Увеличение поступления НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, и акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, в 2011 году по сравнению с 2010 годом соответственно в 1,3 раза и в 1,5 раза обусловлено в основном ростом объемов импорта.

Поступления неналоговых доходов в 2011 году приведены в следующей табл. 2.1.3.

Таблица 2.1.3 Поступления неналоговых доходов в 2011 году

	Прогноз доходов федерального бюджета на 2011 год в соответствии с	Исполнение	Отклонение
				2011 год	2010 год
Показатели	Федеральным законом № 357-Ф3, млн. рублей	Федеральным законом № 105-ФЗ, млн. рублей	Федеральным законом № 302-Ф3, млн. рублей	млн. рублей	в % к уточненному прогнозу доходов на год	млн. рублей	гр. 5 - гр. 4 (млн. рублей)	гр. 5-гр.7 (млн. рублей)
1	2	3	4	5	6	7	8	9
Неналоговые доходы,	3 998 253,4	4 721 232,9	5 135 056,6	5 344 917,2	104,1	3 877 109,7	209 860,6	1 467 807,5
из них:
доходы от внешнеэкономической деятельности	3 469 698,2	4 166 118,6	4 442 102,0	4 658 332,0	104,9	3 227 703,4	216 230,0	1 430 628,6
доходы от использования
имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности	252 884,2	265 805,1	380 633,3	379 759,8	99,8	427 836,9	-873,5	-48 077,1
платежи при пользовании природными ресурсами	89 614,6	87 334,6	87 337,3	82 431,6	94,4	53 336,5	-4 905,7	29 095,1
доходы от оказания платных
услуг и компенсации затрат	136 706,8	148 492,1	152 904,7	153 409,0	100,3	126 043,0	504,3	27 366,0
государства доходы от продажи материальных и нематериальных активов
	19 807,5	21 887,5	23 894,1	22 423,7	93,8	10 358,5	-1 470,4	12 065,2
административные платежи и сборы	5 587,3	6 193,3	6 286,7	6 719,5	106,9	6 482,5	432,8	237,0
штрафы, санкции, возмещение ущерба	13 392,3	13 957,3	19 576,3	22 931,3	117,1	14 748,6	3 355,0	8 182,7
прочие неналоговые доходы	10562,5	11 444,4	22 322,2	18 910,3	84,7	10 600,3	-3 411,9	8 310,0

Основную часть неналоговых доходов составили поступления от внешнеэкономической деятельности, прежде всего от уплаты таможенных пошлин (69,5%). Структура неналоговых доходов в 2010 и 2011 годах представлена в приложении 7.

Поступление ввозных таможенных пошлин составило 2 186,0 млн. рублей, что на 8,3% превышает соответствующий показатель уточненного прогноза на год.

Кроме того, в соответствии с Соглашением об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан с 1 сентября 2010 года суммы ввозных таможенных пошлин, взимаемых таможенными органами Российской Федерации, подлежат перераспределению между странами Таможенного союза. Распределенные ввозные таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие), уплаченные на территории Российской Федерации, зачислены в федеральный бюджет в сумме 628 088,7 млн. рублей, уплаченные на территориях республик Беларусь и Казахстан, подлежащие распределению в бюджет Российской Федерации, -- в сумме 26 160,2 млн. рублей и 34 433,7 млн. рублей соответственно. Совокупный объем доходов от взимания ввозных таможенных пошлин составил 690 868,6 млн. рублей, или 99,5% соответствующего совокупного показателя уточненного прогноза на год.

Поступление вывозных таможенных пошлин в 2011 году на 3,8% превысило соответствующий показатель уточненного прогноза на год, что обусловлено улучшением внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего ростом мировой цены на нефть, оказавшей положительное влияние на поступление вывозных таможенных пошлин на нефть (105,5% уточненного прогноза на год), и вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти (102,9% соответственно).

Поступление вывозных таможенных пошлин на природный газ в 2011 году в 2 раза превысило поступление в 2010 году, что объясняется незначительным объемом поступлений указанных доходов в 2010 году, когда таможенные органы производили возвраты излишне уплаченных таможенных пошлин на природный газ по расчетам не только 2010 года, но и 2009 года, в котором решением ФТС России возвраты были приостановлены.

Увеличение поступления прочих вывозных таможенных пошлин в 2011 году в 1,5 раза по сравнению с 2010 годом в значительной степени связано с ростом объемов экспорта.

В доходах от внешнеэкономической деятельности учтены также поступления от взимания вывозных таможенных пошлин, уплаченных в соответствии с Соглашением о порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин при вывозе с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза сырой нефти и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти, в сумме 89 610,0 млн. рублей.

Контроль по администрированию доходов федерального бюджета Счетная палата РФ осуществляет в форме тематических проверок. При составлении ежеквартальных отчетов об исполнении федерального бюджета, палата использует данные отчетов Федерального казначейства, Федеральной таможенной службы, Федеральной налоговой службы, а также информационное сообщение о мобилизации доходов в федеральный бюджет по данным пятидневной налоговой отчетности. Проверяется формирование доходов и полнота сбора налогов в отраслях экономики с охватом всех звеньев отрасли (по вертикали) и вопросов ее налогообложения; проверяется состояние и обеспечение налогового процесса и полноты сбора налогов с охватом всей "цепочки" этого процесса. Тематические проверки проводятся также по наиболее острым "узловым" проблемам и зонам налогообложения (поступление важнейших налогов, системы расчетно-платежных операций, причины неплатежей, практика предоставления льгот и отсрочек и др.), представительным группам участников налоговых отношений (крупным налогоплательщикам хозяйственным системам, банковским и финансово-расчетным структурам и т.д.).

Счетной палатой РФ были подготовлены и утверждены "Методические указания по организации и проведению контрольных мероприятий в системе органов Федерального казначейства по исполнению доходов федерального бюджета", "Методика расчета потерь федерального бюджета в результате нарушения налогового и бюджетного законодательства", "Порядок проведения контроля за соблюдением налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации". Однако по многим направлениям контроля нет унифицированного порядка осуществления проверок, и инспекторы самостоятельно по каждому конкретному проверяемому вопросу разрабатывают программу - план проведения того или иного контрольного мероприятия.

По результатам проверок Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и организациям направляются представления и информационные письма о необходимости принятия мер по устранению выявленных нарушений. Наибольшее количество контрольных мероприятий проводится Счетной палатой РФ в Минфине России, Федеральном казначействе, Федеральной таможенной службе.

Решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации утверждены методические рекомендации по оценке качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета в части исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год.

Задачей Методических рекомендаций является установление правил и процедур проведения оценки качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета на основе соответствующих критериев. Оценка качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета проводится в том числе и по исполнению доходов бюджета.

Качество деятельности по исполнению доходов бюджета определяется по критериям, характеризующим:

- наличие нормативных правовых актов по администрированию доходов;

- отношение поступлений доходов, в том числе неналоговых в федеральный бюджет к прогнозным показателям, установленным кассовым планом исполнения федерального бюджета в отчетном финансовом году;

- уровень собираемости налогов и сборов;

- задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации;

- сумма уплаченных процентов из федерального бюджета при нарушении срока возврата (возмещения) излишне уплаченных (взысканных) платежей;

- эффективность управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам.

На основе показателей, указанных в приложении №1 к Положению об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденному приказом Минфина России от 13.04.2009 №34н "Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета", проводится ежеквартальный мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, по группе показателей "исполнение федерального бюджета по доходам".

По результатам мониторинга качества финансового менеджмента за 9 месяцев 2011 года следующие федеральные органы государственной власти имеют наилучшие оценки качества финансового менеджмента:

Федеральное казначейство (76,3 балла);

Федеральная таможенная служба (70,5 балла);

Федеральная миграционная служба (66,2 балла) и др.

При проведении мониторинга качества исполнения федерального бюджета по доходам за 9 месяцев 2011 года рассчитывались следующие показатели:

отклонение от плана формирования доходов по главному администратору доходов федерального бюджета;

качество нормативной правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов;

доля возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм.

Исполнение федерального бюджета в течение года осуществляется согласно показателям кассового плана, которые в соответствии с приказом Минфина России от 27 ноября 2007 г. №120н ежемесячно уточняются.

Сопоставление помесячного исполнения доходов федерального бюджета в 2011 года и изменения показателей кассового плана исполнения федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства представлено в следующей табл. 2.1.4.

Таблица 2.1.4 Сопоставление помесячного исполнения доходов федерального бюджета в 2011 года и изменения показателей кассового плана исполнения федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства (млн. рублей)

Доходы	2011 год	Январь	Февраль	Март	Апрель	Май	Июнь	Июль	Август	Сентябрь	Октябрь	Ноябрь	Декабрь
Утверждено Федеральным законом № 357-ФЗ (с изменениями)	11 121 358,6
Предусмотрено кассовым планом на 01.01.2011 г.	8 844 554,8	698 096,9	610 395,5	715 167,6	684 712,7	647 174,3	770 776,6	742 420,7	710 883,3	779 544,5	813 394,5	808 421,0	863 567,4
Предусмотрено кассовым планом на 01.12.2011 г.	11 193 560,0	810 671,9	700 424,7	879 197,5	947 945,7	857 089,0	1 103 830,3	928 591,5	986 140,5	990 636,2	1 029 181,2	922 815,3	1 037 036,2
Отклонение данных кассового плана на 01.12.2011 г. от данных кассового плана на 01.01.2011 г.	2 349 005,2	112 575,0	90 029,2	164 029,9	263 233,0	209 914,7	333 053,7	186 170,8	275 257,2	211 091,7	215 786,7	114 394,3	173 468,8
Исполнено	11 353 953,0	798 913,2	706 305,8	887 563,4	946 911,2	857 536,3	1 109 140,3	927 459,9	986 371,2	992 818,7	1 027 743,2	923 997,4	1 189 192,4
в % к Федеральному закону № 357-ФЗ ( с изменениями)		7,2	6,4	8,0	8,5	7,7	10,0	8,3	8,9	8,9	9,2	8,3	10,7
в % к кассовому плану на 01.12.2011 г.		98,5	100,8	101,0	99,9	100,1	100,5	99,9	100,0	100,2	99,9	100,1	114,7
Отклонение фактического исполнения от кассового плана на 01.12.2011 г		-11 758,7	5 881,1	8 365,9	-1 034,5	447,3	5 310,0	-1 131,6	230,7	2 182,5	-1 438,0	1 182,1	152 156,2

Анализ приведенных в таблице данных свидетельствует о значительных корректировках показателей кассового плана по доходам федерального бюджета в течение отчетного периода. Так, в соответствии с кассовым планом по состоянию на 1 декабря 2011 года по сравнению с кассовым планом по состоянию на 1 января 2011 года доходы федерального бюджета в целом увеличены на 2 349 005,2 млн. рублей, или на 26,6%, при этом увеличение в январе составило 16,1%, феврале -- 14,7%, марте -- 22,9%, апреле -- 38,4%, мае -- 32,4%, июне -- 43,2%, июле -- 25,1%, августе -- 38,7%, сентябре -- 27,1%, октябре -- 26,5%, ноябре -- 14,2%, декабре -- 20,1%.

Исполнение доходов федерального бюджета в декабре 2011 года на 152 156,2 млн. рублей, или на 14,7%, превысило уточненный кассовый план.

О поступлении в федеральный бюджет различных видов доходов в 2011 году свидетельствуют данные, приведенные в приложении 5.

Следует отметить, что при исполнении доходов федерального бюджета в среднем на уровне 102,1% уточненного в ноябре 2011 года прогноза поступлений доходов на 2011 год исполнение отдельных доходов федерального бюджета составило от 20,5% (по средствам от распоряжения и реализации конфискованного и иного имущества, обращенного в доход государства (в части реализации основных средств по указанному имуществу) до 160,1% (по доходам, получаемым в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных). Приведенные факты свидетельствуют о наличии значительных резервов повышения точности прогнозирования главными администраторами доходов федерального бюджета.

При оценивании качества нормативной правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов учитывалось наличие положений, содержащих:

закрепление доходных источников федерального бюджета за подведомственными администраторами доходов федерального бюджета;

наделение подведомственных администраторов доходов соответствующими бюджетными полномочиями;

определение порядка заполнения первичных документов;

порядок обмена информацией между структурными подразделениями администратора доходов при начислении, уточнении вида и принадлежности платежей, принятии решений о возврате;

порядок представления бюджетной отчетности;

методику расчета прогнозных значений доходных источников.

По данным Минфина России, представленным в вышеуказанной пояснительной записке, средняя оценка качества исполнения бюджета по доходам по главным администраторам средств федерального бюджета составляет 52,5 баллов по 100-балльной шкале.

Завершая анализ проблем контроля за исполнением доходной части федерального бюджета, можно сделать вывод, что существует достаточно много нарушений как со стороны самих администраторов доходов федерального бюджета, так и со стороны налогоплательщиков. Большая часть нарушений связана с недостатками бюджетного, налогового и таможенного законодательства, а также в ряде случаев безответственным отношением администраторов доходов федерального бюджета. Поэтому целесообразно вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, приводить его в соответствие со сложившейся реальностью, а также повышать ответственность по администрированию доходов федерального бюджета.

Актуальной на сегодняшний день является проблема противодействия коррупции в налоговых и таможенных органах.

Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой в целях организации работы по исполнению требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ "О противодействии коррупции" принимаются практические меры по выявлению коррупционных преступлений, профилактике и предупреждению коррупционных правонарушений, предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе в налоговых и таможенных органах.

Приказом Федеральной налоговой службы от 31 декабря 2009 г. №ММ-7-4/737@ утверждены Методические рекомендации по выявлению налоговыми органами коррупционных преступлений, в которых раскрыто понятие коррупции, определены содержание работы по выявлению коррупционных преступлений и источники информации о признаках проявления коррупции в налоговых органах. Организовано проведение мониторинга причин, способствующих совершению правонарушений. Предусмотрено, что информация о признаках коррупционных преступлений будет направляться в правоохранительные органы. Приказом Федеральной налоговой службы от 19 января 2010 г. №ММ-7-4/12@ утверждена Программа противодействия коррупции в налоговых органах.

Анализ результатов проверок внутреннего аудита в части администрирования доходов свидетельствует об эффективности и действенности мер внутриведомственного контроля в проверенных Счетной палатой Российской Федерации налоговых органах. В результате реализации планов противодействия коррупции территориальными органами Федеральной налоговой службы по Московской, Самарской областям, г. Санкт-Петербургу совместно с правоохранительными органами выявлены факты наличия конфликта интересов, получения взяток работниками налоговых органов. По фактам нарушений проведены служебные проверки, сотрудники, допустившие нарушения, привлечены к дисциплинарной и уголовной ответственности.

В соответствии с распоряжением руководителя Федеральной таможенной службы от 10 марта 2009 г. №38-р "Об организации работы в таможенных органах по противодействию коррупции" в системе профессиональной учебы должностных лиц таможенных органов проводятся занятия по изучению и разъяснению положений Федерального закона "О противодействии коррупции", разработан комплекс мероприятий, направленных на соблюдение должностными лицами таможенных органов требований указанного федерального закона. Создана комиссия центрального аппарата Федеральной таможенной службы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, на заседаниях которой предусматривается рассматривать факты совершения должностными лицами таможенных органов коррупционных правонарушений.

Приказом Федеральной таможенной службы от 18 января 2010 г. №57 утвержден порядок уведомления должностными лицами таможенных органов своих руководителей о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок фактов, содержащихся в таких уведомлениях. Приказом Федеральной таможенной службы от 22 марта 2010 г. №533 утвержден порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов. Приказом Федеральной таможенной службы от 28 октября 2010 г. №1983 утвержден перспективный план по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации на период 2010-2012 г.г.

2.2 Проблемы контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

Проблемы, возникающие при контроле за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, выявляются в первую очередь в процессе налогового и таможенного контроля и касаются администрирования отдельных налогов и сборов, а также деятельности главных администраторов доходов федерального бюджета.

За последние годы (2009-2011 гг.) Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой и их территориальными органами проведена значительная работа по формированию доходов федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, что способствовало повышению собираемости налогов, сборов и таможенных пошлин. Внесенные в бюджетное, налоговое и таможенное законодательство Российской Федерации изменения, в том числе по ряду вопросов, которые ставились Счетной палатой Российской Федерации, оказали влияние на поступление доходов в федеральный бюджет.

Вместе с тем значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате нарушений налогоплательщиками налогового и таможенного законодательства, сохраняющихся недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей. Существенный ущерб наносится федеральному бюджету вследствие недостоверного декларирования ввозимых товаров с занижением их таможенной стоимости, нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, осуществления экспорта по контрактам с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах. Имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в 2009-2011 годах показали, что недостатки в налоговом и таможенном законодательстве позволяли налогоплательщикам занижать налоговую базу и уменьшать платежи в бюджет или вовсе не уплачивать установленные налоги.

Нами был выделен ряд проблем формирования доходов федерального бюджета и проведен анализ недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей в современных условиях.

1. Несмотря на проводимую налоговыми и таможенными органами значительную работу по формированию доходной части федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, сохраняется существенная задолженность по уплате налогов, сборов, таможенных пошлин и других обязательных платежей. Рассмотрим структуру и динамику данной задолженности в 2009-2010 годах.

Совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним на 1 января 2012 года составила 1 066 660,9 млн. рублей, в том числе недоимка - 302 549,7 млн. рублей. За период с начала года совокупная задолженность уменьшилась на 114 933,9 млн. рублей, или на 9,7%. В общей сумме совокупной задолженности 897 138,5 млн. рублей (84,1%) составила задолженность по федеральным налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям (из них недоимка - 217 181,9 млн. рублей).

Информация о недоимке в бюджетную систему Российской Федерации по основным федеральным налогам и сборам представлена в приложении 8.

Согласно данным ФНС России, за 9 месяцев 2011 года по результатам контрольной работы налоговых органов дополнительно начислено платежей на сумму 305,4 млрд. рублей, из них по налогу на прибыль организаций - 91,7 млрд. рублей, НДС - 133,9 млрд. рублей, акцизам - 8,9 млрд. рублей, НДПИ - 5,5 млрд. рублей.

Проверки Счетной палаты свидетельствуют о том, что эффективному налоговому администрированию препятствует существующая система регистрации налогоплательщиков.

Предложения Счетной палаты по усилению административно-правовой ответственности за нарушение законодательства в связи с государственной регистрацией и расширению перечня оснований для отказа в ней направлены в Правительство Российской Федерации и нашли отражение в законопроекте №164018-5 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования механизмов учреждения и ликвидации коммерческих организаций", а также в Федеральном законе от 7 декабря 2011 г. №419-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", согласно которому внесены изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, устанавливающие ответственность за незаконное образование (создание, реорганизацию) юридического лица через подставных лиц.

2. Следующей проблемой является то, что к недопоступлению налоговых и таможенных платежей в федеральный бюджет приводит использование плательщиками различных льгот.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2011 г. №1432-р предоставлена отсрочка ОАО "Белгородская швейная фабрика "Россиянка" по уплате федеральных налогов в части, подлежащей зачислению в федеральный бюджет, сроком на три года на сумму 1,1 млн. рублей.

Согласно информации ФНС России, в январе - сентябре 2011 года рассмотрено более 200 заявлений организаций с просьбой о предоставлении отсрочки, рассрочки по уплате федеральных налогов и сборов на общую сумму более 1,2 млрд. рублей. По решению ФНС России трем налогоплательщикам предоставлены отсрочки, рассрочки по уплате НДС на общую сумму 27,5 млн. рублей. По решению Арбитражного суда г. Москвы двум налогоплательщикам предоставлены отсрочки по уплате налога на прибыль организаций и НДС на общую сумму 7, 8млн. рублей, в том числе по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в федеральный бюджет, - на сумму 0,5 млн. рублей, по НДС - на сумму 2,5 млн. рублей. В отношении одного налогоплательщика была уменьшена сумма ранее предоставленной отсрочки в связи с уточнением налоговых деклараций. Принято два решения о прекращении действия ранее действовавших отсрочек по НДС на сумму 5,7 млн. рублей в связи с нарушением условий их предоставления.

Задолженность перед федеральным бюджетом по уплате таможенных платежей составила на 1 декабря 2011 года 27 311,2 млн. рублей, а с учетом пеней и штрафов - 63 197,7 млн. рублей. С начала года задолженность по уплате таможенных платежей, пеней и штрафов сократилась на 8 840,0 млн. рублей (на 12,3%). При этом задолженность по уплате таможенных платежей уменьшилась на 4 625,0 млн. рублей (на 14,5%), а задолженность по уплате пеней и штрафов - на 4 215,0 млн. рублей (на 10,5%).

Более трети суммы задолженности по уплате таможенных платежей в федеральный бюджет приходится на задолженность, образовавшуюся в результате недоставки товаров по процедуре международной перевозки грузов. По состоянию на 1 декабря 2011 года она составила 10 658,5 млн. рублей.

В 2011 году в ФТС России поступило два обращения участников внешнеэкономической деятельности о предоставлении отсрочки, рассрочки по уплате таможенных платежей. Решения об их предоставлении ФТС России не принимались.

На уменьшение поступления доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на 48 077,1 млн. рублей, или на 11,2%, по сравнению с 2010 годом повлияло уменьшение поступления доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ на 55 852,2 млн. рублей, обусловленное сокращением совокупного объема средств фондов за счет использования средств Резервного фонда, снижением ставок процентов по счетам по учету их средств в Банке России из-за снижения используемых для расчета данных ставок котировок долговых обязательств иностранных государств, снижением процентных ставок по депозитам в рублях во Внешэкономбанке, и доходов от перечисления части прибыли Банка России - на 35 374,8 млн. рублей в связи со снижением основных статей доходов Банка России от размещения резервных активов и операций кредитования.

При этом поступление доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, в 2011 году на 33 202,2 млн. рублей, или в 1,7 раза, превысило поступление данных доходов в 2010 году

В частности, значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате предоставления в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами льгот по уплате таможенных платежей.

Значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате предоставления в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами льгот по уплате таможенных платежей. В январе - ноябре 2011 года общая сумма предоставленных льгот составила 391 297,0 млн. рублей, что в 1,4 раза больше, чем в январе - ноябре 2010 года. По ввозным таможенным пошлинам объем льгот составил 82 520,0 млн. рублей, по НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, - 104 925,8 млн. рублей, по вывозным таможенным пошлинам - 203 738,6 млн. рублей.

Наибольший объем приходится на льготы, предоставленные в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации в рамках соглашений о разделе продукции (164 896,0 млн. рублей, или 42,1% общего объема льгот), и товаров, ввозимых в Калининградскую область и вывозимых из нее (123 319,7 млн. рублей, или 31,5%).

Проверки Счетной палаты свидетельствуют о сохраняющихся недостатках в нормативном регулировании налогообложения внешнеэкономической деятельности, позволяющих участникам внешнеэкономической деятельности занижать базу для исчисления таможенных платежей, нарушать условия применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, что приводит к потерям федерального бюджета.

Имеют место факты нарушения условий предоставления льгот в виде полного освобождения от уплаты таможенных пошлин и налогов в отношении транспортных средств, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации и помещаемых под таможенный режим временного ввоза, на весь срок эксплуатации при условии их использования для осуществления международных перевозок товаров.

Применение льгот по уплате НДС при ввозе на территорию Российской Федерации технологического оборудования, аналоги которого не производятся в Российской Федерации, оказывает в целом положительное влияние на модернизацию производственных фондов отечественной промышленности. Вместе с тем отсутствие в нормативных правовых актах требования ввоза исключительно нового современного технологического оборудования для предоставления освобождения от уплаты НДС приводит к тому, что с освобождением от уплаты НДС также импортируется устаревшее, бывшее в употреблении оборудование, характеризующееся значительной степенью износа (в отдельных случаях 90% и более).

Вместе с тем проверки Счетной палаты Российской Федерации показывают, что контроль за обоснованностью применения льгот при таможенном оформлении товаров, перемещаемых в рамках соглашений о разделе продукции, недостаточно эффективен.

Таким образом, существенным резервом увеличения поступления доходов в федеральный бюджет является сокращение объемов предоставляемых льгот по налогам, сборам, пошлинам и совершенствование налогового и таможенного законодательства.

3. Важной и эффективной мерой государственной поддержки налогоплательщиков, направленной на улучшение финансового состояния предприятий и организаций, является предоставление отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов, инвестиционных налоговых кредитов.

В то же время до сих пор не урегулирован должным образом порядок их предоставления, в результате чего налогоплательщики не могут использовать предоставленное им законодательством Российской Федерации право на изменение сроков уплаты налогов, сборов и таможенных пошлин.

В частности, не определены государственные органы исполнительной власти, уполномоченные выдавать документы, подтверждающие наличие оснований у организаций для обращения в налоговые и таможенные органы с заявлениями об изменении им срока уплаты налогов, сборов и пошлин, и формы таких документов. Не разработан порядок предоставления отсрочки уплаты федеральных налогов и сборов на срок более одного года, но не превышающий трех лет, по решению Правительства Российской Федерации, и на срок, не превышающий пять лет, по решению Министра финансов Российской Федерации. Также не был разработан порядок предоставления отсрочки, рассрочки уплаты таможенных платежей для обеспечения права участников внешнеэкономической деятельности на изменение срока уплаты таможенных платежей.

В 2011 году, как и в предыдущие годы, ФНС России и ФТС России не предоставлялись налогоплательщикам отсрочки, рассрочки по уплате налоговых и таможенных платежей. Только по решениям Арбитражного суда г. Москвы были предоставлены отсрочки уплаты налогов двум организациям на сумму 6,3 млн. рублей, обжаловавшим решения ФНС России об отказе в предоставлении отсрочек по уплате налогов. Вместе с тем по ряду организаций, которые обращались с просьбой об изменении сроков уплаты налогов, сборов, основаниями для изменения срока служили причинение ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы, задержка финансирования из федерального бюджета и оплаты выполненного государственного заказа. Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 64) предусмотрено, что по указанным основаниям уполномоченный орган не вправе отказать налогоплательщикам в отсрочке или рассрочке.

По данным проверок Счетной палаты Российской Федерации в 2011 году Федеральной налоговой службой было рассмотрено 266 заявлений организаций с просьбой о предоставлении отсрочки, рассрочки по уплате федеральных налогов и сборов, инвестиционного налогового кредита на общую сумму 4 735,5 млн. рублей. Отсрочки предоставлены только четырем налогоплательщикам на сумму 27,3 млн. рублей, в том числе по уплате налога на добавленную стоимость - на сумму 19,7 млн. рублей. Другим организациям отсрочки, рассрочки по уплате налоговых платежей, инвестиционные налоговые кредиты в 2010 году не были предоставлены даже при наличии предусмотренных законодательством Российской Федерации оснований.

В 2011 году в Федеральную таможенную службу поступило три обращения участников внешнеэкономической деятельности о предоставлении отсрочки, рассрочки по уплате таможенных платежей. Решения об их предоставлении Федеральной таможенной службой также не принимались.

На основании вышеизложенного, мы делаем вывод о необходимости совершенствования законодательства по данному направлению. В частности, представляется целесообразным дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации отдельной статьей, в которой необходимо изложить порядок и условия изменения срока уплаты налогов и сборов от одного года до пяти лет. При этом следует предусмотреть, что решение об изменении срока уплаты налогов и сборов оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией, претендующей на изменение срока уплаты налога.

4. В настоящее время сохраняется проблема неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость.

Активизация мер по улучшению администрирования НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, является потенциальным резервом увеличения доходов федерального бюджета.

По данным ФНС России, по состоянию на 1 декабря 2011 года возмещение НДС составило 1 158,3 млрд. рублей, в том числе возмещено в соответствии со статьей 176.1 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой возмещение суммы налога осуществляется до завершения проводимой на основе налоговой декларации камеральной налоговой проверки, 440,7 млрд. рублей. За 2010 год было возмещено 1 184,6 млрд. рублей и 236,0 млрд. рублей соответственно.

Проверки Счетной палаты свидетельствуют о сохраняющейся проблеме неправомерного возмещения НДС. Так, например, при отсутствии положительного заключения вышестоящего органа на возмещение НДС из федерального бюджета МРИ ФНС России №16 по Республике Дагестан осуществила возврат налога на расчетный счет налогоплательщика в сумме 57,1 млн. рублей. Выборочными проверками, проведенными в Карачаево-Черкесской Республике, установлены факты необоснованного возмещения налога в отношении трех организаций на сумму 7,9 млн. рублей.

Эффективному администрированию налога на добавленную стоимость в значительной мере препятствуют недостатки в законодательстве о государственной регистрации юридических лиц. Счетная палата Российской Федерации отмечает, что в условиях либерализации налогового законодательства отсутствие эффективных и действенных инструментов налогового контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налога на добавленную стоимость создает потенциальную ситуацию, провоцирующую отдельных налогоплательщиков на налоговые правонарушения.

Как свидетельствуют материалы проверок Счетной палаты Российской Федерации, в настоящее время все более масштабное распространение приобретает использование налогоплательщиками схем незаконного возмещения налога на добавленную стоимость с использованием так называемых "фирм - однодневок".

Поэтому в целях увеличения объема поступлений налога на добавленную стоимость и улучшения его администрирования Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным введение системы регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве плательщиков налога на добавленную стоимость, что усилит контроль за государственной регистрацией и постановкой на налоговый учет организаций, и позволит выявлять "фирмы-однодневки" еще на стадии их регистрации.

Установленный Налоговым кодексом Российской Федерации на 2009 год порядок возмещения налога на добавленную стоимость предусматривал проведение налоговым органом камеральной проверки обоснованности суммы налога, заявленной к возмещению, в течение трех месяцев. При ускоренном возмещении налога эти сроки были сокращены до полутора - двух месяцев. Продолжение такой практики стимулировало бизнес к заявлению еще более значительных сумм к возмещению, поскольку сокращение срока камеральной налоговой проверки не позволяло налоговым органам провести ее качественно и ослабляло контроль за обоснованностью возмещения налога. В то же время излишняя затянутость налоговых проверок приводила к задержке возмещения сумм налога, вызывая нарекания со стороны налогоплательщиков, и, как следствие, уплату налоговыми органами процентов за нарушение срока возврата налогоплательщикам сумм налога на добавленную стоимость.

5. Контроль за обеспечением интересов государства в процедурах банкротства показывает, что в настоящее время имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий, неэффективные действия конкурсных управляющих, факты распродажи государственного имущества и продукции.

Значительная сумма задолженности числится за предприятиями, находящимися в процедуре банкротства. Сумма задолженности, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства, составила на 1 января 2012 года 304 517,7 млн. рублей (28,5% общей суммы совокупной задолженности).

Проверками Счетной палаты, проведенными в ОАО "Кристалл", "Амурметалл", "Научно-производственное объединение "Молния", "Судостроительный завод "Северная верфь", "Балтийский завод", "Трест Мосэлектротягстрой", ФГУП "Институт горючих ископаемых - научно-технический центр по комплексной переработке твердых горючих ископаемых", в организациях, подведомственных Спецстрою России, выявлены признаки преднамеренного банкротства, факты неэффективных, неправомерных действий арбитражных управляющих, а также реализации федерального имущества с нарушением законодательства Российской Федерации.

Так, ОАО "Научно-производственное объединение "Молния" на момент проведения проверки Счетной палатой находилось в начальной стадии процедуры банкротства - стадии наблюдения. Одной из причин неплатежеспособности и финансовой неустойчивости акционерного общества явилась неэффективная деятельность акционеров в лице Росимущества и ГК "Ростехнологии". Так, Росимуществом была отклонена программа финансового оздоровления Общества на 2007-2009 годы, что значительно ухудшило его финансовое положение, а ГК "Ростехнологии" не обеспечено содействие Обществу в реструктуризации его долговых обязательств, выделении целевого финансирования на развитие и совершенствование высокоэффективных технологий, решении проблем, возникающих с выполнением государственного оборонного заказа.

Проверка подведомственных Спецстрою России организаций показала, что проверенные предприятия являются убыточными, при этом Спецстрой России не принимал своевременных и действенных мер по их финансовому оздоровлению. Основное количество крупных сделок, совершенных проверенными организациями, не согласовывалось со Спецстроем России и собственником имущества - Росимуществом.

6. В настоящее время сохраняется практика уклонения организаций от налогового учета, в результате чего бюджетной системе наносится существенный ущерб.

По состоянию на 1 января 2010 года 1 746,8 тыс. организаций (более трети организаций, состоящих на учете в налоговых органах) не представляли отчетность или представляли "нулевую" отчетность. За этими организациями числилась задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в размере 244 906,1 млн. рублей, что составило 19,6% к общей сумме задолженности по налогам и сборам, администрируемым ФНС России.

Механизм урегулирования такой задолженности не отработан. С 2009 года вступило в силу положение статьи 59 "Списание безнадежных долгов по налогам и сборам" Налогового кодекса Российской Федерации (пункт 3), которым установлено, что суммы налогов, сборов, пеней и штрафов, списанные со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов в банках, но не перечисленные в бюджетную систему Российской Федерации, признаются безнадежными к взысканию и списываются в случае, если на момент принятия решения о признании соответствующих сумм безнадежными к взысканию и об их списании указанные банки ликвидированы. Вместе с тем Минфином России порядок списания таких сумм разработан не был, в связи с чем указанная норма Налогового кодекса Российской Федерации в 2009 году не действовала.

7. Серьезные проблемы, приводящие к потерям федерального бюджета и создающие возможности для коррупционных проявлений, сохраняются в области нормативного регулирования определения, заявления и контроля таможенной стоимости товаров, являющейся базой для исчисления таможенных пошлин, налогов.

С 1 января 2011 года вступили в силу Порядок декларирования и Порядок корректировки таможенной стоимости товаров (приняты Решением Комиссии Таможенного союза).

В результате 275,4 тысячи корректировок таможенной стоимости товаров, помещенных под таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления, сумма доначисленных таможенных пошлин, налогов, подлежащих уплате, составила 19,4 млрд. рублей, что на 6,7% меньше, чем в 2010 году. Сумма фактически уплаченных или взысканных (за вычетом фактически возвращенных или зачтенных) таможенных пошлин, налогов составила 19,6 млрд. рублей, что на 8,4% меньше, чем в 2010 году.

Индекс таможенной стоимости ввозимых товаров составил в 2011 году 2,81 долларов/кг и вырос на 41,9% по сравнению с 2010 годом (1,98 долларов/кг).

В течение 2011 года администрировались 102 профиля рисков, разработанных в рамках системы управления рисками (СУР) по направлению контроля таможенной стоимости (49% от общего количества профилей рисков, разработанных ФТС России). В них включено 5 987 кодов ТН ВЭД ТС, которые охватывает 66% всей номенклатуры товаров, 76% от общего стоимостного объема и 78% от общего физического объема ввозимых товаров.

При применении всех профилей рисков, разработанных ФТС России, было выявлено 3,4 тысячи деклараций на товары, из них при применении профилей рисков, разработанных по направлению контроля таможенной стоимости, было выявлено около 600 тысяч деклараций на товары.

В результате применения общероссийских стоимостных профилей рисков довзыскано в федеральный бюджет 15,9 млрд. рублей, что составляет 73,9% от суммы таможенных платежей, довзысканных в результате корректировок таможенной стоимости товаров по всем профилям рисков, разработанных ФТС России.

В результате работы по выработке единых подходов по управлению рисками в государствах - членах Таможенного союза унифицированы стоимостные индикаторы рисков в отношении 4 704 кодов ТН ВЭД ТС, что составляет 79% товарных подсубпозиций, включенных в область риска.

В целях формирования нормативной правовой базы Таможенного союза, а также в целях применения вывозных таможенных пошлин, установленных законодательством государств - членов Таможенного союза, ФТС России подготовила проект единого перечня товаров Таможенного союза, в отношении которых применяются вывозные таможенные пошлины.

В 2011 году в условиях функционирования Таможенного союза корректировка ставок ввозных таможенных пошлин носила регулятивную направленность. Запретительные меры к импорту товаров применялись в рамках принятия защитных мер на территории Таможенного союза (установление антидемпинговых, специальных, компенсационных пошлин).

В 2011 году произошла корректировка ставок ввозных пошлин по 84 кодам ЕТТ ТС, что на 44% меньше, чем в 2010 году (149 кодов ЕТТ ТС). Принято 42 решения Комиссии Таможенного союза по данному направлению деятельности. В отношении 22 позиций ЕТТ ТС ставки ввозных таможенных пошлин были повышены, в отношении 30 позиций ЕТТ ТС - снижены, по 32 кодам ТН ВЭД ТС произошла детализация кодов на отдельные подсубпозиции.

8. Существенные резервы пополнения государственных финансов имеются в сфере реализации алкогольной и табачной продукции.

Поступление акцизов на спирт этиловый из всех видов сырья в 2011 году, несмотря на индексацию ставок акцизов, на 36,7% меньше, чем в 2010 году, что объясняется переходом с 1 января 2010 года на единую дату уплаты акцизов (не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным). Ранее действовавший порядок предусматривал уплату акцизов двумя равными долями (не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, и не позднее 15-го числа второго месяца, следующего за отчетным месяцем), и, следовательно, в доходах федерального бюджета за 2010 год были учтены поступления акцизов за ноябрь 2009 года. Кроме того, действующий механизм сбора акцизов на этиловый спирт не позволяет обеспечить устойчивый рост их поступления в бюджет.

По результатам проверок ФНС России администрирования акцизов на спирт и алкогольную продукцию за девять месяцев 2011 года, дополнительно доначислено платежей на сумму 8,43 млрд. рублей, из которых фактически поступило (взыскано) - 0,48 млрд. рублей, или 5,7%. Таким образом, результативность взыскания дополнительно доначисленных платежей находится на невысоком уровне.

Сумма возмещения акциза, уплаченного при приобретении спирта в качестве сырья предприятиями, производящими парфюмерно-косметическую продукцию и товары бытовой химии в аэрозольной упаковке, как правило, превышает начисленную сумму акцизов на спиртосодержащую продукцию (в 2011 году на 115,0 млн. рублей). В связи с этим при формировании доходов федерального бюджета поступление акцизов на спиртосодержащую продукцию не предусматривается.

В современных условиях остается актуальной проблема обеспечения точности прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета. Результаты мероприятий, проводимых Счетной палатой Российской Федерации в рамках предварительного контроля, свидетельствуют о низком качестве макроэкономического прогнозирования и оценки показателей, принимаемых при расчете бюджета.

Федеральным законом №357-ФЗ на 2011 год первоначально предусматривался дефицит федерального бюджета (1 814,0 млрд. рублей) и использование средств Резервного фонда на его финансирование при одновременном осуществлении внутренних заимствований (1 709,9 млрд. рублей).

Федеральным законом №105-ФЗ на 2011 год предусмотрено уменьшение дефицита федерального бюджета до 719,1 млрд. рублей и наполнение Резервного фонда в сумме 676,9 млрд. рублей при сохранении внутренних заимствований в установленных ранее объемах.

Федеральным законом №302-ФЗ федеральный бюджет на 2011 год утвержден без дефицита, при этом внутренние заимствования уменьшены до 1 485,7 млрд. рублей. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации источники финансирования дефицита не утверждались.

За 2011 год федеральный бюджет исполнен с профицитом в сумме 414,0 млрд. рублей (0,8% ВВП), при этом осуществлены внутренние заимствования в сумме 1 378,8 млрд. рублей при их погашении в сумме 299,1 млрд. рублей, остатки средств федерального бюджета (без учета средств Резервного фонда и ФНБ) увеличились на 979,7 млрд. рублей и составили 1 528,5 млрд. рублей.

Таким образом, проблема обеспечения точности прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, сохраняется.

В связи с вышеизложенным ясно, что особого внимания заслуживает необходимость формулирования и реализации системы мер, позволяющих не только надежно прогнозировать, но и таргетировать цены на важнейшие экспортируемые товары, прежде всего на нефть марки "Юралс" и газ.

Счетная палата Российской Федерации на основании экспертизы проектировок федерального бюджета неоднократно заявляла о серьезной неточности макроэкономического прогнозирования. Решению указанной проблемы может способствовать принятие федерального закона о государственном прогнозировании.

В предшествующие годы в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете доходы федерального бюджета утверждались в общем объеме, а также учитывались по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. №63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации были исключены из состава основных характеристик федерального бюджета.

Представляется целесообразным восстановить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму о том, что показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации относятся к основным характеристикам федерального бюджета. Восстановление этой нормы будет способствовать повышению качества проектировок, а также ответственности администраторов доходов федерального бюджета за достижение принятых параметров доходов бюджета.

Таким образом, результаты контроля Счетной палаты Российской Федерации за формированием и исполнением доходов федерального бюджета в 2009-2011 годах свидетельствуют о том, что в налоговом и таможенном законодательстве, в механизме исчисления и уплаты налогов и таможенных платежей все еще имеются существенные недостатки, что ведет к проблемам, связанным с осуществлением контроля.

Поступление доходов федерального бюджета, администрируемых ФНС России, в 2011 году составило 4 475 361,0 млн. рублей, или 101% уточненного прогноза на год, ФТС России - 6 023 309,7 млн. рублей, или 103,4%, Росимуществом - 107 701,6 млн. рублей, или 98,4%, соответственно. Поступление доходов, администрируемых другими федеральными органами, составило 747 580,7 млн. рублей, или 99,1% уточненного прогноза на год.

По сравнению с 2010 годом поступление доходов, администрируемых ФНС России, увеличилось на 1 268 074,5 млн. рублей, или в 1,4 раза, ФТС России - на 1 693 218,8 млн. рублей, или в 1,4 раза, Росимуществом - на 35 660,5 млн. рублей, или в 1,5 раза.

Реальными резервами роста поступлений налогов, сборов и таможенных платежей в бюджетную систему страны являются совершенствование законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и улучшение качества налогового администрирования.

Глава 3. Повышение эффективности контроля за за формированием и исполнением доходов федерального бюджета