Особенности формирования доходов бюджетов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия)

С позиций организации бюджетного процесса именно ВЦП имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за результаты и полномочий по их реализации у одного администратора, возможность повышения статуса в случае соответствия определенным критериям от ведомственной целевой программы до республиканской или федеральной.

С нашей точки зрения, для Республики Саха (Якутия) ведомственные целевые программы должны стать оптимальным инструментом бюджетного планирования. В этом вопросе мы солидарны с д.э.н. Гаврильевой Т.Н., которая считает, что «разработка и принятие ВЦП в данном субъекте Федерации - это один из главных способов устранения недостатков в бюджетном планировании и исполнении бюджета, вызванных необходимостью соблюдения процедур размещения государственных заказов, например, в сфере государственного заказа РС (Я) на научные исследования, в сельском хозяйстве, промышленности, ЖКХ и т.д.» Гаврильева Т.Н., Гуляев П.В., Докторова О.Г. Бюджетная политика в Республике Саха (Якутия). -- Новосибирск: Наука, 2008. ? С. 191. Вместе с тем, этот новый инструмент бюджетного планирования самым тесным образом должен сочетаться с республиканскими целевыми программами, в том числе на условиях софинансирования.

Проведенное исследование показывает, что особо неблагоприятная ситуация с реализацией целевых программ сложилась на муниципальном уровне. Если формально ЦП «охватывают» какое-то МО, то качество контроля за их результативностью, соблюдением бюджетной дисциплины при расходовании средств не дает основания судить о максимальной эффективности реализации ЦП любого уровня. Поэтому на первый план в данном случае выходят вопросы постоянного и качественного контроля.

Что касается разделения целевых программ по срокам реализации, то Бюджетный кодекс РФ оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», оставляя программы с иным сроком действия за рамками предмета своего регулирования. Как отмечает в своей статье Матненко А.С., «критерии долгосрочности применительно к программам ни в самом Кодексе, ни в других законодательных актах Российской Федерации не определены. В нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований минимальные сроки действия долгосрочных программ варьируются от 2 до 10 лет. Данный вопрос, а также в целом проблема синхронизации циклов бюджетного программно-целевого планирования на всех уровнях власти требуют законодательного решения»Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. №11. - С. 19. С этой точкой зрения можно только согласиться. Мы считаем возможным разграничить целевые программы по срокам реализации на краткосрочные (до 3 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

Автор также разделяет точку зрения д.э.н, Б.И. Герасимова Герасимов Б.И. Зенчева Н.В. Экономический анализ дифференциации социально-экономического развития регионов России - Там-бов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005. - С. 6 о том, что подразделение целевых программ на классификационные группы необходимо провести в соответствии с их целевым (функциональным) назначение (содержанием), природой проблем, которые призваны решать программы. В своей монографии «Экономический анализ дифференциации социально-экономического развития регионов России» профессор Герасимов Б.И. по характеру целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых проблем выделяет три основных вида целевых программ:

· социально-экономические, формирующие целенаправленное преобразование социальных и экономических отношений в обществе;

· научно-технические (инновационные) программы, направленные на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, продвижение в области научно-технического и технологического прогресса, освоение достижений науки и техники, применение в экономике с целью повышения эффективности производства;

· инвестиционные программы, связанные с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциала, укрепления положения страны, ее регионов на внутренних и мировых рынках.

Наряду с выделением групп целевых программ, различающихся по уровням значимости и функциональным назначением, Р.А. Кочкаров подразделяет программы по методам, обеспечивающим решение проблемы. Во главу угла при подобной классификации программ ставится объект, процедура, процесс, на преобразование которых направлены программные усилия: Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка/ Фин. акад. при Пр-ве РФ. -- М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007 -- С. 34

· отраслевые, ставящие своей задачей ускоренное развитие и повышение эффективности (результативности) определенных отраслей экономики;

· территориальные, ориентированные на осуществление комплекса мер по обеспечению социально-экономического развития региона или муниципального образования с учетом их состояния экономики и бюджета, национального состава населения, природных условий;

· производственные, решающие задачи подъема, расширения, увеличения производства определенного вида товаров.

Таким образом, бюджетные целевые программы должны иметь: четкую формулировку цели программы, которая соответствует приоритетам государственной политики; систему показателей для оценки результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей; ориентироваться на прогнозируемый эффект решения поставленной задачи и характеризоваться конкретными конечными результатами; иметь временные ограничения, в границах которых решается проблема, а также систему контроля за ходом и результатами ее реализации, путем разграничения полномочий и ответственности институциональных единиц управления.

В рамках диссертационной работы инструменты программно-целевого подхода исследуются на примере бюджетных целевых программ на региональном уровне преимущественно по материалам Республики Саха (Якутия).

Автор полагает вполне аргументированной позицию Н.А. Истоминой о том, что имеющаяся значительная дифференциация субъектов РФ и муниципальных образований по уровню экономического развития, финансовому состоянию, доступности социальных благ и услуг, состоянию транспортной сети и иным параметрам, в настоящее время однозначно оценивается как фактор, препятствующий устойчивому долгосрочному развитию нашей страны. Несмотря на то, что обеспечить абсолютно в каждом населенном пункте единый стандарт развития экономики и социальной сферы невозможно, необходимо стремиться к максимальному улучшению существующих социально-экономических показателей в каждой отдельно взятой территории Истомина Н.А. Планирование расходов бюджетов на целевые программы развития отдельных территорий //Региональная экономика: теория и практика. - М.: 2009. № 41 - С. 35.

Н.А. Истомина утверждает, что эффективным инструментом достижения этой цели является планирование расходов бюджетов в рамках особых программ, регулирующих территориальное развитие. Целевые программы развития отдельных территорий следует рассматривать как сферу эффективного взаимодействия органов власти и управления различных уровней хозяйствующих структур, в контексте идей бюджетного федерализма. В конечном итоге, программы, реализуемые в различных регионах и муниципалитетах РФ, способствуют выравниванию социально-экономического развития наиболее «сложных» территорий для формирования единого социально-экономического общегосударственного пространства.

Республика Саха (Якутия) является одним из таких «сложных» субъектов РФ: в вопросах структуры доходов, дефицитности большинства низовых бюджетов; необходимости оптимизации объема и структуры бюджетных расходов; организационным, методологическим, правовым, методическим и кадровым сложностям внедрения программно-целевого планирования. Одной из основных причин, по мнению Т.Н. Гаврильевой, О.Г. Докторовой и Л.А. Павловой, является крайне неравномерная бюджетная обеспеченность в регионе. На уровне республиканского бюджета РС (Я) продолжает реализовываться инвестиционная программа, финансируются республиканские целевые программы - все эти расходы имеют характер БПО (бюджетов принимаемых обязательств). У муниципалитетов всех уровней, несущих основной объем расходных полномочий (общее образование, первичная медико-санитарная помощь и др.), бюджетная обеспеченность из-за нехватки средств позволяет обеспечить расходные полномочия лишь на 60-70% от потребности.

Так, из 445 муниципальных образований в РС (Я), как уже указывалось выше, у 357 территориальных единиц доля межбюджетных трансфертов в доходах бюджета превышает 90%. Это говорит не только об отсутствии потенциала роста собственных доходов местных бюджетов, но и о необходимости решения таких проблем, как перераспределение полномочий (их децентрализация), безработица, миграция населения, инвестиционный спад и др.

Кроме того, Н.А. Истомина при исследовании планирования расходов бюджета на целевые программы развития отдельных территорий выделяет 4 ключевых признака, которыми должна обладать территория как потенциальный кандидат на разработку особой программы развития:

1) состояние моноотраслевой организации экономики;

2) национальный принцип организации жизнедеятельности «В Российской Федерации достаточно большое количество населенных пунктов, в которых в структуре населения подавляющую часть составляют граждане тех национальностей (народностей), которые всегда находились под особым контролем органов власти. Создание программ развития таких территорий - условие сохранения и развития в перспективе уникальных народных обычаев, традиций, культуры в целом, а в конечном итоге - и национального многообразия нашей страны». Истомина Н.А. Планирование расходов бюджетов на целевые программы развития отдельных территорий - М.: Региональная экономика: теория и практика. 2009 г., №41 - С. 36;

3) сельскохозяйственная ориентация экономики;

4) географическая удаленность от центра, периферийность.

Республика Саха (Якутия) соответствует, как было обосновано в предыдущих разделах работы, всем перечисленным признакам.

В целом деятельность по разработке особых программ развития в регионе была начата еще в 2004 г. в рамках Программы реформирования региональных финансов РС (Я) на 2005-2006 гг. от 19.11.2004 г. №548 и в рамках Программы реформирования региональных финансов в РС (Я) на 2008-2010 гг. от 18.12.2007 г. №517. В рамках приведенных Программ реформирования были реализованы первые мероприятия по формированию правовых основ для внедрения среднесрочных ведомственных целевых программ. Было принято постановление Правительства РС (Я) от 30 июня 2005 г. №398 «О мерах по совершенствованию методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату». Кроме того, постановлением Правительства РС (Я) от 22 июня 2006 г. №263 были утверждены Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ и Порядок учета планируемых результатов при формировании республиканского бюджета РС (Я) на очередной финансовый год.

Пилотные ведомственные целевые программы в Республике Саха (Якутия) были разработаны еще в 2006 г., однако практика применения данного инструмента в настоящее время представляется недостаточной. Так, в 2010 г. в регионе действует 11 ведомственных целевых программ, общий объем финансирования которых на 2010 г. составлял не более 1% расходов республиканского бюджета (табл. 3.2.1).

Таблица 3.2.1

Доля расходов на целевые программы в общем объеме расходов республиканского бюджета РС (Я) в 2007-2008 гг. Об утверждении Программы Правительства РС (Я) по повышению бюджетных расходов на 2011-2013 гг. Постановление Правительства РС (Я) от 28 апреля 2011 г. № 175 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://sakha.gov.ru/sites/default/files/doc/2011_05/6/175.pdf, млрд. руб.

Наиболее устоявшимся и проработанным инструментом программного бюджетного планирования является институт республиканских целевых программ. В 2010 г. в Республике Саха (Якутия) действовало 32 региональных целевых программы, общий объем финансирования которых на 2010 г. составлял 15,9 млрд. руб., или 17,4% от общего объема расходов республиканского бюджета.

Итак, реализация задач по внедрению программно-целевых методов бюджетирования в практику бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) началась еще в 2006 г., однако уровень интеграции таких методов бюджетного планирования крайне низок. Так, на территории РС (Я) по состоянию на конец 2010 г. осуществляли свою деятельность 54 главных распорядителя средств республиканского бюджета РС (Я), использование ЦП у которых представлено на рис. 3.2.1.

Рис. 3.2.1 Распределение ГРБС при переходе на программно-целевой метод планирования

Как показывает рис. 3.2.1, только 70% от общего числа ГРБС используют программно-целевые методы планирования бюджетных расходов, остальные либо не имеют целевых программ, либо они направлены лишь на часть расходов. В связи с чем, внедрение программно-целевых принципов бюджетирования также является на сегодняшний день одной из приоритетных задач повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами в РС (Я). И хотя Правительством РС (Я) утвержден перечень государственных программ, принят порядок их разработки, реализации и оценки эффективности, организована работа по подготовке этих программ, их полномасштабное внедрение планируется лишь с 2012 г.

Таким образом, в Республике Саха (Якутия) этот прогрессивный бюджетный инструмент используется весьма ограниченно и достаточно формально. Однако он может и должен выступать одной из приоритетных форм финансовых взаимоотношений между исполнителями бюджетных услуг и главными распорядителями бюджетных средств. В связи с чем, автор считает необходимым расширить сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, с учетом специфики экономики и финансов РС (Я), путем формирования целевых программ по всему объему расходов ведомства.

Реализация более широкого спектра ведомственных целевых программ, позволит не только более четко определять и обусловливать результативность бюджетных расходов конкретного ведомства, но и быстрее решать вопрос с повсеместной несбалансированностью местных бюджетов Республики Саха (Якутия), поскольку экономия бюджетных средств в данном случае не будет приводить к снижению качества предоставляемых услуг. Этот вопрос автор позиционирует как важное направление реализации необходимых преобразований в системе администрирования расходов бюджетов РС (Я).

3.3 Механизм финансового обеспечения социальных расходов в условиях организационно-правовых преобразований

В Республике Саха (Якутия) преобразования в системе администрирования расходами бюджетов всех уровней ориентированы на повышение эффективности бюджетных расходов. Помимо внедрения программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и перехода на «программный формат» формирования государственного бюджета, к необходимым преобразованиям в этой сфере относится также повышение качества бюджетных услуг, расширение финансовой самостоятельности учреждений, в том числе путем реструктуризации бюджетного сектора. Причина: практическое отсутствие у бюджетных учреждений экономической заинтересованности в обеспечении доступности и качества предоставляемых услуг, а также обоснованности бюджетных затрат на финансирование их деятельности.

Одним из основных направлений реструктуризации бюджетного сектора является обоснование новых организационно-правовых форм бюджетных учреждений. Трансформация правового статуса бюджетных учреждений впервые предусматривает сочетание целевых ориентиров их функционирования на оптимизацию расходов учреждений и создание условий для использования потенциала роста их доходов. В связи с чем задача преобразований бюджетных учреждений не ограничивается исключительно экономией бюджетных расходов. Более того, государственные расходы на сферу деятельности учреждений не сокращаются.

Правовые условия для реструктуризации бюджетного сектора определены Федеральным законом от 08.05.2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 г. №1101-р. Эти законодательные акты содержат решения, связанные с проблемой оптимизации сети государственных и муниципальных бюджетных учреждений и повышения эффективности их деятельности.

Включение рыночной составляющей в деятельность государственных и муниципальных учреждений предполагает, решение принципиально значимой проблемы -- обеспечения транспарентности их функционирования как качественной информационной основы эффективного управления бюджетными расходами в данном сегменте государственного сектора экономики России. В рамках решения этой проблемы новые нормативные правовые акты предусматривают открытость и доступность широкого спектра документов, отражающих основные параметры создания, функционирования и развития государственных и муниципальных учреждений.

О.В. Малиновская и И.П. Скобелева считают, что цели развития государственных (муниципальных) учреждений состоят в том, чтобы создать условия и стимулы для:

· сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений;

· реализации потенциала привлечения ими внебюджетных средств;

· расширения самостоятельности учреждений бюджетного сектора, прежде всего финансовой;

· повышения ответственности за конечные результаты деятельности учреждений при сохранении социальной ответственности государства за те секторы экономики, где полномасштабное действие рыночных механизмов и коммерциализация деятельности нецелесообразны. Малиновская О.В., Скобелева И.П. Изменение типов бюджетных учреждений в рамках развития реформы бюджетного процесса в России // Финансы и кредит. - 2011 г. №6 (438). - С.3

В соответствии с этими целями существующие бюджетные учреждения с 1 января 2011 г. трансформируются в инновационные типы учреждений -- казенные, бюджетные и автономные. Рассмотрим основные отличия финансового механизма каждого из них (таблицы 3.2.1., 3.2.2., 3.2.3).

Таблица 3.2.1

Основные параметры функционирования казенного учреждения

Таблица 3.2.2

Основные параметры функционирования бюджетного учреждения Малиновская О.В., Скобелева И.П. Изменение типов бюджетных учреждений в рамках развития реформы бюджетного процесса в России // Финансы и кредит. - 2011 г. №6 (438). - С.6

Таблица 3.2.3

Основные параметры функционирования автономного учреждения Малиновская О.В., Скобелева И.П. Изменение типов бюджетных учреждений в рамках развития реформы бюджетного процесса в России // Финансы и кредит. - 2011 г. №6 (438). - С.7

Сравнительный анализ показал, что изменение правового статуса бюджетных учреждений ведет к изменению финансового обеспечения их деятельности, изменению имущественных прав, организационных механизмов функционирования и, в конечном итоге, представляет собой финансово-экономическую либерализацию существующих бюджетных учреждений во всех сферах их деятельности. Названные новые типы бюджетных учреждений различаются степенью финансовой самостоятельности и ответственности, адекватной решаемым ими задачам.

Основным объединяющим признаком для всех бюджетных учреждений является то, что учредителем такого учреждения могут быть только Российская Федерация, субъект РФ и муниципальное образование. Другим общим признаком для бюджетных учреждений является перечень видов деятельности, который учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе. Также сохраняются ограничения на распоряжение имуществом бюджетного учреждения в зависимости от типа учреждения.

Необходимость внедрения новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг были отмечены в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2012-2014 гг. Глава государства определил основные положения решения проблемы повышения качества обеспечения социальных расходов в новых экономических условиях. Так, например, бюджетная политика должна быть нацелена на улучшение условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение качества государственных и муниципальных услуг, стимулирование инновационного развития страны.

Для этого необходимо повысить отдачу от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг. Уже 1 января 2012 г. должен завершиться переходный период введения новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг на федеральном уровне, а 1 июля 2012 г. - на региональном и местном уровне.

Все это возможно только при заблаговременном принятии необходимых решений: качественно сформированных государственных и муниципальных заданий для бюджетных и автономных учреждений, а также нормативов их финансового обеспечения; развитии конкуренцию в сфере предоставления социальных услуг, в том числе за счет привлечения к их оказанию негосударственных организаций, прежде всего, социально ориентированных некоммерческих организаций.

Следующим важным положением Послания является предложение сделать оплату по-настоящему эффективного труда в сфере оказания государственных и муниципальных услуг более конкурентоспособной по отношению к оплате учителей и медицинских работников. Она должна существенно вырасти уже в ближайшие два года в соответствии с программами модернизации. Так, в целях модернизации региональных систем общего образования субъектам РФ в 2011-2013 гг. будут выделены масштабные субсидии из федерального бюджета. Что окажет существенное влияние на региональных бюджетов, так как за счет части высвободившихся средств субъекты РФ смогут повысить заработную плату учителям, работающим на высоком профессиональном уровне.

Однако, в свою очередь, расширение самостоятельности и усиление ответственности учреждений резко повышают требования к нормативной базе по их финансированию. Она должна учитывать различия в качестве и результативность предоставляемых услуг.

Ориентации бюджетных расходов не на содержание сети учреждений, а на обеспечение результативности их деятельности в высокой степени способствует конкуренция учреждений с негосударственными, прежде всего социально ориентированными, некоммерческими организациями. Поддержка подобной деятельности должна вестись как посредством государственных и муниципальных закупок оказываемых ими услуг, которые должны рационально сочетаться с государственными (муниципальными) заданиями для государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, так и с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы.

Положения Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике на 2012-2014 гг. в области внедрения новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг являются чрезвычайно актуальными для Республики Саха (Якутия), их реализация позволит повысить качество бюджетных услуг в регионе.

Согласно Перечню государственных учреждений с отнесением по типам учреждений в рамках реализации Закона №83-ФЗ общее количество государственных учреждений, осуществляющих свою деятельность на территории Республики Саха (Якутия), наконец 2010 г. составляло 435 государственных учреждений. Из них бюджетных учреждений - 315, или 72,4% от общего количества учреждений РС (Я), автономных учреждений - 42 (9,6%), казенных - 78 (18%).

Как было сказано выше, трансформация правового статуса бюджетных учреждений приводит и к изменению финансового обеспечения их деятельности, это затронет, в первую очередь, финансового обеспечения социальных расходов - на образование, здравоохранение, физическую культуру и спорт, культуру, жилищно-коммунальное хозяйство. Эти расходы, называемые также «социальным бюджетом», составляют в некоторых регионах РФ до 90% расходов. Поэтому автор и выделил рассмотрение этого направления расходов в самостоятельный вопрос преимущественно по материалам учреждений здравоохранения.

В структуре расходов РС (Я) на здравоохранение доля расходов из республиканского бюджета Республики Саха (Якутия) и местных бюджетов составляет 51%, из средств территориального фонда обязательного медицинского страхования - 49%. Подавляющее число медицинских учреждений (98,8%) на территории РС (Я) являются государственными и муниципальными. Сектор коммерческой (частной) медицины только начинает формироваться в ряде крупных городов, при этом спектр оказываемых ими услуг ограничен.

Всего на территории республики функционирует 601 медицинское учреждение различного типа, в том числе 5 - федеральной формы собственности. Из них: больничных учреждений - 242; диспансеров - 45; самостоятельных амбулаторно-поликлинических учреждений - 65; учреждений особого типа - 7; фельдшерско-акушерских пунктов - 228; детских туберкулезных санаториев - 9; станций скорой медицинской помощи - 2; станций переливания крови - 2; дом ребенка - 1.

Вопросы финансового обеспечения в системе здравоохранения Республики Саха (Якутия) глубоко исследованы в трудах Гаврильевой Т.Н. и Павловой Л.А. Гаврильева Т.Н., Павлова Л.А. Оптимизация бюджетных расходов в здравоохранении Республики Саха (Якутия) на основе программных методов управления ресурсами // Региональная экономика: теория и практика. - 2008. №12(69). - 24-25 В частности, в них выделяются следующие проблемы:

· особенности организации системы первичной медико-санитарной помощи вследствие исторически сложившейся нерациональной схемы расселения населения: на уровне районов организованы центральные улусные больницы, которые, помимо специализированных лечебно-профилактических учреждений, включают в свой состав сельские участковые больницы, врачебные амбулатории, фельдшерско-акушерские пункты, охватывающие практически все 445 поселений РС (Я). В ряде районов имеет место значительная отдаленность и труднодоступность поселений от центральных районных больниц, что обусловливает высокие расходы на санитарную авиацию;

· медицинские учреждения в сельских населенных пунктах маломощны в ресурсном и кадровом планах, качество оказываемых ими услуг находится на низком уровне;

· очевидна неэффективность бюджетных расходов на здравоохранение из-за превышения федеральных нормативов обеспеченности коечным фондом в участковых больницах;

· имеет место неравномерное распределение ресурсов здравоохранения, при котором основная часть расходов сосредоточена на уровне специализированных учреждений, а на первичное звено здравоохранения, наиболее массовое, их не хватает. Кроме того, налицо диспропорция в структуре расходов по основным видам медицинских услуг, в них превалируют расходы на содержание круглосуточного коечного фонда;

· отсутствует этап реабилитации и долечивания больных;

· зачастую на медицинское учреждение возлагаются не свойственные им социальные функции: неоправданная госпитализация социально незащищенных граждан, а также обеспечение занятости населения в сельских районах.

Все эти проблемы обусловливают актуальность задачи оптимизации материальных, трудовых и бюджетных ресурсов здравоохранения Республики Саха (Якутия). Проведение масштабной реформы системы здравоохранения обеспечивалось принятием следующих нормативных правовых актов, постановлений Правительства РС (Я), целевых программ:

· Постановления Правительства РС (Я) от 25.05.2006 г. №218 «О нормативных расходах на содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физической культуры и спорта, получающих финансирования из государственного бюджета Республики Саха (Якутия)»;

· Постановления Правительства РС (Я) от 04.07.2007 г. №293 «План оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007-2011 гг.»;

· Постановления Правительства РС (Я) от 29.10.2007 г. №440 «Об утверждении порядка расчета нормативов финансирования программы государственных гарантий оказания населению РС (Я) бесплатной медицинской помощи»;

· Ведомственной целевой Программы реформирования региональных и муниципальных финансов Республики Саха (Якутия) на 2008-2010 гг.;

· Республиканской Целевой программы «Охрана здоровья населения Республики Саха (Якутия) на 2009-2011 гг.».

В составе программных мероприятий можно выделить следующие нововведения:

1) расширение функций первичного звена и объемов деятельности участковых терапевтов, педиатров в сфере предоставления наиболее простых специализированных медицинских услуг, формирования института общей врачебной практики, что повлечет за собой реформирование всей системы оказания медицинской помощи, прежде всего амбулаторной.

2) перевод части круглосуточного коечного фонда в дневной стационар, организация центров амбулаторной хирургии, стационаров на дому, т.е. расширение использования стационарно-замещающих технологий в целях оптимизации излишнего коечного фонда и персонала, организация системы долечивания и реабилитации пациентов, которая сейчас в республике находится только на стадии становления;

3) формирование механизмов повышения мотивации врачей и медицинского персонала к повышению качества медицинских услуг посредством перехода организации системы оплаты труда на основе единой тарифной сетки к отраслевой системе оплаты труда, тесно увязанной с конечным результатом;

4) формирование крупных современных высокотехнологических центров-параклиник, отказ от мелких диагностических подразделений в каждом лечебно-профилактическом учреждении. Данные центры будут предназначены для общего пользования на принципах договорных отношений;

5) разработка и внедрение новых принципов финансового обеспечения медицинских расходов, в том числе нормативно-подушевое финансирование, расширение спектра платных медицинских услуг и привлечение внебюджетных источников финансирования, внедрение механизмов расчета первичного звена за потребленные медицинские услуги через утвержденные государством тарифы.

Особенность финансирования расходов на здравоохранение в Республике Саха (Якутия) можно рассмотрим на примере целевых программ, реализуемых на территории республики в рамках реформы системы здравоохранения РС (Я). Одной из масштабных программ в сфере здравоохранения является Республиканская Целевая программа «Охрана здоровья населения РС (Я) на 2009-2011 гг.», представленная в таблице 3.3.1.

Таблица 3.3.1

Объемы финансирования Республиканской Целевой программы «Охрана здоровья населения РС (Я) на 2009-2011 гг.» Охрана здоровья населения РС (Я) на 2009-2011 гг. Указ Президента РС (Я) о республиканской целевой программе от 26 декабря 2009 г. № 1761 млн.руб.

Данные таблицы показывают, что основная сумма затрат формируется из республиканского бюджета - 80%, и лишь 20% приходится на федеральный. Из республиканского бюджета с 2009 по 2011 гг. было направлено 1,75 млрд. руб. или 2% от общего объема расходов республиканского бюджета уровня 2010 г., то есть каждые два рубля из ста шли на финансирование одной только целевой программы по здравоохранению РС (Я).

Основные программные мероприятия, регламентированные в вышеуказанных нормативных правовых актах, постановлениях Правительства и целевых программах, предусматривают получение следующих ожидаемых результатов (табл. 3.3.2).

Таблица 3.3.2

Ожидаемые основные конечные результаты программных мероприятий в сфере здравоохранения РС (Я)

Анализ основных конечных результатов программных мероприятий в сфере здравоохранения РС (Я) показал, что в первую очередь мероприятия направлены на снижение смертности населения: общей, младенческой, связанной с употреблением алкоголя. Так, например, в 2011 г. по сравнению с 2008 г. предполагается сокращение общей смертности на 4%, а младенческой на 23%.

Низкий показатель оснащения лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) необходимым оборудованием говорит о слабой материально-технической базе медицинских учреждений в республике. На 2011 г. планируется оснастить до 60% всех ЛПУ табельным оборудованием.

Таким образом, есть все основания заключить, что в Республике Саха (Якутия) необходимо изменение типа государственных и муниципальных учреждений системы здравоохранения. Мы полагаем, что именно автономная организационно-правовая форма позволит значительно расширить возможности финансового обеспечения путем оказания услуг, относящихся к его уставной деятельности, за плату сверх объемов установленного государственного задания, при условии соблюдения всех количественных и качественных параметров их предоставления. Это дает возможность повысить финансово-хозяйственную самостоятельность бюджетных учреждений, усилить их заинтересованность в увеличении спектра и качества предоставляемых социальных услуг, получать дополнительные доходы, экономя средства бюджета.

Новая методология и методика финансового обеспечения учреждений здравоохранения в Республике Саха (Якутия) обеспечит уход от сметного принципа финансирования, расширение масштабов деятельности, а также позволит повысить качество и доступность предоставления государственных и муниципальных услуг населению. К сожалению, исследование существующей практики показало, что на данном этапе внедрение новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в области здравоохранения в Республике Саха (Якутия) имеет достаточно формальный характер.

Таким образом, эффективное и качественное развитие бюджетных отношений невозможно без соответствующих изменений в системе администрирования расходами бюджетов. В ходе работы был выявлен целый ряд проблем, препятствующих внедрению необходимых преобразований в сфере эффективного расходования бюджетных средств в Республике Саха (Якутия), к которым относятся: неравномерная бюджетная обеспеченность в регионе, отсутствие четкого прогноза расходов бюджетов республики, отсутствие у бюджетных учреждений экономической заинтересованности в обоснованности бюджетных затрат на финансирование их деятельности, формальный характер внедрение новых механизмов оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в социальной сфере.

Решение этих проблем путем реструктуризации бюджетного сектора, позволит создать основу для повышения эффективности и прозрачности администрирования общественными финансами в регионе. Механизм трансформации бюджетных учреждений в РС (Я) должен предусматривать не только сочетание четких целевых ориентиров их функционирования, но и создание правовых условий для использования потенциала роста их доходов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В период проводимых преобразований бюджетных отношений, перераспределения полномочий на региональный и местный уровень очень важны исследования этих вопросов применительно к субъекту РФ в условиях значительной дифференциации экономики бюджета каждого из них. Эти проблемы могут решаться только в результате применения комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных мероприятий, направленных на обеспечение, с одной стороны, долгосрочного устойчивого развития, с другой - эффективного и прозрачного использования бюджетных средств.

Поставленные цели могут быть достигнуты, в том числе, путем государственного регулирования экономики и финансов с помощью прогрессивных бюджетных и налоговых инструментов. В работе обобщаются и систематизируются факторы, свидетельствующие о необходимости и возможности государственного финансового регулирования в разных аспектах в период построения рыночных отношений в России. Высокий уровень монополизации экономики, значительная дифференциация экономики муниципалитетов, слабая развитость инфраструктуры, а также высокая зависимость экономики и, соответственно, бюджетных доходов от внешнеэкономической конъюнктуры предопределяют особую актуальность государственного финансового регулирования экономики в северных регионах, к которым относиться и Республика Саха (Якутия).

Адекватное правовое обеспечение развития бюджетных отношений имеет определяющее значение и реализуется через совокупность законодательных актов и программных документов регионального уровня. В связи с чем анализу правового обеспечения бюджетного процесса в Республике Саха (Якутия) в первой главе работы уделяется особое внимание.

Анализ действующего бюджетного законодательства в Республике Саха (Якутия) позволил сделать вывод о необходимости разработки и принятия качественно нового Закона Республики Саха (Якутия) об основах организации бюджетного процесса, учитывающего региональные особенности субъекта РФ. Республика Саха (Якутия), обладая природной уникальностью и ярко выраженной экономической спецификой, является одним из важнейших в финансовом отношении регионов Дальневосточного федерального округа и Российской Федерации в целом. Разработка этого закона имеет очевидную актуальность, т.к. его принятие, позволило бы объединить и жестко в системном варианте увязать действующие в настоящее время многочисленные региональные законодательные акты, регламентирующие бюджетный процесс в РС (Я), которые, как показано в работе, по отдельным позициям противоречат друг другу.

Проведенное исследование тенденций социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) позволило автору систематизировать и обобщить негативные явления в развитии экономики региона, влияющие на параметры бюджетов РС (Я). Суровые природно-климатические условия, сырьевая ориентация экономики и зависимость от углеводородного и алмазного экспорта, подверженного высокому влиянию внешних факторов, слабая развитость транспортной системы, а также сезонное снабжение и завоз грузов предопределяют особенности социально-экономического развития данного субъекта Федерации, что, в свою очередь, определяет особенности формирования бюджетных ресурсов публично-правовых образований РС (Я).

Формирование доходов бюджетов составляет основу бюджетных ресурсов публично-правовых образований. Таким образом, важной частью анализа особенностей формирования доходов бюджетов публично-правовых образований является оценка практики составления доходов бюджетов, в нашем случае субъектов РФ, а в частности, Республики Саха (Якутия). Проведенный анализ позволил автору выделить ряд мер, направленных на обеспечение устойчивого развития собственной доходной базы бюджета Республики Саха (Якутия).