Бюджетный дефицит и государственный долг: причины возникновения, социально-экономические последствия

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Определяющую роль в формировании и развитии экономически любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является его финансовая система, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. Однако данная система зачастую сталкивается с проблемами, выраженными в форме бюджетного дефицита. Поэтому одним из важнейших вопросов государственных финансов является проблема бюджетного дефицита и государственного долга. Целью данной курсовой работы является изучение и анализ теоретических и научных публикаций по теме курсовой работы «Бюджетный дефицит и государственный долг: причины возникновения, социально-экономические последствия».

В соответствии с поставленной целью решаются следующие задачи:

1. Обозначить теоретические основы бюджетного дефицита и государственного долга;

2. Рассмотреть государственную долговую политику РФ на современном этапе.

Объект исследования: финансовая система Российской Федерации.

Предмет исследования: бюджетный дефицит и государственный долг.

Нормативной базой является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ, а также Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов".

Теоретико-методологической основой работы явились труды таких экономистов как Б.И. Алёхина, А.С. Булатова, А.П. Вавилова, Г.П. Журавлевой, Г.В. Лебедевой, М.И. Плотницкого и других.

В работе использовалась следующая периодика: Экономист, Финансы и кредит, Финансовая аналитика: проблемы и решения, а также электронный сайт Министерства финансов Российской Федерации.

Методами исследования являются научная абстракция, анализ, синтез, индукция, дедукция, системный, исторический логический; экономико-статистический методы, позитивный и нормативный анализ.

Структура курсовой работы: введение, две главы, четыре параграфа, заключение, список литературы.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА

1.1 Бюджетный дефицит как индикатор состояния государственных финансов

Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия Курс экономической теории: Учеб. / Под ред. М.И. Плотницкого. - Мн.: Мисанта, 2003. - С. 387..

Идеальное исполнение государственного бюджета - это полное покрытие расходов доходами и образование остатка средств, т.е. превышение доходов над расходами.

Г.В. Лебедева определяет состояние государственного бюджета тремя основными факторамиЛебедева Г.В. Бюджетный дефицит и государственный долг: проблемы моделирования. - М.: Дело, 2005. -С. 24.:

1) долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов;

2) стадией промышленного цикла, в которой находится экономика в рассматриваемый период;

3) текущей политикой правительства в области бюджетных расходов и доходов, которая может отклонять их величины от долгосрочного тренда.

Доходы государственного бюджета на 85% формируются за счет налоговых поступлений, прибыли казенной промышленности, поступлений от приватизации собственности и т.д.

Превышение расходов над доходами ведет к образованию бюджетного дефицита.

Бюджетный дефицит - это сумма, на которую за данный период расходы правительства превосходят его доходы. Бюджетный дефицит равен разнице между расходами или закупками товаров и услуг, социальными выплатами и доходами, равными чистым налогам (налоги за минусом социальных выплат). В государствах с нормально функционирующей рыночной экономикой бюджетный дефицит в пределах 4-5 % от ВНП считается нормальным явлением Журавлева Г.П. Экономика: Учебник. -- М.: Юристь, 2004. - С. 376..

Маастрихстский договор обязывает страны-члены укреплять бюджетную дисциплину. Одним из критериев перехода к экономическому союзу является то, что бюджетный дефицит в каждой стране не должен превышать 3% ВВП, а государственный долг -- 60% ВВП Ломакин В.К. Мировая экономика: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 204..

Дефицит государственного бюджета - явление неоднозначное и по-разному трактуется и оценивается в экономической теории. Так, кейнсианцы утверждали, что государству во время экономических спадов следует поддерживать бюджетный дефицит, чтобы стимулировать совокупный спрос. Монетаристы и неоклассики микроэкономики, напротив, полагают, что бюджетный дефицит просто стимулирует инфляцию и препятствует росту частных капиталовложений.

В экономической литературе существует несколько точек зрения по проблеме бюджетного дефицита. Некоторые экономисты полагают, что растущий дефицит бюджета вытесняет частные накопления, идущие обычно на производственное инвестирование, расширение и обновление основных фондов. Поглощение бюджетными дефицитами инвестиционного капитала ухудшает условия получения средств предпринимателями, ведет к снижению темпов экономического роста, препятствует созданию новых рабочих мест. Последствием этого является замедление рассасывания безработицы.

Другие придерживаются противоположных взглядов, считая, что рост дефицита бюджета смягчает инфляционные процессы. Более того, в начале 80-х гг. существовала и третья точка зрения: ряд экономистов утверждал, что стремительный рост бюджетного дефицита поддерживает высокий уровень номинальных норм процента даже при уменьшении темпов инфляции Алёхин Б.И. Государственный долг: учебное пособие для вузов. М., 2004. - С. 7..

В настоящее время большинство экономистов придерживается той точки зрения, что, по крайней мере в среднем государству следует стремиться к сбалансированному бюджету, и что постоянный бюджетный дефицит надо ликвидировать путем либо сокращения государственных расходов, либо увеличения налогообложения. В некоторых случаях во время бума в результате получения доходов, превышающих расходы, может возникать бюджетный избыток.

Качество самого дефицита:

1. Дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства.

2. Дефициты возникают в результате чрезвычайных обстоятельств (войны, крупные стихийные бедствия и т.п.), когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода.

3. Дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае он -- явление чрезвычайно тревожное, требующее принятия не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.

Основными причинами дефицита госбюджета И.П. Николаева Экономическая теория / Под ред. И.П. Николаевой. М.: Юнити-Дана, 2005. - С. 168. и Лебедева Лебедева Г.В. Бюджетный дефицит и государственный долг: проблемы моделирования. М., 2005. - С. 8. выделяют:

1) уменьшение доходной части бюджета,

2) увеличение государственных расходов,

3) непоследовательная финансово-экономическая политика государства.

4) сокращение общественного производства;

5) эмиссия необеспеченных денег;

6) чрезмерные затраты на социальные программы;

7) значительные объемы теневых оборотов, приписки, кражи и т.п.;

8) чрезмерные объемы накопленных государственных долгов с неблагоприятными условиями обслуживания.

В идеале бюджет любого уровня бюджетной системы государства должен быть сбалансирован. Однако в силу действия различных факторов (экономических, политических, природных и др.) часто возникает ситуация, когда доходы бюджета (налоговые и неналоговые) не покрывают все необходимые для соответствующего уровня бюджетной системы расходы.

Принцип сбалансированности бюджета является одним из наиболее важных принципов бюджетной системы любого государства. Он заключается в том, что общий объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объёму поступлений в бюджет. При этом под поступлениями в бюджет подразумеваются не только доходы бюджета, но и другие источники, например заимствования. Таким образом, само по себе наличие дефицита бюджета не означает несбалансированности в том случае, если достигнуто равенство между расходами и суммарной величиной бюджетных поступлений. Несбалансированный бюджет (то есть такой, где объём расходов превышает поступления) фактически нельзя назвать бюджетом, так как он заведомо нереален для исполнения.

Составление бюджета с профицитом (с превышением доходной части над расходной) также влечёт за собой отрицательные последствия. Результатом профицитного бюджета станет снижение эффективности использования бюджетных средств и, как следствие, повышение нагрузки на экономику. Следовательно, сбалансированность бюджета - основополагающее требование, предъявляемое к органам, составляющим и утверждающим бюджет.

Сбалансированный бюджет является основой нормального функционирования органов управления государства и его административно-территориальных образований. Если же хотя бы небольшая часть бюджетов не сбалансирована, это может привести к задержке финансирования бюджетных учреждений, срыву сроков выполнения государственных и муниципальных заказов, возникновению проблемы неплатежей в народном хозяйстве. Идеальным вариантом был бы, конечно, полностью бездефицитный бюджет, в котором сумма расходов полностью соответствует объёму доходов. Однако в условиях реальной экономики этого добиться нелегко, а подчас невозможно. Если составление бюджета с дефицитом неизбежно, для обеспечения сбалансированности приходится привлекать источники финансирования дефицита бюджета.

Для достижения сбалансированности бюджета в бюджетном планировании применяется ряд методов:

1. Лимитирование бюджетных расходов, то есть установление их предельных величин для каждого бюджетного учреждения по каждому виду расходов.

2. Распределение доходов между бюджетами разных уровней соответственно распределению их расходных полномочий.

3. Мероприятия по максимизации бюджетных доходов, выявление дополнительных резервов на основе мониторинга деятельности бюджетных учреждений.

4. Модернизация бюджетного регулирования в сфере межбюджетных отношений.

5. Планирование бюджетных расходов, влекущих за собой потенциальный рост доходов за счёт стимулирования экономики и эффективного решения социальных задач.

6. Соблюдение принципа экономии расходов; отказ от затрат, не являющихся необходимыми с точки зрения общественного блага.

7. Использование таких форм бюджетных заимствований, которые обеспечивают наиболее надёжное и эффективное привлечение денежных средств с финансовых рынков.

Важным инструментом в деле обеспечения сбалансированности бюджета на стадии его исполнения является процедура санкционирования бюджетных расходов. Она предусматривает контроль со стороны казначейских органов за соблюдением бюджетными учреждениями установленных лимитов бюджетных обязательств. Этим достигается недопущение расходов, не предусмотренных бюджетом, а также выдерживание сроков осуществления расходов. В случае текущего снижения доходов бюджета относительно плановых величин, предусмотрен механизм сокращения и блокировки расходов бюджета. Необходимо постоянно осуществлять финансовый контроль за целевым, экономным и эффективным хозяйствованием в бюджетных учреждениях, мониторинг динамики бюджетных расходов.

Различным стратегиям бюджетно-налоговой политики соответствуют различные типы бюджетных дефицитов или излишков.

М.И. Плотницкий в учебнике «Курс экономической теории» Курс экономической теории: Учеб. / Под ред. М.И. Плотницкого. - Мн.: Мисанта, 2003. - С. 376., А.С. Булатов в учебнике «Экономика» Экономика: Учебник для вузов / Под ред. А.С. Булатова - М.: Экономистъ, 2006. - С. 615. различают структурный и циклический бюджетный дефицит.

- Структурный дефицит - разность между текущими государственными расходами и доходами, которые могли бы поступить в бюджет в условиях полной занятости при существующей системе налогообложения.

- Разность между реально наблюдаемым дефицитом бюджета и структурным дефицитом называется циклическим бюджетным дефицитом.

Различают два вида финансирования бюджетного дефицита - денежное и долговое.

Денежное финансирование означает, что для покрытия бюджетного дефицита правительство получает кредиты центрального банка. Фактически это подразумевает выпуск в обращение (эмиссию) дополнительных денежных средств. Такое финансирование используется лишь в крайних случаях, так как его использование влечет за собой весьма негативные последствия для экономики. В результате реализации такого инструмента, денежная масса национальной валюты увеличивается на величину не обеспеченную товарами и услугами. Как следствие растет инфляция, нарушается нормальный механизм ценообразования, что в итоге влечет за собой падение курса национальной валюты. Помимо этого, отрицательным следствием раскручивания инфляции может стать проявление «эффекта Танзи». Суть этого явления заключается в том, что налогоплательщики начинают сознательно оттягивать уплату налогов в государственный бюджет. За время отсрочки деньги частично обесцениваются, фактическая налоговая нагрузка снижается, что в свою очередь опять же уменьшает доходы бюджета и усугубляет бюджетный дефицит. Таким образом, финансовая система страны расшатывается всё больше.

Поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на использование такого метода финансирования бюджетных дефицитов. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено. По бюджетному кодексу Российской Федерации в настоящее время в России денежное финансирование дефицитов бюджетов также запрещено.

Долговое финансирование осуществляется путем выпуска доходных государственных обязательств, которые размещаются и свободно обращаются на фондовом рынке, а по истечении определенного срока погашаются государством. Поскольку деньги для покрытия бюджетного дефицита занимаются на рынке, прироста денежной массы не происходит.

Таким образом, различаются следующие источники долгового финансирования дефицитов:

1. Кредиты банков и небанковских кредитных организаций.

2. Кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций.

3. Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени государства.

4. Бюджетные кредиты получаемые от других уровней бюджетной системы (Как правило от вышестоящих нижестоящим).

5. Поступления от продажи имущества находящегося в государственной собственности:

- акции и доли участия в предприятиях,

- земельные участки и объекты природопользования,

- государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней.

Преимущество долгового финансирования очевидно. Однако существуют и негативные стороны государственного заимствования. Выпущенные государством ценные бумаги обычно рассматриваются участниками фондового рынка как весьма надёжные. Приобретая государственные обязательства, владельцы капитала сокращают таким образом инвестиции в реальный сектор экономики. Это влечёт снижение предпринимательской активности, ставя под вопрос перспективы экономического роста.

Для финансирования дефицита бюджета используются различные источники, которые делятся на внутренние и внешние.

Финансирование дефицита за счет внутренних источников включает:

- средства, поступившие от размещения государственных ценных бумаг, номинированных в национальной валюте;

- бюджетные кредиты;

- кредиты, предоставленные кредитными организациями, международными финансовыми организациями;

- иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета:

поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности государства или региона;

.поступления от реализации государственных региональных муниципальных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

.курсовая разница по средствам бюджета;

.прочие источники внутреннего финансирования дефицита бюджета.

В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета включаются:

- средства, поступившие от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени государства или соответствующего региона, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

- кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц в иностранной валюте, включая целевые иностранные кредиты (заимствования);

- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте.

- прочие источники внешнего финансирования дефицита бюджета.

В целях облегчения последствий бюджетного дефицита для экономики страны может быть предпринят ряд мер по управлению бюджетным дефицитом.

Эмиссионное покрытие бюджетного дефицита. Бюджетный дефицит может быть уменьшен или даже полностью покрыт за счёт выпуска дополнительных денег. Такая мера провоцирует инфляцию, которая обесценивает внутренний долг и фактически удешевляет его обслуживание. Если темпы инфляции достаточно высоки, процентные ставки по государственным ценным бумагам могут даже стать отрицательными. Тем не менее, высокая инфляция, перерастающая в гиперинфляцию, крайне вредна для экономики государства, приводя к деградации денежной системы, обесцениванию сбережений населения, экономическому спаду. Помимо этого, в условиях инфляции государство вынуждено каждый новый выпуск государственных ценных бумаг обуславливать более высокой процентной ставкой, а также вводить ценные бумаги с плавающей процентной ставкой. Это в значительной мере нивелирует выгоду эмиссионного покрытия бюджетного дефицита.

Налоговое покрытие бюджетного дефицита. Введение дополнительных налогов и увеличение ставок существующих налогов в краткосрочной перспективе позволяет наполнить бюджет. Однако такая мера в дальнейшем может привести к невыгодности инвестиций и предпринимательской активности, а следовательно к сокращению производства и переходу части экономики в теневой сектор. Таким образом, налоговое покрытие бюджетного дефицита даёт лишь краткий эффект, в последующем уменьшая доходы бюджета в связи уменьшением налогооблагаемой базы.

Секвестирование бюджета. Представляет собой пропорциональное снижение всех расходных статей бюджета на определённую долю. Применяется с момента ввода и до конца бюджетного года. В рамках секвестирования возможно наличие ряда защищённых расходных статей, перечень которых определяется высшими органами власти. Ряд статей (таких, например, как обслуживание внешнего долга) секвестировать невозможно.

М.И. Плотницкий называет три концепции регулирования бюджета Курс экономической теории: Учеб. / Под ред. М.И. Плотницкого. - Мн.: Мисанта, 2003. - С. 377.: Ежегодно балансируемых бюджетов; Бюджета, балансируемого на циклической основе; Функциональных финансов.

Концепция ежегодно балансируемых бюджетов исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Согласно данной концепции балансирование бюджета осуществляется с помощью оперативного государственного регулирования доходов и расходов.

Идея бюджета, балансируемого на циклической основе, предполагает, что правительство реализует антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, причем бюджет балансируется не ежегодно, а в ходе экономического цикла. Так, в период спада правительство снижает налоги и увеличивает государственные расходы, что ведет к дефициту бюджета. В период экономического роста правительство принимает противоположные меры, используя положительное сальдо бюджета для возмещения предыдущего дефицита.

Основной целью государственных финансов является стабилизация экономики, а проблемы, порождаемые дефицитами или излишками, имеют второстепенное значение. Это обосновывается тем, что в периоды подъема поступления в бюджет увеличиваются автоматически, следовательно, дефицит бюджета будет самостоятельно ликвидироваться.

Среди конкретных мероприятий по сокращению бюджетного дефицита А.В. Бликанов называет такие меры, которые, с одной стороны, стимулировали бы приток денежных средств в бюджетный фонд страны, а с другой -- способствовали сокращению государственных расходов, а именно Бликанов А.В. Бюджетный дефицит как индикатор состояния государственных финансов // Финансы и кредит. - № 5. - 2008. - С. 60.:

* изменение направлений инвестирования бюджетных средств в отрасли народного хозяйства с целью повышения эффективности производства;

* более широкое использование финансовых льгот и санкций, позволяющих полнее учитывать специфические условия хозяйствования и стимулирующих экономический рост;

* резкое сокращение сферы государственной экономики и государственного финансирования;

* снижение военных расходов;

* сохранение финансирования лишь важнейших социальных программ, мораторий на принятие новых социальных программ, требующих значительного бюджетного финансирования;

* запрещение центральному банку страны предоставлять кредиты правительственным структурам любого уровня без надлежащего оформления задолженности государственными ценными бумагами.

В мировой практике для снижения бюджетного дефицита широко используется система мер, стимулирующих привлечение в страну иностранного капитала. При этом решается сразу несколько задач как фискального, так и экономического характера. Сокращаются бюджетные расходы, предназначенные на финансирование капитальных вложений (а значит, уменьшается разрыв между доходами и расходами), расширяется база для производства товаров и услуг, появляется новый налогоплательщик, улучшается состояние платежного баланса.

1.2 Государственный долг как фактор нарастания бюджетного дефицита

Нарастание бюджетного дефицита приводит к появлению и росту государственного долга.

Государственный долг - это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся в это же представляет собой время положительных сальдо бюджета Алёхин Б.И. Государственный долг: учебное пособие для вузов. - М.: Юнити-Дана, 2004. - С. 19.. Государственный долг общий размер задолженности правительства владельцам государственных ценных бумаг, равный cуммe прошлых бюджетных дефицитов за минусом бюджетных излишковВавилов Ю.Я. Государственный долг. - М.: Перспектива, 2007. - С. 42..



Структура государственного долга Схема 1

Основными причинами быстрого возрастания государственного долга И.П. Николаева Экономическая теория / Под ред. И. П. Николаевой. - - М.: Юнити-Дана, 2005. - С. 169. и другие выделяют:

- дефицитность государственного бюджета;

несбалансированность торгового баланса;

формирование стабилизационного фонда национальной валюты;

принятие государством долгов предприятий за потребленные энергоносители;

выполнение гарантийных обязательств по экспортным кредитам.

Долговые обязательства государства могут быть как явными, так и неявными. К явным (или безусловным) обязательствам относятся привлеченные займы, кредиты и ссуды. Они подлежат четкому планированию, имеют известный график обслуживания и погашения. Неявные (условные) обязательства образуются в процессе исполнения бюджета в виде задолженности по выплате зарплаты работникам бюджетной сферы или по оплате государственных заказов. К ним также относятся обязательства, выплаты по которым носят вероятностный характер (например, государственные гарантии). Наличие неявного долга усложняет процесс бюджетного планирования, вносит в него элемент неопределенности. На практике важно учитывать все компоненты задолженности государства, поскольку с каждым из них связаны определенные расходы и риски Алёхин Б.И. Государственный долг: учебное пособие для вузов. - М.: Юнити-Дана, 2004. - С. 47..

Если бюджет очередного года был исполнен с дефицитом, это означает рост номинальной величины государственного долга. Если размер долга слишком велик, из года в год растут расходы на его обслуживание. В результате дефицит бюджета начинает воспроизводиться, и урезаются другие статьи расходов. Само по себе наличие большого государственного долга не является показателем критического состояния экономики.

Структуру государственного долга можно изучать исходя из различных критериев: по видам валют, в которых выражены долговые обязательства; по срочности исполнения обязательств; соотношению явных (безусловных) и неявных (условных) обязательств; а также по видам держателей Вавилов Ю.Я. Государственный долг. М., 2007. - С. 12..

В России государственный долг может существовать в следующих формах:

- кредитные соглашения и договоры, заключенные с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

- государственные ценные бумаги;

- договоры о предоставлении государственных гарантий, договоры поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг на основе принятых законов;

- соглашения и договоры (в том числе международные) о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

Государственный долг подразделяется на внешний и внутренний. Критерием такого деления в России является вид валюты, в котором представлены те или иные обязательства государства. В соответствии с определением, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, внешний долг - это задолженность страны государствам, организациям, физическим и юридическим лицам других стран. Он отличается от иностранного долга тем, что внешний долг - это средства, которые государство взяло взаймы, чтобы покрыть дефицит платежного баланса. Наличие внешнего долга ведет к потере национального продукта и падению престижа страны.

Под внутренним долгом понимаются задолженность государства предприятиям, организациям и населению своей страны, выраженные в валюте Российской Федерации (в рублях) Вавилов Ю.Я. Государственный долг. М., 2007. - С. 15..

В зависимости от сроков погашения выделяются следующие виды долговых обязательств: краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Сроки погашения определяются конкретными условиями займа, однако они не могут превышать 30 лет. Для обязательств муниципального образования определен максимальный срок погашения 10 лет.

Экономические последствия государственного долга М.И. Плотницкий сводит к таким моментам Курс экономической теории: Учеб. / Под ред. М.И. Плотницкого. Мн., 2003. - С. 376.:

1. существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны;

2. вытеснение частного капитала, что может ограничить дальнейший рост экономики;

3. увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности;

4. перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций;

5. необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны;

6. долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост экономики;

7. увеличение налогов для оплаты растущего государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности;

8. перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций.

Непосредственным результатом роста государственного долга является организация системы управления этим долгом. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой их условий с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсий и консолидации займов, проведением мероприятий по определению ставок процента по государственному кредиту, а также погашением ранее выпущенных займов, срок действия которых истек Мартьянов А.В. Совершенствование управления государственным долгом Российской Федерации, выраженным в государственных ценных бумагах как публичных обязательствах России // Финансы и кредит. - №12. - 2008. - С. 51..

Государственный заем (заимствование) - это передача в собственность государства денежных средств, которые государство обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. Займы используются для долгового финансирования бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное правительство, так и региональные администрации, а также местные органы власти. К государственным заимствованиям относятся займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками Экономический словарь / Под ред. А.И.Архипова. - М.: Велби, 2004. - С. 82..

Государство может прибегать к займам как в условиях стабильной ситуации, так и при возникновении экономических проблем. Каждый заем предполагает его обоснование и организационную подготовку. Экономическое обоснование включает в себя оценку затрат, связанных с размещением займа, его обслуживанием (выплатой процентов) и погашением; сопоставление различных вариантов заимствований; расчет их эффективности, сравнение затрат с ожидаемыми выгодами от использования средств.

Организационная подготовка займа предполагает, что государство должно создать систему управления привлеченными средствами. Для этого определяется генеральный агент по его обслуживанию, который в дальнейшем будет осуществлять операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате процентов по ним. Для федерального правительства эти функции обычно выполняет центральный банк и его учреждения.

В зависимости от того, в какой валюте выражены те или иные государственные заимствования, они подразделяются на внешние и внутренние. Внешние заимствования выражены в иностранной валюте, внутренние - в рублях. Осуществлять внешние заимствования от имени Российской Федерации может Правительство либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти. Субъекты федерации, которые не получают финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, также имеют право на внешние заимствования. Муниципальные образования вправе осуществлять только внутренние займы.

Инструментом заимствований является выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. В зависимости от целей размещения займа ценные бумаги могут быть предназначены для продажи как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Эмиссия осуществляется в соответствии с законом о бюджете, программой внутренних и внешних заимствований. При ее проведении необходимо учитывать ограничения, установленные Бюджетным кодексом для объема дефицита бюджета, государственного и муниципального долга.

В решении об эмиссии отражается следующая информация: сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия эмиссии, способ исполнения обязательств по ценным бумагам. Каждый выпуск ценных бумаг сопровождается публикацией условий займа. Нередко он разбивается на несколько частей, именуемых траншами. После того, как государственный заем выпущен в обращение, изменение его условий (сроков обращения, размера процентных платежей и др.) не допускается.

В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Выпуск ценных бумаг субъектов федерации и муниципальных образований регистрируется в Министерстве финансов. Информация о заимствованиях и других обязательствах в течение 3 дней с момента их возникновения должна быть внесена в государственную долговую книгу. Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации является функцией Министерства финансов. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по выпущенным ценным бумагам; о дате эмиссии ценных бумаг; об полном или частичном исполнении указанных обязательств; а также другая информация, определенная Минфином. Погашение государственных займов и выплата процентов производятся либо из бюджетных средств, либо путем рефинансирования, т. е. выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы. Поэтому законодательством предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию. Таким образом, бюджетный дефицит - это финансовое явление, не обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. Положение считается контролируемым при государственном долге, не превышающем половины валового национального продукта, и бюджетном дефиците не более 2-3%. Государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств исполнительных органов власти перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Приоритеты и инструменты долговой политики РФ

Приоритеты и инструменты долговой политики РФ на современном этапе представлены в Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг. [Электронный ресурс] - Режим доступа : http://www1.minfin.ru/ru/public_debt/policy/

1. Долговая политика на внутреннем рынке капитала

Решение задачи поддержания высокой ликвидности внутреннего рынка, обеспечения присутствия на нем широкого круга инвесторов и стимулирования инвестиционного спроса требует скорейшей реализации комплекса мер по повышению привлекательности рынка государственных ценных бумаг.

В период 2010-2011 гг. Минфин России предпринял ряд мер в данном направлении. Были обеспечены:

1) регулярная публикация квартальных графиков размещения ОФЗ, а также ориентиров по доходности размещаемых выпусков государственных ценных бумаг накануне каждого аукциона;

2) периодические консультации с основными участниками рынка с целью выявления проблем, тормозящих его развитие, учета предпочтений участников относительно параметров предлагаемых выпусков ОФЗ;

3) отмена требования о предварительном депонировании денежных средств в день аукциона;

4) переход к размещению «эталонных выпусков» ОФЗ, т.е. выпусков со стандартными сроками до погашения и крупными объемами в обращении;

5) принятие поправок в федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на упрощение порядка осуществления выплат по ценным бумагам с обязательным централизованным хранением (закрепление за российскими депозитариями исключительного права на осуществление указанных выплат депонентам - владельцам ценных бумаг и выполнение депозитариями функций налогового агента).

В результате проведенных мероприятий, на рынке ОФЗ произошли следующие позитивные изменения:

- увеличилась ликвидность обращающихся выпусков (среднедневной оборот вторичных торгов ОФЗ вырос до 3 млрд. руб., то есть более чем в 4 раза по сравнению с 2009 г. (0,7 млрд. руб.);

- средний объем выпуска в обращении вырос с 45 до 83 млрд. руб.;

- в 4 раза увеличился средний объем размещения на аукционах - до 20 млрд. руб.;

- возросло число участников аукционов по размещению ОФЗ.

Дальнейшие меры по развитию внутреннего рынка будут направлены на совершенствование рыночной инфраструктуры и повышение ликвидности обращающихся выпусков государственных ценных бумаг. В этой связи долговая политика направлена на решение следующих задач:

1) Создание предпосылок (возможности) для расчетов по сделкам с ОФЗ с использованием международных депозитарно-клиринговых систем

2) Допуск ОФЗ к обращению на фондовой бирже

3) Обеспечение возможности внебиржевого обращения ОФЗ

4) Введение института централизованного учета прав собственности на ценные бумаги в общенациональном масштабе

5) Унификация налоговых ставок по ОФЗ и корпоративным облигациям

Последовательное проведение вышеуказанных мероприятий по развитию рынка ОФЗ позволит улучшить условия государственных заимствований и увеличить спрос на государственные ценные бумаги. Успешная реализация предлагаемых мер будет способствовать улучшению инвестиционного климата в России в целом, повышению резервного статуса рубля, станет важной составной частью работы по формированию в стране мирового финансового центра.

2. Долговая политика на международных рынках капитала

Период 2010-2011 гг. отличался постепенным восстановлением мировой экономики после финансово-экономического кризиса. Наблюдался постепенный рост доверия инвесторов к эмитентам. Как следствие, имело место увеличение объема выпуска еврооблигаций как развитыми государствами, так и странами формирующихся рынков. При этом неопределенность ситуации в Европейском союзе и макроэкономические проблемы некоторых развитых стран способствовали повышению спроса на финансовые инструменты стран формирующихся рынков, включая Россию. В результате удалось успешно разместить в указанный период сразу три выпуска еврооблигаций Российской Федерации:

- два выпуска облигаций внешних облигационных займов с погашением в 2015 и 2020 годах на общую сумму 5,5 млрд. долл. США;

- впервые в истории основной и дополнительный выпуск еврооблигаций Российской Федерации в рублях (соответственно на 40 и 50 млрд. руб.) со сроком обращения 7 лет с доходностью 7,85% годовых по основному выпуску и 7% годовых - по дополнительному.

Размещение суверенных еврооблигаций в рублях было направлено на решение стратегической задачи по расширению круга инвесторов, осуществляющих вложения в государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинированные в рублях, укреплению роли рубля в качестве региональной резервной валюты. Кроме того, заимствования на внешних рынках в национальной валюте, характерные для развитых стран, способствовали снижению средней доходности по облигациям внутренних облигационных займов Российской Федерации, ограничению валютного риска для федерального бюджета.

В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в предстоящий период планируется:

- осуществлять размещения еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса;

- формировать репрезентативную кривую доходности заимствований в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;

- ограничивать размещение на международном рынке капитала еврооблигаций в рублях;

- создавать предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам и географическому признаку;

- поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.

3. Государственная гарантийная поддержка

Условия государственных гарантий, предоставляемых в период 2009-2011 гг., таковы, что возврат средств федерального бюджета, использованных в случае их исполнения, трудно прогнозируем. Существует вероятность возникновения невозмещаемых расходов. С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных гарантий происходит независимо от результатов реализации проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией или неэффективной реализацией поддерживаемых государством проектов. В целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, связанными с их предоставлением, при оказании государственной гарантийной поддержки исходят из следующих основных принципов:

1) установление единых подходов для предоставления госгарантий с общими «родовыми признаками» (отрасль экономики, регион, рынок и т.п.), вне зависимости от объекта государственной поддержки, отход от практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий;

2) распределение рисков между государством и участниками сделки (проекта), которой оказывается гарантийная поддержка;

3) оказание гарантийной поддержки при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов, по обязательствам которых предоставляются госгарантии (соблюдение указанного условия не предусмотрено, например, правилами предоставления гарантий по инвестпроектам и гарантий для реализации государственного оборонного заказа);

4) наличие обеспечения возвратности средств, использованных на исполнение госгарантий (например, по гарантиям по инвестпроектам не предусмотрено обеспечение права регрессного требования Российской Федерации к принципалу);

5) соблюдение определенных ограничений получателями государственной поддержки на период действия госгарантий (например, отмена премиальных и бонусных выплат высшему менеджменту), а также установление ответственности принципала за нереализацию поддерживаемых государством проектов.

Предлагается предусматривать в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год следующие ассигнования:

- по фактически выданным госгарантиям - до 100% суммы возможного исполнения;

- по планируемым к представлению госгарантиям - в существенно меньшем объеме, с последующим оперативным внесением (в случае необходимости) изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований до 100% суммы возможного исполнения.

4. Политика в области заимствований субъектов Российской Федерации. За последние пять лет объем государственного долга субъектов Российской Федерации последовательно увеличивался, в среднем на 25% ежегодно. К началу 2011 года его консолидированная сумма превысила 1 трлн. руб. (График 1). При этом максимальный рост - более 48% пришелся на кризисный 2009 год.

График 1. Государственный долг субъектов РФ, млрд. руб.

По состоянию на 1 января 2011 г. государственный долг субъектов составил 1 096,0 млрд. руб. или 2,4% ВВП, в том числе государственный внешний долг субъектов - 32,0 млрд. руб. (1,1 млрд. долл. США) или менее 0,1% ВВП Исполнение федерального бюджета. Государственный долг // Финансовая аналитика: проблемы и решения. №12. - 2012..

За последние два года наблюдалось существенное изменение структуры государственного долга субъектов Российской Федерации в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, доля рыночного долга снижалась. Так, по состоянию на 1 июня 2011 г. доля бюджетных кредитов в структуре долга достигла почти 37%, увеличившись по сравнению с началом 2009 года более чем в 5 раз и в значительной степени заместив задолженность по ценным бумагам (снижение на 8,7%), банковским кредитам (снижение на 11%) и государственным гарантиям субъектов (снижение на 10,3%).

Указанные изменения явились следствием сознательной государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений: в условиях сокращения доходов субъектов и ограниченного доступа к рыночным ресурсам наращивание объемов льготного кредитования из федерального бюджета было оправдано и позволило стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами.

5. Взаимодействие с многосторонними банками развития

Начиная с 2002 г., Российская Федерация отказалась от привлечения финансовых (бюджетозамещающих) займов международных финансовых организаций (МФО), сосредоточившись на совместной с многосторонними банками развития (МБР) реализации проектов в приоритетных сферах и отраслях российской экономики. Основа взаимодействия - инвестиционные займы со значительной долей российского софинансирования.

За прошедший период доля обязательств по кредитам МФО в структуре государственного долга Российской Федерации последовательно снижалась, достигнув, по состоянию на 1 июня 2011 г 1,8% (80,4 млрд. руб. или 2,6 млрд. долл. США) (График 2). В составе привлекаемых Российской Федерацией заемных средств на кредиты МФО приходится не более 0,4%. В период 2012-2014 гг. объем таких заимствований будет оставаться на незначительном уровне, не превышая в среднем 300 млн. долл. США в год.



График 2. Государственный долг Российской Федерации по кредитам (займам) многосторонних банков развития, млрд. долл. США

В настоящее время в рамках соглашений о займах с Международным банком реконструкции и развития (МБРР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и Северным инвестиционным банком (СИБ) реализуется 12 проектов на общую сумму 2,3 млрд. долл. США. Они направлены на решение задач в области модернизации казначейской системы РФ, информационной системы таможенных органов, развития систем государственной регистрации прав на недвижимость и государственной статистики, поддержки судебной реформы, экономического развития г. Санкт-Петербурга, сохранения и использования культурного наследия России и др.

6. Мониторинг внешних долговых обязательств корпоративного сектора. В 2009-2010 гг. внешний корпоративный долг России сократился на 5,8 млрд. долл.США (на 1,3%) и к середине 2011 г. составил 485,6 млрд. долл. США, что соответствует 25% ВВП. По состоянию на 1 июля 2011 г., совокупный (т.е. государственный и корпоративный) внешний долг страны составил 532,2 млрд. долл. США или 28% ВВП. При этом международные валютные резервы России (524,5 млрд. долл. США) на 98% покрывали объем этого долга (График 3).



График 3. Международные валютные резервы и внешний долг Российской Федерации, в % к ВВП

Один из общих принципов долговой политики Российской Федерации состоит в том, чтобы государственные заимствования не подрывали способности других российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках. Более того, в последние годы государство стремилось создавать благоприятные условия для банков и корпораций страны, в частности, за счет формирования репрезентативной шкалы доходности российского суверенного долга по всем срокам заимствований и, таким образом, создания условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам всех российских заемщиков.

2.2 Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг.

Реализация долговой политики Российской Федерации в 2012-2014 гг. будет осуществляться в соответствии со следующими целями:

- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории с перспективой создания предпосылок для повышения рейтингов до категории «А»;

- дальнейшее развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

- обеспечение постоянного доступа Российской Федерации и национальных корпоративных заемщиков к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях, минимизация стоимости заимствований;

- поддержание мерами политики безопасных тенденций в сфере внешнего долга российского корпоративного сектора, в том числе ограничение притока спекулятивного капитала («горячих денег»).

В 2012-2014 гг. одновременно несколько факторов будут определять формы и масштабы государственных заимствований.

Фактор 1. Макроэкономические условия реализации долговой политики. В соответствии со сценарными условиями и основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012-2014 гг. реализация долговой политики в предстоящий период будет осуществляться в условиях ускорения темпов роста национальной экономики, постепенного снижения инфляции, умеренного роста цен на нефть и относительной стабильности курса рубля (Таблица 1).

Таблица 1. Основные макроэкономические показатели в 2012-2014 гг Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 гг. - С. 4..

Показатель	2012	2013	2014
ВВП (млрд. руб.)	57 532,0	63 436,0	70 409,0
Темпы роста ВВП к предыдущему году (%)	+3,5	+4,2	+4,6
Цена на нефть (долл./барр.)	93,0	95,0	97,0
Инфляция (%)	6,0	5,5	5,0
Курс руб./долл. США	27,9	27,9	28,0

Подавляющую часть нефтегазовых доходов бюджета планируется направлять на финансирование расходов и лишь незначительную долю - на пополнение Резервного фонда: в 2012 г. - 3,3%, в 2013 г. - 1,0%, в 2014 г. - 0%.

Пополнение Фонда национального благосостояния (ФНБ) в предстоящий период не планируется. Динамика объемов суверенных фондов представлена на Графике 4.

Дефицит федерального бюджета сохранится на протяжении всего планового периода, увеличиваясь в абсолютном выражении в 2012-2013 гг. и снижаясь в 2014 г. В относительном выражении в первые два года дефицит составит 2,7% ВВП, а в 2014 г. снизится до уровня 2,3% ВВП.

График 4. Объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, млрд. руб.

Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2012-2014 гг. выступят государственные заимствования. При этом планируется, что в среднем на 90% дефицит будет покрываться за счет государственных внутренних заимствований, объем валового привлечения по которым составит свыше 2 трлн. руб. ежегодно (Таблица 2).

Таблица 2. Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2012-2014 гг., млрд. руб.

Показатель	2012	2013	2014
Дефицит федерального бюджета	1 570,5	1 744,3	1 648,4
Государственные заимствования, в том числе:	1 592,3	1 601,7	1 626,1
привлечение	2 181,7	2 284,0	2 474,1
погашение	-589,4	-682,3	-848,0
Государственные внутренние заимствования, в том числе:	1 459,0	1 465,7	1 486,2
привлечение	1977,9	2082,2	2273,6
погашение	-518,9	-616,5	-787,4
Государственные внешние заимствования, в том числе:	133,3	136,0	139,9
привлечение	203,8	201,8	200,5
погашение	-70,5	-65,8	-60,6
Использование Резервного фонда	-164,0	-51,4	0,0
Использование ФНБ	7,5	10,0	10,0
Приватизация	276,1	309,4	300,0
Исполнение государственных гарантий РФ	-120,2	-85,8	-248,7

Фактор 2. Низкий уровень государственного долга

По состоянию на 1 июля 2011 г. объем государственного долга Российской Федерации составил 4,6 трлн. руб., в том числе государственный внутренний долг - 3,6 трлн. руб., государственный внешний долг - 36,8 млрд. долл. США (эквивалентно 1,0 трлн. руб.). В 2012-2014 гг объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к концу 2014 года уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП. При этом объем внешних обязательств государства вырастет почти в 2 раза, составив около 2,0 трлн. руб., внутренних - в 2,8 раз, достигнув почти 10 трлн. руб. (График 2).