Аналіз напрямів використання коштів зведеного бюджету Закарпатської області

Поряд з тим, основним завданням удосконалення бюджетного законодавства стало створення правового підґрунтя до подальшого розвитку середньострокового бюджетного планування та програмно-цільового методу бюджетування, для зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, застосування сучасних форм та методів управління боргом, розвитку системи контролю за дотриманням бюджетного законодавства із посиленням відповідальності всіх учасників бюджетного процесу.

У зв'язку з вищевикладеним був розроблений Проект Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України", внесений народними депутатами України Деркачем М.І., Жебрівським П.І., Кирильчуком Є.І., який підтримується Міністерством фінансів України, зареєстрований у Верховній Раді України 02.07.2008 за № 2709.

Даний законопроект має на меті створення правових передумов для підвищення результативності та якості управління фінансами, а також ефективності та прозорості використання бюджетних коштів.

Проект закону розроблено, виходячи з практики застосування Бюджетного кодексу України протягом періоду його дії та зарубіжного досвіду, а також з урахуванням окремих пропозицій народних депутатів України в законопроектах з цих питань, пропозицій органів державної влади та місцевого самоврядування.

В цілому, передбачена законопроектом система уточнень та концептуальних змін створить правову основу для удосконалення управління фінансами, зокрема, бюджетної системи на всіх рівнях. Законопроектом передбачається введення нових та уточнення діючих понять і термінів з метою забезпечення універсальності понятійної бази бюджетного законодавства та уникнення подвійного трактування окремих норм.

Бюджетний кодекс пропонується доповнити нормами щодо ефективного управління фінансовими ресурсами та боргом, зокрема, конкретизувати положення щодо умов та особливостей здійснення операцій з державним та місцевим боргом, залучення державних та місцевих запозичень.

Передбачається систематизація норм щодо повноважень та відповідальності органів, уповноважених на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначення видів бюджетних правопорушень залежно від стадії бюджетного процесу, заходів впливу та процедур їх застосування у разі вчинення бюджетних правопорушень учасниками бюджетного процесу.

Також передбачається нормами Бюджетного кодексу закріпити на постійній основі окремі норми, які щорічно регулюються законами про Державний бюджет України, враховуючи необхідність створення сприятливих умов забезпечення стабільності бюджетної системи, створення привабливого інвестиційного клімату.

З метою посилення фінансової основи місцевих бюджетів та підвищення ефективності надання суспільних послуг законопроектом зазначено пропозиції щодо внесення змін до Бюджетного кодексу в частині місцевих бюджетів полягають у наступному.

І. В частині доходів

1. Пропонується передати доходи державного бюджету до місцевих бюджетів, зокрема:

- плати за ліцензії та сертифікати, державну реєстрацію (6 видів) (0,34 млрд. грн.);

- збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення (0,58 млрд. грн.);

- частини податку на прибуток (10%) підприємств (крім підприємств державної та комунальної власності) до бюджету розвитку спеціального фонду бюджету місцевих бюджетів (3,1 млрд. грн.).

2. Пропонується збільшити джерела доходів на виконання власних повноважень, а саме:

включити до доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів:

- 100% плати за землю - віднести до складу місцевих податків і зборів (1,75 млрд. грн.);

- надходження адміністративних штрафів (перенести з І кошика) (0,03 млрд. грн.).

Передбачається введення податку на нерухомість як місцевого податку (за експертними оцінками - 2,0 млрд. грн.)

3. Пропонується збільшити джерела надходжень спеціального фонду за рахунок:

- зміни нормативів відрахувань збору з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів до бюджетів міст, сіл, селищ з 50% до 70% (0,1 млрд. грн.);

- збільшення нормативів зарахування збору за забруднення навколишнього природного середовища (встановлено для обласних бюджетів 20 %, для бюджетів міст, сіл, селищ - 50 %) - 0,3 млрд. грн.;

- зарахування у повному обсязі грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності (0,02 млрд. грн.).

ІІ. В частині видатків

1. Пропонується розширити перелік видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема до таких видатків включити видатки на:

- утримання закладів позашкільної освіти (1,5 млрд. грн.);

- фінансування центрів соціальної реабілітації дітей-інвалідів; центрів професійної реабілітації інвалідів (0,09 млрд. грн.);

- виплату грошової компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги (0,08 млрд. грн.);

- забезпечення діяльності зоопарків (0,05 млрд. грн.);

2. Пропонується передати з державного бюджету на фінансування з місцевих бюджетів:

- утримання закладів професійно-технічної освіти (2,5 млрд. грн.);

- виплату щомісячної грошової допомоги у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та компенсації за пільгове забезпечення продуктами харчування громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (0,8 млрд. грн.);

- оздоровлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (0,36 млрд. грн.).

ІІІ. В частині формування та виконання місцевих бюджетів

Пропонується розширити коло місцевих бюджетів, які можуть здійснювати зовнішні запозичення - міські ради міст з чисельністю населення понад 500 тисяч мешканців при діючій нормі - 800 тисяч.

Передбачається наблизити термін для початку підготовки проектів місцевих бюджетів усіх рівнів - підставою для формування проектів місцевих бюджетів будуть розрахунки обсягів міжбюджетних трансфертів, доведені Міністерством фінансів після їх схвалення КМУ - 15 вересня (в чинній редакції - після затвердження ВРУ у II читанні 20 листопада).

Передбачається надати право:

органам місцевого самоврядування об'єднувати свої ресурси з метою ефективного використання коштів місцевих бюджетів: якщо питома вага дотації вирівнювання становить більше 70% обсягу загального фонду відповідного бюджету, можна делегувати повноваження щодо складання і виконання таких бюджетів з передачею їх коштів відповідній райдержадміністрації (міському виконавчому комітету);

головам Ради Міністрів АРК, обласних та районних держадміністрацій, міським, сільським, селищним головам у міжсесійний період приймати рішення щодо розподілу і перерозподілу міжбюджетних трансфертів, з послідуючим внесенням змін до рішення про місцевий бюджет;

місцевим бюджетам отримувати короткотермінові позички на покриття тимчасових касових розривів по бюджету розвитку (діюча норма - лише по загальному фонду);

органам місцевого самоврядування здійснювати рефінансування по місцевих запозиченнях з метою зменшення витрат на обслуговування боргу.

ІV. В частині міжбюджетних трансфертів

Передбачається:

- виділення на нових засадах субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних програм (проектів);

- нові передумови щодо формування переліку об'єктів інвестування на середньострокову перспективу із щорічним пріоритетним спрямуванням коштів на перехідні об'єкти (прогнозні суми не підлягають зменшенню при затвердженні бюджетів на нові планові роки).

V. Інші зміни

1. Закладено засади складання та виконання місцевих бюджетів на середньострокову перспективу (3 роки):

ь визначено методичні засади запровадження елементів програмно-цільового методу;

ь визначено підходи до формування програмної класифікації видатків та кредитування.

2. Конкретизовано перелік бюджетних правопорушень на кожній стадії бюджетного процесу, а також перелік заходів, що застосовуються за вчинені правопорушення.

3. Передбачено норму щодо розрахунку загального обсягу фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів на підставі державних соціальних стандартів і нормативів.

4. Врегульовано питання передачі товарів (робіт, послуг), придбаних за рахунок видатків на централізовані заходи бюджетним установам, які фінансуються з інших бюджетів.

18 вересня поточного року зазначений законопроект було прийнято за основу та відповідно до Постанови Верховної Ради України від 18.09.2008 № 517-VI доручено Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доопрацювати його та у скорочені строки внести на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.

Прийняття законопроекту сприятиме реформуванню міжбюджетних відносин, підвищенню самодостатності місцевих бюджетів, децентралізації та розмежуванню делегованих державою і власних повноважень органів місцевого самоврядування, створить правове підґрунтя до розвитку середньострокового бюджетного планування та програмно-цільового методу бюджетування, застосування сучасних методів управління бюджетними коштами.

Переходячи безпосередньо до розгляду заходів щодо вдосконалення формування та виконання місцевих бюджетів Закарпатської області слід зазначити, що у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України "Український прорив: для людей, а не політиків", затвердженій Постановою Кабміну від 16.01.2008 № 14, зазначається, що завданнями Кабінету Міністрів стосовно підвищення ефективності бюджетної політики є "розроблення та здійснення заходів щодо децентралізації міжбюджетних відносин з урахуванням унітарної форми державного устрою України та трирівневої системи адміністративно-територіального устрою", а також "внесення змін до податкового законодавства з метою створення стабільних і достатніх джерел фінансового задоволення потреб органів місцевого самоврядування". Передумовами реформування місцевих бюджетів, як зазначалося вище, є зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування і розмежування видаткових повноважень їх органів, яке має відбуватися поетапно з урахуванням суспільно-політичних та економічних умов із збереженням збалансованості бюджетної системи в цілому та у взаємозв'язку з проведенням реформ у бюджетній сфері та інших сферах діяльності.

Недостатність у місцевих органів влади стабільних фінансових ресурсів призводить до постійного зростання обсягів різних субвенцій і дотацій, що зовсім не стимулює розвиток регіонів, виховує у них споживацькі настрої, а не почуття господаря.

На наш погляд, щоб зміцнити дохідну базу місцевих бюджетів, як основу стабільності розвитку регіонів, необхідно законодавчо врегулювати:

- внесення змін до законів України "Про податок з доходів фізичних осіб", "Про банки та банківську діяльність" щодо посилення контролю зі сторони банків за повнотою перерахування платниками податку з доходів фізичних осіб та запровадження обов'язкової форми податкової звітності;

- реформування системи місцевих податків і зборів, з метою збільшення питомої ваги в доходах загального фонду місцевих бюджетів (2,7 відсотка), змінити розрахунок розміру цих податків, виходячи не з неоподаткованого мінімуму (17 грн.), а, наприклад, із певної частини мінімальної заробітної плати;

- скасувати неефективні місцеві податки і збори, доповнити їх перелік зокрема туристичним податком;

- для розширення бази оподаткування регіону ввести в законодавство обов'язкову норму щодо реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності по місцю створення доданої вартості з обов'язковою сплатою там податків і зборів. Значна кількість виробничих підрозділів, цехів тощо, які здійснюють фінансово-господарську діяльність в регіонах, фактично не сплачують жодної гривні від зароблених прибутків до місцевих бюджетів;

- вимогою часу для місцевих органів виконавчої влади є розробка проекту "Стратегії розвитку регіону до 2015 року" та перспективи наповнення бюджету розвитку. Тому пропонується прискорити впровадження податку на нерухомість, спрямувавши його до загального фонду місцевих бюджетів, що не враховані при визначенні міжбюджетних трансфертів. При цьому вихідною базою оподаткування може слугувати площа нерухомого майна, а також ставки податку залежно від мети його використання, місця розташування та якості. На сьогодні для введення такого податку є певні дані в органах місцевого самоврядування (села), які на місцях ведуть облік за формою 1 "Погосподарська книга", формою 3 "Алфавітна книга домогосподарств" і звітують перед органами статистики за формою 1-село, затвердженою наказом Держкомстату України від 07.02.2005 № 45. Водночас, таких даних немає в селищах та містах обласного та районного значення, що не є підзвітними перед органами статистики. Частково вказаними даними володіють бюро технічної інвентаризації (БТІ), які складають звіти за формою № 1-житлоформ, затверджені наказом Держкомстату України від 17.06.2003р. Цією формою передбачені такі реквізити, як: кількість приватизованих квартир, їхня площа, дані про рух житлового фонду та ін. Але разом з тим бракує інформації щодо загальної кількості квартир, будівель виробничого і невиробничого призначення та їх площ ( такими даними частково володіють міські, селищні ради і житлово-експлуатаційні дільниці);

- прийнятий в липні 1998 р. Указ Президента України "Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва" втратив актуальність в окремих аспектах. Пропоную внести зміни в діюче законодавство щодо збільшення максимальної ставки єдиного податку до 500 гривень, крім плати за землю, яку необхідно сплачувати на загальних підставах;

- провести оцінку вартості землі та переглянути ставки по оплаті за оренду земельних ділянок в сторону збільшення.

Закарпаття за своїми фізико-географічними, кліматичними, природно-ресурсними та соціально-економічними умовами відноситься до територій, найбільш сприятливих для розвитку рекреації. Визначальними чинниками при цьому виступають - наявність гірської системи Східних (Українських) Карпат, комфортні кліматичні умови Закарпатської низовини, багатство флори і фауни, розвинута мережа транспортного сполучення, велика кількість історичних пам'яток культури та архітектури.

Туристично-рекреаційна діяльність є одним із пріоритетних напрямів розвитку економіки області. Мережа санаторно-курортних та оздоровчих закладів області за офіційними даними станом на 1 січня 2007 року налічувала 68 об'єктів на 6 258 ліжок максимального розгортання. Але більшість приватних підприємців не реєструються офіційно. Тому потрібно створити умови для стимулювання бажання реєстрації вказаних підприємців, можливо шляхом надання певного роду пільг, або створенням державних замовлень на відпочинок школярів в літній та студентів у зимовий періоди.

Підсумовуючи вищевикладене слід зауважити, що такі зміни досить укріпили б самостійність, у фінансовому плані, органів місцевого самоврядування та сприяли б соціально-економічному розвитку регіону. Загалом основна мета розвитку регіону в 2009 році полягає в наступному: зниження соціально-економічних міжрегіональних диспропорцій, зміцнення потенціалу міст та районів, створення умов для забезпечення сталого економічного зростання на основі ефективного функціонування реального сектору економіки, підтримки та розвитку пріоритетних сфер діяльності, малого підприємництва, розвиток транспортного співробітництва та формування сучасної інфраструктури

3.2 Запровадження програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів як інструмент соціально-економічного розвитку регіонів

Сучасний етап соціально-економічного розвитку держави вимагає поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави, поліпшення прозорості та зрозумілості бюджету для громадськості, підвищення якості надання державних послуг та ефективності використання коштів бюджету. Для досягнення цих цілей в Україні з 2002 року почалось впровадження програмно-цільового методу складання державного бюджету, а з 2003 року програмно-цільовий метод почав застосовуватися на рівні місцевих бюджетів України. Досліджуваний метод передбачає здійснення бюджетних видатків на цілі, що відповідають середньо- або довгостроковій стратегії розвитку територіальної громади і являє собою інструмент планування бюджету на середньострокову перспективу. Завдяки заздалегідь визначеним показникам виконання бюджетних програм влада разом з громадою може здійснювати контроль не лише за цільовим використанням бюджетних коштів, але й за фактичними результатами від надання громадянам бюджетних послуг.

Дослідженням використання програмно-цільового методу як інструменту соціально-економічного розвитку територій при плануванні та виконанні місцевих бюджетів займалися вітчизняні вчені,зокрема І.В. Запатріна, І.В. Лебеда, Т.Г. Затоцька, М.М. Лаврентьєв, М. Долішний, Б. Кваснюк, Т. Ковальчук, В. Кравченко, В. Лагутін, І. Луніна, В. Опарін, В. Федосов, Н. Чумаченко, А. Чухно.

Нашою метою є обґрунтування необхідності запровадження програмно-цільового методу планування та виконання місцевих бюджетів як інструменту стабільного соціально-економічного розвитку регіонів. Адже однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмежений фінансовий ресурс, який не повною мірою забезпечує виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади.

Для вирішення вказаної проблеми, окрім необхідності перегляду податкової бази для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання тих бюджетних ресурсів, які існують на сьогодні. Зокрема, це стосується фінансування бюджетних установ. Метод планування бюджету на один рік, який використовують нині, стримує ефективне управління бюджетом та прийняття стратегічних рішень щодо розвитку територіальних одиниць. Бюджетна реформа, яка почалася в Україні з прийняттям Бюджетного кодексу в 2001 році, передбачає удосконалення практики складання та виконання бюджету на основі застосування сучасних методик та прогресивних підходів, підтверджених світовим досвідом. Складовою цього процесу є впровадження середньострокового планування бюджету з використанням одного із сучасних інструментів бюджетування - програмно-цільового методу (надалі ПЦМ).

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі - це система планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі, спрямована на розробку та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат. Для кожної програми визначають мету та формують завдання, виконання яких забезпечить досягнення поставлених цілей. Важливим обов'язковим елементом програми є встановлення показників виконання програм - кількісних і якісних параметрів, які використовуються для оцінки виконання програми і за якими визначають, чи було досягнуто цілей.

Програмно-цільовий метод бюджетування забезпечує комплексний підхід до формування бюджету і включає наступні складові (елементи):

- прозорість бюджетного процесу, що є важливим для розробки ефективного та реалістичного бюджету і планування напрямів розвитку певної території;

- стратегічне планування, що здійснюється бюджетними установами для планування та прогнозування їх діяльності;

- бюджетна програма, яка складається з тісно пов'язаних між собою дій, спрямованих на виконання завдань програми та досягнення однієї цілі або низки середньострокових чи довгострокових цілей. Кожна програма формується з дотриманням визначених вимог і повинна містити ціль, завдання та показники виконання;

- показники виконання бюджетної програми - це статистичні індикатори, які показують успішність виконання програми і обов'язково мають бути вимірними або піддаватися кількісному визначенню;

- середньострокове планування доходів, яке ставить на меті визначення реального обсягу ресурсів місцевого бюджету для здійснення необхідних витрат;

- середньострокове планування видатків допомагає визначити пріоритети щодо використання бюджетних коштів та підвищити відповідальність розпорядників за їх розподіл і використання, а також посилити загальний бюджетний контроль;

- планування капітальних вкладень передбачає підготовку плану на середньострокову та довгострокову перспективи, що містить інформацію про проекти капіталовкладень, які необхідно реалізувати за визначений період;

- моніторинг, контроль та оцінка програм. ПЦМ передбачає постійне здійснення моніторингу виконання програм, а також їх оцінку на різних етапах бюджетного процесу. Показники виконання дозволять оцінити соціально важливий ефект від здійснення програми, який є головною метою виконання бюджетної програми. На підставі отриманої інформації оцінюється результативність програми та приймаються відповідні адміністративні рішення.

Зазначені елементи - це сучасні бюджетні методики, які допомагають підвищити ефективність та результативність бюджету, підготовленого у будь-якому форматі. ПЦМ означає як процес, так і формат складання та виконання бюджету і вимагає, щоб всі зазначені компоненти розглядалися як частина бюджетного процесу.

Отже, ПЦМ є сучасним інструментом складання та виконання бюджету в середньостроковій перспективі. Метод дозволяє ефективно й результативно використовувати обмежені бюджетні ресурси, підвищувати якість суспільних послуг та забезпечувати прозорість при розподілі ресурсів і прийнятті рішень.

Розглядаючи планування доходів місцевих бюджетів у середньостроковій перспективі слід зазначити, що воно передбачає наступні кроки:

1. Здійснення моніторингу та аналізу надходжень до місцевих бюджетів відповідно до джерел доходів за кілька років. Зважаючи на те, що Бюджетний кодекс було ухвалено лише у 2001 році, особливо важливим для місцевих бюджетів є динаміка надходжень, починаючи з 2002 року, коли вперше на постійній основі було закріплено доходи за відповідними видами місцевих бюджетів. Теоретично, чим довшим є період, за який здійснюється аналіз, тим краще для виявлення тенденцій надходжень до бюджету з різних джерел. При цьому важливо привести базу доходів місцевого бюджету за ряд років у співставні умови з роком, на який здійснюється прогнозна оцінка доходів (наприклад, при зміні ставок оподаткування, або бази оподаткування змінюються і надходження до бюджету від такого податку).

2. Визначення тенденції поведінки бази оподаткування в умовах поточного року (тобто без змін до податкового законодавства). Це необхідно для визначення альтернативних джерел наповнення доходної частини місцевого бюджету в разі можливих втрат від змін у законодавстві.

3. Врахування змін, що сталися у базі оподаткування, а також у законодавстві щодо цих податків та зборів. Після цього потрібно оцінити законодавчі зміни, які вступають у році, на який здійснюється прогноз, а також вплив цих змін на середньострокову перспективу в кількісному значенні.

4. Виявлення особливої уваги до надходжень, пов'язаних з комунальною власністю місцевих громад. Оскільки кошти, отримані від приватизації, є одноразовими надходженнями, тобто обмеженими процесом приватизації, вони мають бути залучені до бюджету лише у випадку проведення відповідних видатків з бюджету розвитку.

5. Здійснення середньострокової оцінки дотацій вирівнювання з державного бюджету (з бюджету вищого рівня) або коштів, що передаються до такого бюджету. З цією метою, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 1195, має бути сформована база даних щодо доходів, які враховуються при розрахунку дотації вирівнювання. Для здійснення розрахунку на середньострокову перспективу, кожний наступний рік після планового року розраховується згідно з постановою. Окрім того, особливістю розрахунку міжбюджетних трансфертів є те, що у формулі враховано також основні макропоказники соціально-економічного розвитку країни, рівень прожиткового мінімуму, розмір мінімальної заробітної плати та можливі зміни у бюджетній політиці. Оскільки такі показники затверджуються на загальнодержавному рівні, тобто при складанні державного бюджету, то розрахований місцевим фінансовим органом на середньострокову перспективу обсяг міжбюджетних трансфертів (у тому числі розрахунок соціальних субвенцій згідно зі ст. 89 Бюджетного кодексу України) може бути виключно орієнтовним.

Слід зазначити, що до доходів місцевого бюджету згідно із ст. 64-69 Бюджетного кодексу України належать наступні складові.

Кошик І. У ст. 64-67 Бюджетного кодексу України встановлено перелік доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, а також нормативи відрахувань до окремих місцевих бюджетів певних податків та зборів. Податкове законодавство встановлює чіткі правила щодо нарахування та стягнення цих податків і зборів та унеможливлює втручання органів влади будь-якого рівня в цей процес. Будь-які зміни, що стосуються цих доходних джерел, вносяться виключно законами України.

Кошик ІІ. Доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, визначені у ст. 69 Бюджетного кодексу України, причому цей перелік включає в себе джерела надходжень до бюджету розвитку, що визначений у ст. 71. У податковому законодавстві встановлені загальні правила адміністрування цих джерел надходжень; місцевим органам влади дозволено в законодавчих межах встановлювати ставки оподаткування, надавати окремі види пільг, встановлювати порядок, періодичність нарахування та сплати платежів. У будь-якому випадку, основою для реалістичності середньострокового планування і виконання доходів місцевих бюджетів є стабільність законодавства з питань оподаткування. Так, впродовж бюджетного року мають чітко дотримуватися вимоги ст. 27 Бюджетного кодексу України щодо подання, розгляду і прийняття законів, які впливають на доходну частину бюджету. Однак слід зазначити, що на практиці однією з найбільших проблем для планування доходів місцевих бюджетів, зокрема на середньострокову перспективу, є нестабільність податкового законодавства. Постійні зміни у податковій політиці, зокрема під час розгляду та ухвалення бюджету на поточний рік, створюють проблеми для розробки реалістичного середньострокового прогнозу ресурсів місцевого бюджету. Нестабільність податкового законодавства також напряму впливає на розрахунок міжбюджетних трансфертів, оскільки у багатьох місцевих бюджетах дотації вирівнювання можуть складати більше 70 відсотків ресурсної частини бюджету.

ІІІ. Міжбюджетні трансферти (дотація та субвенція, які надаються бюджетом вищого рівня бюджетам нижчих рівнів на безоплатній і безповоротній основі). Розрахунок міжбюджетних трансфертів здійснюють згідно зі ст. 98 Бюджетного кодексу України. На її виконання 5 вересня 2001 року затверджено постанову Кабінету Міністрів України №1195 "Про затвердження Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами". Зміни та доповнення до цього документа вносять перед кожним бюджетним роком, у тому числі з метою адаптації до змін у законодавстві з питань оподаткування. Порядок розрахунку передбачає використання показників, які характеризують надходження за три повних бюджетних роки, що передують рокові, в якому формуються показники на плановий рік. Це дає можливість вже у січні поточного року розрахувати показник доходів місцевого бюджету, що використовуватиметься у розрахунках дотації на плановий бюджетний період. Таким чином, місцеві органи влади мають майже цілий рік для прийняття рішень та вжиття відповідних заходів, передусім у випадку негативного прогнозу ресурсів. Окрім того, фактичні результати, досягнуті органами місцевого самоврядування у збільшенні бази оподаткування місцевими податками і зборами, враховують у розрахунках на перспективу. Загалом формульний підхід допомагає проводити прогнозні розрахунки на середньострокову перспективу, визначати можливі майбутні проблеми та шляхи їх вирішення. Для забезпечення довгострокових джерел надходжень до місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі України закріплено на постійній основі за відповідними рівнями бюджетів певні види доходів (або їх частки). Це дозволяє не лише передбачати стан доходних джерел, а й впливати на них, у тому числі запроваджувати заходи, які дадуть позитивний результат у середньостроковій перспективі. Крім того, розмежування доходних джерел між бюджетами різних рівнів закріплює їхню солідарну відповідальність за їхнє збереження і нарощування. Під час планування доходів місцевих бюджетів необхідно брати до уваги те, що деякі з доходів враховуються, а деякі не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Йдеться про розрахунок дотації вирівнювання (коштів, що підлягають передачі до державного бюджету). Такий поділ доходів місцевих бюджетів закріплено у Бюджетному кодексі України.

Результатом використання ПЦМ у середньостроковому прогнозуванні та складанні планів доходів бюджету будуть можливості:

- пов'язувати політику і бюджет для досягнення довгострокових планів;

- окреслювати фінансове майбутнє і залишати час для запобігання несприятливим подіям;

- поліпшувати якість прийняття та виконання фінансових рішень;

- визначати альтернативні шляхи розв'язання проблем;

- удосконалювати процес планування бюджету;

- краще оцінювати бюджетні пропозиції та приймати оптимальні рішення;

- управляти і приймати рішення більш прозоро.

Метою прогнозування і планування доходів місцевих бюджетів, як компонентів складання бюджету ПЦМ є визначення реального обсягу ресурсів місцевого бюджету для здійснення необхідних витрат. Урахування всіх факторів, які впливають на доходну базу, визначає якість прогнозу. На базі якісних даних прогнозування встановлюються точні планові показники доходної частини місцевого бюджету на середньострокову перспективу, що дозволяє в повному обсязі та своєчасно виконувати бюджетні зобов'язання.

Щодо прогнозування видатків на середньострокову перспективу, слід зауважити, що видатки бюджету - кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум.

Метою складання середньострокового плану бюджетних видатків є ефективне управління бюджетними коштами у середньостроковій перспективі, оскільки реалізація стратегічних пріоритетів не обмежується лише одним роком. Для здійснення планування видатків місцевих бюджетів необхідно мати прогноз ресурсів на плановий рік та середньострокову перспективу. Причому цей прогноз повинен включати в себе не лише прогноз власних доходів бюджету, а й прогноз міжбюджетних трансфертів, які є складовою доходної частини місцевих бюджетів. Особливо актуальним це є для планування видатків, здійснення яких носить довгостроковий характер, наприклад, постійних видатків, пов'язаних з фінансуванням освітніх програм, соціального захисту населення, інноваційних та інвестиційних проектів тощо. Для ефективного управління бюджетними коштами та спрямування частини цих коштів на нові бюджетні програми важливо спочатку спрогнозувати обсяг видатків, пов'язаних із продовженням вже існуючих бюджетних програм (за умови їх ефективності). Для більшості місцевих бюджетів це є видатки соціального спрямування, які в структурі всіх видатків місцевих бюджетів складають 88%.

Оскільки ідеологія програмно-цільового методу передбачає фінансування найбільш ефективних бюджетних програм, а не просто утримання бюджетних установ, то при здійсненні планування видатків на середньострокову перспективу слід постійно здійснювати моніторинг та оцінку вже існуючих бюджетних програм. Це необхідно з метою включення до проекту середньострокового бюджету лише найбільш ефективних бюджетних програм, як існуючих, так і нових (у тому числі замість тих, що виявилися неефективними).

Мета запровадження ПЦМ у бюджетному процесі - встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

На сьогодні застосування ПЦМ у бюджетному процесі регулюється, зокрема:

1) Бюджетним кодексом України;

2) Концепцією застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 №538-р;

3) Постановою КМУ від 28.02.2002 №228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ";

4) Наказами Мінфіну від 14.12.2001 №574 "Про затвердження інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі", від 27.12.2001 №604 "Про бюджетну класифікацію та її запровадження", від 08.08.2002 №621 "Про запровадження результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм".

Ефективне застосування ПЦМ у процесі складання та виконання державного бюджету є однією із передумов запровадження застосування ПЦМ в частині місцевих бюджетів.

Концепція реформування місцевих бюджетів (далі - Концепція), схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.05.2007
№308-р, передбачає, що метою реформування місцевих бюджетів є, зокрема, зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування. Вона передбачає перетворення місцевих бюджетів у ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Одним із першочергових завдань, які необхідно виконати за для досягнення цієї мети, є запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу. Для цього необхідно:

- конкретизувати цілі, завдання, види планування, перелік показників;

- визначити порядок взаємодії всіх учасників процесу середньострокового бюджетного планування;

- забезпечити врахування показників, передбачених програмами соціально-економічного розвитку на середньострокову перспективу, під час середньострокового бюджетного планування;

- урегулювати процедуру врахування показників розвитку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу під час підготовки проекту Державного бюджету України на відповідний рік, проведення моніторингу їх виконання з подальшим коригуванням зазначених показників;

- розробити теоретико-методологічні засади програмно-цільового методу планування видатків місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;

- провести експеримент із запровадження елементів програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів в окремих регіонах;

- розробити програмну класифікацію видатків і кредитування місцевих бюджетів;

- скласти типовий перелік бюджетних програм та показників їх виконання органами місцевого самоврядування у частині делегованих повноважень;

- удосконалити процедуру казначейського обслуговування місцевих бюджетів.

З метою реалізації завдань Концепції підготовлено проект Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких законодавчих актів України", у якому, зокрема, визначено поняття програмно-цільового методу у бюджетному процесі, основні засади складання та застосування програмної класифікації видатків та кредитування бюджету, ключові моменти, умови та основні складові процесу середньострокового бюджетного планування. Окрім того, Мінфіном було розроблено План заходів з реалізації Концепції реформування місцевих бюджетів (затверджений наказом Мінфіну від 27.08.2007 №973), який детермінує основні завдання, заходи, що необхідно здійснити для реалізації цих завдань, відповідальних виконавців та терміни виконання передбачених заходів (п.4 Завдань - "Запровадження планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу"), та закріплено за відповідальними виконавцями Міністерства фінансів України пункти Плану заходів. На сьогодні Міністерством фінансів України створено Міжвідомчу робочу групу та передбачено розроблення методологічних засад запровадження елементів програмно-цільового методу на місцевому рівні з метою реалізації положень Концепції реформування місцевих бюджетів, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 №308-р, та підготовлено проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про проведення у 2008-2011 роках експерименту із запровадження елементів програмно-цільового методу складання та виконання бюджетів у Автономній Республіці Крим, Житомирській, Луганській та Львівській областях".

Отже, згідно з вищевикладеним матеріалом для виконання поставленої мети опрацьовано та підготовлено пропозиції щодо етапів запровадження програмно-цільового методу на місцевому рівні, завдань та заходів, які необхідно виконати у процесі його запровадження, та інструментів реалізації завдань.

Етапи проведення Експерименту:

І етап: 2008-2010 роки

Заходи:

- розроблення теоретико-методологічних засад ПЦМ планування видатків місцевих бюджетів і планування місцевих бюджетів на середньострокову перспективу;

- модернізація інформаційно-аналітичних систем МФУ та ДКУ, включаючи інформаційно-аналітичні системи місцевих фінансових органів та органів Державного казначейства України та розробку відповідного програмного забезпечення для розпорядників (одержувачів) коштів місцевих бюджетів;

- запровадження складання та виконання обласних (республіканського АРК) бюджетів, районних бюджетів, бюджетів міст обласного (республіканського АРК) значення в областях, що беруть участь в Експерименті, із застосуванням елементів програмно-цільового методу;

- підготовка звітності про виконання обласних (республіканського АРК) бюджетів, районних бюджетів, бюджетів міст обласного (республіканського АРК) значення в областях, що беруть участь в Експерименті;

- перегляд та удосконалення, за результатами Експерименту, нормативно-правової бази та методології складання та виконання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом.

ІІ етап: 2011 рік

Заходи:

- забезпечення проведення оцінки Експерименту щодо подальшого впровадження програмно-цільового методу складання та виконання бюджету на рівні місцевих бюджетів.

На сьогодні Основні підходи щодо запровадження програмно цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів затверджені наказом Міністерства фінансів України від 22.09.2008 №1172.

ВИСНОВКИ

На сьогодні в регіонах України загострилася проблема фінансового забезпечення, набуваючи загальнодержавної ваги. З посиленням процесів фінансової децентралізації надзвичайно гостро постало питання проведення такої бюджетної політики, яка б забезпечила послідовне й ефективне розв'язання питань економічного розвитку територій, фінансового забезпечення їх доходної бази, від якої залежать реальні можливості місцевих органів самоврядування. Провідна роль у створенні умов для сталого розвитку регіонів належить фінансовому механізму, складовою якого є місцеві бюджети.

Актуальність проблеми вдосконалення системи місцевих бюджетів як головного фактору соціально-економічного розвитку регіонів зумовлена, насамперед, наявністю глибоких територіальних диспропорцій, неефективним перерозподілом бюджетних ресурсів, неузгодженістю інтересів держави та її територіальних одиниць. Зазначені питання набувають особливого значення за умов ринкової трансформації економіки, бюджетного реформування, що проводиться в країні, пошуку ефективних фінансових механізмів економічного розвитку регіонів.

Узагальнення результатів дослідження дало змогу зробити такі висновки.

1. Згідно Бюджетного кодексу України до місцевих бюджетів відносять, бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 27 травня 1997р. (зі змінами та доповненнями), активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. В кінцевому підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади у більш повному задоволенні потреб населення. Через місцеві бюджети суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному і соціальному розрізах. Разом з іншими ланками бюджетної системи місцеві бюджети є одним з головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому.

2. Основним джерелом наповнення місцевих бюджетів є надходження місцевих податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Місцеві ради (сільські, селищні, міські) відповідно до переліку місцевих податків і зборів, передбаченого Законом України "Про систему оподаткування", запроваджують на своїй території місцеві податки, визначають механізм їх справляння та порядок сплати. Відповідальність за правильність обчислення, своєчасність та повноту перерахування місцевих податків та зборів до місцевих бюджетів покладається на платників відповідно до чинного законодавства.

При встановленні ставок місцевих податків органи місцевого самоврядування повинні дотримуватися певних критеріїв, зокрема:

- ефективність;

- справедливість;

- прив'язаність податків до місцевих видатків;

- гнучкість.

3. Зарубіжні держави мають значний доробок у сфері місцевої бюджетної політики, який може бути цікавим і корисним для України. Впровадження міжнародних стандартів бюджетного процесу та звітності про виконання бюджету, їх прозорості та доступності для суспільства є одним із першочергових заходів. Орієнтуючись на країни Європейського Союзу, сьогодні повинна бути сформована нова ідеологія бюджетного процесу, спрямована на результат, а не процес, тобто виконання визначених завдань і отримання конкретних результатів на засадах ефективного використання ресурсів.

4. Проблеми розвитку малих міст Закарпатської області пов'язані з низьким рівнем забезпеченості місцевих бюджетів власними доходами; недостатнім розвитком соціальної інфраструктури, сфери обслуговування, житлово-комунального, готельного, дорожнього і транспортного господарства; обмеженістю вибору професій та місць прикладання праці, що ускладнює ситуацію на ринку праці; працевлаштуванням неконкурентоспроможних на ринку праці груп населення (інвалідів, непрацюючої молоді, осіб перед пенсійного віку); низьким рівнем технічного оновлення та інноваційної діяльності; створенням сприятливого клімату для залучення інвестицій в економіку.

5. Аналіз доходної частини зведеного бюджету Закарпатської області засвідчив низьку забезпеченість місцевих бюджетів області власними фінансовими ресурсами та високою залежністю від дотаційних надходжень. Зазначену ситуацію можна охарактеризувати з негативної сторони, адже низька фінансова забезпеченість власними ресурсами обмежує повноцінне виконання органами місцевого самоврядування покладених на них функцій.

6. Проаналізувавши видаткову частину вищевказаного бюджету слід зазначити, що протягом досліджуваного періоду виконання планових показників фінансування всіх галузей економіки регіону жодного разу не досягало 100 відсоткового значення. Це з одного боку, вищестоящими органами, оцінюється як позитивна тенденція економії бюджетних коштів, але з іншого, платниками податків, з негативної сторони як не освоєння фінансових ресурсів в результаті чого в недостатньому обсязі фінансуються різні державні програми та забезпечення гарантованих державою заходів.

7. З метою посилення фінансової основи місцевих бюджетів та підвищення ефективності надання суспільних послуг в Проекті Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України", зазначено пропозиції щодо внесення змін до Бюджетного кодексу в частині місцевих бюджетів. Прийняття законопроекту сприяло б реформуванню міжбюджетних відносин, підвищенню самодостатності місцевих бюджетів, децентралізації та розмежуванню делегованих державою і власних повноважень органів місцевого самоврядування, створить правове підґрунтя до розвитку середньострокового бюджетного планування та програмно-цільового методу бюджетування, застосування сучасних методів управління бюджетними коштами.

8. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі - це система планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі, спрямована на розробку та реалізацію бюджетних програм, орієнтованих на кінцевий результат.

Мета запровадження ПЦМ у бюджетному процесі - встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Список використаної літератури

1. Бюджетний кодекс України./Відомості Верховної Ради, 2001, N 37-38.

2. Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”/Відомості Верховної Ради, 1997, N 24.

3. Наказ Міністерства фінансів України „Про бюджетну класифікацію та її запровадження”, N 604 від 27.12.2001 року.

4. Наказ Державного казначейства України „Щодо затвердження Правил складання звітності про виконання місцевих бюджетів” № 173 від 8 жовтня 2004 року.

5. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 308 "Про схвалення Концепції реформування місцевих бюджетів": Офіційний вісник України. - 2007. - № 38 (04.06.2007). - ст.1526

6. Постанова Кабінету Міністрів України „Про затвердження Формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до Державного бюджету) між державним бюджетом та місцевими бюджетами”, № 1195 від 5 вересня 2001 року.

7. Постанова Кабінету Міністрів України „Про деякі питання врегулювання міжбюджетних відносин” № 1782 від 31 грудня 2004 року.

8. Міжбюджетні відносини центру та регіонів: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції 29 червня 2004 року. - К.: Адміністрація Президента України, 2004. - 160 с.

9. Азаров М. Я. Роль органів місцевого самоврядування у вирішенні питань соціально-економічного розвитку. // Фінанси України. - 2007. - № 3. - с. 3-13.

10. Богачев С. Неналоговые поступления в местный бюджет: опыт и проблемы.// Економіст.- 2005. - № 6. - с. 70-72.

11. Богачов С. Місцеві бюджети: погляд на перспективу // Урядовий кур'єр. - 2006. - № 244. - с. 6.

12. Бойцун Н. Є. Адаптація Європейського досвіду управління місцевими фінансами України. // Фінанси України - 2005. - № 5. - с. 6-11.

13. Бондарчук Т. Г. Фінансова політика забезпечення ефективності видатків місцевих бюджетів.// Економіст. - 2007. - № 4. - с. 30-33.

14. Бондарчук Т. Г. Механізм державного регулювання фінансів місцевого самоврядування. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2006. № 12. - с. 127-131.

15. Бутурлакіна Т. Податкові розщеплення та їх роль у збалансуванні місцевих бюджетів. // Регіональна економіка. - 2004. - № 4. - с. 162-174.

16. Варивода Н. О. Необхідність децентралізації бюджетної системи.// Формування ринкових відносин в Україні. - 2007. - № 4. - с. 39-44.

17. Вовна Н. Неподаткові надходження: їх роль та значення у формуванні власної дохідної бази місцевих бюджетів. // Регіональна економіка. - 2005. - № 3 - с. 143-156.

18. Гончаренко О. В. Механізм організації міжбюджетних відносин в Україні.// Актуальні проблеми економіки. - 2007. - № 4. - с. 75-85.

19. Гончаренко О. В. Поняття та зміст відносин між державним та регіональним бюджетами.// Формування ринкових відносин в Україні. - 2007. - № 3. - с. 127-132.

20. Гончаренко О. В. Міжбюджетні відносини в контексті нових підходів до регіональної політики. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2005. - № 12. - с. 47-51.

21. Гушта О. В. Порядок формування та використання коштів місцевих бюджетів. // Фінанси України. - 2005. - № 1. - с. 10-15.

22. Демніков О. Новий методичний підхід до розподілу міжбюджетних трансфертів на основі формульного підходу.// Регіональна економіка. - 2006. № 1. - с. 148-154.

23. Демченко Т. Роль місцевих бюджетів у розвитку регіонів./ Т. Демченко, В. Калусенко // Регіональна економіка. - 2005. - № 4. - с. 93-99.

24. Дягтеренко З. Досвід наповнювання місцевих бюджетів.// Казна. - 2007. - № 4-5 (79). - с. 29-33.

25. Жеременко Е. В. Використання коштів місцевих бюджетів України. // Фінанси України. - 2005. - № 8. - с.12-18.

26. Жеременко Е. В. Еволюція розвитку місцевих фінансів: світовий досвід і Україна. // Формування ринкових відносин в Україні. - 2005. - № 1. - с. 76-81.

27. Зайчикова В. В. Прогнозування доходів місцевих бюджетів у процесів міжбюджетного регулювання. // Фінанси України. - 2007. - № 6. - с. 69-82.

28. Зайчикова В. В. Фінансова регіональна політика держави. // Фінанси України. - 2005.-№ 6. - с. 29-35.

29. Ігнатко В. Громаді - самоврядність, державі - прибутки. Як формуються дохідні частини місцевих бюджетів в Україні та за кордоном.// Профспілки України. - 2005. - № 5. - с. 41-45.

30. Кодацкий В. П. Проблемы реформирования местных бюджетов.// Економіка. Фінанси. Право. - 2005. - № 8. - с. 10-15.

31. Корень Н. В. Реалізація казначейського обслуговування місцевих бюджетів в системі фінансових механізмів.// Формування ринкових відносин в Україні. - 2005. - № 3. - с.52-55.

32. Лук'яненко І. Г. Трансформація джерел доходів місцевих бюджетів в Україні. // Фінанси України. - 2004. - № 12. - с. 31-39.

33. Луніна І. Формування місцевих бюджетів у контексті завдань адміністративно-територіальної реформи.// Економіст України. - 2006. - № 1. с. 23-31.

34. Міняйло О. І. Регіональні особливості формування та розвитку державних фінансів в Україні./ О. І. Міняйло, В. О. Романишин, Ю. А. Швед// Актуальні проблеми економіки. - 2006. - №4. - с. 58-65.

35. Міхеєнко Т. В. Формування доходів місцевих бюджетів: теоретичні та практичні аспекти.// Актуальні проблеми економіки. - 2006. - №12. - с.39-44.

36. Моргун М. А. Використання інтелектуальної системи підтримки прийняття рішення при управління регіональним бюджетуванням.// Актуальні проблеми економіки. - 2005. - №8. - с.108-113.

37. Огонь Ц. Г. Доходи місцевих бюджетів та напрями їх реструктуризації.// Фінанси України. - 2006. - № 5. - с. 3-11.

38. Осадчук Н. В. Місцеві бюджети і їх роль у регіональному розвитку.// Формування ринкових відносин в Україні. - 2004. - № 9.

39. Павлюк К. В. Формування доходів місцевих бюджетів.// Фінанси України. - 2006. - № 4. - с. 24-37.

40. Руденко І. В. Методологічні підходи до розподілу фінансових ре-сурсів між бюджетами в контексті проведення реформи адміністративно територіального устрою.//Актуальні проблеми економіки.-2005. - № 7.- с.63

41. Свіржський Б. Держаудит місцевих бюджетів: хто його проводить і кому він потрібен. // Все про бухгалтерський облік. - 2007. - № 64. - с. 39-40.

42. Слухай С. В. Удосконалення формування місцевих бюджетів в Україні. С. В. Слухай, О. В. Гончаренко // Фінанси України. - 2007. - № 8. - с. 63-72.

43. Слухай С. В. Формування доходів місцевих бюджетів у контексті трансформації податкової системи./ С. В. Слухай, Н. Я. Здерка // Фінанси України. - 2006. - № 5. - с. 12-20.

44. Старостенко Н. Методичні підходи до оцінки фінансової стійкості бюджету міста. // Економіка України. - 2005. - № 9. - с.38-47.