- функция экономического регулирования - использование налогов и расходов как рычагов управления хозяйственной деятельностью и осуществление определенных целей экономической политики (стабилизация экономики, стимулирование ее роста, структурных сдвигов);

- функция выравнивания доходов - перераспределение доходов благодаря прогрессивной системе налогообложения и системе трансфертных платежей малообеспеченным и безработным гражданам, инвалидам, детям, отсталым регионам [19, с. 14].

Функционирование бюджетной системы основывается на следующих группах финансовых отношений:

- государство с предприятиями в процессе формирования централизованных денежных средств;

- государства с организациями и учреждениями непроизводственной сферы, находящимися на бюджетном финансирование;

- государства с населением по поводу формирования доходов бюджета и выплаты различных компенсаций, а также оказания социальной поддержки малообеспеченным гражданам;

- между институтами финансово-банковской системы (Министерством финансов, Национальным банком и др.);

- государства с зарубежными странами по формированию централизованных денежных фондов [20, с. 30].

Развитие экономики во многом определяется состоянием финансовой системы страны. Роль, место и значение финансовых, кредитных, бюджетных отношений в развитии государства очевидны, поскольку от состояния этих отношений зависит достижение оптимального уровня таких макроэкономических показателей, как прирост валового внутреннего продукта, уровень безработицы и инфляции, состояние платежного баланса, валютного курса и других. Вместе с тем, реформирование всей финансовой системы Республики Казахстан обусловило коренную перестройку ее основного звена - бюджетной системы.

Более десяти лет независимого развития наша страна целенаправленно идет по пути построения рыночной экономики, основанной на частной собственности и свободной конкуренции. Проведение масштабных трансформаций, которым подверглось государство с момента обретения Казахстаном независимости, происходило как посредством изменения роли и функций государства в регулировании новых общественных отношений, так и создания инфраструктуры и институциональных основ функционирования рыночной экономики и независимого государства, что требовало крупных финансовых затрат.

За весь этот период проводилась огромная работа по совершенствованию бюджетного процесса, созданию адекватного механизма государственного финансового контроля и обеспечению прозрачности использования средств государственного бюджета на нужды общества. За эти годы бюджетная система страны перетерпела значительные перемены и прошла через ряд этапов реформирования [7, с. 15].

С начала 90-х годов в этом процессе можно выделить 4 этапа: 1991-1995 годы, 1996-1999 годы, 2000-2006 годы, 2007-2010 годы.

Первый этап позволяет говорить о начале перехода к социально ориентированной рыночной экономике. 17 декабря 1991 года был подписан первый закон «О бюджетной системе», который определил бюджетное устройство Казахстана. Основной его идеей явилось придание самостоятельности частям бюджетной системы: республиканского и местных бюджетов. Вместе с тем, в силу объективных обстоятельств, государство вынуждено было заниматься решением проблем в бюджетной сфере преимущественно текущего характера, что не позволяло системно реагировать на те изменения, которые происходили в социально-экономической жизни общества. Началось построение правовой основы функционирования новой бюджетной системы и системы государственного финансового контроля, стали создаваться соответствующие институты. Были разграничены функции и полномочия республиканского и местных бюджетов, создана правовая база функционирования двухуровневой бюджетной системы.

Второй этап, характеризующийся начавшимся экономическим ростом, заложил предпосылки для проведения активной экономической политики. В целом этот период можно охарактеризовать как период стихийной децентрализации межбюджетных отношений. В эти годы система межбюджетных отношений отличалась жесткой централизацией финансовых ресурсов. Незавершенность процесса реформирования послужила одной из причин обострения кризиса межбюджетных отношений и местных финансов, усиления субъективизма и политического торга с местными бюджетами за финансовые ресурсы. В эти годы массовый характер приобрели неисполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги местных бюджетов. В 1995 году вели новое налоговое законодательство, а также создание органов Казначейства обусловили подготовку Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе» 24 декабря 1996 года. В законе оговаривались принципы бюджетной системы, регламентировался порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения и контроля за исполнением. Вводились новые понятия: субвенции, субсидии, официальные трансферты, государственные гарантии, займы, заимствование и долг, резервы правительства и исполнительных местных органов. Законом доходы государственного бюджета разделены на общегосударственные налоги, сборы, платежи и местные налоги и сборы.

Несмотря на то, что закон декларировал независимость местных бюджетов, бюджеты всех уровней образовывали иерархическую систему, все уровни были связаны между собой. Закон бездействовал, и межбюджетные отношения носили скорее обязательный характер, нежели экономический.

Важным событием этого периода явилась принятая в 1997 году Стратегия «Казахстан - 2030», в котором были четко очерчены основные приоритеты долгосрочного развития казахстанского общества. С 1998 года было прекращено прямое заимствование у Национального банка. [12, c.35]

В апреле 1999 года был принят третий Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе». В рамках совершенствования процесса управления доходами государственного бюджета были внесены изменения в бюджетное законодательство по вопросам управления государственными финансами. Межбюджетные отношения между республиканским бюджетом и местными бюджетами стали строится на основе принципа «бюджетного разделизма».

Проводимые в то время бюджетные реформы практически коснулись всех сфер жизнедеятельности общества, был проведен тщательный анализ государственных функций, выполняемых органами государственной власти и управления на республиканском и областном уровнях.

Третий этап характеризуется важными изменениями в системе взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. В рамках бюджетной политики, направленной на обеспечение прозрачности расходования бюджетных средств, были сделаны значительные шаги по созданию эффективной бюджетной системы. Бюджетная политика представляет собой целостную систему с присущими ей общеметодологическими принципами: целенаправленности, целостности, структурности, взаимосвязи бюджетной системы и среды, иерархичности, множественности описания каждой ее составляющей. Проведена реформа в области социальной помощи населения. Принимается ряд важных законов и стратегических государственных программ: программа действий Правительства Республики Казахстан на 2000-2002 годы, программа борьбы с бедностью и безработицей на 2000-2002 годы, закон о труде, закон о социальном партнерстве, закон о занятости, закон о государственной адресной социальной помощи, налоговый кодекс республики, закон о контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов. Принятые меры в целом обеспечили улучшение исполнения бюджета и стабилизацию основных макроэкономических показателей [20,с.44].

Следующим шагом в реформировании бюджетной системы было введение нового Бюджетного кодекса РК от 4 декабря 2008 года (с изменениями и дополнениями от 11.12.2009 г.) от и Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления и бюджетных отношений» в 2008 году.

Бюджетный кодекс - единый закон, регламентирующий все финансовые процедуры, начиная от формирования бюджета и заканчивая его исполнением и контролем. В Бюджетном кодексе заложены новые принципы бюджетной системы, коренным образом пересмотрены ранее существовавшие принципы бюджетного планирования, подходы по формированию доходной и расходной части бюджетов всех уровней. В рамках Бюджетного кодекса проведены следующие мероприятия:

Свое развитие получила разработка среднесрочного бюджетного планирования, упорядочен процесс исполнения бюджета, усилены положения о системе контроля за использованием бюджетных средств. Вводится новый механизм перечисления средств в Национальный фонд, которым все официальные трансферты будут перечисляться непосредственно из республиканского или местного бюджета; из районных бюджетов в Национальный фонд будут перечислятся поступления от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии с Земельным кодексом. Введена вертикальная схема внутреннего контроля республиканского и местных бюджетов: внутренний контроль проводит Комитет финансового контроля Министерства финансов. Функции внешнего контроля остаются за Счетным комитетом и ревизионными комиссиями маслихатов.