Оценка практики контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

3.1 Роль Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета (на примере Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета)

3.1.1 Структура и задачи Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета Счетной палаты Российской Федерации

Проведенный в предыдущих главах анализ теоретических основ и практики планирования, организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, в том числе доходной части федерального бюджета, показал, что система государственного финансового контроля Российской Федерации проводит значительную работу по указанным направлениям и повышению эффективности администрирования доходов федерального бюджета. Соответствующие органы государственного финансового контроля вносят значительный вклад в обеспечение поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, поддержание их финансовой устойчивости.

Нами ставилась задача в рамках дипломной работы показать роль Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля за доходами федерального бюджета на примере деятельности Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета. При этом целью нашего исследования являлся анализ деятельности одного из структурных подразделений Счетной палаты и непосредственное знакомство с их работой по организации и проведению контроля за формированием доходов федерального бюджета, что должно помочь соотнести поднимаемые в научных статьях и публикациях ученых проблемы с проблемами и трудностями, встречающимися в реальной практике, глубже изучить причины их возникновения.

Департамент контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета аппарата Счетной палаты Российской Федерации является самостоятельным структурным подразделением аппарата Счетной палаты Российской Федерации.

Департамент осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами "О Счетной палате Российской Федерации", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Регламентом Счетной палаты Российской Федерации, Положением об аппарате Счетной палаты Российской Федерации и Положением о Департаменте контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета.

Координацию и контроль за деятельностью Департамента осуществляет аудитор Счетной палаты. Положение о Департаменте утверждается Председателем Счетной палаты по представлению аудитора Счетной палаты.

Основными задачами Департамента являются:

организация и осуществление контроля за своевременным формированием и исполнением доходов в разрезе классификации доходов бюджетов Российской Федерации и осуществлением расходов федерального бюджета в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации по объемам, структуре и целевому назначению в рамках содержания направления деятельности Счетной палаты по контролю за формированием и исполнением федерального бюджета (далее - направление деятельности);

определение эффективности и целесообразности использования государственных средств в рамках содержания направления деятельности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета в рамках содержания направления деятельности;

контроль, свод и анализ результатов формирования и исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы, объектов непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ, программ развития регионов в рамках содержания направления деятельности;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета в рамках содержания направления деятельности;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом в рамках содержания направления деятельности;

регулярная подготовка информации о ходе исполнения федерального бюджета в рамках содержания направления деятельности и результатах проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий для представления Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

3.1.2 Контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

Нами был проведен анализ деятельности Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета за 2009-2010 годы, который показал, что проводится обширная работа по контролю в указанном направлении.

По результатам проведенных контрольных мероприятий были выявлены недостатки в законодательном регулировании и нарушения в администрировании доходов федерального бюджета. Значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате нарушений налогоплательщиками налогового и таможенного законодательства, сохраняющихся недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей. Существенный ущерб наносится федеральному бюджету вследствие недостоверного декларирования ввозимых товаров с занижением их таможенной стоимости, нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, осуществления экспорта по контрактам с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах. Имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в 2009-2011 годах показали, что недостатки в налоговом и таможенном законодательстве позволяли налогоплательщикам занижать налоговую базу и уменьшать платежи в бюджет или вовсе не уплачивать установленные налоги.

Нами также был выделен ряд проблем формирования доходов федерального бюджета и недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей в современных условиях, анализ которых представлен во втором параграфе второй главы настоящей дипломной работы.

Выводы

В заключении на отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 год отмечено, что в 2009 году проведена значительная работа по формированию доходов федерального бюджета. Приняты меры по совершенствованию администрирования налогов, сборов и таможенных пошлин.

Отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 год Правительством Российской Федерации был направлен в Счетную палату Российской Федерации в срок, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации. Показатели отчета подтверждены данными бюджетного учета.

Федеральным законом №357-ФЗ на 2011 год первоначально предусматривался дефицит федерального бюджета (1 814,0 млрд. рублей) и использование средств Резервного фонда на его финансирование при одновременном осуществлении внутренних заимствований (1 709,9 млрд. рублей).

Федеральным законом №105-ФЗ на 2011 год предусмотрено уменьшение дефицита федерального бюджета до 719,1 млрд. рублей и наполнение Резервного фонда в сумме 676,9 млрд. рублей при сохранении внутренних заимствований в установленных ранее объемах.

Федеральным законом №302-ФЗ федеральный бюджет на 2011 год утвержден без дефицита, при этом внутренние заимствования уменьшены до 1 485,7 млрд. рублей. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации источники финансирования дефицита не утверждались.

За 2011 год федеральный бюджет исполнен с профицитом в сумме 414,0 млрд. рублей (0,8% ВВП), при этом осуществлены внутренние заимствования в сумме 1 378,8 млрд. рублей при их погашении в сумме 299,1 млрд. рублей, остатки средств федерального бюджета (без учета средств Резервного фонда и ФНБ) увеличились на 979,7 млрд. рублей и составили 1 528,5 млрд. рублей.

Федеральным законом №357-ФЗ (с изменениями) установлено, что нефтегазовые доходы, поступившие в 2011 году сверх 4 551,4 млрд. рублей и не использованные на замещение объемов государственных заимствований Российской Федерации и (или) поступлений от продажи акций или иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, подлежат не позднее 1 февраля 2012 года зачислению в Резервный фонд.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2012 г. №1 "О порядке зачисления в Резервный фонд нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году", 30 января 2012 года нефтегазовые доходы, поступившие сверх указанной суммы, в полном объеме перечислены на счет по учету средств Резервного фонда в валюте Российской Федерации.

Доходы федерального бюджета исполнены в сумме 11 354,0 млрд. рублей, или 102,1% уточненного прогноза на год, что на 232,6 млрд. рублей превышает законодательно утвержденный показатель (с учетом изменений).

Нефтегазовые доходы исполнены в сумме 5 641,7 млрд. рублей, или 103% объема уточненных нефтегазовых доходов, и на 24%, превысили уровень, сверх которого в соответствии с частью 9 статьи 24 Федерального закона №357-ФЗ (с изменениями) они могут использоваться на замещение объемов государственных заимствований Российской Федерации и (или) поступлений от продажи акций или иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации. В 2011 году объем нефтегазовых доходов по отношению к общему объему расходов федерального бюджета составил 51,6% (в 2010 году - 37,9%). Удельный вес нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составил 49,7% (в 2010 году - 46,1%).

Остается значительной совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним, которая по состоянию на 1 января 2012 года составила 1 066,7 млрд. рублей, из них 28,5% - сумма задолженности, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства. При этом результаты проверок свидетельствуют о недостаточном соблюдении интересов государства при проведении процедур банкротства.

Предложения. Счетная палата полагает целесообразным предложить Правительству Российской Федерации:

- разработать комплекс мер по ускорению модернизации экономики, ее перехода от сырьевой к инновационной модели развития; внедрению эффективных механизмов стимулирования инвестиций и инноваций; совершенствованию системы регулирования на финансовых рынках для обеспечения надежности сектора оказания финансовых услуг, повышения привлекательности российского финансового рынка для инвесторов и участников рынка; предотвращению возможного банкротства стратегических предприятий и организаций; обеспечению расширения мер государственной поддержки малого предпринимательства как базы экономического роста и развития конкуренции;

- принять меры по повышению качества макроэкономического прогнозирования, более

- полно учитывать влияние рисков на макроэкономическую ситуацию;

- подготовить проекты федеральных законов о внесении изменений в: Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих установление федеральным законом о федеральном бюджете источников финансирования дефицита федерального бюджета как по основным видам привлеченных средств, так и по их погашению не только в случае принятия федерального бюджета с дефицитом, но и в случае принятия федерального бюджета без дефицита или с профицитом;

- Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на стимулирование инновационной активности хозяйствующих субъектов;

- предусматривать в постановлении Правительства Российской Федерации о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период положение о необходимости разработки федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете и плана-графика подготовки и принятия соответствующих нормативных правовых актов; поручить:

Минфину России принять меры по:

- усилению контроля за равномерным исполнением расходов федерального бюджета в течение года;

- минимизации количества и объемов изменений сводной росписи в ходе исполнения федерального бюджета;

- равномерному предоставлению государственных гарантий в течение года; повышению эффективности управления средствами Резервного фонда и ФНБ, а также использования заемных средств;

- улучшению качества прогнозирования внутренних и внешних государственных заимствований с учетом реальных потребностей в привлечении заемных средств;

- недопущению неконтролируемого роста совокупного внешнего долга Российской Федерации;

- Минэкономразвития России активизировать работу с государственными заказчиками ФЦП в целях повышения их ответственности за достижение целевых индикаторов при реализации программных мероприятий;

- главным администраторам средств федерального бюджета принять действенные меры

по:

- своевременному принятию нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете и постановления Правительства Российской Федерации о мерах по его реализации;

- мобилизации дополнительных бюджетных доходов и дальнейшему совершенствованию налогового администрирования;

- погашению задолженности по уплате налогов, сборов, пошлин в бюджетную систему Российской Федерации;

- равномерному исполнению расходов федерального бюджета в течение года.

3.2 Направления повышения эффективности контроля за доходами федерального бюджета

3.2.1 Оценка эффективности деятельности главных администраторов доходов федерального бюджета. Исполнение установленных критериев оценки эффективности деятельности налоговых и таможенных органов. Мониторинг качества финансового менеджмента

В сфере налогового контроля Федеральная налоговая служба ориентируется на повышение качества проводимых контрольных мероприятий и одновременном стимулировании налогоплательщиков к отказу от применения инструментов налоговой оптимизации и добровольному исполнению налоговых обязательств.

В части организации контрольной работы Службой сделан акцент на проведении всестороннего анализа финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков и критериях риска совершения налогового правонарушения.

Так, в 2011 году, несмотря на невысокий охват налогоплательщиков выездными налоговыми проверками (менее 1%), поступления доначисленных сумм в бюджет по выездным налоговым проверкам увеличились с 112,1 млрд. руб. (в 2010 году) до 119,3 млрд. рублей.

Помимо повышения эффективности проводимых налоговых проверок, Служба уделяет особое внимание работе по предупреждению налоговых правонарушений, в том числе в части проведения разъяснительной работы и повышению открытости процесса налогового контроля.

В рамках утвержденной приказом ФНС России от 30.05.2007 №ММ-3-06/333 Концепции планирования выездных налоговых проверок (с учетом изменений и дополнений), налоговыми органами опубликованы 12 общедоступных Критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемых в процессе отбора объектов для проведения налоговых проверок.

В результате аналитической работы налоговых органов и в связи с самостоятельной оценкой рисков налогоплательщиками в 2011 году были уточнены налоговые обязательства на сумму 51 млрд. рублей, а также уменьшены убытки на сумму 192,5 млрд. руб., что на 10% больше, чем в 2010 году.

К нарушителям законодательства о налогах и сборах принимались и меры административного воздействия. Так, в отношении должностных лиц организаций, а также в отношении юридических лиц:

количество протоколов об административных правонарушениях в области налогов и сборов, составленных в отношении должностных лиц организации (статьи 15.3-15.9, 15.11 КоАПРФ), составило 314,3 тыс. ед.;

количество протоколов об административных правонарушениях против порядка управления, составленных в отношении должностных лиц организации (часть 1 статьи 19.4, статья 19.4.1, часть 1 статьи 19.5, статьи 19.6, 19.7 КоАПРФ) составило 7,6 тыс. ед.;

количество протоколов об административных правонарушениях против порядка управления, составленных в отношении юридических лиц (статья 19.4.1, часть 1 статьи 19.5, статья 19.7 КоАП РФ) составило 0,7 тыс. единиц.

В отношении физических лиц было составлено 18,9 тыс. протоколов об административных правонарушениях.

Все указанные протоколы направлялись в судебные органы для наложения административных штрафов.

Кроме того, в 2011 году налоговые органы в 1 286,0 тыс. случаев приостанавливали операции в финансово-кредитных организациях из-за непредставления налогоплательщиком декларации в налоговый орган в течение 10 дней по истечении установленного срока ее представления.

В соответствии с установленным порядком ФНС России своевременно представляла в Минфин России сведения, необходимые для расчета показателей ежеквартального и годового мониторинга качества финансового менеджмента.

В 2011 году таможенными органами проведено 8 819 проверочных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе 5 247 мероприятий в форме таможенной проверки.

Основными направлениями проведения таможенного контроля после выпуска товаров являлись контроль достоверности заявления таможенной стоимости (21,8%), контроль достоверности заявления кода ТН ВЭД ТС (16,3%), соблюдение порядка пользования либо распоряжения условно выпущенными товарами (12,3%), контроль товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности (9,8%), соблюдение мер нетарифного регулирования (8,2%), соблюдение требований таможенного законодательства лицами, включенными в реестры (3,6%).

По результатам проведенных проверочных мероприятий: доначислено таможенных платежей, наложено штрафов на сумму 2,6 млрд. рублей; взыскано таможенных платежей, штрафов на сумму свыше 1,8 млрд. рублей. Процент взыскания таможенных платежей, штрафов составил 71,9%, что на 32,5% больше аналогичного показателя прошлого года.

За 2011 год по результатам проверочной деятельности подразделениями таможенной инспекции таможенных органов возбуждено 7 508 дел об АП. Назначено наказаний в виде штрафов (с учетом дел, возбужденных в предыдущих периодах) на сумму 338,7 млн. рублей, взыскано - 135,6 млн. рублей, что на 17% больше, чем в 2010 году. Доля взысканных штрафов составляет 40% в общем числе назначенных в 2011 году наказаний и выросла по сравнению с 2010 годом на 27% (рис. 3.2.1).



Рис. 3.2.1 Результативность проведения проверочных мероприятий в 2010-2011 годах

Источник: Таможенная служба Российской Федерации в 2011 году

За 2011 год по материалам таможенных проверок возбуждено 260 уголовных дел (221 дело ? по ч. 1,2,3 ст. 188 (контрабанда, совершенная организованной группой лиц) УК РФ, 22 дела ? по ч. 4 ст. 188 УК РФ и 14 ? по ст. 194 (уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица) УК РФ).

Таможенными органами при проведении таможенного контроля после выпуска товаров во взаимодействии с иными контролирующими и правоохранительными органами проведено 1 114 проверочных мероприятий, в результате которых доначислено таможенных платежей, штрафов на сумму 155,6 млн. рублей, взыскано ? 67,4 млн. рублей.

Кроме того, передано в иные контролирующие и правоохранительные органы 2 327 материалов по результатам проведения проверочных мероприятий, по которым доначислено 133,1 млн. рублей, возбуждено более 600 дел об АП и 13 уголовных дел, отказано в возмещении НДС налоговыми органами на сумму 83,9 млн. рублей.

Контроль за деятельностью таможенных органов по вопросам администрирования доходов федерального бюджета ФТС России осуществляла в соответствии с Инструкцией о порядке проведения инспекторских проверок таможенных органов (приказ ГТК России от 5 января 2004 г. №1 "О совершенствовании инспекторской деятельности").

3.2.2 Роль предварительного контроля за доходами федерального бюджета, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации

В предыдущих параграфах настоящей дипломной работы был проведен анализ действующей практики контроля за формированием и исполнением доходной части федерального бюджета, выявлены проблемы, существующие в организации и осуществлении данного контроля, изучена деятельность Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета аппарата Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля.

На основе проведенного анализа проблем контроля формирования и исполнения доходов федерального бюджета был сделан вывод о том, что в налоговом и таможенном законодательстве, в механизме исчисления и уплаты налогов и таможенных платежей имеются существенные недостатки. Основными резервами увеличения доходов федерального бюджета являются совершенствование налогового и таможенного законодательства, а также повышение эффективности администрирования доходов бюджета.

Предварительный контроль

В целях обеспечения предварительного контроля Департаментом контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета проведен комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке и анализу обоснованности проекта федерального бюджета на очередной 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов. По результатам мероприятий в соответствии со статьями 195 и 201 Бюджетного кодекса Российской Федерации Счетной палатой подготовлено заключение на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2014 годов" по направлению деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета. В заключении сделаны следующие выводы.

Формирование федерального бюджета на 2012-2014 годы осуществлено в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения государственных услуг, оказываемых федеральными учреждениями на основе государственных заданий, программно-целевого принципа деятельности органов государственной власти, продолжения децентрализации полномочий.

По сравнению с предыдущим федеральным бюджетом пояснительная записка к законопроекту расширена и содержит информацию о реализации основных положений Бюджетного послания; о государственных заданиях на выполнение государственных услуг (работ) федеральными государственными учреждениями; о расходах федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского назначения по разделам классификации расходов бюджетов; аналитическое распределение по государственным программам в разрезе ведомственной структуры расходов федерального бюджета.

Объем доходов федерального бюджета в 2012 году по сравнению с предыдущим годом увеличится на 6,4%, в 2013 году - на 7,9%, в 2014 году - на 10,9%, при этом их доля в ВВП снижается с 20,7% в 2011 году до 19,4% в 2014 году.

Основную долю доходов федерального бюджета в 2012 - 2014 годах будут составлять доходы от уплаты налога на добавленную стоимость (рост с 31,3% до 33,7%), таможенных пошлин (снижение с 37,1% до 34,4%), налога на добычу полезных ископаемых (снижение с 17,7% до 17,2%).

Формирование доходов федерального бюджета на 2012 - 2014 годы осуществляется в условиях изменений, вносимых в налоговое, бюджетное и таможенное законодательство, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, которые приведут к увеличению доходов федерального бюджета в 2012 году на 188,9 млрд. рублей, или на 0,32% ВВП, в 2013 году - на 255,5 млрд. рублей, или на 0,39% ВВП, в 2014 году - на 411,7 млрд. рублей, или на 0,57% ВВП.

Основные риски для федерального бюджета в 2012-2014 годах связаны с возможным снижением бюджетных доходов в связи с более низкими ценами на нефть марки "Юралс" и нефтепродукты по сравнению с предусмотренными в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов.

Не представлены расчеты по доходам, доля которых составляет в 2012 году 7,2% суммы прогнозируемых доходов федерального бюджета, в 2013 году - 7%, в 2014 году - 6,3%.

При формировании доходов федерального бюджета не учтены платежи в счет погашения задолженности и перерасчетов по отменным налогам, сборам и иным обязательным платежам, что не соответствует статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Материалы прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов не содержат данных об объемах импорта по ряду подакцизных товаров и ряда других сведений, некоторые показатели представлены в агрегированном виде.

Доходы от оказания платных услуг на 2012 год прогнозируются в объеме 126,9 млрд. рублей, что на 41,2 млрд. рублей, или на 46,4%, больше по сравнению с 2011 годом. В пояснительной записке к законопроекту указывается, что в прогнозе доходов от оказания платных услуг учтены доходы от оказания платных услуг и осуществления иной приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, находящимися в ведении главных распорядителей бюджетных средств в связи с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ.

При этом поступление доходов по приносящей доход деятельности в соответствии с отчетом об исполнении смет доходов и расходов по приносящей доход деятельности в 2010 году составило 476,1 млрд. рублей. В соответствии с Основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов, по предварительным данным, с 1 января 2012 года из 8 780 федеральных государственных учреждений 3 600 (41% общего количества) будут функционировать в качестве казенных учреждений.

Расчеты и обоснования по дополнительным доходам от осуществления иной приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями на 2012-2014 годы не представлены..

3.2.3 Предложения по увеличению доходов бюджетной системы Российской Федерации

Анализ результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, позволяет оценить потенциальные возможности увеличения доходов бюджетной системы Российской Федерации и предложить следующие меры по их реализации.

В Заключении Счетной палаты на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" отмечалась возможность замедления темпов роста мировой экономики, обусловленного разрастанием кризисных явлений в Еврозоне и более медленным, чем ожидалось, восстановлением экономики США, что может негативно отразиться на перспективах социально-экономического развития Российской Федерации.

Негативные события, происходившие во второй половине 2011 года в мировой финансово-экономической системе, подтверждают, что фундаментальные причины, лежавшие в основе возникновения кризиса 2008-2009 годов, полностью устранить не удалось. Проведение скоординированных антикризисных мер позволило стабилизировать ситуацию, но не устранило основных причин, угрожающих финансовой стабильности и препятствующих экономическому росту. Осталась нерешенной проблема глобальных дисбалансов мировой экономики, выразившаяся в увеличении дефицитов государственных бюджетов ряда стран; росте суверенных долгов при сокращении долга частного сектора и увеличении государственного долга; масштабных изменениях ликвидности, связанных с трансграничными потоками капитала, когда отток капитала из ряда стран приводил к сжатию ликвидности в этой стране, а приток капитала в другие страны способствовал образованию избыточной ликвидности и формированию так называемых "пузырей" активов на финансовых и некоторых других рынках. Эти факторы в конечном итоге привели к возобновлению кризисных явлений, что выразилось в повышении стоимости заимствований во многих регионах мира, падении индексов на фондовых рынках, сокращении притока капитала в развивающиеся страны. Вероятность рецессии мировой экономики существенно повысилась.

Существенная зависимость российской экономики от мировой внешнеторговой (уровень спроса и цен на энергоносители на мировом рынке) и финансовой конъюнктуры (международное движение капиталов), рост внешнего долга корпоративного сектора экономики создают реальную угрозу обострения рисков, связанных с возобновлением кризисных явлений. Этот факт, по мнению Счетной палаты, требует незамедлительной подготовки комплекса системных превентивных и корректирующих мер для устранения негативного влияния на российскую экономику проявлений мирового финансово- экономического кризиса.

В целях обеспечения устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности российской экономики необходима реализация комплекса мер по:

ускорению модернизации экономики, приоритетному развитию высокотехнологичных и инфраструктурных отраслей;

переходу от сырьевой экономики к инновационной модели развития; внедрению эффективных механизмов стимулирования инвестиций и инноваций; содействию модернизации системы регулирования на финансовых рынках для обеспечения надежности сектора оказания финансовых услуг, повышения привлекательности российского финансового рынка для инвесторов и участников рынка.

Кроме того, целесообразно проводить мониторинг финансового состояния стратегических предприятий и организаций для предотвращения их возможного банкротства, обеспечить расширение мер государственной поддержки малого предпринимательства как базы экономического роста и развития конкуренции.

Федеральным законом №357-ФЗ на 2011 год первоначально предусматривался дефицит федерального бюджета (1 814,0 млрд. рублей) и использование средств Резервного фонда на его финансирование при одновременном осуществлении внутренних заимствований (1 709,9 млрд. рублей).

Федеральным законом №105-ФЗ на 2011 год предусмотрено уменьшение дефицита федерального бюджета до 719,1 млрд. рублей и наполнение Резервного фонда в сумме 676,9 млрд. рублей при сохранении внутренних заимствований в установленных ранее объемах.

Федеральным законом №302-ФЗ федеральный бюджет на 2011 год утвержден без дефицита, при этом внутренние заимствования уменьшены до 1 485,7 млрд. рублей.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации источники финансирования дефицита не утверждались.

За 2011 год федеральный бюджет исполнен с профицитом в сумме 414,0 млрд. рублей (0,8% ВВП), при этом осуществлены внутренние заимствования в сумме 1 378,8 млрд. рублей при их погашении в сумме 299,1 млрд. рублей, остатки средств федерального бюджета (без учета средств Резервного фонда и ФНБ) увеличились на 979,7 млрд. рублей и составили 1 528,5 млрд. рублей.

Федеральным законом №357-ФЗ (с изменениями) установлено, что нефтегазовые доходы, поступившие в 2011 году сверх 4 551,4 млрд. рублей и не использованные на замещение объемов государственных заимствований Российской Федерации и (или) поступлений от продажи акций или иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, подлежат не позднее 1 февраля 2012 года зачислению в Резервный фонд.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2012 г. №1 "О порядке зачисления в Резервный фонд нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета в 2011 году", 30 января 2012 года нефтегазовые доходы, поступившие сверх указанной суммы, в полном объеме перечислены на счет по учету средств Резервного фонда в валюте Российской Федерации.

Доходы федерального бюджета исполнены в сумме 11 354,0 млрд. рублей, или 102,1% уточненного прогноза на год, что на 232,6 млрд. рублей превышает законодательно утвержденный показатель (с учетом изменений).

Нефтегазовые доходы исполнены в сумме 5 641,7 млрд. рублей, или 103% объема уточненных нефтегазовых доходов, и на 24%, превысили уровень, сверх которого в соответствии с частью 9 статьи 24 Федерального закона №357-ФЗ (с изменениями) они могут использоваться на замещение объемов государственных заимствований Российской Федерации и (или) поступлений от продажи акций или иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации.

В 2011 году объем нефтегазовых доходов по отношению к общему объему расходов федерального бюджета составил 51,6% (в 2010 году - 37,9%).

Удельный вес нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составил 49,7% (в 2010 году - 46,1%).

Доходы федерального бюджета за январь - март 2012 года исполнены в сумме 2 963,6 млрд. рублей, или 25,2% прогноза на год, что на 570,8 млрд. рублей, или на 23,9%, превышает уровень соответствующего периода 2011 года.

Нефтегазовые доходы исполнены в сумме 1 544,9 млрд. рублей, или 27,7% расчетного объема нефтегазовых доходов, что на 410,7 млрд. рублей, или на 36,2%, превышает уровень соответствующего периода 2011 года. Удельный вес объема нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составляет 52,1% (в январе - марте 2011 года - 47,4%).

Существенными резервами увеличения доходов федерального бюджета являются улучшение администрирования, снижение задолженности по уплате налогов, сборов и пошлин, оптимизация предоставляемых льгот по налоговым и таможенным платежам, а также повышение эффективности распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности.

Совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним остается значительной: на 1 апреля 2012 года она составила 1 086,2 млрд. рублей и увеличилась с начала года на 19,5 млрд. рублей, или на 1,8%, недоимка составила 332,2 млрд. рублей и увеличилась на 29,7 млрд. рублей, или на 9,8%.

Следует отметить, что 28,1% задолженности - это задолженность, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства. При этом результаты проверок свидетельствуют о недостаточном соблюдении интересов государства при проведении процедур банкротства.

Предложения

Целесообразно предложить Правительству Российской Федерации:

- принять комплекс мер, направленных на поддержание умеренной долговой нагрузки на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- принять дополнительные меры, направленные на стимулирование опережающего роста ненефтегазовых доходов федерального бюджета;

- поручить Минфину России принять меры по:

- повышению эффективности управления средствами Резервного фонда и ФНБ, а также использования заемных средств;

- улучшению качества прогнозирования внутренних и внешних государственных заимствований с учетом реальных потребностей в привлечении заемных средств;

- оперативному влиянию на заемную политику корпоративного сектора, субъектов Российской Федерации;

- поручить Минэкономразвития России, Минфину России совместно с Центральным банком Российской Федерации принять дополнительные согласованные меры, направленные на сдерживание инфляционных процессов;

- поручить главным администраторам средств федерального бюджета принять действенные меры по:

- своевременному принятию нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете и постановления Правительства Российской Федерации о мерах по его реализации;

- отражению в пояснительной записке к отчету об исполнении федерального бюджета за соответствующий период информации о принятых главными администраторами бюджетных средств нормативных правовых актах, утверждающих порядок (правила) предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, правила предоставления иных межбюджетных трансфертов, предусмотренных сводной бюджетной росписью федерального бюджета, с указанием причин несвоевременного принятия нормативных актов;

- установлению порядка формирования сводной отчетности и оценки достижения результатов по показателям, утвержденным как ведомственным перечнем государственных услуг, так и базовым (отраслевым) перечнем при формировании отчетности о выполнении государственного задания всеми типами учреждений;

- мобилизации дополнительных бюджетных доходов и дальнейшему совершенствованию налогового администрирования;

- погашению задолженности по уплате налогов, сборов, пошлин в бюджетную систему Российской Федерации;

- равномерному исполнению расходов федерального бюджета в течение года.

Заключение

В рамках настоящей дипломной работы нами ставились цели по изучению теоретических и организационно-правовых основ государственного финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, анализу действующей практики и проблем осуществления контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, а также по выделению основных направлений повышения эффективности системы контроля доходов федерального бюджета.

Для достижения поставленных целей нами были изучены и проанализированы научные труды российских ученых, нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления контроля в установленной сфере, методические документы и практические материалы по вопросам планирования, организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета.

Нами ставилась задача в рамках дипломной работы показать роль Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля за доходами федерального бюджета на примере деятельности Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, изучение которой помогло оценить существующие в современных условиях проблемы контроля по рассматриваемому направлению, а также глубже понять особенности осуществления контроля за доходами федерального бюджета на практике.

Проведенный анализ теоретических основ и практики планирования, организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, в том числе доходной части федерального бюджета, показал, что система государственного финансового контроля Российской Федерации проводит значительную работу по указанным направлениям и повышению эффективности администрирования доходов федерального бюджета. Соответствующие органы государственного финансового контроля вносят значительный вклад в обеспечение поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, поддержание их финансовой устойчивости.

Тем не менее, среди недостатков действующей системы контроля за формированием и исполнением федерального бюджета можно выделить следующие:

1) отсутствие в теории и на практике единых подходов к решению целевых задач контроля; система не достаточно действенна, и ее результаты не удовлетворяют в полной мере ни общество, ни государственную власть;

2) отсутствие единого для всех органов государственного контроля понятийного аппарата терминов, относящихся к государственному финансовому контролю;

3) отсутствие четкой координации действий органов государственного финансового контроля; функции одних контролирующих органов пересекаются с функциями других, имеет место дублирование в их действиях, в связи с чем возникают сложности с принятием согласованных комплексных решений при планировании, организации контрольных проверок и реализации их результатов;

4) несовершенство нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов государственного финансового контроля;

5) необходимость определения правового статуса внешнего и внутреннего финансового контроля;

6) игнорирование результатов контроля при формировании федерального бюджета и принятии управленческих решений;

7) отсутствие четкого порядка исполнения предписаний;

8) необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации, таможенное и налоговое законодательство и др.

Таким образом, на основании проведенного анализа вопросов государственного финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета мы пришли к выводу, что необходимо продолжить работу по дальнейшему укреплению и развитию единой системы контроля исполнения федерального бюджета, совершенствованию правового и методологического обеспечения государственного финансового контроля.

Представляется необходимым подготовить новую редакцию раздела IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющего само понятие государственного финансового контроля, понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, принципы организации, формы и методы его осуществления, систему органов государственного и муниципального финансового контроля, правовые основы создания и деятельности указанных органов.

Контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета является отдельным направлением деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета осуществляются в рамках экспертизы проекта федерального бюджета (предварительный контроль), текущего и последующего контроля исполнения федерального бюджета.

Особое внимание при экспертизе проектов федерального бюджета в рамках предварительного контроля уделяется оценке обоснованности показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, поскольку проблема обеспечения точности прогнозирования таких показателей по-прежнему остается актуальной.

На основании вышеизложенного, мы пришли к выводу, что в научной и учебной литературе в основном рассматривается общая теория и практика государственного финансового контроля и аудита, а также практические аспекты контроля за исполнением федерального бюджета. Теоретические же аспекты контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, на наш взгляд, не получили должного освещения

Особую роль в формировании доходов федерального бюджета играют налоговый и таможенный контроль.

За последние годы (2009-2011 гг.) Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой и их территориальными органами проведена значительная работа по формированию доходов федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, что способствовало повышению собираемости налогов, сборов и таможенных пошлин. Внесенные в бюджетное, налоговое и таможенное законодательство Российской Федерации изменения, оказали влияние на поступление доходов в федеральный бюджет.

Вместе с тем значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате нарушений налогоплательщиками налогового и таможенного законодательства, сохраняющихся недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей. Существенный ущерб наносится федеральному бюджету вследствие недостоверного декларирования ввозимых товаров с занижением их таможенной стоимости, нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, осуществления экспорта по контрактам с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах. Имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в 2009-2011годах показали, что недостатки в налоговом и таможенном законодательстве позволяли налогоплательщикам занижать налоговую базу и уменьшать платежи в бюджет или вовсе не уплачивать установленные налоги.

По итогам проведенного исследования нами были сделаны выводы и вынесены предложения, направленные на реализацию мер по повышению эффективности контроля за доходами федерального бюджета и эффективности исполнения федерального бюджета в целом.

1. Несмотря на проводимую налоговыми и таможенными органами значительную работу по формированию доходной части федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, сохраняется существенная задолженность по уплате налогов, сборов, таможенных пошлин и других обязательных платежей. Погашение задолженности по уплате налогов, сборов и таможенных пошлин является существенным резервом увеличения поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации.

2. Следующей проблемой является то, что к недопоступлению налоговых и таможенных платежей в федеральный бюджет приводит использование плательщиками различных льгот. Предлагается оптимизировать и сократить объемы предоставляемых льгот по налогам, сборам, пошлинам, а также совершенствование налогового и таможенного законодательства, что позволит увеличить поступления доходов в федеральный бюджет.

3. Важной и эффективной мерой государственной поддержки налогоплательщиков, направленной на улучшение финансового состояния предприятий и организаций, является предоставление отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов, инвестиционных налоговых кредитов.

На основании вышеизложенного, мы делаем вывод о необходимости совершенствования законодательства по данному направлению. В частности, представляется целесообразным дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации отдельной статьей, в которой необходимо изложить порядок и условия изменения срока уплаты налогов и сборов от одного года до пяти лет. При этом следует предусмотреть, что решение об изменении срока уплаты налогов и сборов оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией, претендующей на изменение срока уплаты налога.

4. В настоящее время сохраняется проблема неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость.

Как свидетельствуют материалы проверок Счетной палаты Российской Федерации, в настоящее время все более масштабное распространение приобретает использование налогоплательщиками схем незаконного возмещения налога на добавленную стоимость с использованием так называемых "фирм - однодневок".

Поэтому в целях увеличения объема поступлений налога на добавленную стоимость и улучшения его администрирования Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным введение системы регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве плательщиков налога на добавленную стоимость, что усилит контроль за государственной регистрацией и постановкой на налоговый учет организаций, и позволит выявлять "фирмы-однодневки" еще на стадии их регистрации.

5. Остается актуальной проблема обеспечения точности прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, в связи с чем назрела необходимость принятия мер по повышению качества макроэкономического прогнозирования.

Решению указанной проблемы может способствовать принятие федерального закона о государственном прогнозировании. Кроме того, представляется целесообразным восстановить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму о том, что показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации относятся к основным характеристикам федерального бюджета. Восстановление этой нормы будет способствовать повышению качества проектировок, а также ответственности администраторов доходов федерального бюджета за достижение принятых параметров доходов бюджета.

Основными резервами увеличения доходов федерального бюджета являются совершенствование налогового и таможенного законодательства, а также повышение эффективности администрирования доходов бюджета. На основании проведенного анализа следует, что в целях совершенствования налогового и таможенного законодательства, бюджетного процесса и обеспечения большей прозрачности при формировании и исполнении федерального бюджета представляется необходимым обеспечить:

- разработать комплекс мер по ускорению модернизации экономики, ее перехода от сырьевой к инновационной модели развития; внедрению эффективных механизмов стимулирования инвестиций и инноваций; совершенствованию системы регулирования на финансовых рынках для обеспечения надежности сектора оказания финансовых услуг, повышения привлекательности российского финансового рынка для инвесторов и участников рынка; предотвращению возможного банкротства стратегических предприятий и организаций; обеспечению расширения мер государственной поддержки малого предпринимательства как базы экономического роста и развития конкуренции;

- принять меры по повышению качества макроэкономического прогнозирования, более

- полно учитывать влияние рисков на макроэкономическую ситуацию;

- подготовить проекты федеральных законов о внесении изменений в: Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих установление федеральным законом о федеральном бюджете источников финансирования дефицита федерального бюджета как по основным видам привлеченных средств, так и по их погашению не только в случае принятия федерального бюджета с дефицитом, но и в случае принятия федерального бюджета без дефицита или с профицитом;

- Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на стимулирование инновационной активности хозяйствующих субъектов;

- предусматривать в постановлении Правительства Российской Федерации о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период положение о необходимости разработки федеральными органами исполнительной власти ведомственных нормативных правовых актов о мерах по реализации федерального закона о федеральном бюджете и плана-графика подготовки и принятия соответствующих нормативных правовых актов; поручить:

Минфину России принять меры по:

- усилению контроля за равномерным исполнением расходов федерального бюджета в течение года;

- минимизации количества и объемов изменений сводной росписи в ходе исполнения федерального бюджета;

- равномерному предоставлению государственных гарантий в течение года; повышению эффективности управления средствами Резервного фонда и ФНБ, а также использования заемных средств;

- улучшению качества прогнозирования внутренних и внешних государственных заимствований с учетом реальных потребностей в привлечении заемных средств;

- недопущению неконтролируемого роста совокупного внешнего долга Российской Федерации;

- Минэкономразвития России активизировать работу с государственными заказчиками ФЦП в целях повышения их ответственности за достижение целевых индикаторов при реализации программных мероприятий;

- главным администраторам средств федерального бюджета принять действенные меры

по:

- своевременному принятию нормативных правовых актов по реализации федерального

- закона о федеральном бюджете и постановления Правительства Российской Федерации о мерах по его реализации;

- мобилизации дополнительных бюджетных доходов и дальнейшему совершенствованию налогового администрирования;

- погашению задолженности по уплате налогов, сборов, пошлин в бюджетную систему Российской Федерации;

- равномерному исполнению расходов федерального бюджета в течение года.