На совместном заседании Коллегий министерства экономики и промышленной политики РС (Я), Министерства финансов РС (Я) и Главного контрольного управления при Президенте РС (Я) от 23 июня 2011 г. были подведены итоги выездных мероприятий по оценке эффективности бюджетных расходов в городах Республики Саха (Якутия), которые весьма информативны и вызывают интерес. По данным выездной комиссии за период с 2009 по 2010 гг. выявлены финансовые нарушения в объеме 24,8 млрд. руб., а это практически четверть (26,1%) от всего объема доходов республиканского бюджета. В том числе нарушения бюджетного законодательства составили 889,2 млн. руб., из них нецелевое использование средств - 265,1 млн. руб., неэффективное использование средств - 624,1 млн. руб. Совместное заседание Коллегий министерства экономики и промышленной политики РС (Я), Министерства финансов РС (Я) и Главного контрольного управления при Президенте РС (Я) от 01.07.2011 г. [Электронный ресурс]. zasedanie-kollegiy-ministerstva-ekonomiki-i-promishlennoy-politiki-rs-ya-ministerstva-finansov-rs-ya-i-glavnogo-kontrolnogo-upravleniya-pri-prezidente-rs-ya То есть существенно возрастает актуальность преобразований в системе администрирования расходами бюджетов в Республике Саха (Якутия), в том числе путем повышения эффективности бюджетных расходов.

Мы не можем не согласится с д.э.н. Н.Г. Ивановой, что понятие «эффективность бюджетных расходов» подразумевает под собой принципиально новую организацию бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, внедрение современных принципов и методов финансового менеджмента, а также повышение самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней. Все это должно привести к смещению акцентов от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами». Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О.В.Врублевской, М.В.Романовского. - СПб.: Питер, 2008. - С. 404 Таким образом, следует констатировать, что эффективность бюджетных расходов - это достижение поставленных целей и задач путем целевого использования средств и расширения полномочий и ответственности главных распорядителей бюджетных средств.

Исследования зарубежной литературы, проведенные проф. Лушиным С.И., показали, что в странах Запада уже после Второй мировой войны появляются предложения об определении результативности бюджетных расходов, которые, в конце концов, были официально признаны и стали необходимым элементом планирования и выполнения бюджета. Западные ученые рассматривали использование этих методов как влияние рыночных подходов на государственные финансы. Ведь в условиях рынка результативность любых денежных расходов - обязательное условие успешной деятельности самостоятельного рыночного субъекта. Лушин С.И. Бюджетная реформа // Экономист.-2005. №2. - С.38

В Российской Федерации предпосылки для достижения и оценки бюджетной эффективности были заложены, на наш взгляд, в начале 2000-х годов, поэтапно реализуются и до настоящего времени. Рассмотрим основные этапы этих преобразований. Так, в 2001 г. в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию основными приоритетами бюджетной политики были декларированы «инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расходов и обязательств», а также «концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов» Нам представляется, что наиболее ярко и содержательно этапы разработки принципиальных подходов, формы и методы реализации методологии эффективности расходования бюджетных средств и инструменты ее реализации могут быть рассмотрены на материалах Бюджетных посланий Президента Российской Федерации в период с 2001 г. по настоящее время..

В Бюджетном послании 2002 г. первоочередной задачей оптимизации бюджетных расходов объявлялось «внедрение современных методов оценки рациональности, индикаторов результативности бюджетных расходов». В 2003 г. в Бюджетном послании основным направлением дальнейшей разработки проблемы результативности бюджетных расходов названо «создание системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов». Особенностью Бюджетного послания на 2004г. явилось формирование раздела «Основные направления повышения эффективности бюджетных расходов», в котором регламентировались реестры расходных обязательств, инвентаризация государственных организаций, оценка затрат на конкретные виды расходов и т.д.

Важным этапом повышения эффективности бюджетных расходов стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., разработанная во исполнение данного бюджетного послания и утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В Концепции была обозначена основная цель реформирования бюджетного процесса: создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. То есть Концепцией было провозглашено смещение акцентов от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению результатами» ? путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.

Реализация положений Концепции реформирования бюджетного процесса была продолжена в мероприятиях, представленных в Бюджетном послании 2005 г., а в 2006 г. уже говорилось об оценке новых расходных обязательств и о «распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов, исходя из поставленных перед ними целей». В Бюджетном послании на 2007 г. были провозглашены «обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде», «разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента, «развитие внутреннего аудита, о совершенствовании управления государственной собственностью».

Все новации, которые были предложены Бюджетными посланиями в период 2001-2007 гг., получили закрепление в бюджетном законодательстве, в поправках к Бюджетному кодексу РФ. Правительством РФ был разработан и Государственной Думой утвержден Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» от 26.04.2007 г. №63-ФЗ.

Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 гг. и дальнейшую перспективу были сформулированы в Бюджетном послании на 2008-2010 гг. К основным принципам были отнесены «дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования, безусловное исполнение действующих обязательств и взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов, проведение анализа эффективности всех расходов бюджета, а также повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе». В Бюджетном послании на 2009-2011 гг. подчеркивалось, что одной из главных задач на данный период является «эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования».

Последствия мирового финансового кризиса отразились в Бюджетном послании на 2010-2012 гг., где был декларирован переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств, путем достижения максимально возможного финансового и общественного эффекта от каждого потраченного бюджетного рубля.

Бюджетное послание на 2011-2013 г. было представлено Президентом РФ 29 июня 2010 г., а уже 30 июня Правительство РФ утвердило Программу по повышению эффективности бюджетных расходов. Автор вполне солидарен с позицией представителей Центра исследования бюджетных отношений Ваксовой Е.Е. и Михеевым В.В. о том, что данная Программа -- «практически первый документ по вопросам бюджетных расходов, в котором вопросам государственного и муниципального управления уделено места не меньше, чем финансовым нюансам. Причем деятельность органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в неразрывной связи с управлением финансовыми ресурсами, которые им предоставляются для достижения целей их деятельности» Ваксова Е.Е., Михеев В.В. Программа повышения эффективности бюджетных расходов // Бюджет. 2010. №9. - С. 20.

Принципиальное отличие Концепции реформирования бюджетного процесса от Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в первую очередь, состоит в том, что основным направлением реформирования бюджетного процесса в Концепции являлось формирование правовых оснований для перехода от системы «управления государственными затратами» к «управлению результатами». В процессе осуществления Концепции на федеральном уровне был принят ряд нормативных правовых актов, которые устанавливали порядок функционирования новых финансовых инструментов, таких как ведомственные целевые программы, реестры расходных обязательств, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, и др.

«Практическое внедрение этих инструментов в бюджетный процесс, ? как аргументированно считают Ваксова Е.Е. и Михеев В.В, -- выявило значительное число подводных камней как в виде технически нерешенных вопросов, так и в форме идеологических противоречий, устранение которых стало одним из оснований для разработки Программы». Там же. С. 21 Автор считает, что такая ситуация была вызвана, в том числе, и очень краткими сроками внедрения новых инструментов и «отсутствием достаточного методического сопровождения мероприятий при условии очень сложных и кардинальных изменений в деятельности органов власти». Ваксова Е.Е. Михеев В.В. Программа повышения эффективности бюджетных расходов // Бюджет. 2010. №9. С. 21 В результате чего главное внимание Программы было сфокусировано на практических аспектах функционирования новой системы, исключении недоработок и противоречий. В частности:

· формировании и финансовом обеспечении государственных (муниципальных) заданий, нормировании затрат на предоставление услуг;

· развитии новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг, а именно ? введении новых типов государственных (муниципальных) учреждений и подходов к управлению ими;

· развитии системы государственного (муниципального) финансового контроля;

· разработки методических вопросов оценки деятельности органов власти и органов местного самоуправления;

· оптимизации структуры органов государственной власти (органов местного самоуправления);

· вопросах развития системы закупок для государственных (муниципальных) нужд;

· методических «нестыковках» в применении инструментов бюджетирования, ориентированного на результат и д.р.

На наш взгляд, и Концепция 2004 г., и Программа 2010 г. создают фундаментальную методологическую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и, в конечном счете, - повышения эффективности бюджетных расходов. Мероприятия по повышению эффективности бюджетных расходов в рамках комплексного процесса повышения бюджетной эффективности включают в себя, помимо внедрения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, также развитие программно-целевых методов бюджетного планирования, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг, значимые элементы развития межбюджетных отношений.

Таким образом, в Российской Федерации, наряду с большинством развитых индустриальных стран, проходят серьезные бюджетные преобразования, направленные на реализацию принципов повышения эффективности бюджетных расходов. При формировании и исполнении бюджета Республики Саха (Якутия), неотъемлемой части бюджетной системы РФ, также проводится политика реализации принципов управления общественными финансами, обеспечивающих повышение эффективности бюджетных расходов.

Развитие бюджетной системы Республики Саха (Якутия) является одной из основных задач, определяющей стратегию социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу. Трансформация бюджетной системы данного субъекта Федерации тесно связана с принятием двух стратегических документов: Постановления Правительства РС (Я) «Об утверждении программы реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия)» от 19.11.2004 г. N 548 и Распоряжения Правительства РС (Я) «О первоочередных мероприятиях в 2010 г. по вопросам повышения эффективности бюджетных расходов» от 26 ноября 2010 г. № 1239-р. Анализ этих важнейших документов позволил выделить актуальные направления совершенствования бюджетных отношений по вопросам расходов бюджета Республики Саха (Якутия):

Первое направление - достижение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РС (Я), путем разработки долгосрочной программы социально-экономического развития региона. Такой программой в настоящее время является Программа социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) на период до 2025 г. и основные направления до 2030 г. Этот документ был разработан на основе Концепции долгосрочного развития РФ на период до 2020 г. от 17.11.2008 г. №1662-р и Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. от 28.12.2009 г. №2094-р.

В ней особое внимание уделяется условиям, предшествующим принятию программы - это полоса неустойчивого развития, в которую вошла мировая экономика. В связи с чем в Программе были даны оценки возможных внутренних рисков, приведены тенденции развития глобальной экономики. В период до 2030 года она будет характеризоваться усилением конкуренции, технологических изменений и роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития. При этом значительно усилятся инновационные процессы, возрастет влияние экологических факторов.

Программа является комплексным документом, где выявлен ряд внутренних проблем, которые обусловлены недостаточным развитием транспортной и энергетической инфраструктуры, дефицитом квалифицированных инженерных и рабочих кадров, нерешенностью ряда социальных проблем. На основе анализа проблем экономики и социальной сферы определены стратегические цели и задачи Программы. Они направлены на достижение роста уровня качества жизни населения с высокими стандартами благосостояния.

В Программе определены три наиболее вероятных сценария развития республики: инновационный, энерго-сырьевой и инерционный. В рамках инновационного сценария развития будут реализованы все планируемые инвестиционные проекты с общим объемом финансирования 4,6 трлн. руб. в ценах соответствующих лет и ежегодным объемом в 221 млрд. рублей.

Инерционный сценарий предполагает, что основной объем инвестиционных ресурсов будет направлен на реализацию уже начатых инвестиционных проектов. Ежегодный объем инвестиций за период 2011-2030 гг. составит 109,2 млрд. руб., или 74% к докризисному уровню (2007 г.) в сопоставимых ценах. Совокупные инвестиции в основной капитал прогнозируются на уровне 2,3 трлн. руб.

Энерго-сырьевой сценарий характеризуется реализацией инвестиционных проектов в рамках Восточной газовой программы, формированием Единой национальной энергетической системы Восточной Сибири и Дальнего Востока, созданием Южно?Якутского гидроузла, реализацией инвестиционных проектов «Комплексное развитие Южной Якутии» и разработкой Эльгинского месторождения. По энерго-сырьевому варианту инвестиции в основной капитал за 2011?2030 гг. составят 2,9 трлн. руб., что в 1,3 раза превышает инвестиции по инерционному варианту. Ежегодный объем инвестиций составит 145 млрд. руб., или 98% к докризисному уровню в сопоставимых ценах.

Разработка и реализация этого документа позволяет минимизировать риски долгосрочного социально-экономического развития республики, в первую очередь связанные с изменениями внешнеэкономической конъюнктуры, т.е. способствует экономике региона стать более устойчивой к разного рода внешним влияниям. Как подчеркнул премьер-министр на совещании по сценарным условиям долгосрочного прогноза социально-экономического развития России, содержащиеся в таких программах оценки «послужат отправной точкой для выработки долгосрочной бюджетной стратегии, формирования государственных программ по приоритетным направлениям». Кроме того, разработка и реализация такой Программы даст возможность просчитывать последствия принимаемых решений на достаточно длительный период времени и при необходимости их корректировать.

Вторым направлением совершенствования бюджетных отношений является разработка государственных целевых программ, как одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, путем, в том числе, инвентаризации действующего законодательства и нормативных актов РС (Я), регулирующих вопросы формирования и реализации целевых программ, а также оценки деятельности органов государственной власти, в частности, с помощью Докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти (ДРОНД).

В целях повышения эффективности использования бюджетных средств и реформирования системы управления общественными финансами 19 ноября 2004 г. была принята Программа реформирования региональных финансов в Республике Саха (Якутия), направленная на создание условий для устойчивого роста экономики, улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в регионе. Одним из ключевых инструментов данной Программы является «расширение использования программно-целевых методов бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую связь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики».

Автор не отрицает, что государственные целевые программы крайне необходимы в Республике Саха (Якутия), т.к. они позволяют объединять и конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных социально-экономических проблем. Однако, как показал проведенный анализ, несмотря на определенный опыт использования этого инструмента, региональные целевые программы выполняются с низкой результативностью. Одной из главных проблем в данной области нам представляется отсутствие действенного механизма, позволяющего осуществлять качественный контроль за полной, своевременной и эффективной реализацией целевых программ. В связи с чем введение Докладов о результатах и основных направлениях деятельности могло бы существенно продвинуть решение этого вопроса.

Мы убеждены, что при формировании целей и задач, декларируемых в Докладах органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия), должны учитываться ее очевидные региональные особенности. Основной целью ДРОНДов является обоснование системы максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с особенностями Республики Саха (Якутия) и приоритетами государственной политики Российской Федерации.

Задачами Доклада о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти являются:

· внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансового планирования, предполагающего четкую «привязку» и обоснование конечных результатов деятельности органов исполнительной власти РС (Я);

· расширение самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти РС (Я) как администраторов бюджетных средств;

· формирование общего объема финансирования на выполнение функций и программ, нацеленных на решение стратегических задач органов исполнительной власти РС (Я), определенных с учетом региональной специфики Республики Саха (Якутия);

· разработка и внедрение механизмов оптимизации использования ресурсов, совершенствование системы внутреннего контроля;

· разграничение функций, делегирование части ответственности за принятие решений на нижние уровни, постановка и решение межведомственных задач с привлечением других территориальных управлений федеральных органов управления, органов государственного управления и местного самоуправления Республики Саха (Якутия);

· создание системы мониторинга и внешнего аудита финансов и деятельности органов исполнительной власти РС (Я).

Мы считаем, что учет региональных особенностей Республики Саха (Якутия) при формировании целей и задач Докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти будет способствовать достижению высокого уровня государственных услуг и созданию и развитию системы межведомственного контроля качества бюджетных услуг.

Третьим направлением трансформации бюджетной системы РС (Я) по вопросам роста эффективности бюджетных расходов является повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг - путем разработки и реализации актов Правительства РС (Я) и ведомственных актов, вытекающих из положений Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», а также утверждения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг, государственный заданий и содержание имущества.

При действующей модели сметного финансирования расходов на содержание бюджетных учреждений в РС (Я) у большинства из них отсутствуют стимулы к снижению издержек при предоставлении услуг и повышению их качества. Для решения этих проблем необходимо осуществить ряд мер по повышению эффективности бюджетных услуг. Например, предлагается провести административное и финансовое переподчинение ряда бюджетополучателей, что приведет к соблюдению принципов отраслевой направленности основного вида их деятельности, а также к ликвидации и объединению бюджетных учреждений, чья деятельность дублируется.

Еще одним инструментом повышения качества бюджетных услуг может стать привлечение организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению услуг. То есть, необходима конкуренция между исполнителями государственных заданий или заказов и открытый доступ к бюджетному финансированию негосударственных организаций.

Проблема повышения качества бюджетных услуг была также затронута в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политики в 2012-2014 гг. С точки зрения преобразований в системе администрирования бюджетными расходами данная тема чрезвычайно важна для нашего исследования. В Послании говориться, что основным результатом бюджетной политики в 2010 г. стало принятие и реализация Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г, а также разработка федеральными органами исполнительной власти отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов. Кроме того, в этом году была сформирована нормативная правовая база для повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг, внедрения государственных и муниципальных заданий, расширения самостоятельности и ответственности учреждений за их выполнение. Это должно привести к внедрению новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных услуг, повышения их доступности и качества, так как меры по развитию социальной сферы не должны сводиться к механическому наращиванию расходов.

Так, решение вопроса оплаты труда в бюджетной сфере не должно сводиться лишь к простому увеличению ставок и окладов. Необходима программа поэтапного совершенствования оплаты труда в бюджетном секторе, которая увязывала бы ее дальнейший рост с оптимизацией структуры занятости и резким увеличением стимулирующего характера как на уровне учреждений, так и на уровне конкретных работников.

В настоящее время ведется работа по созданию перечней государственных и муниципальных услуг. Принципиально важно не свести их всего лишь к спискам основных направлений деятельности учреждений. Люди должны понимать, какие именно услуги и в каком объеме они вправе получать за счет бюджетных средств, учитываемых в соответствующих бюджетах. Это будет способствовать осуществлению дополнительного контроля.

В качестве следующего актуального направления преобразований в системе администрирования бюджетными расходами мы рассматриваем формирование новых организационно-правовых форм, в которые смогут быть преобразованы бюджетные учреждения. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 г. №83-ФЗ могут создаваться государственные и муниципальные учреждения нового типа - автономные и казенные учреждения.

Механизм таких преобразований широко обсуждается в профессиональных публикациях - и ученых, и практиков. Мнения различны, высказываются аргументы и «за», и «против». Мы убеждены, что при решении задач повышения эффективности предоставления государственных услуг изменение организационно-правового статуса бюджетных учреждений должно инициировать создание условий и стимулов для расширения финансовой самостоятельности учреждений бюджетного сектора, реализации потенциала привлечения ими внебюджетных средств и сокращения внутренних издержек. Кроме того, преобразование государственных и муниципальных учреждений в иные организационно-правовые формы позволит им лучше адаптироваться к рыночным условиям хозяйствования.

Не менее важным, при изучении концептуальных основ повышения эффективности бюджетных расходов, мы считаем является система индикаторов, используемых Правительством РС (Я) при оценке программ по повышению эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Далее, в таблице № 3.1.1, представлены основные индикаторы Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов (См. также приложение № 3).

Таблица 3.1.1

Основные индикаторы Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов Об утверждении Программы Правительства РС (Я) по повышению бюджетных расходов на 2011-2013 гг. Постановление Правительства РС (Я) от 28 апреля 2011 г. №175

N	Ожидаемый результат от реализованных программных мероприятий	Ед. изм.	Значение показателя в соответствующем финансовом году
			Базовый год (2009)	Прогнозный период
				2010 факт	2011 план	2012 план	2013 план
1	Направление 1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости республиканского бюджета PC (Я) и местных бюджетов
1.1	Исполнение налоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета к предыдущему году	%	92,3	131,4	103	105	105
1.2	Процент абсолютного отклонения фактического объема доходов (без учета межбюджетных трансфертов) РС (Я) за отчетный год от первоначально утвержденного объема	%	-10,73	37,22	10	10	10
1.3	Утверждена формализованная методика прогнозирования доходов бюджета РС (Я) по основным налогам и сборам	%	нет	нет	да	да	да
2	Направление 2. Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и переход на «программный формат» формирования государственного бюджета
2.1	Доля расходов, финансирование которых осуществляется в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета	%	12	13,8	14,8	Не менее 30	Не менее 50
2.2	Доля ОИВ-ГРБС, осуществляющих разработку ДРОНД	%	0	5,5	30	50	60
3.	Направление 3. Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и государственного (муниципального) задания, повышения качества государственных услуг и оптимизации расходов на их оказание
3.1	Доля государственных учреждений PC (Я), которым сформировано государственное задание	%	0	10	60	95	95
3.2	Доля государственных услуг, предоставляемых государственными учреждениями, в отношении оказания которых утверждены региональные стандарты (требования к качеству).	%	0	0	5	50	100
4.	Направление 4. Стимулирование муниципальных образований к повышению эффективности расходов местных бюджетов
4.1	Доля муниципальных образований, принявших и реализующих муниципальные Программы повышения эффективности бюджетных расходов или Программы реформирования муниципальных финансов.	%	0,2	0,4	2	5	10
4.2	Средняя по муниципальным районам и городским округам доля расходов местных бюджетов, финансирование которых осуществляется в рамках целевых программ.	%	1,1	2,2	3	5	10
5.	Направление 5. Создание информационной среды и технологий для управления бюджетным процессом
5.1	Доля органов государственной исполнительной власти, осуществляющих публикацию в открытом доступе на портале «Электронный бюджет PC (Я)» информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных государственных (муниципальных) услуг, к общему числу органов государственной исполнительной власти	%	0	0	10	60	100

Мы выделили 5 главных направлений Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов, которые, на наш взгляд, более всего отвечают сегодняшним требованиям по повышению эффективности и прозрачности управления общественными финансами, а также по 2 индикатора в каждом из них.

Реализация программных мероприятий по обеспечению сбалансированности и устойчивости республиканского бюджета PC (Я) и местных бюджетов. В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации названо «необходимым условием решения задач Программы». Это утверждение абсолютно справедливо и для Республики Саха (Якутия).

Проведение сбалансированной и устойчивой бюджетной политики на региональном уровне позволит создать предпосылки для экономического роста Республики Саха (Якутия), улучшения ее инвестиционного климата и повышения конкурентоспособности субъектов экономики РС (Я). Начиная уже с 2012 г., ожидается, что исполнение налоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета будет на уровне 105% к предыдущему году, а абсолютное отклонение фактического объема доходов (без учета межбюджетных трансфертов) РС (Я) за отчетный год не будет превышать 10% от первоначального плана. Этому призвана способствовать реализация утвержденной приказом Министерства финансов РС (Я) от 13 июля 2011 г. № 01-04/0589 формализованной методики прогнозирования доходов бюджета РС (Я) по основным налогам и сборам.

Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и переход на «программный формат» формирования государственного бюджета. Внедрение программно-целевых инструментов бюджетирования стало ключевым направлением совершенствования системы государственного управления в России начиная с 2004 г., когда была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. В Республике Саха (Якутия) внедрение программно-целевых принципов бюджетирования, как уже указывалось выше, также является одной из приоритетных задач развития государственных финансов.

Первоочередными ожидаемыми результатами от реализации программных мероприятий, мы считаем, должно стать увеличение доли расходов, финансирование которых осуществляется в рамках программ, в общем объеме расходов бюджета с 12% в 2009 г. до 30% в 2013 г., а также рост доли органов исполнительной власти (ОИВ) - главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС), осуществляющих разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) с 0% в 2009 г. до 60% в 2013 г.

Внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг и государственного задания, повышения качества государственных услуг и оптимизации расходов на их оказание.

Преобразования в системе администрирования расходами бюджетов различных уровней в последнее время охватили практически все звенья бюджетной системы. Ранее эти преобразования в большей степени ориентировались на создание жестко структурированной системы государственных финансов с точки зрения организации управления, однако в настоящее время на передний план выходят проблемы качества предоставления и обоснованности финансового обеспечения государственных услуг.

В 2009 г. государственные учреждения PC (Я), которым было сформировано государственное задание, полностью отсутствовали, также как и государственные услуги, предоставляемые государственными учреждениями, в отношении которых были утверждены региональные стандарты (требования к качеству). К 2013 г. планируется довести эти показатели до отметки в 95 и 100 процентов, соответственно.

Стимулирование муниципальных образований к повышению эффективности расходов местных бюджетов.

На территории Республики Саха (Якутия) расположены 445 муниципальных образования: 34 муниципальных района, 2 городских округа и 409 поселений. Из республиканского бюджета все муниципальные районы и городские округа получают межбюджетные трансферты в различных формах в рамках сложившейся в РС (Я) системы межбюджетных отношений. В связи с чем стимулирование муниципальных образований к повышению эффективности расходов местных бюджетов также является одним из актуальных направлений.

Важными результатами от реализованных программных мероприятий Программы Правительства РС (Я) по повышению эффективности бюджетных расходов должны стать увеличение доли муниципальных образований, принявших и реализующих муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов и средней по муниципальным районам и городским округам доли расходов местных бюджетов, финансирование которых осуществляется в рамках целевых программ, до 10%.

В настоящее время создание информационной среды и технологий для управления бюджетным процессом играет немаловажную роль в повышении эффективности и, в первую очередь, прозрачности управления общественными финансами. Начиная с 2011 г., планируется довести долю органов государственной исполнительной власти, осуществляющих публикацию в открытом доступе на портале «Электронный бюджет PC (Я)» информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных государственных услуг, до 100% к общему числу органов государственной исполнительной власти

Таким образом, в Республике Саха (Якутия), начиная с 2003 г., в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов, а также Плана первоочередных мероприятий Правительства РС (Я) по вопросам повышения эффективности бюджетных расходов республики, происходит постепенный переход от метода «управления затратами» к методу «управлению результатами», основанному на принципе необходимости исполнения расходных обязательств с максимальной эффективностью.

В современных условиях развития бюджетных отношений реализация комплекса рассмотренных мероприятий призвана существенно повысить эффективность использования расходов бюджетов Республики Саха (Якутия) всех уровней, что, как следствие, позволит создать основу для повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами в регионе.

3.2 Взаимодействие исполнителей бюджетных государственных и муниципальных услуг с главными распорядителями бюджетных средств в рамках программно-целевого планирования

В современных социально-экономических условиях все большую актуальность приобретает развитие бюджетных отношений, определяющее, в том числе, и концепцию управления государственными расходами. Одно из важнейших направлений - разработка новых форм финансовых отношений между исполнителями бюджетных услуг и главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС). Причина таких преобразований и приоритетная задача - переход к преимущественно программно-целевым методам планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования.

Автор полагает, что исследование данного вопроса было бы неполным без изучения мирового опыта использования программно-целевых методов в управлении экономикой. Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, как исполняется их государственный бюджет -- с дефицитом или профицитом.

Анализ зарубежного опыта применения программно-целевых методов бюджетного планирования нашел отражение в трудах целого ряда авторов. В частности, Кочкаров Р.А. в одной из своих работ Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка / Фин. акад. при Пр-ве РФ. -- М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007., -- С. 28 отмечает, что в США первые шаги по внедрению программно-целевого бюджетирования были сделаны комиссией Гувера еще в 1949 г. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять проект бюджета в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию по каждому министерству или ведомству, следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности.

В ряде стран с рыночной экономикой, например в Японии, в течение всего послевоенного периода составлялись общенациональные планы экономического развития. В отличие от директивного планирования, при котором план экономического развития страны приобретает силу закона и становится обязательным для всех звеньев хозяйства, общегосударственное планирование носит индикативный характер. Разрабатываемые планы формально не являются законами, но представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах.

К выводу об эффективности таких программ в условиях рынка японские специалисты пришли еще в 50-х годах ХХ в., когда было положено начало общегосударственному планированию. Обосновывая необходимость и важность принятия первого общегосударственного плана, известного как Пятилетний план экономического самообеспечения (1956-1960 финансовые годы), его разработчики подчеркивали, что хотя планирование присуще, прежде всего, социалистической системе хозяйства, оно может достаточно эффективно осуществляться и в условиях рыночной экономики. Планы экономического развития оказывают также определенное сдерживающее воздействие на правительственные расходы, поскольку утверждение годовых бюджетов происходит с учетом плановых и прогнозных разработок.

Во Франции, напротив, права государства на вмешательство в экономику весьма широки. Так, еще 3 января 1946 г. Де Голль подписал декрет о создании Генерального комиссариата по планированию, и с этой даты принято вести историю французского планирования, получившего название индикативного. Первый план был реализован в 1947-1953 гг. и именовался «План модернизации и оборудования» («План Монне»). Значительная роль государственного индикативного планирования в организации процессов экономического развития в сочетании с общим весьма заметным уровнем государственного регулирования является характерной особенностью Франции по сравнению с другими европейскими странами.

Р.А. Кочкаров, рассматривая опыт зарубежных стран Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка / Фин. акад. при Пр-ве РФ. -- М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. -- С. 32, приводит аргументацию того, что полностью раскрыть потенциал этих мер как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время -- об этом свидетельствует более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, Японии и Франции. Но, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологии программно-целевого бюджетирования, одновременно развивая и совершенствуя их.

Весьма значимым для исследования формирования основ и развития современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами посредством программно-целевых методов планирования является генезис данной проблемы в Российской Федерации.

В России метод программно-целевого управления стал использоваться в середине 20-х гг. при разработке «Государственного плана электрификации России» (ГОЭЛРО), который представлял собой широкомасштабную для того времени попытку комплексной разработки системы мероприятий с целью резкого увеличения производства и использования электроэнергии в России.

Далее, в 1950-е годы, начинает проявляться тенденция к выделению крупных долговременных программ с выраженной, четко очерченной целевой ориентацией, разрабатываемых в дополнение к пятилетним планам, а по периоду действия выходящих за пределы планируемого пятилетия. Широкий размах приобретает программно-целевое планирование в 1960-1970 г., происходят его обособление и выделение в относительно самостоятельную ветвь народнохозяйственного планирования. В 1960-1970 гг. разрабатываются и реализуются программа подъема и освоения целинных и залежных земель, комплексная программа развития Нечерноземной зоны РСФСР, программа повышения эффективности сельскохозяйственного производства на основе комплексной механизации и химизации, развития мелиорации и ирригации земель.

Как справедливо утверждает Р.А. Кочкаров, на первых этапах своего становления и утверждения советское программно-целевое планирование формировалось и как самостоятельная ветвь народнохозяйственного планирования, и во взаимосвязи с отраслевым и территориальным планированием. Программно-целевой подход находил свое проявление как в разработке крупных комплексных народнохозяйственных программ, так и в программном формировании отраслевых и территориальных разделов перспективных планов. Все это позволило выработать и практически освоить методические основы разработки комплексных программ и программно-целевой метод планирования в целом, создать научные предпосылки его более широкого применения в 1980-е и последующие годы. В то же время стали очевидными методические, организационные, финансово-экономические проблемы разработки и реализации совокупности крупных целевых программ Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка / Фин. акад. при Пр-ве РФ. -- М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007. -- С. 34.

В течение 1980-1983 гг. центральные органы, союзные и республиканские ведомства приняли решение о разработке более 20 крупных долговременных комплексных программ общегосударственного значения. Всего же в период с 1980 по 1985 г. были начаты и продолжены примерно 30 комплексных народнохозяйственных программ.

В рыночной экономике социально-экономические процессы стали развиваться по законам рынка. У государства же остались значительные регулирующие инструменты, позволяющие влиять на экономику страны, например, налоговая и таможенная политика. Социально-экономические процессы, происходящие в стране, стали развиваться в свободном режиме.

При переходе от директивной экономики к рыночной выявились многочисленные проблемы. Большинство крупных отраслей вошло в период спада, и без вмешательства со стороны государства такие огромные отрасли невозможно было вывести из депрессии. Для этого необходимы и значительные ресурсы и сильное внешнее воздействие. Программно-целевой подход в данном случае обеспечивает и то и другое. В результате чего рыночные формы и методы хозяйствования обусловили повышение роли программно-целевых методов как инструмента планирования, способного в существенной степени на достаточно длительный период восполнить пробел в управлении экономикой, образовавшийся вследствие отказа от действовавшей ранее системы директивных государственных планов.

В настоящее время переход преимущественно к программно-целевому управлению государственными расходами имеет целью повысить эффективность государственных расходов путем концентрации ресурсов на приоритетных для общества направлениях. Положительный потенциал программно-целевого бюджетирования определяется не только взаимосвязью расходов государства с достижением конкретных общественно значимых и измеримых результатов, но и активным участием в определении приоритетных направлений и способов их достижения.

В экономической литературе понятие «программно-целевой метод бюджетного планирования» трактуется, в основном, как системное планирование выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. Целевая программа, в свою очередь, - комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный период задачи с прогнозируемой эффективностью. В зависимости от сложности задач, финансовых и организационно-технических возможностей программы принимаются на срок от 2 до 5-8 и более лет. Как правило, на 3-5 лет. Но на практике имеются и более долгосрочные программы.

Изучение практики свидетельствует, что в соответствии с новыми принципами формирования бюджета при подготовке проекта программного бюджета главные распорядители бюджетных средств должны обосновывать объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

· стратегические цели деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии правительства на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с закрепленными за ними основными функциями;

· главные задачи, при решении которых реализуются поставленные стратегические цели и соответствующие им конкретные направления деятельности, связанные с оказанием услуг определенного качества и объема и достижения нужного эффекта от предоставления их конечным потребителям;

· внутриведомственные и межведомственные программы, посредством которых обеспечиваются реализация конкретных направлений деятельности и решение основных задач ГРБС.

Автору вполне очевидной представляется позиция Г.Б. Поляка о том, что программно-целевой метод планирования расходов позволяет обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими (не ниже планируемых) результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной экономической, социальной и бюджетной политики.

В Российской Федерации главным инструментом программно-целевого подхода в планировании и управлении государственными расходами являются федеральные, региональные, местные и ведомственные целевые программы (ЦП). Обобщение имеющихся публикаций позволило нам выделить из всего многообразия видов целевых программ четыре классификационных ряда и отобразить их в схеме 3.1.1. Обобщено по материалам публикаций:

? Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. №11. - С. 19

? Герасимов Б.И. Зенчева Н.В. Экономический анализ дифференциации социально-экономического развития регионов России - Там-бов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005. - С. 6

? Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка/ Фин. акад. при Пр-ве РФ. -- М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007 -- С. 34

Такая классификация бюджетных ЦП по различным аспектам позволяет раскрыть их признаки и характеристики. По своей масштабности ЦП могут подразделяются на федеральные, региональные, местные и ведомственные программы. Следует выделить региональные ЦП, направленные на развитие данного экономического региона и имеющие, как правило, и общенациональную значимость, а также местные ЦП. Они инициируются и управляются администрацией города.

В соответствии с концепцией развития бюджетного процесса в Российской Федерации, инструментом программно-целевого бюджетирования на уровне министерств и ведомств являются ведомственные целевые программы (ВЦП). Данные программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Схема 3.1.1 Виды бюджетных целевых программ

Основными отличиями между ведомственными и федеральными широко представлены д.э.н. Канкуловой М.И. в учебнике Бюджетная система РФ, под редакцией О.В. Врублевской и М.В. Романовского. Адаптация данного исследования к Республике Саха (Якутия) позволила автору обосновать основные различия между ведомственными и республиканскими целевыми программами:

*уровень утверждения: РЦП утверждаются Правительством РС (Я), ВЦП - соответствующим субъектом бюджетного планирования;

*межотраслевой (РЦП) и внутриотраслевой (ВЦП) характер;

*содержание программной деятельности и мероприятий: РЦП включают крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические или структурные проекты, ВЦП - объединяют расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов;

*принцип планирования расходов: для РЦП - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством РС (Я) и проектом республиканского бюджета РС (Я) на соответствующий финансовый год, для ВЦП - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств.