Пріоритетні напрямки використання коштів місцевих бюджетів (на прикладі місцевого бюджету м. Дніпропетровська)

- Програми щодо організації і сприяння приписці громадян до призовних дільниць та їх призову на строкову службу у 2006-2010 роках у зв'язку з реформуванням місцевих органів військового управління - 29,9 тис.грн.

27. Міжбюджетні відносини між міським бюджетом та бюджетами районів у місті:

а) Обсяг власних доходів загального фонду бюджетів районів у місті визначено у сумі 587234,6 тис.грн., що на 98396,5 тис.грн. більше ніж надходження 2008 року. За рахунок збільшення нормативів відрахувань до бюджетів районів у місті податку з доходів фізичних осіб.

б) У 2009 році до бюджетів районів у місті будуть зараховуватися закріплені податки та збори по платниках, що знаходяться на обліку у Державних податкових інспекціях районів у місті, крім платежів плати за землю:

- податок з доходів фізичних осіб за нормативами, встановленими планом регулювання бюджету міста на 2009 рік;

- 75,0% фіксованого податку на доходи фізичних осіб від зайняття підприємницькою діяльністю;

- плата за користування надрами місцевого значення;

- 50,0% платежів плати за землю за земельні ділянки, що знаходяться на території районів у місті, крім зазначених платежів, які сплачуються платниками, що знаходяться на обліку в спеціалізованій державній податковій інспекції по роботі з великими платникам податків м. Дніпропетровську;

в) Видаткова частина бюджетів районів у місті по загальному фонду обрахована з урахуванням діючої мережі бюджетних установ та закладів, які фінансуються з бюджетів районів у місті та з урахуванням змін на 01.01.09 у контингентах та штатах.

У видатках на утримання закладів освіти враховані зміни контингенту дітей у дошкільних закладах по всіх районах міста, а саме: відкриття з 01.09.09 додатково 42 групи у зв'язку із збільшенням контингенту на 842 дітей; передача з бюджету Бабушкінського району у місті середньої загальноосвітньої школи №21 на фінансування з міського бюджету; створення дошкільного навчального закладу № 341 згідно рішення міської ради від 26.11.08 № 24/39.

Розрахунки видатків на утримання установ та закладів бюджетної сфери проводилися з урахуванням таких же норм витрачання коштів на харчування учнів у загальноосвітніх навчальних закладах та дітей у дошкільних навчальних закладах, що і при розрахунку видатків міського бюджету.

г) В розрахунках проектів бюджетів районних у місті рад на 2009 рік враховані видатки:

- на проведення капітальних ремонтів закладів освіти у сумі 6600,0 тис. грн. (Амур-Нижньодніпровський район - 400,0 тис.грн., Бабушкінський район - 400,0 тис.грн., Жовтневий район - 650,0 тис.грн., з них 350,0 тис.грн. - для середніх загальноосвітніх шкіл № 79, 140, Індустріальний район - 2200,0 тис.грн., з них 2000,0 тис.грн. на ремонт середньої загальноосвітньої школи №135 та дитячого дошкільного закладу №149, Кіровський район - 100,0 тис.грн., Красно-гвардійський район - 1350,0 тис.грн., з них 750,0 тис.грн. - для середньої загальноосвітньої школи № 32 та дитячих дошкільних закладів № 108 та 340; Ленінський район -1400,0 тис.грн., Самарський район - 100,0 тис.грн.);

- на придбання спортивного інвентарю для 13 дитячо-юнацьких спортив-них шкіл районів у місті передбачено видатки у загальній сумі 260,0 тис.грн. із розрахунку 20,0 тис.грн. на кожну школу;

- на виконання робіт з благоустрою - 4550,0 тис.грн. (Амур-Нижньодніпровський район - 2000,0 тис.грн., Жовтневий район - 1300,0тис.грн., Ленінський район - 1000,0 тис.грн., Красногвардійський район - 250,0 тис.грн.);

- на капітальний ремонт будинків житлово-будівельних кооперативів та об'єднань співвласників багатоквартирних будинків районів у місті у сумі 2350,0 тис.грн. (Амур-Нижньодніпровський район - 221,0 тис.грн., Бабушкін-ський район - 360,1 тис.грн., Жовтневий район - 751,9 тис.грн., Індустріальний район - 219,9 тис.грн., Кіровський район - 365,1 тис.грн., Красногвардійський район - 200,2 тис.грн., Ленінський район - 194,6 тис.грн., Самарський район - 37,2 тис.грн.).

д) При визначенні обсягів видатків бюджетів районів у місті враховано надання субвенцій бюджетам районів у місті у сумі 11166,2 тис.грн., у тому числі:

- на утримання аварійних служб житлово-експлуатаційних підприємств міста - 5234,2 тис.грн. (по усім районам у місті);

- на надання адресної допомоги на оплату житлово-комунальних послуг соціально незахищеним верствам населення - 100,0 тис.грн. (по усім районам у місті);

- на виконання Програми впровадження енергозберігаючих заходів в бюджетних установах, комунальних і промислових підприємствах м. Дніпропетровська на період до 2015 року - 2896,0 тис.грн. (по усім районам у місті);

- на обслуговування глибинних свердловин та насосних станцій - 418,0 тис.грн. (Амур-Нижньодніпровський район);

- на забезпечення питним водопостачанням мешканців Чаплі Самарського району - 155,0 тис.грн.;

- на ремонт пам'ятників - 138,6 тис.грн. (Амур-Нижньодніпровський район та Красногвардійський район);

- на виконання заходів з ліквідації підтоплення - 19,9 тис.грн. (Амур-Нижньодніпровський район);

- на виконання інвестиційних проектів - 1204,5 тис.грн. (Амур Нижньодніпровський район - 30,6 тис.грн., Красногвардійський район - 110,0 тис.грн., Ленінський район - 61,5 тис.грн., Самарський район - 1002,4 тис.грн.);

- на виконання природоохоронних заходів - 1000,0 тис.грн. (Самарський район).

е) За рахунок коштів субвенцій з державного бюджету передбачено видатки:

- з виплати допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям у сумі 303254,9 тис.грн.;

- з пільг та житлових субсидій наданих населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот у сумі 148240,3 тис.грн.;

- з послуг зв'язку та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків, зубопротезування, оплату електроенергії, природного і скрапленого газу на побутові потреби, твердого та рідкого пічного побутового палива, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот) у сумі 5738,3 тис.грн.;

- з пільг та житлових субсидій населенню на придбання твердого та рід-кого пічного побутового палива і скрапленого газу у сумі 209,6 тис.грн.;

- на здійснення виплат, визначених Законом України „Про реструктуризацію заборгованості з виплат, передбачених статтею 57 Закону України „Про освіту”, педагогічним, науково-педагогічним та іншим категоріям працівників навчальних закладів” у сумі 8099,5 тис.грн.;

- на виплату державної соціальної допомоги на дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, грошового забезпечення батькам вихователям і прийомним батькам за надання соціальних послуг у дитячих будинках сімейного типу та прийомних сім'ях за принципом „гроші ходять за дитиною” у сумі 1735,1 тис.грн.

Для збалансування бюджетів районів у місті за рахунок доходів загального фонду міського бюджету передбачена дотація вирівнювання бюджетам усіх районів у місті у сумі 39895,4 тис.грн., яка буде перераховуватися Управлінням Державного казначейства України у Дніпропетровській області шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду міського бюджету, що надійшли на аналітичні рахунки обліку доходів міського бюджету.

На рис.2.1 - 2.2 наведені графіки динаміки обсягів та структури агрегованих статей доходної частини місцевого бюджету м. Дніпропетровска у 2007 - 2010 рр.

На рис.2.3 - 2.4 наведені графіки динаміка обсягів та структури сумарних, власних та трансфертних витрат видаткової частини міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр.

На рис.2.5 - 2.8 наведені графіки функціональної структура видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр.

На рис.2.9 - 2.11 наведені графіки функціональна структури трансфертів в видатковій частині міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр.

Аналіз даних, наведених на графіках рис. 2.1 -2.8 показує , що приоритетними за обсягами витрат є наступні функціональні статті витратної частини місцевого бюджету м. Дніпропетровська (з врахуванням транзитного фінансування з бюджету міста районних бюджетів міста):

1. Транзитні субвенції з державного бюджету в бюджети районів міста - 44,8%(2007) - 38,2%(2010)

2. Охорона здоров'я(08000) - 25,8% (2007) - 27,7%(2010)

3. Транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікації та інформатика (170000) - 7,0%(2007) - 6,4%(2010)

4. Житлово-комунальне господарство(100000) - 5,85%(2007) - 10,5%(2010)

5. Освіта (07000) - 3,3%(2007) - 4,0%(2010)

6. Державне управління (010000) - 2,8%(2007 ) - 2,4%(2010)

Аналіз даних, наведених на графіках рис. 2.9 -2.11 показує, що рівень дотацій Державного бюджету з міського бюджету м. Дніпропетровська серед загального обсягу трансферних витрат бюджету становить:

- 2007 рік - 8,6% ( 147,8 млн. грн.);

- 2008 рік - 15,7% (290,5 млн. грн.);

- 2009 рік - 13,4 % (269,8 млн. грн.);

- 2010 рік - 5,39% (117,6 млн. грн.);

При цьому рівень дотацій та субвенцій в міський бюджет м. Дніпропетровська з Державного бюджету становить:

- 2007 рік - 22,4% ( 386,5 млн. грн.);

- 2008 рік - 26,6% (493,2 млн. грн.);

- 2009 рік - 26,15 % (524,7 млн. грн.);

- 2010 рік - 32,84% (716,5 млн. грн.);

Таким чином, діючий алгоритм датування Державного бюджету України з міського бюджету м. Дніпропетровська, який сам отримую все більший рівень дотацій та субвенцій з Державного бюджету та має значний дефіцит власних надходжень, є невиправданим та діє за застарілою схемою концентрації бюджетних коштів в м. Києві та поворотного «ручного перерозподілу» їх в джерела надходження.

Рис. 2.3 - Динаміка сумарних, власних та трансфертних витрат видаткової частини міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр.

Рис.2.4. Динаміка структури власних та трансфертних витрат видаткової частини міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр.

місцевий бюджет кошти

Рис. 2.5 - Функціональна структура видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 році

Рис. 2.6 - Функціональна структура видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2008 році

Рис. 2.7 - Функціональна структура видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2010 році

Рис. 2.8 - Функціональна структура трансфертів в видатковій частині міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 році

Рис. 2.9 - Функціональна структура трансфертів в видатковій частині міського бюджету м. Дніпропетровська у 2008 році

Рис. 2.10 - Функціональна структура трансфертів в видатковій частині міського бюджету м. Дніпропетровська у 2009 році

Рис. 2.11 - Функціональна структура трансфертів в видатковій частині міського бюджету м. Дніпропетровська у 2010 році

2.3 Аналіз динаміки та структури видаткової частини бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр. по економічний класифікації

Основою економічної класифікації видаткової частини місцевого бюджету є розподіл витрат загального та спеціального фонду на витрати споживання (заробітна плата, комунальні послуги бюджетних установ) та витрати капітального характеру (ремонт і модернізація існуючих основних фондів та нове будівництво (придбання) основних фондів) [15].

На графіках рис.2.12. наведена динаміка економічної структури видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр. ( з врахуванням трансфертів в загальному фонді в державний бюджет та районні бюджети м. Дніпропетровська).

Як показує аналіз графіків рис.2.12, при зростання обсягів витрат бюджету з рівня 1,72 млрд.грн. у 2007 році до рівня 2,18 млрд.грн. у 2010 році, тільки в 2010 році заплановані суттєві витрати капітального характеру, основні витрати - безповоротні споживчого характеру.

На графіках рис.2.13. наведена динаміка питомої ваги статей в економічній структурі видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр. ( з врахуванням трансфертів в загальному фонді в державний бюджет та районні бюджети м. Дніпропетровська)

Як показує аналіз графіків рис.2.13, питома ваги витрат на споживання з рівня 90,8% у 2007 році зменшилась до рівня 78,7% у 2010 році, при цьому питома вага капітальних витрат з 4,1% у 2007 році зросла до рівня 11,1% у 2010 році, тобто зафіксований поступовий перехід стратегії від витрат «проїдання бюджету» до стратегії витрат «розвитку».

На графіках рис.Г.1 - Г.8 Додатку Г наведена динаміка економічної структура видатків на окремими пріоритетними за обсягом статтями в міському бюджеті м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр.



Рис. 2.12 - Економічна структура видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр. ( з врахуванням трансфертів в загальному фонді в державний бюджет та районні бюджети м. Дніпропетровська)

Рис. 2.13 - Питома вага статей в економічній структурі видатків міського бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2010 рр. (з врахуванням трансфертів в загальному фонді в державний бюджет та районні бюджети м. Дніпропетровська)

2.4 Аналіз виконання видаткової частини бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2009 рр.

Аналіз виконання видаткової частини бюджету м. Дніпропетровська у 2007 - 2009 рр. в дипломному дослідженні виконаний на матеріалах опублікованого «Звіту про виконання видаткової частини місцевого бюджету м. Дніпропетровська за 2008 рік» (Додаток Д [11]).

Як показують результати аналізу звіту про виконання видаткової частини місцевого бюджету в розрізі функціональних статей, процент виконання планових фондів витратної частини бюджету за фактичних надходженням коштів в доходну частину бюджету становив [11]:

7. Державне управління (010000) - 97,1%

8. Правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави(06000) - 92,7%

9. Освіта (07000) - 97,0%

10. Охорона здоров'я(08000) - 97,1%

11. Соціальний захист та соціальне забезпечення(09000) - 95,6%

12. Житлово-комунальне господарство(100000) - 95,6%

13. Культура і мистецтво (110000) - 97,2%

14. Засоби масової інформації (120000) - 97,7%

15. Фізична культура і спорт(130000) - 91,4%

16. Будівництво(150000) - 73,9%

17. Землеустрій (160000) - 88,8%

18. Транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікації та інформатика (170000) - 94,9%

19. Інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю (18000) - 65,8%

20. Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека(200000) - 74,5%

21. Запобігання та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха (210000) - 100%

22. Цільові фонди (240000) - 94,7%

23. Разом видатків (без транзитних трансфертів) - 94,6%

24. Транзитні субвенції з державного бюджету - від 80,7% до 99,4%

25. Разом видатків з врахуванням транзитних трансфертів - 95,5%

Таким чином, фактичне невиконання обсягів планових витрат за рахунок недофінансування витратної частини міського бюджету м. Дніпропетровська становить (- 4,5)%.

Детальний аналіз транзитних субвенцій з Державного бюджету в місцеві бюджети районів м. Дніпропетровська показує, що в умовах перерахування в Державний бюджет зібраних в області податків - дотація Державному бюджету в сумі 290,5 млн.грн., місто не отримало суттєвого фінансування за статями:

1. Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот - 87,2%;

2. Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу - 60,2%;

3. Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток -65,6%;

4. Надання пільгового довгострокового кредиту громадянам на будівництво (реконструкцію) та придбання житла - 94,1%

5. Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного і культурного розвитку регіонів - 94,3%

6. Дотації вирівнювання, що передаються з міського бюджету бюджетам районів у місті - 95,5%

7. Субвенція іншим бюджетам на виконання інвестиційних проектів -86,6%

Відповідно було скорочене фінансування статей будівництво та комунальні послуги для компенсації недофінансування соціальних статей.

РОЗДІЛ 3. ПРОБЛЕМИ ТА ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ ВИКОРИСТАННЯ КОШТІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

3.1 Проблеми використання коштів місцевих бюджетів

Актуальність проблеми формування доходів місцевих бюджетів і використання їхніх коштів зростає у зв'язку зі змінами, які стосуються місцевого самоврядування. В сучасній Україні назріла необхідність справжньої, а не декларативної фінансової децентралізації для повнішого та ефективнішого задоволення потреб населення в кожному регіоні.

У науковій літературі проблема місцевих бюджетів обговорюється останнім часом доволі активно. У наукових працях О.Д.Василика, О.П.Кириленко, В.І. Кравченка, Ю.В.Пасічника та інших значна увага приділена процесам формування коштів місцевих бюджетів та напрямкам використання цих коштів.

Використання бюджетних коштів місцевих бюджетів безпосередньо пов'язане з виконанням державою та органами місцевого самоврядування покладених на них завдань, найважливішими з яких є регулювання суспільного відтворення, задоволення потреб населення, управління державою, забезпечення охорони правопорядку, функціонування національної оборони, охорона навколишнього середовища, здійснення міжнародного співробітництва тощо.

Однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмежений фінансовий ресурс, який не повною мірою забезпечує виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Окрім необхідності перегляду податкової бази для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання тих бюджетних ресурсів, які існують на сьогодні. Зокрема, це стосується фінансування бюджетних установ. Метод планування бюджету на один рік, який використовують нині, стримує ефективне управління бюджетом та прийняття стратегічних рішень щодо розвитку міста [14].

Практика, що склалася у формуванні місцевих бюджетів, залишається багато в чому недосконалою, в ній до теперішнього моменту намітились істотні протиріччя.

Перш за все слід відмітити протиріччя між процесами формування місцевих бюджетів і їх виконанням. Воно зводиться до того, що діюча практика місцевих бюджетів зберегла в своїй основі старі державні функції планового керівництва народним господарством, тоді як виконання місцевих бюджетів здійснюється в реальних умовах ринкової економіки, що розвивається, з властивими їй негативними атрибутами ( ростом інфляції і цін, підвищенням рівня безробіття, падінням життєвого рівня населення). В результаті місцеві бюджети різних рівнів перетворені практично в умовні кошториси, в яких постійно спостерігається відмінність дохідної і видаткової частини, що не може сприяти покращенню економічної ситуації і реалізації соціальних програм при переході до ринку.

Дисбаланс між дохідною і видатковою частинами бюджетів пояснюється також і тим, що в сучасних умовах відбуваються два протилежних процеси: перший - це спад виробництва, що призводить до скорочення дохідної частини місцевих бюджетів, при неконтрольованому рості заробітної плати, що негативно впливає на грошово - кредитну систему, посилюється інфляція і зростають ринкові ціни, а другий - необхідність збільшення видатків на соціальні програми при обмеженості бюджетних асигнувань для їх фінансування [15].

В такій ситуації збалансувати доходи і видатки бюджетів, і тим самим домогтися фінансової стабільності в регіонах України стає практично нездійсненою задачею.

Протиріччя в рішенні проблеми фінансування забезпеченості регіонів заклечається в тому, що [15]:

- по-перше, всі джерела доходів бюджетів формуються по затвердженим нормативам, із врахуванням фіксованих цін, а витрачання бюджетних коштів - по ринковим цінам, при відсутності, як відомо, окремих державних (стосовно до бюджету) цін для бюджетних організацій;

- по-друге, бюджетними коштами користуються всі громадяни, причому, всі мають рівні права на їх розмір ( відвідування лікарень, шкіл, дитячих садків...), в той час, коли доходи населення різко поляризовані. Це зумовлює необхідність збільшення затрат на невиробничу сферу.

Представляється невиправданою також допустимість формування дохідної частини бюджетів за рахунок джерел, які до моменту затвердження бюджетів ще законодавчо не прийняті, що стримує їх своєчасне надходження, а відповідно, створює фінансові труднощі в здійсненні фінансування невідкладних видатків.

Економічна функція місцевих бюджетів послаблюється також і тим, що прийняті урядом конкретні нормативи формування місцевих бюджетів не враховують багатьох фінансових особливостей регіонів.

Як відомо, в умовах ринкової економіки повинні укріплюватися функції держави, пов'язані з виконанням питань соціальної справедливості. Між тим, аналіз формування і виконання бюджетних видатків показує, що метод, який існує в розподіленні фінансових ресурсів по ланкам бюджетної системи носить в значній мірі конфіскаційний характер, що не може сприяти економічному росту, підвищенню заінтересованості регіонів в розвитку особистої фінансової бази. Це, в свою чергу, не дозволяє якісно рішати проблеми соціального захисту населення.

Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів [20].

По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов'язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно впливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової спроможності територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обґрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування.

Одним із головних завдань по вдосконаленню фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні є перерозподіл функцій між місцевими і централізованим бюджетом, поступовий перехід до децентралізації державних фінансів, який заключається в тому, що на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватись лише ті видатки, які пов'язані із виконанням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. За рахунок централізованих фінансових джерел повинні також фінансуватись видатки по вирівнюванню соціальної забезпеченості регіонів. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів.

Для реального забезпечення принципів самостійності в складанні і використанні бюджетів всіх рівнів необхідно, щоб кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом дохідну базу, а взаємовідносини між державним і регіональними бюджетами будувались з урахуваннями специфіки та перспектив соціально - економічного розвитку регіонів.

Слід виділити ряд наступних проблем, вирішення яких дозволить здійснити перехід на нові методи формування місцевих бюджетів України. Найбільш актуальні з них [20]:

- назріла необхідність покращення економічного обґрунтування (за допомогою розробки нормативів) і визначення розмірів дохідних джерел місцевих бюджетів. Це відноситься перш за все до таких норм як нормативи питомої ваги податкових надходжень;

- рішення питань розширення економічної самостійності регіонів і в подальшій децентралізації державних фінансів безпосередньо пов'язано з кардинальними змінами структури зведеного бюджету України. Відомо, що частка місцевих бюджетів в зведеному бюджеті становить 30 відсотків, а державного - 70 відсотків. Враховуючи, що в сучасних умовах підвищується небезпека і шкідливість праці, зростає кількість професійних захворювань і загальна хворобливість населення в багатьох регіонах України, зростає роль і значення місцевих бюджетів в розвитку невиробничої сфери і інфраструктури регіонів, і тим самим стабілізації соціальної і економічної обстановки. Очевидно, що зростання видатків на невиробничу сферу диктує необхідність збільшення розмірів місцевих бюджетів. Тому цілком справедливо було б на долю місцевих бюджетів відводити не 30 відсотків , а 50-60 відсотків зведеного бюджету України;

- потребують рішення також питання по раціональному використанню іноземних інвестицій і їх ролі у формуванні бюджету. З одної сторони, законодавство України по іноземних інвестиціях частково зберігає пільги підприємствам з іноземними інвестиціями без урахування ефективності інвестицій, що вносяться, для задоволення соціальних і економічних потреб регіонів і їх прямого впливу на основну діяльність спільних підприємств. З іншої, із-за нестабільності податкових актів. Законодавство не забезпечує гарантій по захисту регіонів зі сторони іноземних інвесторів. В результаті іноземні інвестори, як правило, інвестують невеликі капітали, намагаючись при цьому одержати максимальний прибуток, використовуючи дешеву робочу силу, промисловий потенціал і природні ресурси регіонів;

- потребує вдосконалення також питання про розширення спектра пільг по податку на прибуток тим підприємствам, які за рахунок прибутку утримують об'єкти охорони здоров'я, культури і спорту, дитячі дошкільні заклади, та інші, що сприяє скороченню видатків місцевих бюджетів.

3.2 Напрямки удосконалення використання коштів місцевих бюджетів

На сучасному етапі реформування української економіки, коли посилюється регулюючий вплив держави на соціально-економічні процеси, необхідна наявність налагодженої системи управління бюджетним процесом.

З метою підвищення ефективності та цільового використання бюджетних

коштів, якості надання суспільних благ, забезпечення прозорості та зрозумілості бюджету для громадськості, посилення контролю за рухом бюджетних ресурсів в Україні з 2002 р. почалось поступове запровадження програмно-цільового методу планування у бюджетному процесі [23].

Програмно-цільовий метод складання бюджету було запропоновано у США в середині 1960-х років. Вперше його було застосовано в Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою. Він запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії "Ропі", яку сам раніше і очолював. Цей підхід настільки сподобався тогочасному Президенту США Ліндону Джонсону, що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду перейняти його.

Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася на цілу низку інших країн. Канада й більшість країн Європейського союзу активно практикують програмно-цільовий метод складання бюджету. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних результатів. В Сполучених Штатах програмно-цільовий метод складання бюджету застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів [26].

Дедалі більше дослідників схиляється до думки, що найпрогресивнішими в плані застосування програмно-цільового методу складання бюджету є Австралія та Нова Зеландія. З регулярних бюджетних звітів, що видаються цими двома країнами, видно, що вони досягли вражаючого рівня відкритості й прозорості діяльності урядових структур та результатів, які при цьому досягаються. Саме їх досвід застосування програмно-цільового методу складання бюджету, в основі якого лежить абсолютно нова для України бюджетна філософія, часто ставлять за приклад для наслідування рештою країн світу.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання і виконання бюджету в розрізі бюджетним програм.

При традиційній практиці формування бюджетів увага часто зосереджується саме на ресурсній частині виробничої функції державного сектора, і часто мало уваги приділяється одержуваним результатам. З іншого боку, програмно-цільовий метод формування бюджету застосовує зовсім інший підхід до формування бюджету, особливістю якого є те, що процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати в цій системі - це те, чого уряд має намір досягти, або цілі, яких він досягає, здійснюючи певні заходи в державному секторі.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету зосереджує увагу на результатах та досягненнях діяльності уряду та його структур, він дозволяє посилити дієвість та ефективність державного сектора. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення та здійснення у бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак оскільки часто результати, яких досягають, витрачаючи державні кошти, є нематеріальними за своєю природою, в багатьох випадках застосовувати аналіз витрат і результатів непросто. За умови, коли результат важко оцінити кількісно, нерідко застосовується дещо менш потужний критерій ефективності, а саме критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності витрат спонукає розробників бюджетної політики шукати такий метод досягнення тієї чи іншої цілі, який пов'язаний із якнайменшими витратами.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, чого він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і, в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.

Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з потреби в коштах для утримання бюджетних установ на те, які результати будуть від використання бюджетних коштів, тобто забезпечується ефективність їх використання. Розробники політики зосереджують свою увагу на тому, що одержує суспільство за ті кошти, які воно витрачає. Замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетного плану, спочатку піднімаються питання про те, наскільки добре витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.

Таким чином, запровадження програмно-цільового методу до складання та виконання бюджету має такі переваги [27]:

1. забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

2. забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм;

3. упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;

4. посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

5. підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

Із впровадженням нової програмної класифікації видатків бюджету, за якою складається та затверджується бюджет, і яка також буде використовуватися для аналізу та для прийняття відповідних бюджетних рішень, виникає питання про роль функціональної класифікації, а також економічної класифікації, яка служила основою для аналізу та контролю.

Зупинимося докладніше на класифікаціях видатків бюджету, оскільки їх використання і застосування зазнає найбільших змін із впровадженням програмно-цільового методу. Видатки бюджету згідно Бюджетного Кодексу України [3] класифікуються за:

1. бюджетними програмами (програмна класифікація видатків);

2. функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);

3. економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки (економічна класифікація видатків);

4. ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація).

Після впровадження програмно-цільового методу до формування бюджету функціональна класифікація видатків бюджету буде застосовуватися виключно в аналітичних та статистичних документах (складання показників зведеного бюджету, макроекономічний аналіз тощо). Аналіз видатків, який проводиться на основі функцій, може служити основою для формуванням галузевої політики на рівні держави. Таким чином, залишивши роль головної класифікації бюджетних видатків, функціональна класифікація буде використовуватися для [27]:

1. здійснення міжнародних порівнянь видатків за функціями;

2. формування показників зведеного бюджету;

3. макроекономічного аналізу;

4. формування державної політики у різних галузях економіки.

Економічна класифікація. При впровадженні програмно-цільового методу акцент аналізу повинен зміститися на програмні категорії (цілі, завдання та показники результативності). Наприклад, якщо дотепер робився акцент на тому, що певна бюджетна установа має визначену кількість працівників, яких необхідно забезпечити зарплатою, то при програмному підході до формування бюджету наголос повинен ставитися на тому, як найефективніше використати обмежені ресурси для досягнення поставлених програмою цілей та завдань.

Відомча класифікація. Ця класифікація теж відіграє важливу роль при програмному підході до формування бюджету. Саме вона встановлює структуру головних розпорядників, на основі якої визначаються підрозділи, відповідальні за виконання програм. Як уже говорилося, існування одного відповідального виконавця програми є ключовою вимогою застосування програмно-цільового методу до формування бюджету. В той же час один організаційний підрозділ головного розпорядника може відповідати за здійснення кількох програм, що дозволяє здійснювати групування споріднених програм.

Таким чином, відомча класифікація виконує такі головні функції:

1. забезпечує ведення реєстру усіх розпорядників бюджетних коштів;

2. дозволяє групувати споріднені програми в межах одного розпорядника коштів;

3. дозволяє чітко розподілити відповідальність за виконання програм. Отже, із впровадженням програмно-цільового методу до формування бюджету класифікація видатків набуває нового змісту, і розуміння її призначення є суттєвим для цілісного сприйняття цього методу.

ПЦМ передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають бути спрямовані на цілі, що відповідають середньо- або довгостроковій стратегії розвитку країни або територіальної громади. Існуюче нині планування бюджету на один рік стримує ефективне управління бюджетом та прийняття стратегічних рішень щодо розвитку як окремого міста, так і держави в цілому. Програмно-цільовий метод є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньострокову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до контролю за фактичними результатами від наданих бюджетних послуг громадянам [28].

Однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмеженість фінансових ресурсів, які не повною мірою забезпечують виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Поряд із необхідністю перегляду податкової бази для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання наявних бюджетних ресурсів.

При застосуванні ПЦМ увага зосереджується не на розвиток мережі та утриманні штатів установ, а на результатах виконання програм, тобто не лише на тому, як утримати соціальну та житлово-комунальну сфери, а на тому, наскільки послуги, надані за ці витрачені кошти, відповідають потребам громадян, які сплатили податки до бюджету. Для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання коштів.

Такий підхід забезпечує більш високий рівень прозорості бюджету та допомагає платникам податків отримати інформацію про фактичні результати надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів, а за умов належного застосування ПЦМ дає можливість досягти головної мети - ефективного розподілу бюджетних ресурсів та максимальної підтримки з боку громадян.

Розробка і втілення прогресивних технологій управління бюджетними ресурсами в Україні реалізується у рамках проекту «Реформа місцевих бюджетів в Україні» (РМБУ), що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) та здійснюється RTI Int. На початок 2007 року до співпраці з РМБУ приєдналися 85 міст України, 82 з них вже затвердили бюджети за ПЦМ паралельно із постатейним методом [41].

Активно використовують програмно-цільовий метод під час складання бюджету багато інших країн світу - це передусім Канада, Австрія Австралія, Великобританія, Данія, Нідерланди, Німеччина, Угорщина, Фінляндія, Швеція. З країн Центральної та Східної Європи найбільших успіхів у цьому напрямку досягли прибалтійські країни, Румунія, Болгарія; в країнах СНД - Казахстані і Росії - застосовуються елементи цього методу [32].

Використання середньотермінового бюджетного плану в цих країнах обов'язкове у бюджетному процесі, при цьому щорічно коригується та уточнюється.

Так, наприклад, у Сполучених Штатах Америки Департамент управління бюджетом регулярно складає 10-річні прогнози бюджетних видатків та надходжень, які одночасно є як середньотерміновим, так і довготерміновим прогнозом, які періодично уточнюються. Крім того складається ще й базовий прогноз, скоригований відповідно на макроекономічні показники, але він не відображає зміни, заплановані у бюджетній політиці уряду.

У бюджетному процесі Німеччини середньотерміновий фінансовий план подається на розгляд парламенту разом із пропозиціями щодо річного федерального бюджету. Найважливіша мета середньотермінового планування - встановлення пріоритетів відповідно до бюджетної політики уряду.

У Великобританії більша частина видатків планується на трирічний термін, хоча плани прогнозних оцінок переглядаються кожні два роки. Однак важливим моментом є те, що при цьому дотримуються таких правил: по-перше, уряд бере позики лише з метою їх інвестування, а не фінансування поточних витрат, по-друге, відношення чистого боргу до ВВП повинно утримуватися на сталому та доцільному рівні. Розпорядникам бюджетних коштів дозволяється переносити невикористані кошти з одного року на інший. В усіх країнах Об'єднаного Королівства середньотерміновий бюджет повністю інтегрується в річний бюджет і подається на розгляд парламенту як неодмінний елемент фінансової і бюджетної звітності та державного річного бюджету. Крім цього, документи також включають середньотермінову фінансову стратегію, короткотерміновий економічний прогноз та інші аналітичні матеріали.

Проект бюджету Австралії включає три документи: бюджетну стратегію на перспективу, бюджетні показники на наступний рік із деталізованим прогнозом багаторічного бюджету; та фінансові відносини на федеральному рівні, в якому описуються обсяги міжбюджетних трансфертів.

Кількарічний бюджетний план у більшості країн не має статусу закону, а є підзаконним актом або аналітичним документом, що подається разом із проектом бюджету на наступний рік.

Крім того, більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, спрямованих на досягнення конкретних результатів. Міжнародні фінансові організації надають свої позики іншим країнам за відповідними програмами, які чітко окреслюють мету та очікувані результати від використання коштів. Як свідчить світовий досвід, такий підхід до фінансування проектів виявився доволі результативним, оскільки є можливість проаналізувати ефективність використання коштів, порівнюючи отримані результати з очікуваними.

Аналізуючи використання програмно-цільового методу планування бюджетів у різних країнах, зазначимо, що кожна країна на основі загальної концепції програмно-цільового методу розробляє власні методологічні аспекти його застосування, враховуючи особливості її бюджетної політики.

Україна лише стала на шлях побудови власного підходу до застосування програмно-цільового методу формування бюджету. Першими кроками на шляху впровадження цього методу є створення відкритої та прозорої системи прийняття рішень з питань бюджету, а також підвищення ефективності використання бюджетних ресурсів. В рамках проекту «Реформа місцевих бюджетів в Україні», що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAID) і розпочав свою діяльність в Україні в 2005 р., заплановано поліпшити управління місцевими бюджетами у щонайменше 140 містах країни із застосуванням програмно-цільового методу бюджетування. Основною метою цього проекту стало підвищення прозорості, ефективності та підзвітності місцевих бюджетів перед громадами України, зміцнення їх автономії через цілеспрямовану законодавчу підтримку Верховної Ради України.

В Україні застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі регулюється «Концепцією реформування місцевих бюджетів», схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 308-р, згідно якої перехід до застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі України повинен здійснюватися в декілька етапів.

Програмно-цільовий метод визначають як систему планування та управління бюджетними коштами в середньотерміновій перспективі, спрямовану на розробку та виконання бюджетних програм, орієнтованих на результат. При цьому відбувається перехід від принципу утримання бюджетних установ до принципу отримання відповідною установою конкретних бюджетних коштів.

При застосуванні програмно-цільового методу складання бюджету процес формування бюджету починається із визначення цілей, результатів, яких необхідно досягти, а також визначаються ресурси, що необхідні для отримання цих результатів. Завдяки зосередженості на результатах програмно-цільовий метод складання бюджету дає змогу посилити дієвість та ефективність державної влади і місцевого самоврядування. В аналітичному плані він вносить в бюджетний процес елементи аналізу ефективності, тобто співставлення витрат та досягнутих результатів. Цей аналіз - це інструмент оцінки програм, що дає змогу запроваджувати ті програми, результати реалізації яких виправдовують витрати на них.

Таблиця 3.1 - Відмінності програмно-цільового і постатейного методів формування бюджетів [41]1

Мета запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі - встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання.

Основний елемент програмно-цільового методу - бюджетна програма, яку Бюджетний кодекс України визначає як систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядних бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає визначення їх конкретних відповідальних виконавців, які забезпечують виконання однієї або ряду бюджетних програм та несуть відповідальність за їх виконання.

Складові елементами бюджетної програми такі [41]:

- мета бюджетної програми - законодавчо визначає основні цілі, яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми;

- завдання бюджетної програми - конкретні цілі, яких потрібно досягти шляхом виконання бюджетної програми протягом відповідного бюджетного періоду;

- напрями діяльності - конкретні дії, спрямовані на виконання завдань бюджетної програми, з визначенням напрямів витрачання бюджетних коштів;

- результативні показники - кількісні і якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми, дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми.

За кожною бюджетною програмою головними розпорядниками бюджетних коштів розробляється паспорт бюджетної програми, який визначає суму коштів, необхідних для виконання бюджетної програми, законодавчі підстави її реалізації, мету, завдання, напрями діяльності, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми, на підставі якої здійснюється контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів і аналіз виконання бюджетної програми.

Необхідний елемент впровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі - середньотермінове бюджетне планування, яке дає можливість учасникам бюджетного процесу узгодити свої стратегічні плани діяльності з наявними бюджетними коштами як у рамках підготовки проекту бюджету на відповідний рік, так і на наступні періоди, що сприятиме переходу до формування довготермінової бюджетної політики.

3.3 Основні шляхи вирішення проблем фінансування витратної частини місцевих бюджетів згідно досвіду розвинутих країн ринкової економіки

В різних країнах світу відомі різні назви методу бюджетування, який переносить наголос з ресурсів на результати з метою покращення прозорості бюджету і кращого розподілу бюджетних коштів. Це такі методи: «бюджетування, спрямоване на результати», «управління продуктивністю» або «покращення продуктивності», а також «програмно-цільове бюджетування». Наприклад, в Російській Федерації таку методологію запроваджують під назвою «Бюджет орієнтований на результат» (БОР) [39].

Запровадження ПЦМ в бюджетному процесі набуває надзвичайної актуальності і в умовах інтеграції України до Європейського Союзу, оскільки підготовка бюджету на декілька років є однією з вимог до країн-членів ЄС та канндидатів на вступ до ЄС.

Застосування елементів ПЦМ в країнах, що межують з Україною, також свідчить про зацікавленість до впровадження цього методу бюджетування та демонструє їх певні досягнення. Успіхів у застосуванні ПЦМ досягли Румунія та Болгарія, в яких законодавчими актами регулюється поступовий перехід до практики складання бюджету за ПЦМ. Значні кроки в цьому напрямку здійснили Росія та Казахстан [41].

Кожна з цих країн має свої надбання в методології програмно-цільового бюджетування. Різниця в підходах спричиняється різницею політичних завдань кожної країни, бюджетними інституціями та організацією бюджетного процесу, різницею у наявності ресурсів.

В США ПЦМ був спочатку запроваджений на рівні Федерального уряду, а сьогодні застосовується урядами штатів і міст. Всі 50 штатів США мають вимоги щодо застосування елементів ПЦМ, в тому числі стратегічного планування, моніторингу і оцінки ефективності використання коштів. В той же час кожен штат має власний підхід при формуванні та виконанні бюджету за ПЦМ. Наприклад, вони використовують різні процедури для розробки показників виконання, звітності про ефективність виконання, а також для розподілу ресурсів між програмами.

Вивчаючи досвід США і розуміючи, що традиційний підхід до бюджету не відповідає усім потребам сучасного уряду, з середини 1970-х до початку 1990-х років більшість демократичних країн запровадили основні риси програмного-цільового бюджету, а саме [45]:

- планування бюджету на 3-5 років;

- класифікацію витрат за програмами;

- встановлення вимірюваних завдань для таких програм;

- вимірювання та оцінка виконання цих завдань за допомогою відповідних індикаторів.

У деяких випадках стимулом до реформування бюджетної системи стала фінансова криза, яка змушувала уряд розглянути нові способи прийняття рішень стосовно доходів і витрат. У багатьох випадках ПЦМ і пов'язані бюджетні реформи були частиною більш широкого пакету реформ державного управління.

В Австралії запровадження ПЦМ є складовою комплексної реформи державного управління та економічної політики. Першочергові цілі, які уряд Австралії мав на меті досягти при проведенні зазначеної реформи можна виокремити таким чином [46]:

- вдосконалення існуючої системи управління в міністерствах та відомствах;

- фокусування діяльності міністерств і відомств на вирішенні фундаментальних соціально-значущих проблем;

- підвищення підзвітності міністерств і відомств суспільству.

Сьогодні при підготовці бюджету за ПЦМ, в загальній сукупності дій (кроків бюджетного процесу), учасники бюджетного процесу у відповідності з програмно-цільовою методологією здійснюють наступне [41]:

- уряд визначає кінцеві результати в вигляді суспільно важливого ефекту, який він має наміри досягти в кожній конкретній галузі;