Перераспределительная политика в отношении НКО в России в 2015 году

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. Анализ НКО в исследованиях третьего сектора

1.1 Обзор теорий и исследований

1.2 Методологические основы эмпирического анализа стратегий операторов президентских грантов

2. Перераспределительная политика в отношении НКО: история правового регулирования с 2005 по 2015 гг

3. Операторы президентских грантов и перераспределительные коалиции

3.1 Анализ составов конкурсных комиссий операторов президентских грантов: конфликт интересов и прозрачность деятельности операторов грантов

4. Стратегии перераспределительной политики операторов президентских грантов в 2015 г

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУЫ

Приложение №1, Анализ прозрачности деятельности операторов президентских грантов

Приложение № 2, схема «Перераспределительные коалиции операторов президентских грантов



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность: На 2015 год в России Министерством юстиции зарегистрировано около 227 тыс. некоммерческих организаций Некоммерческие организации в России, ТАСС: Электронный ресурс, URL: http://tass.ru/info/671635http://tass.ru/info/671635, (дата обращения 2.12.15). Молодое гражданское общество современной России сталкивается со множеством вызовов, одна из серьезных проблем - недофинансирование общественных организаций. С принятием закона «об иностранных агентах» Федеральный закон от 20.07.2012 N 121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» // «Консультант» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_132900/ деятельность многих общественных организаций существенно осложнилась. Теперь организации, получающие финансирование из-за рубежа и занимающиеся «политической деятельностью» (определение которой в законе дано крайне туманное), обязаны зарегистрироваться как иностранные агенты. По данным Amnesty International после принятия закона, более чем тысяча НКО подверглись проверкам, десятки из них получили предупреждения.«Уже год закон об иностранных агентах душит гражданское общество», официальный сайт Amnesty International, [Электронный ресурс] URL: https://amnesty.org.ru/node/2683/ Крупные иностранные и российские фонды уходят из российской науки и третьего сектора. В такой ситуации одним из возможных каналов для финансирования общественных инициатив и системной работы НКО является - государственная поддержка в виде президентских грантов.

Государство, принимая законодательные ограничения для финансирования НКО из-за рубежа, одновременно предоставляет финансирование из бюджета для проектов общественных организаций и тем самым показывает готовность передать часть социальных услуг общественным организациям. Аутсорсинг социальных услуг эффективен по ряду причин. Прежде всего потому, что у общественных организаций обычно налажены эффективные каналы коммуникации с местным населением региона, конкретной социальной группой. НКО ближе к гражданам, нуждающимся в поддержке. Вторая причина - дешевизна. Предоставление социальных услуг через НКО дешевле поскольку в общественных организациях существенно меньше бюрократических издержек, за счет использования труда волонтеров фонд заработной платы ниже чем в госучреждениях. Еще одна причина - большая эффективность, за счет работающих механизмов обратной связи и широких горизонтальных связей. Позитивный эффект аутсорсинга государственных услуг очевиден, однако в реальности все происходит иначе. По сути, государство реализует перераспределительную политику в отношении некоммерческих организаций, осуществляя выделение средств на конкурсной основе для поддержания социальных проектов, значимых организаций и инвестируя в «лучшие практики» их функционирования.

Некоммерческие организации берут на себя значимые для общества социальные обязательства, но влияние НКО на принятие решений в государственной социальной политике крайне ограничено и может быть расценено как нарушение законодательства. Общественные слушания, заседания общественных советов, «круглые столы» на которых в идеале должен происходить свободный обмен мнениями, выработка совместных решений государства и общественного сектора носят скорее имитационный характер.

В таких условиях реальный показатель, помогающий оценить значимость какого-то направления социальной деятельности для государства - сумма гранта, выделяемая на реализацию социальных проектов организации. За организациями стоят не только услуги, оказываемые населению, но и само население, а значит целевые аудитории граждан, непосредственно получатели услуг и благ.

Исследование позволит оценить разницу политики государства в отношении разных НКО, различия могут выражаться не только в размере финансирования, перераспределение средств может отличаться непрозрачностью или напротив быть довольно открытым. Все возможные вариации в процессе перераспределения средств и будут рассматриваться в данной работе.

Важно понять логику государственной перераспределительной политики, поскольку ряд исследователей констатируют, что система грантов в современной России скорее обслуживает интересы государства, нежели гражданского общества. Исследование Центра экономических и политических реформ,

"Президентские гранты НКО: Поощрение лояльности вместо развития гражданского общества», Электронный ресурс, URL: http://cepr.su/2015/12/21/issledovanie-cepr-kto-poluchaet-prezidentskie-granty-nko/, (дата обращения: 20.12.15) Однако, финансирование получают не только организации лояльные государству, но и независимые НКО, малые региональные проекты и др.

Одна из задач исследования - выявление из общего числа доли проектов, цели и тематика которых совпадают с официальной политической риторикой и политической повесткой. Речь идет о проектах, тематика которых касается патриотизма, развития идей евразийства, русского мира, импортозамещения и других. «Актуальная» для политической элиты повестка дня будет определена на основе исследования Центра экономических и политических реформ Исследование Центра экономических и политических реформ,

"Президентские гранты НКО: Поощрение лояльности вместо развития гражданского общества», Электронный ресурс, URL: http://cepr.su/2015/12/21/issledovanie-cepr-kto-poluchaet-prezidentskie-granty-nko/, (дата обращения: 20.12.15), будут использованы данные за 2015 год.

Интересно проанализировать наличие организаций, прямо ссылающихся в своем названии или названии проекта на лидеров мнений, названия парламентских партий, имеющих в числах своих учредителей или основателей политиков. При достаточной глубине исследования, и наличии необходимых данных в открытом доступе, есть вероятность выявить конфликт интересов и аффилированные структуры.

Исследование перераспределительной политики актуально еще и в контексте экономического кризиса, начавшегося в России в 2015 году. С падением рубля, государство стало перед дилеммой: с одной стороны денег в федеральном бюджете становится меньше, с другой стороны нельзя резко сокращать финансирование некоммерческого сектора, поскольку это может повысить социальную напряженность в обществе. В таких условиях важно понять каким целевым группам граждан государство оказывает поддержку в большей степени, а каким в меньшей. Роль государства в проведении политики во всех сферах всегда была важной. А контекст экономического кризиса заставляет особое внимание уделить тому, как ведут себя структуры, участвующие в перераспределении средств из бюджета.

Берут ли идеологические приоритеты государства верх над социальной значимостью проектов, какие существуют федеральный тренды в перераспределении средств, можно ли говорить о наличии различных стратегий у разных операторов президентских грантов и как можно описать эти стратегии - все эти вопросы автор попытается раскрыть в данной работе.

Исследовательский вопрос: Какие стратегии используют операторы президентских грантов перераспределяя финансовые средства среди НКО?

Объект: перераспределительная политика в отношении НКО в России в 2015 году.

Предмет: различия в стратегиях перераспределения финансовых средств в отношении НКО операторами президентских грантов.

Цель исследования: выявить и описать стратегии перераспределительной политики различных акторов в отношении некоммерческих общественных организаций на федеральном уровне (на примере президентских грантов).

Задачи исследования:

1. Подготовить обзор исследовательской литературы по финансированию организаций третьего сектора, описать используемые теории и обосновать выбор теоретической рамки для эмпирического анализа.

2.Проанализировать процесс развития финансовых механизмов, нормативные акты, регулирующие процедуру перераспределения средств президентских грантов, определить приоритетные виды деятельности НКО для финансирования из средств федерального бюджета, механизмы перераспределения средств.

3.Проанализировать результаты распределения президентских грантов, и выделить стратегии операторов; сравнить стратегии, чтобы выявить их особенности.

Методология: Теоретико-методологическая база данной работы основывается на теории групп интересов и феномене перераспределительных коалиций. Неоинституциональный подход можно обозначить как более широкую теоретическую рамку работы. В работе общественные организации рассматриваются как группы интересов, поскольку они имеют общие цели, действуют рационально, пытаются влиять на перераспределительную политику, в случае с операторами грантов - договариваются с друг другом для создания перераспределительных коалиций. Теория говорит нам о том, что НКО действуют как группы интересов и стремятся к получению бенефиций. Подробнее обоснование выбора теоретической рамки и методологии освещены в отдельной главе.

Основные данные представленного исследования - результаты перераспределения средств в рамках конкурса президентских грантов в 2015 году.

Исследование перераспределительной политики на федеральном уровне оправдано по нескольким причинам. Во-первых, это позволяет проследить общий государственный тренд, те направления, которые государство считает приоритетными для развития в социальной сфере. Это позволяет проследить количество проектов победителей по темам, которые являются наиболее актуальными для государства (например, продвижение идей патриотизма, евразийства, импортозамещения и др.).Во-вторых, федеральный уровень позволяет отследить общественные организации с развитой сетью региональных представительств, т.е. можно выявить крупнейшие группы интересов на уровне всей страны. Определение целевых групп населения, которые получают блага через общественные организации дает почву для размышлений о том, почему именно эти группы населения получаю поддержку, а иные ее не получают. Развить тему исследования можно сопоставив объем выделяемых средств на поддержку некоммерческого сектора со структурой экономики регионов.

Методы сбора данных:

· группировка статистических данных - результаты распределения средств грантов, опубликованные на портале Гранты Общественной палаты Российской Федерации (grants.oprf.ru),

· анализ нормативно-правовых документов, регулирующих перераспределительную политику,

· биографический метод - анализ профессионального пути членов конкурсных комиссий операторов грантов для выявления случаев конфликта интересов,

· анализ официальных сайтов операторов грантов

Структура работы: во введении обоснована актуальность работы, поставлен исследовательский вопрос, описана цель работы, задачи, коротко описана методология исследования и методы сбора данных.

Первая глава состоит из двух параграфов. Первый параграф посвящен анализу исследовательской литературы по теме и обоснованию выбора теоретической рамки. Второй параграф описывает методологию проведенного эмпирического исследования.

Вторая глава посвящена истории правового регулирования перераспределительной политики в рамках конкурса президентских грантов, от ее становления до 2015 года.

Третья глава - эмпирическое исследование стратегий перераспределительной политики операторов президентских грантов. Третья глава также описывает феномен перераспределительных коалиций. Первый параграф посвящен выявлению целевые аудитории и группы интересов среди общественных организаций, которые получают гранты на «актуальные темы» для политической элиты. Второй параграф заключает в себе анализ составов конкурсных комиссий, описание выявленных случаев конфликтов интересов, анализ прозрачности финансовой детальности операторов президентских грантов. Четвертая глава посвящена описанию выявленных стратегий перераспределительной политики операторов президентских грантов в 2015 г. Заключение содержит все основные выводы данной работы.



1. Анализ НКО в исследованиях третьего сектора

1.1 Обзор теорий и исследований

Классическими пулом работ, посвященных теории групп интересов принято считать работы Д.Трумэна Truman D. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. New York, 1951;, Дж. Мэдисона Мэдисон Дж. Федералист № 10 // Федералист. М., 2000. С. 78-86; Bentley A. The Process of Government. A Study of Social Pressures. New Brunswick, 1994; , Э.Латэма Latham E. The Group Basis of Politics: Notes for a Theory // The American Political Science Review. 1952. Vol. 46. № 2. P. 376-397, более поздние работы в данном направление принадлежат Г.Таллоку Таллок Г. Потери благосостояния от тарифов, монополий и воровства // Вехи экономической мысли. Т. 4. СПб., 2004. С. 435-448;, М.Олсону Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. М., 1995; Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск, 1998; Olson M. Power and Prosperity. New York, 2000; и др. Описывая политическую детальность как форму объемна ресурсами, выгодную для всех участников взаимодействия, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок вдвигают тезис о том, что в обществе ресурсы должны распределяться так, чтобы члены общества уступив одни права, получали другие, тем самым повышая уровень благосостояния общества. Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии / Дж. М.Бьюкенен. Сочинения. Пер. с англ. Серия: «Нобелевские лауреаты по экономике». Т.1. / Фонд экономической инициативы. - М.: «Тезаурус Альфа», 1997. С.59

М. Олсон разрабатывает теорию коллективных действий и групп интересов, делает заключение о том, что результат деятельности группы это общественное благо, которое порождает "эффект безбилетника" Olson М., The Logic of Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press, 1965. "Безбилетника" можно представить, как человека, не участвующего в коллективных действиях. Из этого представления появился тезис о преимуществе малых групп перед большими в силу того факта, что первые легче преодолевают «эффект безбилетника», поскольку ожидаемый индивидуальный выигрыш от активного участия в них гораздо выше. Заостровцев А., Новая институциональная экономика о развитии и стагнации, Пути модернизации: траектории, развилки и тупики : Сборник статей / под ред. В. Гельмана и О. Маргания. -- СПб. : Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010. -- 408 с. Таким образом, осуществляя передачу функции по оказанию социальных услуг от государства к некоммерческому сектору, качество услуг для потребителей должно повышаться. Общественные, организации, обладающие способностью преодолевать «эффект безбилетника» могут влиять на финансовую политику государства.

Олсон также разрабатывает теорию групп интересов и выделяет три группы интересов. Первая - привилегированная, где каждый готов взять на себя издержки и имеет мотив для производства общего блага. Вторая промежуточная - группа, где никто не готов производить общее благо самостоятельно. Третья латентная - где вне зависимости от участия или не участия индивида у остальной части группы не возникает мотива для реагирования. Заостровцев А.П., Экономический анализ политики: концепции теории общественного выбора. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008. - 242 С.

Неоклассическая экономическая теория выдвигает тезис о том, что движущей силой развития некоммерческого сектора является рациональный интерес акторов, которые становятся поставщиками необходимых для общества социальных услуг. Г. Хансманн описывает проблему провала контракта (contract failure), которая заключается в том, что потребители не могут контролировать качество получаемых социальных услуг, если производителем услуг является коммерческая структура. Hansmann, H. (1987), Economic Theories of Nonprofit Organizations. In W. W. Powell (Ed.), The Nonprofit Sector: A Research handbook Hansmann (pp. 27-42). New Haven, CT: Yale University Press. Некоммерческие организации снижают транзакционные издержки для общества, не заинтересованы в получении прибыли, при этом становятся все более профессиональными в своих сегментах. Поэтому общество делегирует НКО ряд специфических услуг, связанных с заботой о социально незащищенных гражданах. Borzaga C., Tortia E. (2010), The Economics of Social Enterprises. An interpretive framework, in: The Economics of Social Responsibility: the World of Social Enterprises. Becchetti L., Borzaga C. (eds.), p. 15-33

Идея о провале контракта продолжается в теории предложения (supply side theory) Jenkins J. (1978). Non-profit Organizations and Policy Advocacy, in: The Nonprofit Sector. A Research Handbook. Powell W. (ed.). Yale University Press. P. 296-318.. Теория говорит о том, что в обществе есть запрос на социальные услуги, для того чтобы его удовлетворить появляются заинтересованные социальные и политические антрепренёры, которые создают общественные организации. Мотивация антрепренёров объясняется альтруистическими намерениями среднего класса или же стременем государства контролировать общество через общественные организации, при этом уменьшая социальную напряженность.

Еще одно направление исследований касается рентоориентированного поведения акторов. В работе «Возвышение и упадок народов» Olson M. Power and Prosperity: Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships. New York: Basic Books, 2000. 233 p М.Олсон использует понятие группа интересов имея ввиду "перераспределительную коалицию" вовлеченную в поиск ренты, делая вывод, что чем активнее перераспределительные коалиции, тем хуже для общества.

Термин ренты (rent seeking) впервые использовал Э.Крюгер в 1974 году, основателем феномена рентоориентированного поведения считают Гордона Таллока. Таллок исследует внешние эффекты (экстерналии) принятых решений и делает заключение о том, что цель правительства - устранять экстерналии, хотя в действительности правительство и порождает некоторые из них. Таллок, Г., Общественные блага, перераспределение и поиск ренты, / пер. с анг. Л.Гончаровой. М.: Института Гайдара, 2011. - 224 с.

Таллок считает Tullock, Gordon. 1993. Rent Seeking. Cambridge: Edward Elgar Publishing Limited, Cambridge University Press., что rent-seeking обладает рядом характерных черт: 1) Общество получает больший убыток, чем прибыль, которую получает группа интересов. 2) Это прежде всего юридические привилегии, которые приобретают через лоббистскую детальность. 3) Речь идет о перераспределение общественных благ, а не о их производстве. Для profit-seeking activity характерны такие черты как: 1) Аутсорсинг социальных услуг. 2) Открытый и конкурентный конкурс распределения средств. 2) Производство, а не перераспределение социальных услуг.

А.Тарасенко Tarasenko A. (2015), Russian Welfare Reform and Social NGOs: Strategies for Claim-making and Service Provision in the Case of Saint Petersburg, East European Politics предполагает, что конкретные модели социальной политики государства поощряют разные виды рентоориентированного поведения. Этатисткой модели социального государства соответствует rent-seeking activity, что создает монополии на получение финансирования и "позитивную дискриминацию" в отношении некоторых НКО. Либерально ориентированная модель предполагает поощрение profit-seeking activity, что выражается в создание льгот для социально ориентированных НКО, проведении открытых конкурсов для зарегистрированных организаций. Автор приходит к выводу о том, что в России, не смотря на либеральные тренды в виде реализации программы поддержки социально ориентированных НКО, наблюдается сохранение патерналистской модели социальной политики Tarasenko A. (2015), Russian Welfare Reform and Social NGOs: Strategies for Claim-making and Service Provision in the Case of Saint Petersburg, East European Politics .

Еще одна ветвь научной дискуссии представлена исследованиями, посвящёнными патрон-клиентским отношениям. Тема клиентелизма впервые в политической науке была затронута в конце 1950-х годов. Авторы рассматривали клиентелизм как некий пережиток сознания, который можно наблюдать в развивающихся странах, но невозможно представить в развитых. Считалось, что работающие политические институты полностью решают проблему клиентелизма. Однако такие авторы как К.Легг и Р.Лемаршан и опровергли данный тезис, доказав, что клиентелизм существует и в развитых странах, показав это на примере бюрократии. Lemarchand R. and Legg K. Political Clientelism and Development: A Pre-liminary Analysis // Comparative Politics. Vol.4. No.2 (1972). P.149-178

Авторы, рассматривающие отношения типа патрон-клиента в модернизирующихся обществах замечают, что такой тип отношений не только удовлетворяет потребности акторов, но и повышает между ними уровень доверия, дефицит которого ощущается в современном мире. Eisenstadt S.N., Roniger L. Patrons, clients аnd friends. Interpersonal relations and the structure of trust in society. Cambridge, 1984.

Отечественная литература, посвященная клиентелизму рассматривает в большей степени советский опыт и проблемы номенклатурного советского социума Афанасьев М.Н. Бюрократия как социально-политический феномен // Вестник Академии наук. 1989. №7; Социальная природа и функции бюрократии. Круглый стол «МЭиМО» // МЭиМО. 1989. №2, 4, 5, 6, 7. Наиболее содержательно и четко концепт номенклатуры определен М.А.Чешковым - см.: Чешков М.А. Развивающийся мир и посттоталитарная Россия. М., 1994.. Патернализм как форму постсоветского менеджмента описывают такие исследователи как И.В. Донова, В.Т.Веденеева Донова И.В., Веденеева В.Т. Кто, кому, за что и сколько платит на приватизированном предприятии? // Социологические исследования. 1995. N 2. С. 25-34, Л.В.Дунаевский Дунаевский Л.В. Новые предприниматели и старая культура. // Социологические исследования. 1993, № 5; и др. эти понятия: клиентелизм и патронаж, похоже, помогают описать сущность и появление перераспределительных коалиций, однако это не является задачей данной работы.

1.2 Методологические основы эмпирического анализа стратегий операторов президентских грантов

В работе используется термин заинтересованные группы, которые в широком смысле определяются как организаций или группы граждан, пытающиеся воздействовать на прогресс принятия решений, но не стремящихся к завоеванию политической власти. Белокурова, Елена (2000). Государство и благотворительные организации: трансформация моделей взаимодействия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. Европейский Университет в Санкт-Петербурге и ИМЭМО РАН В контексте данной работы, общественные организации рассматриваются как группы интересов, поскольку они артикулируют свои интересы и стремятся их реализовать в отношениях с политическими институтами. Кроме того, группы интересов разделяют общи ценности, цели, влияют (или участвуют) на процессе перераспределения средств. Выявление этих заинтересованных групп в перераспределительной политики в отношении НКО и является одной из задач анализа. Отдельно автор анализирует общественные организации, в тех случаях, когда темы грантов, на которые получено финансирование совпадают с «актуальными темами» (данный термин поясняется ниже) для политической элиты. Обычно такие общественные организации имеют разветвленную сеть аффилированных и/или региональных общественных организаций со схожим названием и за счет лояльности имеют привилегии при рассмотрении заявки на грант.

В работе использовано понятие перераспределительная коалиция. Данный термин был впервые обозначен Олсоном Olson M. The Rise and Decline of Nations. New Haven, London, 1982, p. 44 __ 46 и его смысл можно отразить, перечислив набор характерных критериев для коалиций: это группы интересов, с общей целью, которые участвую в перераспределении общественного блага и стремятся обеспечить себе бенефиции. Поимио бенефиций, которые могу быть получены чере перераспределительные коалиции, существуют и административные расходы, которые необходимы для того чтобы процесс распределения средств в принципе состоялся.

Мы можем выявить перераспределительные коалиции среди операторов грантов, поскольку данные показывают нам результаты существующих договоренностей между группами интересов. Это проявляется в финансовой поддержке региональных структур одного оператора по отношению к другому оператору. Взаимовыгодное сотрудничество подтверждается сопоставимым порядком средств, которые операторы распределяют на региональные проекты друг друга.

В работе используется термин «актуальные темы», это темы, которые использует в своем дискурсе политическая элита, проекты, название которых содержит в себе ключевые слова, совпадающие с официальной политической риторикой. Речь идет о проектах, тематика которых касается патриотизма, идей евразийства, русского мира, импортозамещения и пр. Актуальная для политической элиты повестка дня будет определена на основе исследования Центра экономических и политических реформ Исследование Центра экономических и политических реформ,

"Президентские гранты НКО: Поощрение лояльности вместо развития гражданского общества», Электронный ресурс, URL: http://cepr.su/2015/12/21/issledovanie-cepr-kto-poluchaet-prezidentskie-granty-nko/, (дата обращения: 20.12.15).

В работе также используется термин целевая аудитория - группа граждан, получающих социальные услуги, материальные, или не материальные блага в результате реализации гранта, профинансированного из средств федерального бюджета, реализованного общественной организацией. Определение подлежит дискуссии, поскольку иногда трудно точно выявить конечную целевую аудиторию, получающую выгоду от проекта. Трудности связаны с проектами, касающимися исследовательской деятельности, т.к. конечная целевая аудитория многих исследований может не получать какие-то блага прямо, но невозможно отрицать важность финансирования научных проектов. Для заявок из исследовательской сферы было принята оговорка, что целевой аудиторией проекта являются сами исследователи, поскольку именно они получают финансирование на исследование. Подобная сложность возникла с проектами, касающимися вопросов окружающей среды, поскольку невозможно точно определить благополучателей в данной сфере.

Есть проблема с тем, что формулировки многих заявок не позволяют определить целевую аудиторию проектов. Такая сложность возникала с проектами, получающими финансирование через оператора Российский Союз Молодежи. Эту данность можно назвать спецификой данного оператора.

Понятие грант определяется как денежные средства на определенные и конкретные социально значимые проекты, предоставляемые безвозмездно, с обязательным отчётом для контролирующих органов. Положение об открытом конкурсе об открытом конкурсе по выделению грантов некоммерческим неправительственным организациям на осуществление проектов, имеющих социальное значение в сфере, [Электронный ресурс], URL: https://grants.oprf.ru/grants2015-1/operators/wuor/docs/12655/,(дата обращения 9.10.15)

Часть определений, использованных в работе основываются на законодательных актах. Под некоммерческими (неправительственными) общественными организациями (далее в тексте НКО) понимаются - организации, не ставящие своей целью извлечение прибыли, независимо определяющие свои цели, системно решающие социально значимые проблемы общества, предоставляющие социальные услуги населению.

Что касается более сложных определении, то тут неоценим опыт других исследователей. За основу определения гражданского общества было взято определение И. Мерсияновой, Мерсиянова И. (2012). Определение понятия «гражданское общество»: опыт систематизации, в: Гражданское общество как предмет теоретического анализа, [Электронный ресурс], URL: https://goo.gl/sss2xH, (дата обращения 2.11.15) которая понимает гражданское общество как совокупность связей, норм и ценностей, действий в публичной сфере, если она не является монополией государства. Третий сектор исследователи определяют, как совокупность ячеек регулярного и более или менее организованного сотрудничества людей. Якобсон Л.И., Санович С.В. Смена моделей российского третьего сектора: фаза импортозамещения // Общественные науки и современность. 2009. №4. С. 22-23. К данным определениям можно добавить, что фокус данной работы - именно формально зарегистрированные общественные организации. Общественные движения, не имеющие официальной регистрации, в данной работе не рассматривались.

Данные для анализа были получены в два этапа:

1) Первичный сбор данных о проектах-победителях в 2015 году, организациях и средствах. Собиралась следующая информация: оператор гранта, название общественной организации, название проекта, сумма гранта.

2) Анализ, структурирование, группировка и дополнение полученных данных. Данные были получены из открытых источников, основным из которых является официальный портал Гранты Общественной палаты Российской Федерации (grants.oprf.ru). В 2015 году было проведено три конкурса на финансирование НКО, в перераспределении средств участвовало 8 операторов грантов. Данные об операторах грантов рассматривались по критериям доступности: наличие официального сайта у оператора, наличие опубликованных отчетов о финансовой деятельности организации, опубликованные данные о руководителях и руководящем органеорганизации.

На портале грантов Портал Гранты Общественной палаты Российской Федерации, [Электронный ресурс], URL: https://grants.oprf.ru/, (дата обращения 9.10.15) для каждого оператора гранта описана тематика грантов, на которые оператор выделяет деньги для НКО. Портал грантов выделяет для каждого оператора целевые аудитории граждан. Работа позволяет соотнести эти данные с тем, какие целевые группы получают гранты в реальности.

На этапе первичного сбора данных, по каждому из 8 операторов грантов рассматривались заявки победителей по пунктам: название организации, название проекта, сумма гранта. Были получены первичные данные о 1380 заявках, успешно прошедших конкурсный отбор операторов грантов. Далее была произведена систематизация и обобщение данных, с целью классификации заявок по тематике грантов. После этого для каждой заявки была определена целевая аудитория общественной организации, определено совпадает ли тема проекта с «актуальными темами» для публичных политиков в России. «Актуальными темами» можно назвать темы, часто используемые элитами в политических целях, в рамках текущей политической повестки. Важно добавить, что основой выделения «актуальных тем» стало исследование Центра экономических и политических реформ Исследование Центра экономических и политических реформ,

"Президентские гранты НКО: Поощрение лояльности вместо развития гражданского общества», Электронный ресурс, URL: http://cepr.su/2015/12/21/issledovanie-cepr-kto-poluchaet-prezidentskie-granty-nko/, (дата обращения: 20.12.15). Исследование посвящено финансированию третьего сектора и позволяет называть «актуальными темами» такие темы как: патриотизм, память о Великой Отечественной Войне, противодействие экстремизму и сепаратизму, импортозамещение, тему межнационального и межэтнического и межнационального согласия, развитие идеи евразийтва, поддержку прокремлевских молодежных организаций, РПЦ, ветеранских организаций и др.

Очевидно, что политическая повестка в России часто меняется, часто этот процесс невозможно прогнозировать. Например, за год до присоединения Крыма к России эту тему сложно было назвать «актуальной». Но после осуществления данной операции, тема стала сверх актуальной. Такое изменение не могло не повлечь за собой изменений в перераспределительной политике, которая отражает подобные перемены как зеркало, что и наблюдается в 2015 году. Пример Крыма уникален в своем роде, но от этого он не становится менее показательным. Можно четко проследить как с изменением политической повестки меняются приоритеты финансирования третьего сектора.

В ходе исследования планируется провести анализ заявок победителей в конкурсах грантов на наличие среди них региональных представительств операторов грантов. Интересно также соотношение политиков, чиновников, лидеров общественного мнения, членов общественных палат РФ в составе конкурсных комиссий.

Схематично дизайн исследования выглядит так:

Операторы: Будут рассмотрены 8 операторов грантов, участвующих в перераспределении бюджетных средств в 2015 году.	Заявки: Будут рассмотрены все заявки от победителей 3-х конкурсов в 2015 году, а именно: 1380 заявок.	Целевая аудитория: Группы граждан, получающих социальные услуги и блага.
Задачи: оценка по критериям открытости данных; анализ заявленной тематики грантов и заявленная целевая аудитория операторов. Будут рассмотрена составы конкурсных комиссий операторов грантов.	Задачи: анализ тем проектов, наличие лидеров мнений из политической элиты в числе лидеров или учредителей организации.	Задачи: анализ целевые аудитории получателей социальных услуг и благ через гранты.

Поимо количественных данных результатах конкурсов грантов, базой для исследования стал массив юридических документов, законодательных актов, распоряжений президента по теме исследования. Анализировалась исследовательская литература, официальные сайты и уставные документы организаций.

Что касается основных требований для НКО, участвующих в конкурсе на выделение государственного финансирования, то можно сформулировать их в четырех тезисах:

1) Организация должна быть зарегистрирован на территории РФ (включая территорию Крыма, организации этого региона должны быть переоформлены в соответствии с Российским законодательством);

2) Общий стаж деятельности организации для участия должен быть не менее 1 год;

3) Организация не должна находиться в процессе ликвидации;

4) Организация должна выполнять социально значимую деятельность по направлениям конкурсов, в соответствии с уставом организации. Портал Гранты Общественной палаты Российской Федерации, [Электронный ресурс], URL: https://grants.oprf.ru/, (дата обращения 9.10.15)

НКО выполняют роль посредника между гражданами и политическими институтами. Функции общественных организаций это прежде всего: представительство интересов различных социальных группы, участие в реализации социальной политики, передача обратной связи от граждан к государству. Одна из важных функций некоммерческой организации является попытка повлиять на государственную политику. Белокурова Е., Тарасенко А. Чем обернулась для власти борьба с «иностранными агентами» // «Слон.ру» [Электронный ресурс] URL: http://slon.ru/russia/vlast_i_nko_chem_obernulas_borba_s_inostrannymi_agentami-980292.xhtml Эта функция является камнем преткновения для отношений государства и НКО в России, с принятием закона "Об иностранных агентах". Федеральный закон от 20.07.2012 N 121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» // «Консультант» [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_132900/

Оператор гранта или грантодатель - общественная организация, предоставляющая победителям конкурса гранты, в соответствие с заключённым договорами. Положение об открытом конкурсе об открытом конкурсе по выделению грантов некоммерческим неправительственным организациям на осуществление проектов, имеющих социальное значение в сфере, [Электронный ресурс], URL: https://grants.oprf.ru/grants2015-1/operators/wuor/docs/12655/,(дата обращения 9.10.15) Количество операторов грантов на протяжении лет менялось, у всех операторов каждый год были единые требования к участникам конкурса, совпадали сроки рассмотрения заявок и сами формы заявок. Одно из различий операторов грантов - направление деятельности по которым они рассматривают заявки.

В работе будут описаны стратегии перераспределительной политики операторов грантов, они будет выделены на основе двух критериев:

· получение финансирования оператором гранта через свои региональные структуры на основе общего конкурса президентских грантов,

· процентное соотношение количества заявок по «актуальным темам» к общему числу заявок.

Что касается конкретных механизмов перераспределительной политики, то начать следует с описания трех вариантов господдержки для некоммерческого сектора на федеральном уровне: 1) президентские гранты, распределяемые через операторов грантов для некоммерческих неправительственных организаций, 2) субсидии Минэкономразвития, выделяемые по конкурсу для социально-ориентированных общественных организаций, 3) прямые целевые субсидии. На региональном и муниципальном уровне также есть конкурсы субсидий для НКО. Данная работа будет посвящена перераспределительной политике на федеральном уровне в том числе и потом, что именно президентские гранты чаще всего критикуются экспертами и лидерами гражданского общества.



2. Перераспределительная политика в отношении НКО: история правового регулирования с 2005 по 2015 гг.

президентский грант некоммерческий перераспределительный

Цель данного параграфа-проследить как менялись правовые механизмы перераспределительной политики и как менялись ее приоритетные направления.

История государственной поддержки некоммерческих общественных организаций в России берет свое начало в 2005 г., когда президент В. Путин на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека заявил о необходимости решения вопроса недофинансирования общественных организаций. Первые президентские гранты были распределены в 2006 году, этот год можно считать началом построения системны государственной перераспределительной политики в отношении НКО. По распоряжению президента от 15.12.2006 Распоряжение Президента Российской Федерации от 15.12.2006 г. № 628-рп, Электронный ресурс, URL: http://kremlin.ru/acts/bank/24719/page/1, (дата обращения: 12.10.15) финансовую поддержку на конкурсной основе получили 1054 НКО. Оператором грантов выступала Общественная палата, из федерального бюджета было выделено 472 млн. руб.

Однако, в январе этого же года вступил в силу ФЗ №18 Федеральный закон от 10.01.2006 N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", Электронный ресурс, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_57689/, (дата обращения: 12.10.15) ужесточивший контроль за деятельностью НКО. Лидеры правозащитных организаций связывали принятие этого закона с событиями в Украине и называли этот процесс "оранжевой паранойей". Горный М.Б., "Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга", Электронная библиотека «Гражданское общество», [Электронный ресурс] URL: http://www.civisbook.ru/, (дата обращения 4.01.16) Экспертная оценка законодательного нововведения сводится к критике: «Приняв закон об НПО, государство создало эффективный инструмент контроля над их деятельностью и наказания за действия вне предписанных им рамок. При этом: усиленный контроль со стороны власти часто -- по крайней мере, в краткосрочной перспективе -- достигает своих целей, но не обеспечивает решения проблем и рано или поздно теряет эффективность.» Зигерт Й. Гражданская активность в России и западный опыт // ProetContra, - Июль-октябрь 2012. С. 71-83. [Электронный ресурс], URL:http://carnegieendowment.org/files/ProEtContra_56_71-83.pdf

Описывая общие тенденции взаимодействия власти и НКО того периода, исследователи подчеркивают трудности при регистрации НКО, ужесточение процедуры отчетности, введение ограничений по получению иностранного финансирования. Горный М.Б., "Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга", Электронная библиотека «Гражданское общество», [Электронный ресурс] URL: http://www.civisbook.ru/, (дата обращения 4.01.16)

В 2007 году система перераспределения средств из федерального бюджета на поддержку НКО изменилась. В соответствии с распоряжением президента от 30.06.2007 Распоряжением Президента РФ от 30.06.2007 г. №367-рп, Электронный ресурс, URL: http://kremlin.ru/acts/bank/25737, (дата обращения: 12.10.15) адресную поддержку на общую сумму 4,2 млн. руб. получили 14 организаций. Интересно, что 4 из 14 организаций, получивших адресную помощь в 2007 году, территориально располагались в Чеченской республике. В 2-х случаях из 14 (речь идет о Региональной правозащитная общественная организация «Закон и Дети Чеченской Республики» и «Региональном общественном учреждение "Детский музей"»), не было указано наименование проектов организаций, на которые были выделено финансирование.

Однако, основные средства - 1,2 млрд. руб. в 2007 году были перераспределены на конкурсной основе с участием 6 операторов грантов. Первыми операторами грантов стали: Институт общественного проектирования, Международный гуманитарный фонд «Знание», «Независимая организация «В поддержку гражданского общества», «Лига здоровья нации», Национальный благотворительный фонд, Фонд подготовки кадрового резерва «Государственный клуб». Далее в работе будет подробнее освещены вопросы, касающиеся операторов грантов, их состава, распределяемых сумм и др.

Начиная с 2008 года средства из федерального бюджета распределились только на основе конкурсов, организуемых операторами грантов. Такая система перераспределения существует по сей день, за исключением того, что состав операторов грантов менялся.

В 2009 год ознаменовался декларацией создания нового вида НКО - социально ориентированных некоммерческих организаций Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 12 ноября 2009 года, Электронный ресурс, URL:http://kremlin.ru/events/president/transcripts/5979, (дата обращения: 10.10.15). Создаются условия для делегирования функции по оказанию социальных услуг от государства - некоммерческому сектору. В этом же году некоторые некоммерческих организации (организации по уходу за больными, престарелыми и др.) были освобождены от налога на добавленную стоимость. В 2010 году принимается закон ФЗ-№40 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (05.04.2010 г.), Электронный ресурс, URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99113/, (дата обращения: 10.10.15), закрепляющий понятие социально ориентированные некоммерческие организации (далее в тексте СО НКО). Закон предусматривает широкий перечень видов общественной деятельности, по которым практически любая коммерческая организация может получить статус социально ориентированной. Кроме того, закон существенно расширяет льготы для деятельности социально ориентированных организаций. Уже в 2011 году будет внесено уточнение о приоритетных направлениях деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, таковыми стали считаться Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. N 713 г. Москва "О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям", Российская газета - Федеральный выпуск №5571 (195), Электронный ресурс, URL: http://rg.ru/2011/09/02/podderjka-dok.html, (дата обращения: 10.10.15): 1) профилактика сиротства, поддержка материнства и детства; 2) улучшение качества жизни людей пенсионного возраста; 3) социальная адаптация инвалидов и поддержка их семей; 4) развитие дополнительного образования, научного и художественного творчества, спорта; 5) развитие межнационального сотрудничества. Субъектам РФ получили право выделять собственные приоритетные виды детальности для СО НКО. Постановление правительства Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. N 713 г. Москва "О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям", Российская газета - Федеральный выпуск №5571 (195), Электронный ресурс, URL: http://rg.ru/2011/09/02/podderjka-dok.html, (дата обращения: 10.10.15) наделяет Министерство экономического развития РФ полномочиями для координации деятельности по предоставлению субсидий субъектам РФ на развитие программы поддержки СО НКО. Первое распределение субсидий Министерством экономического развития среди социально ориентированных НКО было проведено уже в ноябре 2011.

Общий объем финансирования составил 880 мнл. руб. О программе поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, официальный сайт Минэкономразвития России, Электронный ресурс, URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/SocOrientNoncomOrg/doc20110929_6, (дата обращения 5.01.16), решение о том получит ли СО НКО финансирование или нет принимали субъекты федерации на основе конкурса, либо Координационный совет по государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, который был создан при Минэкономразвития России. Стать СО НКО в соответствии с законом могли государственные и негосударственные организации, поликлиники, школы и т. д. Получая статус «автономного» или «бюджетного» учреждения получили право самостоятельно распоряжаться своей инфраструктурой, денежными доходами, зарабатывать средства и частично ими распоряжаться. Тарасенко А.В., "Кто заплатит за школы и больницы? Новая модель социального государства в России"// «Слон.ру», Электронный ресурс, URL: https://slon.ru/russia/kto_zaplatit_za_shkoly_i_bolnitsy_novaya_model_sotsialnogo_gosudarstva_v_rossii-885900.xhtml, (дата обращения 5.01.16) Предполагалось, что нововведения должны были сказаться на качестве предоставляемых социальных услуг.

2012 год стал годом принятием закона «Об иностранных агентах» Федеральный закон от 20.07.2012 N 121-ФЗ (ред. от 04.06.2014) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента", Электронный ресурс, URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_132900/, (дата обращения: 10.10.15). Данный законодательный акт предусматривает регистрацию НКО занимающихся политической деятельностью и получающих финансирование из-за рубежа в качестве «иностранного агента». Формулировка «политическая деятельность» была определена в законе крайне размыто и в результате деятельность ряда общественных организаций была затруднена или приостановлена, закон вызвал критику в экспертном и профессиональном сообществе.

Одновременно с ужесточением контроля в третьем секторе, в 2012 году утверждена «Программа социальной поддержки граждан до 2020 года». Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. N 2553-р Об утверждении государственной программы РФ "Социальная поддержка граждан», Электронный ресурс, URL: http://base.garant.ru/70291746/1/#ixzz42rrm45ba, (дата обращения: 10.10.15) Исполнителем программы является Министерство труда и социальной защиты, соисполнителем-- Министерство экономического развития, один из ключевых разделов программы повещен повышению эффективности поддержки СО НКО. Программа предусматривает увеличение финансирования социально ориентированных НКО, повышается роль НКО в предоставлении социальных услуг населению.

В 2013 году наблюдется резкое увеличение объема финансирования НКО, если в 2012 году общий объем финансирования составил 4,7 млрд. руб., то в 2013 году он составил 8,28 млрд. руб. Федеральный закон от 03.12.2012 N 216-ФЗ (ред. от 02.12.2013) "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", Электронный ресурс, URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_138665/,(дата обращения: 10.10.15) Конкурсы стали проводиться несколько раз в год, результаты конкурсов по всем операторам стали публиковаться на едином Портале грантов (grants.oprf.ru). Увеличение финансирования можно объяснить прямым следствием внутренней политики государства, направленной на ужесточение контроля над иностранным финансированием НКО.

В ноябре 2014 года был подписан закон, запрещающий финансовые сделки политических партий с общественными организациями, выполняющими функцию иностранного агента О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу финансовой отчетности политических партий, избирательных объединений, кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, (ред. от 14.11.2014), Электронный ресурс, URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102362472&rdk=&backlink=1, (дата обращения: 10.10.15). Данное регулирование избыточно, поскольку в законодательстве уже закреплен запрет на финансирование партий из зарубежных источников, считает сопредседатель движения «Голос» Г.Мельконьянц. Партиям запретят сделки с «иностранными агентами», М.Макутина, Ф.Рустамова, Электронный ресурс, URL: http://www.rbc.ru/politics/20/10/2014/54453bbecbb20f34e7c84ddc, (дата обращения: 10.10.15)

В 2015 году вступил в силу федеральный закон о социальном обеспечении (№442-ФЗ) Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации", Электронный ресурс, URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156558/0b3f602e81d869679aff9257ad30facb8293a11a/, (дата обращения: 10.10.15), руководствуясь которым некоммерческие организации и малый бизнес могут брать на аутсорсинг у государства проекты в сфере социального обеспечения. Эксперты оценивают этот факт, как проявление неолиберальных трендов в трансформации государства благосостояния. Тарасенко А., Кулмала М., Ветеранские организации как заинтересованные группы: возможности и ограничения клиентелизма для защиты социальных прав в регионах России / Анна Тарасенко, Мери Кулмала : Препринт М-42/15 -- СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2015. -- 36 с. -- (Серия препринтов; М-42/15; Центр исследований модернизации). Закон должен способствовать развитию социального предпринимательства т.к. позволяет гражданам покупать государственные социальные услуги у негосударственных организаций.