Пріоритетні напрямки використання коштів місцевих бюджетів (на прикладі місцевого бюджету м. Дніпропетровська)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНА РОБОТА з теми:

«Пріоритетні напрямки використання коштів місцевих бюджетів»

(на прикладі місцевого бюджету м.Дніпропетровська)

ВСТУП

Бюджетна система України як унітарної держави складається з чітко визначених двох ланок - державного та місцевих бюджетів. Склад місцевих бюджетів України, як і в інших країнах, відображає особливості адміністративно-територіального поділу та специфіку функціонування місцевого самоврядування. Практика формування та виконання місцевих бюджетів має свою специфіку, відмінні особливості та проблеми.

Місцеві бюджети здійснюють важливу роль в процесі соціально - економічного розвитку регіону, забезпечуючи фінансування основної мережі дошкільних установ, шкіл, медичних та соціальних установ.

Актуальність теми дипломного дослідження полягає в тому, що за поняттям видатки місцевих бюджетів криється велика кількість не тільки наукових, але й практичних проблем, що ставляться самим життям. Насамперед, необхідність дослідження ролі видатків місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіону обумовлена здійсненням в країні економічної реформи, яка відбивається на соціальному житті населення, проведенням бюджетної реформи і розвитком бюджетного федералізму. Продовження економічних реформ в Україні пред'являє особливі вимоги до чіткості функціонування бюджетних процесів.

Предметом дослідження магістерської роботи є сукупність економічних відносин щодо планування та фінансування видатків місцевих бюджетів.

Об'єктом дипломного дослідження є міський бюджет міста Дніпропетровська з окремими бюджетами районів міста за 2007 - 2010 рр..

Метою дипломного дослідження є визначення економічного змісту видатків місцевих бюджетів, їх склад та структуру та роль в соціально-економічному розвитку регіонів, узагальнення зарубіжного досвіду їх фінансування та з його врахуванням розробка пропозицій щодо вдосконалення фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні.

Для досягнення поставленої мети в дослідженні необхідно вирішити наступні завдання:

- Провести дослідження ролі видатків місцевих бюджетів в соціально - економічному розвитку територій;

- Узагальнити зарубіжний досвід фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні;

- Проаналізувати склад та структуру видатків місцевих бюджетів;

- Розкрити особливості фінансування видатків на виконання власних та делегованих повноважень;

- З врахуванням зарубіжного досвіду розробити пропозиції щодо вдосконалення фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні.

В дипломному дослідженні використані наступні методи наукового аналізу: економічний опис, аналіз і синтез, системний підхід, індукція і дедукція, наукова абстракція.

Інформаційною базою дослідження були законодавчі та нормативні акти з питань реалізації фінансово-бюджетної політики в Україні, матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, органів державної влади та місцевого самоврядування, Інституту бюджету та соціально - економічних досліджень, вітчизняна та зарубіжна література.

Логіка та методологія дослідження обумовили структуру роботи, яка складається з трьох розділів, вступу та висновків.

У І розділі розкриті сутність видатків місцевих бюджетів та їх роль в соціально - економічному розвитку територій, дана їх характеристика. Узагальнено зарубіжний досвід фінансування видатків місцевих бюджетів.

У ІІ розділі проведено аналіз складу та структури видатків місцевого бюджету м. Дніпропетровська, розкриті особливості їх фінансування на виконання власних та делегованих повноважень.

У ІІІ розділі розглянуті нові підходи до планування видатків місцевих бюджетів відповідно до нової редакції Бюджетного кодексу України та перспективи розвитку їх фінансування в Україні з врахуванням зарубіжного досвіду.

Практична цінність отриманих результатів дипломного дослідження полягає в підтвердженні обґрунтованості та необхідності впровадження програмно-цільового методу планування та використання місцевих бюджетів на основі позитивного зарубіжного досвіду місцевого самоуправління:

- планування діяльності на найближчі 3 роки, що дає змогу вирішувати складніші і довготермінові завдання;

- орієнтованість на результат, яка досягається шляхом фінансування окремих бюджетних програм, а не діяльності бюджетних установ;

- можливість оцінити ефективність використання коштів шляхом застосування показників виконання кожної бюджетної програми;

- залучення громадськості до процесу прийняття рішень з питань, що стосуються бюджету міста, на всіх етапах бюджетного процесу.

Пояснювальна записка до дипломної роботи містить вступ, 3 розділи, висновки - 110 с., 2 табл., 23 рис., список з 48 джерел, 5 додатків на 20 стор..

Період розробки дипломного проекту - 2010 рік.

Рік захисту дипломної роботи - 2010.

РОЗДІЛ 1. МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ - ФІНАНСОВА БАЗА РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ

1.1 Процес становлення та сутність місцевих бюджетів в Україні

Діюча в Україні система формування місцевих бюджетів характеризується низьким рівнем фінансової автономії, зменшенням частки власних доходів та збільшенням трансфертних платежів, а також відсутністю дієвих стимулів соціально-економічного розвитку, не сприяє впровадженню ефективної державної регіональної політики, як одного з головних чинників забезпечення ринкових перетворень та подальшого розвитку економіки України [42].

Однією з ключових проблем сучасного розвитку національної економіки є обмеженість фінансових ресурсів. Її розв'язання вимагає не тільки визначеної державної діяльності в підтриманні збалансованості місцевих бюджетів, але й відповідної взаємозалежності між доходами та видатками, оскільки обмеженість фінансових ресурсів звужує економічну базу функціонування бюджетної системи держави, зокрема її складової ланки - місцевих бюджетів.

Однією з вирішальних умов створення високо розвинутої ринкової економіки є формування ефективно функціонуючого суспільного сектора, у тому числі його складової частини - місцевого самоврядування. Існування самостійних органів місцевого самоврядування є необхідним для утвердження засад громадянського суспільства, збереження демократичного ладу, адже саме через них, у першу чергу, відбувається залучення громадян до вирішення суспільних проблем та їх реальний вплив на політику оподаткування та бюджетних видатків.

Кожен орган влади повинен володіти своїми фінансовими джерелами, достатніми для організації управління економікою і соціальною сферою на своїй території. Одночасно з цим він повинен володіти відносною самостійністю в управлінні податками та іншими обов'язковими платежами, що надходять до відповідного бюджету.

Щодо визначення поняття «місцеві бюджети», в економічній літературі немає єдиної думки.

На думку О.Д. Василика, місцеві бюджети - це збалансовані розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території [16].

Деркач М.І., Гордєєва А.П. базуються на визначенні місцевих бюджетів як економічної категорії, яка виражає сферу економічних відносин суспільства, пов'язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначені для соціально-економічного розвитку певних регіонів країни [18].

В. Кравченко характеризує місцевий бюджет у трьох аспектах. По-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право на розпорядження певними фондами грошових ресурсів. По-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування. По-третє, це економічна категорія [22].

Усі визначення, про які йшлося вище, як правило, торкаються його форми. Адже за формою бюджет - це план доходів і видатків відповідних органів влади, який має юридичну силу, тобто одночасно є правовим актом. Доцільним у визначенні бюджету, зокрема місцевих бюджетів, є відображення його сутності як економічної категорії, адже наведене в економічній літературі визначення бюджету як фонду грошових засобів недостатньо розкриває його економічний зміст.

У сучасних нормативних документах, що визначають правові засади функціонування місцевих бюджетів, подається їх визначення тільки за формою або складом. Проте слід зазначити, що і в нормативних документах немає єдиної думки щодо визначення сутності терміна «місцеві бюджети».

О. Кириленко [21 зазначає, що Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" [4] відносить до місцевих бюджетів лише бюджети територіальних громад, а саме - міські (районні у містах), селищні та сільські бюджети. При цьому реально існуючі територіальні обласні бюджети та районні бюджети, якими управляють відповідні обласні та районні Ради народних депутатів, в законі не обумовлені. Таке визначення складу місцевих бюджетів науковець вважає неправильним із погляду побудови державного устрою країни, розподілу повноважень між рівнями влади.

Отже, поняття місцевого бюджету можна сформулювати як фонд фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні органів виконавчої влади відповідного органу місцевого самоврядування для виконання покладених на нього функцій, передбачених конституцією та іншими законодавчими актами України. За своєю формою місцевий бюджет - це основний фінансовий план органів місцевого самоврядування, за матеріальним змістом - централізований фонд їх фінансових ресурсів.

Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме [13]:

формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;

розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;

контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.

Як економічна категорія, місцеві бюджети відображають обумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм держави сферу економічних відносин суспільства, пов'язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни.

Процес становлення місцевих фінансів самостійної України, що розпочався в 90-х роках 20 сторіччя, зумовлює значні інституціональні зміни в усій фінансовій системі держави. З цим пов'язана необхідність становлення інституціональних підходів та методів дослідження місцевих фінансів.

Система місцевих фінансових інститутів в Україні ще не має завершеного характеру і перебуває в стадії становлення. Для цієї системи ще не властива така найважливіша ознака будь-якої системи, як цілісність. Не зовсім сформована структура системи місцевих фінансових інститутів. Як наслідок, місцеві фінанси України поки що не забезпечують можливості реалізації функцій і завдань, які покладаються на місцеві органи влади. Тобто, становлення місцевих фінансів України неможливе без формування структурованої й цілісної системи місцевих фінансових інститутів.

Практика 90-х років 20 сторіччя дозволяє зробити висновки, що в структурі системи місцевих фінансових інститутів України формуються такі інститути (див.рис.1.1):

самостійні місцеві бюджети,

місцеві податки і збори,

комунальна форма власності,

комунальний кредит,

комунальні платежі,

фінанси комунальних підприємств,

інститут громадських послуг (у зародковому стані).

Рис. 1.1 - Структурно-логічна схема фінансових ресурсів регіонів [19]

Сучасна редакція Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [4] оперує наступними термінами відносно місцевих бюджетів:

- бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування;

- районний бюджет - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання;

- обласний бюджет - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання;

- поточний бюджет - доходи і видатки місцевого бюджету, які утворюються і використовуються для покриття поточних видатків;

- бюджет розвитку - доходи і видатки місцевого бюджету, які утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази;

- мінімальний бюджет місцевого самоврядування - розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядування на рівні мінімальних соціальних потреб, який гарантується державою;

Система місцевого самоврядування включає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

- у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (див. рис. 1.2).

Рис. 1.2 - Склад місцевих бюджетів [4]

Згідно статтям 61-70 Закону [4] “обласні” та „районні” бюджети обумовлені як окрема форма об'єднаних статей державного та місцевих бюджетів, які є фінансовим інструментом відповідних територіальних державних адміністрацій Президента України:

1. Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад.

2. Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

3. Видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад; видатки, пов'язані із здійсненням районними, обласними радами заходів щодо забезпечення спільних інтересів територіальних громад, - відповідними районними та обласними бюджетами.

4. Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання.

5. Районні, обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами.

6. У видатковій частині місцевих бюджетів окремо передбачаються видатки поточного бюджету і видатки бюджету розвитку.

Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, і не належать до бюджету розвитку. Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаних із здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням.

1.2 Функції місцевих бюджетів згідно до Бюджетного Кодексу України

Бюджетним кодексом України (2001 р.) [3] визначена нова структура побудови місцевих бюджетів (див. рис. 1.3).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1.3 - Структура місцевих бюджетів України

Розглядаючи місцевий бюджет як економічну категорію, можна дати таке визначення: місцевий бюджет відображає систему економічних відносин, які складаються в суспільстві з приводу утворення децентралізованих фондів грошових коштів, їх розподілу та використання для надання суспільних благ на місцевому (локальному) рівні.

Як економічна категорія місцеві бюджети виконують такі основні функції: розподільчу, контрольну, регулюючу та стимулюючу (див. рис.1.4).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1.4 - Функції місцевих бюджетів, як економічної категорії [24]

Місцевий бюджет відіграє важливу роль, впливаючи на стан місцевої економіки. Розміри місцевого бюджету, величина податкового навантаження і структура бюджетних витрат певним чином впливають на динаміку виробництва, тенденцію зайнятості і загалом соціально-економічний стан відповідної території.

Місцеві бюджети займають важливе місце в економічній системі кожної держави, їх роль і значення безпосередньо зумовлені типом економічної системи, обраними цілями та пріоритетами суспільного розвитку [24].

Основними складовими багатопланової ролі місцевих бюджетів є те, що вони виступають: важливим чинником економічного розвитку і фінансової стабільності; інструментом макроекономічного регулювання; важелем здійснення перерозподільних процесів; фінансовою базою місцевого самоврядування; інструментом реалізації державної регіональної політики; планами формування і використання фінансових ресурсів територіальних утворень; основним важелем фінансового вирівнювання; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства, вирішення місцевих проблем; з їх допомогою реалізуються перспективні цілі національного розвитку і загальнодержавних програм, проводиться фінансування державних видатків; місцевим бюджетам належить важлива роль у забезпеченні конституційних гарантів, вирішенні соціальних проблем, піднесення рівня добробуту населення.

Місцеві бюджети є важливим інструментом макроекономічного регулювання. Поряд з державним бюджетом, місцеві бюджети забезпечують процес розширеного відтворення. За допомогою певних важелів місцевими органами влади, відповідно до їх компетенції, забирається частина коштів у виробничих, інших структурах, населення у вигляді податків, зборів, платежів та акумулюється у місцевих бюджетах. З іншого боку, ресурси місцевих бюджеті спрямовуються на утримання установ соціально-культурної сфери та охорони здоров'я, підприємств житлово-комунального господарства, виплати соціальних допоміг, тобто місцеві фінанси відіграють основну роль у забезпеченні потреби населення у соціальних послугах. Відбувається процес накопичення фінансових ресурсів місцевих бюджетів та їх розподілу і використання на різні сфери діяльності. Отже, в місцевих бюджетах зосереджуються не лише фінансові ресурси даного регіону. Місцеві органи влади та органи місцевого самоврядування можуть отримувати до місцевого бюджету відповідного рівня грошові засоби з бюджетів іншого рівня (державного або місцевих) або передавати грошові засоби даного бюджету до інших ланок бюджетної системи.

Місцевий бюджет може складатися із загального й спеціального фондів.

Загальний фонд включає надходження з поточного або реєстраційного рахунку фінансового органу на поточний або реєстраційний рахунок установи платіжним дорученням, в якому вказуються суми засобів, виділених на видатки установи в розрізі кодів економічної класифікації.

Спеціальний фонд має формуватися з конкретно визначених джерел надходжень і використовуватися на фінансування конкретно визначених цілей.

Загальний фонд бюджету включає [3]:

1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду;

2) всі видатки бюджету за рахунок загальних надходжень бюджету;

3) фінансування загального фонду бюджету.

Надходження від здійснених запозичень, видатки на обслуговування боргу, забезпечення виконання гарантій і забезпечення інших боргових зобов'язань включаються тільки до загального фонду місцевого бюджету.

Спеціальний фонд бюджету включає:

1) бюджетні призначення на видатки за рахунок конкретно визначених джерел надходжень;

2) гранти, або вартісне вираження дарунків, одержаних розпорядниками бюджетних коштів на конкретну мету;

3) різницю між доходами і видатками спеціального фонду бюджету.

В місцевих бюджетах може передбачатися резервний фонд. Резервний фонд формується для здійснення непередбачених видатків, що не носять постійного характеру і не могли бути передбачені при складанні проекту бюджету. Резервний фонд бюджету не може перевищувати 1 відсотка обсягу видатків загального фонду бюджету.

Місцевий бюджет розподіляється на поточний бюджет та бюджет розвитку. До поточного бюджету включаються видатки на поточне утримання та ремонт житлово-комунального господарства, установ охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, культури, фізичної культури та інші видатки, що не відносяться до бюджету розвитку. До бюджету розвитку включаються видатки на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, пов'язаної з капітальними вкладеннями на соціально-економічний розвиток та інші видатки на розширене відтворення.

У складі бюджету передбачаються захищені статті, які фінансуються в повному обсязі незалежно від виконання доходної частини бюджету. Перелік захищених статей не є постійним і встановлюється відповідно до законодавства та з урахуванням соціальних пріоритетів і фінансових можливостей місцевого бюджету.

У кожній країні місцеві бюджети є найбільш чисельною ланкою бюджетної системи. В Україні нараховується 12213 місцевих бюджетів, до яких входить: 1- бюджет Автономної Республіки Крим; 2 - бюджети міст Києва і Севастополя, що мають статус міст державного значення; 24 - обласні бюджети; 453 - міських бюджетів; 83 - районні у містах бюджети; 488 - районні бюджети; 887 - селищних бюджетів; 10275 - сільські бюджети.

Відповідно до статті 9 Бюджетного кодексу України доходи місцевих бюджетів класифікуються за такими групами [3]:

1) податкові надходження;

2) неподаткові надходження;

3) доходи від операцій з капіталом;

4) трансферти;

Податковими надходженнями визначаються передбачені податковим законодавством України загальнодержавні і місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі.

Неподатковими надходженнями визнаються: 1) доходи від власності та підприємницької діяльності; 2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу; 3) надходження від штрафів та фінансових санкцій; 4) інші неподаткові надходження.

Доходи від операцій з капіталом включають надходження від продажу основних засобів, державних запасів товарів, землі і нематеріальних активів.

Трансферти - це кошти одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі.

Доходи місцевих бюджетів згідно Бюджетним кодексом поділяються на доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів («закріплені доходи») та доходи, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів («власні доходи») у дохідній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, необхідні для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади (рис. 1.5) [3].

Рис. 1.5 - Доходи місцевих бюджетів

Перелік власних та закріплених доходів визначений у Бюджетному кодексі на тривалу перспективу, що покликано створити необхідні передумови для здійснення перспективного планування.

Надходження власних доходів не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, що сприяє безпосередній зацікавленості органів місцевого самоврядування у нарощуванні дохідної бази.

За економічною природою власні доходи місцевих бюджетів - це доходи, які формуються внаслідок дій і рішень, прийнятих місцевими органами самоврядування. Власними можна вважати лише такі доходи місцевих бюджетів, які одночасно задовольняють такі вимоги: вони є територіально локалізованими, безпосередньо залежними від діяльності органів місцевої влади, які повністю їх контролюють і використовують на свій розсуд. Найбільш характерними прикладами власних доходів є: місцеві податки і збори; платежі, які запроваджуються органами місцевого самоврядування; доходи від комунального майна та підприємств комунальної власності; штрафи та санкції, пов'язані із формуванням власних доходів.

Закріпленими є доходи, які на довготривалій основі передаються до місцевих бюджетів у повному обсязі або у визначеній, єдиній для усіх бюджетів частині. За своєю сутністю це загальнодержавні податки, збори або доходи, які традиційно формують дохідну частину місцевих бюджетів (податок з доходів фізичних осіб, державне мито, плата за ліцензії та торгові патенти тощо). Відповідно до чинної бюджетної політики, найбільш вагому частку закріплених доходів складає податок з доходів фізичних осіб, надходження від якого поділяються місцевими бюджетами окремих видів певним чином.

Закріплені доходи місцевих бюджетів складають основу для визначення податкової спроможності території, їх обсяги впливають на обсяги бюджетних трансфертів, які надаються місцевим бюджетам з державного бюджету України.

Закріплені доходи місцевих бюджетів складають основу для визначення податкової спроможності території, їх обсяги впливають на обсяги бюджетних трансфертів, які надаються місцевим бюджетам з державного бюджету України.

Власні й закріплені доходи у більшості випадків виявляються недостатніми для фінансування витрат органів місцевого самоврядування і тому для збалансування місцевих бюджетів використовуються офіційні трансферти. Крім того, трансферти надаються відповідно до передачі чи делегування функцій органів державної виконавчої влади місцевому самоврядуванню, яке згідно з вимогами законодавства має супроводжуватися передачею необхідних фінансових ресурсів. Метою надання трансфертів місцевим бюджетам з державного бюджету України є також фінансове вирівнювання.

Згідно з Бюджетним кодексом України застосовуються такі види міжбюджетних трансфертів: дотації вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Видатки є точним відображенням функцій та завдань, що покладаються на місцеву владу. Видатки місцевих бюджетів - це економічні відносини, які виникають у зв'язку з фінансуванням власних і делегованих повноважень місцевих органів влади.

Видатки місцевих органів влади залежно від їхніх завдань у більшості країн поділяють на декілька функціональних видів: обов'язкові, факультативні та на фінансування делегованих повноважень.

Обов'язкові видатки це - видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, які покладаються на органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах всієї країни, а також видатки, пов'язані з їхніми борговими зобов'язаннями за кредитами та позиками.

Факультативні видатки - це видатки, що здійснюються для реалізації завдань у межах власної компетенції, а також так званих добровільних та факультативних обов'язків. Ще один вид видатків - видатки для реалізації делегованих (доручених) центральною владою завдань.

Крім функціонального поділу, є поділ видатків відповідно до їхнього економічного призначення: поточні, або адміністративні, і капітальні, або інвестиційні.

Поточний бюджет використовується для виконання як власних, так і делегованих повноважень.

Кошти поточного бюджету спрямовують на фінансування установ і закладів виробничої і соціальної інфраструктури, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення.

Кошти бюджету розвитку спрямовують на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаних зі здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням.

Поділ місцевих бюджетів на поточний бюджет і бюджет розвитку визначає порядок фінансування за умов наявності дефіциту бюджету у зв'язку з недовиконанням доходів бюджету. У такому разі у першу чергу фінансують видатки, включені в поточний бюджет.

Головна мета створення бюджету розвитку - фінансування програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаних з розширеним відтворенням.

Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою спеціального фонду місцевих бюджетів.

Відповідно до Бюджетного кодексу України видатки бюджету класифікуються за [3]:

1) функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);

2) економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

3) ознакою розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків має такі рівні деталізації:

1) розділи, в яких визначаються видатки бюджетів на здійснення загальних функцій держави та органів місцевого самоврядування;

2) підрозділи та групи, в яких конкретизуються напрями спрямування бюджетних коштів на здійснення функцій держави та органів місцевого самоврядування;

За економічною класифікацією видатки бюджетів поділяються на поточні видатки, капітальні видатки та кредитування за вирахуванням погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України.

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне Казначейство України веде реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів.

Згідно розділу 3 Бюджетного Кодексу „Місцеві бюджети” [3], витрати місцевих бюджетів, які є предметом дипломного дослідження, класифікуються наступним чином:

А. Згідно статті 82 [3] видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, поділяються на:

1) видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші передбачені цим Кодексом видатки, які не можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню;

2) видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

3) видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Видатки, визначені пунктом 1 статті 82 цього Кодексу, здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Видатки, визначені пунктами 2 і 3 статті 82 цього Кодексу, здійснюються за рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з Державного бюджету України.

Розмежування видів видатків, визначених пунктами 2 і 3 статті 82 цього Кодексу, між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача. Відповідно до цих критеріїв види видатків поділяються на такі групи:

а) перша група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і які розташовані найближче до споживачів;

б) друга група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України;

в) третя група - видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, які забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян, або фінансування програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України.

Видатки першої групи здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст та їх об'єднань. Видатки другої групи здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, а також районних бюджетів. Видатки третьої групи здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів.

1.3 Пріоритетна направленість місцевих бюджетів

Нинішня модель бюджетних відносин в Україні характеризується надмірною централізацією фінансових ресурсів, асиметрією між зобов'язаннями та доходами органів місцевого самоврядування, складністю та неефективністю механізмів бюджетних трансфертів та відсутністю системи дієвих стимулів нарощування доходів у регіонах. Видатки місцевого самоврядування в Україні складають 13,5 % ВВП, тоді як середній показник у ЄС - 24 %. Для прикладу, у Данії він складає 54,6 %, Швеції - 44,3 %, Ірландії - 40,1 %, Латвії - 25,8 %, Польщі - 22,2 % [26]. Це свідчить, що розподіл фінансових ресурсів в Україні відбувається в більшій мірі централізовано через державний бюджет, тоді як практика економічно розвинутих країн тяжіє до передання повноважень на місцевий рівень (див. рис. 1.6). Сумарні доходи ж місцевих бюджетів в Україні взагалі складають лише 7,4 % ВВП при тому, що в Україні через Зведений бюджет перерозподіляється майже 48 % ВВП (з урахуванням державних позабюджетних фондів).

За підсумками 2009 року у структурі доходів місцевих бюджетів спостерігається подальше зростання частки податкових надходжень до 83,3 % (на 3,0 %), неподаткових надходжень (на 0,5 %) та зменшення питомої ваги доходів від операцій з капіталом (на 2,5 %) і цільових фондів (на 1,0 %.).

На зменшення обсягів податкових надходжень значно вплинула динаміка надходжень податку з доходів фізичних осіб, що у номінальному вираженні зменшилися порівняно з показниками 2008 року на 3,1 % та склали 44,5 млрд. грн. Поряд з цим протягом звітного періоду зберігається тенденція до збільшення частки цього податку (до 62,5 %) у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів).

Протягом року значний приріст щодо 2008 року демонстрували надходження від плати за землю (+25,2 %), що призвело до збільшення їх питомої ваги у структурі доходів місцевих бюджетів з 9,1 % до 11,8 % [33].

Вагомим чинником збереження завузької ресурсної бази для діяльності органів місцевого самоврядування є незацікавленість центральної влади проводити децентралізацію бюджетно-податкової системи, оскільки це автоматично обмежить її повноваження та звузить ресурсну базу. Технічно, бюджетна централізація зберігається трьома головними чинниками:

Перший - недостатня ємність ресурсної бази органів місцевого самоврядування. Місцеві податки та збори формують до 2 % дохідної частини місцевих бюджетів, тоді як в ЄС їх доля сягає 30 % (в основному завдяки податку на нерухомість). Плата за землю, яка могла б стати твердим підґрунтям фінансової стійкості органів місцевого самоврядування, сьогодні складає лише до 11 % доходів місцевих бюджетів, і до запровадження та становлення ринку землі не має перспектив до значного зростання. Всі інші статті власних доходів - плата за ліцензії, патенти та сертифікати, реєстраційний збір, єдиний податок - формують незначну частину доходів. Більш того, через відсутність індексації цей ресурс щорічно частково «з'їдає» інфляція.

Другий - надмірно об'ємний кошик № 1 (доходи якого Міністерство фінансів України враховує при визначенні трансфертів і розраховує як різницю між розрахунковими доходами та видатками). Очевидно, що чим більше доходів включається до кошика № 1, тим менше стимулів до проведення роботи з їх мобілізації мають органи місцевого самоврядування. Закономірно, що за такої ситуації в Україні зростає кількість дотаційних регіонів.

Рис. 1.6 - Структура сумарних доходів місцевих бюджетів у 2004-2009 роках [33]

Якщо на початку 1990 років таких областей було 13-15, на початку 2000-х років - близько 20, сьогодні такими є всі регіони, крім Києва. Частка ж кошику № 2 (доходи, які не враховуються при визначенні трансфертів) у загальному обсязі доходів досить низька [33].

Третій - неузгодженість моделі бюджетних відносин та адміністративно-територіального устрою.

Ці проблеми доповнюються негативними тенденціями фінансової кризи, яка розгорнулася в Україні в 2009 р. Динаміка формування місцевих бюджетів в Україні за останній рік засвідчила існування низки проблем, серед яких найважливішими є наступні [24]:

1. Розрив між зобов'язаннями та ресурсами органів місцевого самоврядування. Видатки місцевих бюджетів характеризуються висхідним вектором, результатом чого є збільшення їх долі в структурі видатків Зведеного бюджету з 58,6 % в 2003 р. до 59,0 % в 2008 р. При цьому, в 2005 році їх частка сягала 63,2 %. Лише через більш стрімке зростання видатків державного бюджету частка видатків місцевих бюджетів дещо знизилася в останні роки, хоча в грошовому виразі вони продовжували зростати. Так, в 2008 р. обсяг видатків місцевих бюджетів склав 134,6 млрд. грн., що на 33,5 % більше, ніж в 2007 р [33].

Рис. 1.7 - Частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України за 2004-2009 роки [33]

Обсяг видатків місцевих бюджетів за 2009 рік становив 134,9 млрд. грн., що практично відповідає аналогічному показнику 2008 року. Рівень виконання плану, затвердженого місцевими радами, становить 92,0 % порівняно із 94,3 % у 2008 році. Натомість частка доходів місцевих бюджетів в структурі Зведеного бюджету України залишається неадекватно низькою. Більш того, вона має негативну динаміку. Якщо в 2003 р. частка доходів місцевих бюджетів складала 30,0 %, то в 2008 р. - менше 25 % [33].

Рис. 1.8 - Частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України за 2004 -2009 роки [33]

Дохідну частину зведеного бюджету у 2009 році виконано на рівні 88,8 % річного плану (порівняно з 97,3 % у 2008 році), при цьому дохідну місцевих бюджетів - на рівні 90,7 % (97,8 %) [33]. Тенденція до зниження рівня виконання річних планових показників за доходами пов'язана, перш за все, зі зменшенням темпів зростання надходжень до бюджетів усіх рівнів, що, у свою чергу, пояснюється впливом кризових явищ. Частка доходів місцевих бюджетів у структурі зведеного бюджету за аналізований період залишилася майже на рівні 2008 року і склала 24,6 %, скоротившись на 0,2 % (див. рис. 1.9).

Як показує аналіз графіків рис.1.10, приоритетними статтями видатків сумарних місцевих бюджетів України у 2002 -2009 рр. були:

витрати на освіту - (29,2 -32,4)%:

витрати на охорону здоров'я - (19,9 -24,0)%;

- витрати на соціальний захист та соціальне забезпечення - (15,4 - 21,7)%.

Рис. 1.9 - Динаміка структури функціональних статей витрат місцевих бюджетів України за 2002 - 2009 рр.

У 2009 році сукупна частка видатків місцевих бюджетів, що спрямовується на соціально-культурну сферу, склала 77,3 % (див. рис. 1.10), що більше за аналогічний показник 2008 року на 7,5 %.

Рис. 1.10 - Структура видатків місцевих бюджетів за функціональною класифікацією у 2009 році [33]

У структурі видатків місцевих бюджетів за функціональною класифікацією порівняно з даними 2008 року найбільші зміни відбулися за видатками на соціальний захист та соціальне забезпечення, частка яких зросла на 2,9 % і становить 20,2 %, та видатками на економічну діяльність, де спостерігається зменшення питомої ваги на 4,6 % до 4,8 %. Частка видатків місцевих бюджетів на житлово-комунальне господарство зменшилась на 1,0 % щодо показника попереднього року і склала 5,3 % [33]. Відбулось зростання часток видатків на охорону здоров'я (на 2,0 % до 21,5 %) та на освіту (на 2,5 % до 31,8 %).

Частка трансфертів, що передаються з місцевих бюджетів до державного, залишилась на рівні 2008 року і становить 5,8 % усіх видатків місцевих бюджетів. Коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету, було перераховано у сумі 7,3 млрд. грн., або 97,8 % від запланованого показника на рік. У розрізі економічної класифікації за підсумками 2009 року 79,9 % усіх видатків місцевих бюджетів припадає на захищені статті (див. рис. 1.11), що більше за відповідний показник попереднього року на 9,5 %.

Рис. 1.11 - Структура видатків місцевих бюджетів за економічною класифікацією у 2009 році [33]

Суттєві зрушення у структурі видатків місцевих бюджетів пов'язані зі зменшенням частки капітальних видатків. Так, порівняно з показниками 2008 року вона скоротилася на 8,5 % і склала лише 7,5 %. У номінальному вираженні капітальні видатки скоротились більше ніж удвічі та склали 10,0 млрд. грн.

Видатки на оплату праці з нарахуваннями традиційно є найбільшими серед усіх видатків місцевих бюджетів і становлять 45,1 %, що на 4,7 % перевищує відповідний показник 2008 року. Також спостерігається збільшення на 2,2 % частки видатків на поточні трансферти населенню (до 17,3 %) та на 1,5 % частки видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв (до 6,0 %) [33].

Таким чином, органи місцевого самоврядування мають в 2,4 разу більше бюджетних зобов'язань, аніж отримують доходів. В основі такого становища лежать як недостатність власних джерел надходжень, так і неврегульованість механізму надання міжбюджетних трансфертів. Власними доходними джерелами (кошик № 2) забезпечується близько 20 % доходів місцевих бюджетів.

Натомість, закріпленими податками та зборами (кошик № 1) забезпечується до 80 % доходів. Якщо врахувати, що трансфертами забезпечується близько 45 % доходів, то виявляється, що частка доходів, на мобілізацію яких органи влади мають вплив, складає приблизно 11 %. Це автоматично звужує автономність фінансової політики органів місцевого самоврядування.

У структурі доходів місцевих бюджетів постійно зростає частка трансфертів: від 34,1 % у 2003 р. до 46,7 % у 2009 р. (рис. 1.12).

Рис. 1.12 - Динаміка перерахування трансфертів з державного бюджету до місцевих бюджетів за 2004-2009 роки [33]

1.4 Зарубіжний досвід використання бюджетних коштів на місцевому рівні

У сучасному світі більше 190 незалежних держав, у кожному з яких існує своя система місцевого управління. Навіть якщо брати тільки країни - члени ОЭСР, де структура публічного управління найбільш розроблена, то ми маємо справу з 19 різними варіантами. Однак складності цим не обмежуються: у федеративних державах у кожному суб'єкті федерації діють свої системи організації місцевого управління, а в ряді випадків існують значні розходження й усередині окремих держав або суб'єктів федерації.

Бюджетний устрій перебуває в безпосередній залежності від державного устрою (федеративна або унітарна держава). В унітарних державах (Японія, Італія, Франція, Англія, Україна, Польща), як правило, є два рівні бюджетів: державний і місцеві. У федеративних державах (Росія, США, Німеччина, Канада й ін.) - три ланки: федеративний бюджет, членів федерації (штатів, кантонів, республік) і місцеві бюджети. Розмаїтістю відзначається й система місцевих бюджетів, що відповідає адміністративно-територіальному поділу відповідної країни [37].

Формування місцевих органів влади і їхніх фінансів у різних країнах відбувалося наприкінці ХVIII - на початку XIX ст. під впливом різних варіацій теорій місцевого самоврядування й місцевої влади. У Великобританії, США й деяких інших англомовних країнах місцеві органи влади формувалися в основному по принципах, на яких ґрунтується теорія природних прав громадян. У Франції домінувала державна теорія місцевого самоврядування. У Німеччині й Росії місцеве самоврядування базувалося на ідеях суспільно-господарської теорії.

Основні характеристики сучасних макросистем місцевого управління [37]:

1. Романська:

- Місцеві співтовариства й нації принципово розрізняються й мають різні інтереси;

- Місцеве самоврядування є реалізацією права місцевого співтовариства, як особливого соціального утворення, на реалізацію своїх інтересів.

2. Британська:

- Жителів територіальних утворень зв'язує лише сусідство, вони не формують особливого співтовариства;

- Місцеве управління є лише територіалізацією єдиного публічного управління.

3. Німецька:

- Нації складається з територіальних співтовариств, інтереси націй містять у собі місцеві інтереси;

- Національні єдині інтереси реалізуються також через діяльність місцевих органів влади.

4. Американська:

- Місцеве співтовариство - окреме соціальне утворення, що має право на самоврядування для вираження своїх інтересів;

- Державні інтереси (інтереси штату) повинні домінувати над місцевими інтересами.

5. Скандинавська:

- Нації складається з територіальних співтовариств, інтереси націй містять у собі місцеві інтереси;

- Місцеве управління є територіалізацією єдиного публічного управління.

У розвинених закордонних країнах фінансова система включає кілька рівнів, що утворюють її структуру:

державні фінанси. У країнах з федеративним устроєм державні фінанси розділяються на федеральні фінанси й фінанси суб'єктів Федерації. (напр., у США, Індії, Мексиці - штати; у Канаді - провінції; у Німеччині - землі; у Швейцарії - кантони). В унітарних державах (Англія, Франція, Італія, інших) державні фінанси представлені фінансами центрального уряду, у невеликих унітарних державах( напр. Монако, Люксембург) державні фінанси збігаються з фінансами країни;

місцеві фінанси (тауншипи, графства, райони спеціального обслуговування, муніципалітети, громади);

фінанси приватних національних і транснаціональних корпорацій.

Така організаційна побудова фінансової системи характеризується відсутністю єдності. Це означає, що кожний підрозділ управління фінансами (Федерація, члени Федерації, місцеві органи) самостійно планує і затверджує свій бюджет, розробляє й здійснює фінансову, у тому числі бюджетно-податкову політику, управляє боргом. Бюджети членів Федерації своїми доходами й видатками не входять у федеральний бюджет, а місцеві бюджети - у бюджет відповідного члена Федерації.

У сучасному міжнародному праві сформувалася окрема галузь, що визначає міжнародні стандарти організації місцевих фінансів, регламентує діяльність місцевого самоврядування. Всі міжнародні правові акти з питань місцевого самоврядування передбачають стандарти побудови місцевих фінансів. Ці стандарти є обов'язковими для всіх країн, які приєднуються до зазначених міжнародних правових актів.

Так, Європейська хартія місцевого самоврядування (1985 р.) [35] ставить за обов'язок державам закріпити у внутрішньому законодавстві й застосовувати на практиці сукупність юридичних норм, що гарантують політичну, адміністративну й фінансову незалежність муніципальних утворень. Вона також установлює необхідність конституційного регулювання автономії місцевого самоуправління. Крім того, Хартія є першим юридичним документом, що гарантує дотримання принципу субсидіарності державами - членами Ради Європи. Таким чином, місцеві влади повинні здійснювати управління й контролювати значну частину публічних зобов'язань в інтересах місцевого населення й під свою відповідальність. Відповідно до принципу субсидіарності, Хартія закріплює, що публічні зобов'язання повинні реалізовуватися на найбільш близькому населенню рівні, і повинні переноситися до більш високого адміністративного рівня тільки в тому випадку, якщо рішення таких завдань місцевими адміністраціями неефективно або неможливо.

Хартія є міжнародним договором, отже, вона має пріоритет стосовно національного законодавства кожного з держав, її що підписали й ратифікували. Україна як суверенна держава, ставши членом Ради Європи, приєдналася до Європейської хартії про місцеве самоврядування та ратифікувала цей акт. Таким чином, вона взяла на себе зобов'язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів.

У хартії дається вісім принципових положень про фінансову діяльність місцевого самоврядування [35]:

1. Органи місцевого самоврядування мають право в межах загальнодержавної економічної політики вільно розпоряджатися достатніми власними коштами.

2. Фінансові кошти органів місцевого самоврядування потрібно визначати відповідно до компетенції, передбачених Конституцією та законом.

3. Частина фінансових коштів органів місцевого самоврядування має надходити за рахунок місцевих зборів чи податків, ставки яких ці органи визначають у межах закону.

4. Фінансові системи, які забезпечують надходження фінансових коштів органів місцевого самоврядування, мають бути достатньо різноманітними і гнучкими для збереження відповідності реальним витратам при здійсненні їхніх повноважень.

5. Необхідно запроваджувати процедури фінансового вирівнювання чи еквівалентні заходи, призначені для коригування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування, а також їхнього фінансового тягаря для захисту фінансово слабких органів місцевого самоврядування.

6. Слід відповідним чином погоджувати з органами місцевого самоврядування виділення їм перерозподілюваних коштів. Це означає: кошти, що використовуються з метою фінансового вирівнювання та допомоги органам місцевого самоврядування, мають вилучатися і надаватися лише за погодженням з органами місцевого самоврядування.

7. Субсидії, котрі надаються органам місцевого самоврядування, не можуть призначатися для фінансування певних проектів. Важливо, щоб асигнування субсидій не обмежувало свободи дій органів місцевого самоврядування у власній сфері компетенції.

8. Органи місцевого самоврядування мають право на доступ до внутрішнього ринку позичкового капіталу.

Для виконання вимог хартії в Україні, насамперед, держава повинне забезпечити достатні й стабільні власні фінансові ресурси органам місцевого самоврядування, яких вони, як на теперішній час, не мають. Необхідно збалансувати фінансові ресурси місцевого самоврядування з його функціями й компетенцією. Варто розробити нову систему трансфертів, значно розширити доступ органів місцевого самоврядування до внутрішнього ринку позикового капіталу.

Через фінансові системи місцевих органів влади здійснюється розподіл і перерозподіл значної частини ВВП. Експертами Робочого комітету з місцевим і регіональним органам влади Ради Європи ця проблема розглядається у двох аспектах. Це - обсяг муніципальних видатків у ВВП країни й обсяг муніципальних видатків у сукупних державних видатках. До європейських країн з найбільш високими показниками муніципальних видатків ВВП належать: Швеція - 25,5%, Данія - 20%, Угорщина - 19%, Норвегія - 18,9%, Фінляндія - 18%, Литва - 13,1%. Більше 10% ВВП перерозподіляється через муніципальні видатки В Австрії, Латвії, Великобританії, Швейцарії. Близько 10% - у Болгарії, Чехії, Німеччині, Люксембурзі. Існують країни, де частина муніципальних видатків ВВП дуже низка. На Кіпрі вона становить 1,4%, у Туреччині - 2,4%, у Греції - 3,33%, у Румунії - 3,5%, у Португалії - 4,6% [36].