Совершенствование бюджетной политики в период финансово-экономического кризиса

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений и началу нового, второго этапа их развития. Этот этап начался в 1994 г. и продлился до 1998 г. Главным достижением этого этапа явилось создание в 1994 г. Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы. При этом были расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти и одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами.

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена и принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 -2001 гг.». Именно эта концепция послужила основой нового, третьего этапа реформирования межбюджетных отношений в России. Основной целью принятой в 1998 г. «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг.» стал поэтапный переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий.И.М. Мысляева, Государственные и муниципальные финансы. - М.: ИНФРА-М, 2007. - с. 47

В целом, задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены. Однако к тому времени не были решены три глобальные проблемы: разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; урегулирование межбюджетных отношений на субфедеральном уровне; создание нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Важнейшим этапом в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений явилась реформа 2003-2004гг. Ее сущность заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию. В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов - бюджетная система РФ становится четырехуровневой.

Изменение налогового и бюджетного законодательства привело к увеличению централизации доходных источников консолидированного бюджета субъектов РФ в пользу региональных бюджетов.

Каплина А.В. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансовые исследования. -

2007. - №15 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://finis.rsue.ru/2007-2/Ka.pdf Пропорции формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за один год между региональными и местными бюджетами изменились с 60% и 40% в 2005 г. на 70% и 30% в 2006 г. соответственно.

За период 1998-2005 гг. произошло существенное снижение доли налоговых доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете - с 56,6 до 30,9% (табл. 8).

Данная тенденция в большей степени обуславливается экономической конъюнктурой (рост цен на энергоносители привел к увеличению поступлений таможенных пошлин и ресурсных платежей в федеральный бюджет), нежели перераспределением доходных источников между уровнями бюджетной системы. А существенный рост в 2009 году наоборот связан прежде всего с резким падением доходов федерального бюджета от НДПИ и таможенных пошлин.

На сегодняшний день межбюджетные отношения включают 3 функциональных элемента:

1) разграничение доходов и расходных обязательств, закрепленное законодательно на постоянной основе;

Таблица 8

Доля некоторых показателей бюджетов субъектов РФ в

консолидированном бюджете России в 1992-2009 гг (%) Данные обзора Института экономики открытого периода «Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы». - с. 106 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.iet.ru

	1 992	1 993	1 994	1 995	1 996	1 997	1 998	1 999	2 000	2 001	2 002	2 003	2 004	2 005	2 006	2 007	2 008	2 009
Налоговые доходы	44	53	53	48	50	53	57	49	44	37	35	40	36	31	32	34	33	37
Налоговые доходы без ресурсных платежей и таможенных пошлин	48	62	61	56	56	60	60	53	49	43	41	42	48	49	52	55	54	55
Расходы	34	40	38	43	45	48	54	52	54	54	49	50	51	50	43	48	49	43

1) распределение доходов между бюджетами бюджетной системы. Осуществляется ежегодно и направлено на обеспечение самостоятельности каждого уровня управления;

2) перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов, направленное на горизонтальное выравнивание бюджетов на основе расчетной бюджетной обеспеченности (мин. 63% от среднего по России в 2010г). Оно осуществляется через механизм межбюджетных трансфертов (далее - МБТ).

МБТ - средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету на безвозмездной основе. Через этот механизм средства от богатых территорий передаются бедным. За 2005 - 2008гг. МБТ из федерального бюджета увеличились более чем в 2 раза и составили 2,7 трлн. Рублей (35% от всех расходов). Средства между бюджетами перераспределяются также через бюджетные кредиты (140 млрд. на 2010 г. субъектам РФ).

МБТ предоставляются из соответствующих фондов, которые формируются в бюджете каждого уровня, и используется соответствующая единая методика. Тем не менее, разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают проблемы количественной оценки расходных обязательств бюджетов, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с учетом инфляции Тенденции развития межбюджетных отношений в РФ. Аналитический вестник Совета Федерации. - 2006. - №23. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.council.gov.ru

В проекте бюджета на 2010 г. и на период до 2012 г. насчитывается свыше 87 различных трансфертов, что учитывая неравномерное выделение средств, может привести к превышению издержек по оценке их целевого использования над получаемыми выгодами, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов. В развитых странах с федеративной формой государственного устройства, как правило, существует 1-3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам территорий и 3-15 более мелких трансфертов.

Несмотря на положительные изменения в системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отношений, сохраняются многочисленные проблемы,

главными из которых являются:

· проблема централизации доходов и децентрализации расходов: действующая система разграничения налоговых доходов не обеспечивает адекватность величины собственных налоговых доходов расходным обязательствам (Более 80% налоговых доходов субъектов РФ - федеральные), особенно на уровне местных образований (доля местных налогов составляет всего 4% от доходов местных бюджетов);

· проблема усиления дифференциации уровня экономического и социального развития территорий.

В настоящее время степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение - в 15 раз, на образование - более чем в 5 раз.

Решению этих проблем может в частности способствовать, одобренная распоряжением Правительства РФ от 8 августа 2009г «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».

Выводы

Проанализировав бюджетную политику России за последние 10 лет, можно отметить, что в целом она была направлена на оптимизацию налоговой нагрузки, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры, увеличение эффективности функционирования государственных финансов и реформирование межбюджетных отношений.

В целях оптимизации налоговой нагрузки, начиная с 2000 года в России было проведено существенное реформирование налоговой системы, что позволило перенести большую часть налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор и ослабить негативное влияние удорожания сырья на мировых рынках на конкурентоспособность российских товаропроизводителей.

Для решения долговой проблемы в 2002 году была разработана концепция управления государственным долгом, следование которой позволило снизить величину государственного долга к ВВП за период 2000-2009 гг. с 108,8 до 8,3%. Но, несмотря на положительные результаты в этой части, в ближайшее время вследствие кризиса ожидается повышение долговой зависимости, как от национальных, так и от иностранных кредиторов.

В целях снижения зависимости бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры был создан Стабилизационный фонд, в котором накапливались средства от нефтяных доходов. Впоследствии он был разделен на два фонда, аккумулирующих доходы от нефти и газа. Резервный фонд был использован во время финансово-экономического кризиса для замещения выпадающих бюджетных доходов. ФНБ предназначен для покрытия дефицита Пенсионного фонда. Тем не менее, ввиду сохранения дисбаланса в бюджетной системе ожидается, что ресурсы этих фондов будут исчерпаны уже в ближайшие пару лет, что еще больше обострит зависимость бюджетов от конъюнктуры мировых рынков.

В результате масштабной реформы межбюджетных отношений было произведено и законодательно закреплено разграничение расходов и доходов между различными уровнями бюджетной системы, реформой местного самоуправления введены два уровня местных бюджетов, что сделало бюджетную систему РФ четырехуровневой. Основные проблемы, которые остаются нерешенными: проблема централизации доходов и децентрализации расходов; проблема усиления дифференциации уровня экономического и социального развития территорий.

В целях повышения эффективности государственных расходов подготовлена база для проведения масштабной бюджетной реформы: перехода от метода управления затратами к методу управления результатами и внедрения программно-целевого принципа организации деятельности государственного сектора.

3 ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В ПЕРИОД ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

3.1 Проблемы совершенствования бюджетной политики в России в период финансово-экономического кризиса

Проведение бюджетной политики в кризисный период уже не идет в русле тех прогнозов социально-экономического развития, под которые изначально закладывались все бюджетные проектировки. Ухудшение всех наиболее значимых социально-экономических показателей ставит под сомнение достижение тех целевых параметров, которые закладывались в долгосрочной бюджетной стратегии.

Одним из последствий кризиса стало отклонение реальной политики от ряда принципиальных положений, закрепленных в Бюджетном кодексе, в частности:

- смягчение требований к предельной величине ненефтегазового дефицита;

- объявление ограничения на общий уровень бюджетного дефицита;

- отказ, хотя и временный, от трехлетнего бюджета;

- установление предельных уровней - ограничений по отдельным направлениям расходов.

Кроме этого, исходя из публичных заявлений руководства Минфина России, можно заключить, что готовность к корректировке нормативно-установленных принципов бюджетной политики существует и в настоящее время. Следует привести в пример предложение возвратить использование цены отсечения в качестве механизма определения пропорции между расходованием и сбережением нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также решение о передаче в распоряжение Внешэкономбанка доходов, полученных от размещения средств Фонда национального благосостояния.

Все вышеперечисленное свидетельствует о высокой неопределенности базовых принципов бюджетной политики, которая будет оказывать негативное влияние на устойчивость бюджетной сферы вне зависимости от сценариев развития мировой и российской экономики.

Воздействие финансово-экономического кризиса и значительное ухудшение макроэкономической стабильности привело к существенным изменениям, прежде всего, в текущей бюджетной политике.

Падение как нефтегазовых (на 32% в 2009г. к 2008г.), так и ненефтегазовых (16,5%) доходов федерального бюджета, вкупе с сокращением запланированных ранее расходов и увеличением финансирования мер антикризисной поддержки привело к образованию дефицита бюджета в 2009 году в размере 5,9% ВВП.

Тяжелая ситуация с региональными бюджетами потребовала усиления мер по оказанию им финансовой помощи. Произошло изменение механизма межбюджетных трансфертов, в частности, соотношение двух основных видов дотаций (на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность бюджетов) четко показывало сдвиг от формульного к «ручному» распределению федеральных средств: в 2008 г. объем дотаций на сбалансированность составлял 13,9% от дотаций на выравнивание, а в 2009 г. - чуть более 50%.

Фактически кризис подтолкнул федеральные власти к пересмотру приоритетов в социальной политике. Результатом монетизации льгот, проведенной в 2005 г., стал рост социальных обязательств регионов, и многие из них не могли с этими обязательствами справиться. До последнего времени федеральный бюджет вынужден был оказывать регионам значительную финансовую помощь, перечисляя трансферты на софинансирование региональных полномочий (на поддержку региональных категорий льготников). В 2009 г. эта система дала трещину - федеральное софинансирование региональных полномочий по социальной политике росло медленно. В 2010 г. произойдет ее слом - в проекте федерального бюджета сохранено только федеральное софинансирование расходов по поддержке репрессированных и реабилитированных, а помощь остальным, более крупным по численности, категориям региональных льготников (ветераны труда, труженики тыла), малоимущим семьям с детьми (детские пособия), а также предоставление малообеспеченным гражданам субсидий на оплату ЖКУ полностью ляжет на плечи регионов. Если кризис затянется и при этом, как записано в проекте бюджета, федеральные перечисления регионам сократятся на 20%, субъекты РФ вряд ли смогут справиться со своими социальными обязательствами. Сокращение финансирования этих обязательств может привести к росту социальной напряженности в регионах. Н.В. Зубаревич. Влияние кризиса на регионы России: мониторинг [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://atlas.socpol.ru/overviews/social_sphere/kris.shtml

Высокий уровень обязательств региональных бюджетов, в том числе связанных с поддержанием существующей сети бюджетных учреждений, и резкое падение их налоговых и неналоговых доходов в 2009 г. привели к появлению среднесрочной проблемы выравнивания доходов и обязательств региональных бюджетов. Продолжает нарастать объем долга регионов, где все большую его часть начинают составлять бюджетные кредиты: 14 % в 2009 году вместо прежних 6,6 % в 2008 году. В ряде субъектов долговая нагрузка зашкаливает за ограничение, установленное Бюджетным кодексом РФ. Некоторые из них уже имеют долговую нагрузку, практически равную объему поступлений налоговых доходов. В частности, это Камчатский край (90 %), Московская область (85 %), Северная Осетия (80 %). Подавляющему большинству субъектов РФ пришлось принять поправки в законы о бюджетах на 2009 год, сокращая свои расходы. Долгосрочные программы финансировались в отдельных случаях только частично или были приостановлены. Несмотря на совместные усилия федеральных и региональных органов власти, проблема безработицы в субъектах Федерации сохраняется, что определяется, прежде всего, ситуацией в реальном и финансовом секторах экономики.

Обстоятельства мирового финансового кризиса привели к усилению финансовой зависимости местных образований от региональных властей и еще больше усугубили ситуацию низкого экономического потенциала сельских и городских поселений.

В период кризиса произошло серьезное увеличение присутствия государства в экономике, в связи с чем, премьер-министр России В. Путин указывает, что «по мере снижения остроты кризисных проблем, восстановления экономики и возвращения к устойчивому росту необходимо иметь ясный и понятный план работы с избыточными активами». Как сообщила в свою очередь министр экономического развития Э. Набиуллина, прогнозные доходы бюджета от приватизации в 2010 году увеличены до 70 млрд. рублей с 7 млрд. Бесплатной раздачи госимущества не будет. Финансовый портал Бюджет.ru. - 7 октября. - 2009г. [Электронный ресурс]. - режим доступа: http://bujet.ru/article/63793.php

Вместе с тем в течение 2009 г. и в ходе подготовки проекта Закона о федеральном бюджете 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. был принят ряд решений, имеющих значимые последствия в среднесрочной перспективе.

Во-первых, речь идет о проведении в 2010 г. валоризации пенсионных прав граждан, заработавших свой стаж в советское время, которая в совокупности с индексацией, проведенной с 1 декабря 2009 г., увеличит в 2010 г. средний размер трудовой пенсии на 46% в номинальном выражении. При этом бюджетные проектировки, так же как и положенные в их основу параметры прогноза социально-экономического развития, предполагают минимальные темпы повышения среднего размера пенсии в 2011-2012 гг.

Данное решение имеет два практически неизбежных следствия:

- финансирование возросшего объема пенсионных обязательств в среднесрочной перспективе возможно лишь при условии радикального повышения ставки налогов на фонд оплаты труда;

- учитывая стадию политического цикла, запланированные бюджетом минимальные темпы индексации пенсий в 2011-2012 гг. представляются нереалистично низкими, а значит, следует предполагать, что социальная нагрузка на бюджет в ближайшие годы будет еще выше, чем сейчас планируется.

Во-вторых, бюджет принял на себя ряд политически значимых обязательств: проведение Олимпиады-2014 в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке; заметное повышение расходов на оборону и правоохранительную деятельность.

Рост социальной и политической составляющих в расходах федерального бюджета в 2010 г. при сохранении общей величины расходов был обеспечен за счет сокращения расходов на национальную экономику - прежде всего, расходов антикризисного пакета. Не останавливаясь на вопросах эффективности конкретных мер, направленных на поддержку экономики в стадии острого кризиса, следует отметить, что резкое сокращение масштабов бюджетных вливаний в экономику в 2010 г. в любом случае негативно скажется на динамике совокупного спроса. Рост социальной составляющей в расходах бюджета также ограничивает возможности для финансирования расходов на образование, здравоохранение и инфраструктуру. С этой точки зрения характерными являются позиции, обозначенные в проекте Закона о бюджете в части обеспечения жильем (преимущественно военнослужащих) и финансирования дорожного строительства (рост расходов на строительство дорог в рамках подготовки к Олимпиаде в Сочи вытесняет расходы на строительство, ремонт и содержание дорог общего пользования). Акиндинова Н.В., Петроневич М.В. Устойчивость бюджетной сферы в 2010-2012 гг.//Форсайт. - 2009. - №12. - с. 31-33

Переход к устойчиво дефицитному бюджету в условиях сохраняющейся высокой неопределенности относительно траектории выхода мировой экономики из кризиса и расходования к началу 2010 г. значительной части накопленных бюджетных резервов (сокращение Резервного фонда с 10 до 5% ВВП и инвестирование части средств ФНБ) повышает общую уязвимость бюджетной системы. Для покрытия дефицита Правительство в проекте бюджета на 2010 год уже включило необходимость внешних заимствований в объеме 17 млрд. долларов. В 2010 году закончатся средства Резервного фонда, Фонд национального благосостояния предполагается тратить в первую очередь на покрытие бюджетного дефицита Пенсионного фонда.

Принимая во внимание сложность задач среднесрочного планирования в текущей ситуации, существует необходимость учета самых последних изменений внешнеэкономической конъюнктуры и социально-экономических условий в стране в целом. Возможно, именно с этим связано обращение министра финансов А. Кудрина с предложением перенести срок внесения федерального бюджета на 2011 год в Госдуму с положенного по Бюджетному кодексу 26 августа на 1 октября. Непредсказуемость экономики задержала подготовку российского бюджета-2011. Финансовый портал Бюджет.ru. - 8 апреля. - 2010г. [Электронный ресурс]. - режим доступа: http://bujet.ru/article/74487.php

Несмотря на негативные эффекты самого кризиса, сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем:

· отсутствуют действенные методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе

использования ими финансовых ресурсов;

· отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей;

· структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения;

· продолжает применяться раздельное планирование программных и «непрограммных», капитальных и текущих расходов;

· сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления власти для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

· сохраняются отдельные «необеспеченные» федеральные мандаты;

· во многом формальным и не увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

· продолжает расти бюджетная сеть. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения произошел только в нескольких субъектах Российской Федерации и практически не состоялся на федеральном уровне. Остается ограниченным опыт внедрения государственных (муниципальных) заданий. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Минфин РФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru

3.2 Направления совершенствования бюджетной политики

По нашему мнению, оставаясь в рамках основных направлений бюджетной политики на 2010-2012 гг., установленных Президентом РФ наиболее важными задачами и мерами в бюджетной политике на среднесрочную перспективу являются:

· реформирование бюджетной сети в основных секторах бюджетной сферы.

Конечной целью реформы бюджетной сети должно быть повышение эффективности ее работы за счет внедрения конкурентных принципов и экономия бюджетных средств, возникающая вследствие устранения дублирующих функций и прекращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями. В то же время реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые по характеру или условиям своей деятельности не приспособлены к существованию в рыночной среде, а их переустройство может иметь негативные социально-экономические последствия.

Для достижения конечной цели реформирования необходима реструктуризация всей бюджетной сети. Очевидно, что сейчас перевод государственных учреждений в автономные организации стимулируется недостаточно. В силу объективных сложностей как в получении оперативной информации о состоянии бюджетной сети регионального и муниципального подчинения, так и в отсутствие межуровневой координации и порядка деятельности по реорганизации субфедеральной сети и других ограничений в ближайшие 2-3 года целесообразно сосредоточиться на реформе бюджетной сети федерального подчинения.

В качестве основного механизма оптимизации федеральной бюджетной сети видится необходимость изменения правового положения ныне действующих бюджетных организаций, либо путем сохранении ими обновленного статуса бюджетных учреждений, который предполагает предоставление им права свободного распоряжения самостоятельно заработанными средствами и приобретенным на них имуществом, либо посредством перехода в положение казенных учреждений, которые будут финансироваться по смете, а все заработанные ими средства будут поступать в бюджет их учредителей.

В комплексе с реализацией данных оптимизационных процедур следует по возможности осуществить:

- укрупнение или присоединение мелких учреждений к более крупным;

- ликвидацию учреждений, обеспечивающих низкое качество исполняемой государственной функции или оказываемой госуслуги либо имеющих малочисленный контингент потребителей, с передачей полномочий учреждениям, имеющим аналогичную административную подчиненность, действующим на данной или на соседних территориях;

- переподчинение ряда федеральных бюджетных учреждений (далее -ФБУ) с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного вида деятельности;

- передачу ФБУ, выполняющих полномочия, отнесенные к ведению органов государственной власти субъектов РФ или к вопросам местного значения, в ведение соответственно органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления;

- приватизацию непрофильных для ведомств ФБУ (например, санатории, дома отдыха и пр.) либо их передачу в административное подчинение соответствующих профильных министерств и ведомств (например, лечебные и образовательные учреждения).

При осуществлении оптимизационных процедур необходимо учитывать отраслевую специфику сети ФБУ, а также должна быть создана система мониторинга результативности деятельности реструктуризированных учреждений.

· Повышение эффективности управления государственным заказом.

В целях формирования единого интегрированного цикла планирования, размещения госзаказа и исполнения государственных контрактов, который обеспечивает безусловное выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление рисками технологического, экономического и коррупционного характера, представляется оправданным выполнение следующих мер:

- оптимизация технологии размещения заказа и условий отбора квалифицированных поставщиков посредством расширения применения электронных аукционов М. Я. Евраев. О последних изменениях в системе госзаказа. По материалам выступления на Форуме Госзаказ-2010 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://bujet.ru/article/77140.php, что позволит уйти от рутинности «бумажных» процедур, предоставит возможность участия предпринимателей в электронных аукционах «удаленным доступом», существенным образом снизит вероятность сговора между участниками при проведении электронных аукционов наряду с доработкой процедур размещения заказа на выполнение сложных научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, обеспечивающих заказчику возможность уточнения предмета контракта с учетом предлагаемых участниками альтернативных технологических решений;

- рассмотрение возможности централизации закупок в рамках главного распорядителя бюджетных средств (в целях получения экономии от масштаба) и создания системы стимулов к обеспечению равномерного кассового исполнения доведенных до заказчиков лимитов;

- закрепление права самостоятельного расходования заказчиками средств, полученных от уплаты неустойки (пени, штрафов), а также средств, полученных при неисполнении обязательств при обеспечении заявки на участие в торгах, и обеспечения исполнения госконтракта;

- совершенствование процедур мониторинга и контроля за ходом исполнения госконтракта посредством оптимизации системы учета данных о существенных условиях заключенных госконтрактов; разработка порядка аудита эффективности госзакупок и рекомендаций по привлечению к персональной ответственности государственных заказчиков (штрафные санкции, снижение объемов бюджетного финансирования, приостановка контракта и т.п.), внедрение автоматизированной системы мониторинга (АСМ), позволяющей в режиме реального времени оценивать ход исполнения государственного контракта, предоставлять необходимую информацию всем участникам и принимать решения о корректирующих мерах. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Минфин РФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru

· Совершенствование технологии принятия бюджетных решений и других инструментов управления по результатам.

В настоящих условиях особую актуальность приобретает задача организации учета потенциального воздействия, как на регулируемый субъект, так и на экономику, общество в целом регулирующего акта еще на стадии его подготовки. Поэтому в целях повышения обоснованности принимаемых управленческих решений представляется оправданным обязательное осуществление ведомствами - разработчиками нормативных документов комплексной оценки последствий предполагаемых и проводимых мероприятий социально-экономической политики. В качестве методических основ оценки регулирующего воздействия целесообразно применять анализ издержек и выгод (costbenefit analysis) как наиболее приемлемый метод, учитывающий по возможности все значимые воздействия предлагаемой регуляторной меры.

В рамках повышения эффективности системы внутриведомственного планирования представляется целесообразным предпринять следующие меры:

- формировать ДРОНД СБП (доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования) иерархически, определяя задачи субъектов бюджетного планирования (далее - СБП) как верхний уровень целеполагания для подведомственных органов исполнительной власти;

- включать в итоговую версию ДРОНДа только действующие бюджетные программы. Неутвержденные (разрабатываемые) программы могут значиться в пределах бюджета принимаемых обязательств только до принятия закона о бюджете на очередной финансовый период, после чего программа либо приобретает статус «действующая», либо исключается из доклада;

- добавить в форму реестра расходных обязательств поля для отражения задач и программ СБП;

- следует рассматривать ведомственные целевые программы (далее - ВЦП) как группировку мероприятий, реализуемых СБП для решения определенных в ДРОНДе тактических задач, с указанием общего объема расходов, системы управления программой и возможных рисков недостижения целевых значений показателей результативности;

- установить, что ВЦП формируются исполнительными органами власти самостоятельно, без внешней экспертизы и подтверждения. Предметом внешней оценки (и контроля) является результат деятельности органа исполнительной власти, зафиксированный в докладе, а право выбора механизма его достижения, т.е. состав и содержание ведомственных целевых программ, закрепляется за органом исполнительной власти. Закрепление более простых процедур в части разработки, согласования и по сути - организации исполнения (в связи с меньшей масштабностью) ВЦП, чем для ДЦП, позволит уже в ближайшее время сформулировать как можно больше программ, благодаря чему быстрее перейти на программно-целевые принципы исполнения бюджета;

- фиксировать утвержденные ВЦП в реестре расходных обязательств как целевую статью расхода бюджета (мероприятия программы - как виды расходов бюджета);

- сформировать типовые методики оценки эффективности реализации программы и расходования бюджетных средств, предусмотрев

соответствующие формы в составе бюджетной отчетности. И.В. Стародубровская. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации / И.В. Стародубровская. - М.: ИЭПП, 2008. - с 140-184.

· Совершенствование механизмов управления государственными инвестициями, в том числе в рамках развития государственно-частного партнерства.

Необходимо обеспечить повышение оперативности управления инвестиционными проектами, которые уже отобраны и финансируются за счет Инвестиционного фонда, в том числе за счет ужесточения мер ответственности за невыполнение в означенные сроки всех запланированных мероприятий. Однако в связи с тем, что Инвестфонд по возможности переноса остатков неиспользованных денежных средств на следующий год является исключением из общего порядка управления бюджетными средствами, установленного Бюджетным кодексом РФ, представляется целесообразным в дальнейшем отказаться от использования данного инструмента организации инвестиционной деятельности государства в пользу бюджетных целевых программ.

Следует внести изменения и дополнения в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и соответствующие подзаконные акты в целях упрощения процедуры отбора регионов, претендующих на размещение на своей территории особых экономических зон, пересмотреть размеры софинансирования проектов по созданию зон в сторону увеличения доли региональных и муниципальных бюджетов, усилить стимулы (обязательства) для инвесторов к передаче прав на использование разработанных ими технологий после пяти лет резидентства в зоне и пр. Все изменения должны быть направлены на увеличение количества ОЭЗ и масштабов их деятельности на территории страны.

Необходимо организовать проведение обучения по программам повышения квалификации кадров в области государственно-частного партнерства как для государственных и муниципальных служащих, так и для специалистов частного сектора.

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов для стимулирования притока инвестиций в отдельные сектора экономики альтернативой прямых бюджетных расходов является предоставление государственных гарантий. С целью развития данного механизма необходимо:

- создание резервов не в полном объеме на весь срок предоставления гарантии, а с учетом рисков наступления гарантийного случая, в том числе не на полную сумму;

- создание фонда резервов за счет ассигнований Фонда национального благосостояния;

- гибкое требование по предоставлению обеспечения со стороны принципала по обязательствам, по которым предоставляются госгарантии.

Распространение практики привлечения коммерческих банков к финансированию и управлению инвестиционными ресурсами в инфраструктурных проектах. В частности, представляется возможным более активное вовлечение крупнейших коммерческих банков в процесс мониторинга реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет государства, а в перспективе наделение их функциями государственного заказчика. Ожидается, что это позволит повысить эффективность управления государственными инвестициями и снизить издержки строительства с поправкой на качество. Чернышев О.А., Калашникова Е.О. Развитие государственно-частного партнерства в России. - 17 февраля. - 2009г. [Электронный ресурс]. - режим доступа: http://www.rusk.ru/st.php?idar=113838

· Разграничение расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами и муниципальными образованиями.

Во многих регионах и муниципальных образованиях наблюдается ситуация, когда значительную долю бюджетных доходов составляют субвенции на выполнение делегируемых полномочий, что несет в себе две группы рисков для повышения качества финансового управления государственными и муниципальными финансами. Во-первых, региональные и муниципальные власти могут быть не заинтересованы в максимально эффективном исполнении по сути чужих полномочий, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны. Во-вторых, неизбежно возникают определенные трудности с финансированием делегируемых полномочий. Прежде всего, существует определенная асимметрия информации, когда данные, непосредственно влияющие на объемы субвенций, поступают в федеральные министерства и ведомства от субъектов Российской Федерации. Кроме того, в ходе исполнения бюджета может получиться, что на исполнение одних делегируемых полномочий из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) конкретному субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) выделен избыточный объем финансирования, а на исполнение других полномочий - недостаточный. При существовании жестких условий расходования субвенций строго на определенное делегированное полномочие это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и необходимости срочного внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации в конце финансового года.

В последнее время пересмотр разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы происходит практически ежегодно, что снижает предсказуемость основных параметров бюджетной системы для региональных и местных властей и негативно сказывается на качестве управления государственными и муниципальными финансами.

В этой связи нецелесообразно вносить изменения в разграничение расходных полномочий в 2010 году. Вместе с тем целесообразно использовать данный период для мониторинга и оценки эффектности действующей системы разграничения полномочий. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Минфин РФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru

Начиная с 2011-2012 гг. необходимо предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграничения полномочий с целью снизить число делегируемых полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочия, которые могут быть наиболее эффективно выполнены данным уровнем власти. Значительные ресурсы по «обмену полномочиями» между уровнями власти открываются в связи с принятием решения о финансировании

органов внутренних дел исключительно из федерального бюджета.

· Оптимизация механизмов управления финансовой поддержкой субъектам Российской Федерации.

В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2010 г. и на период до 2012 г. насчитывается свыше 87 различных трансфертов (4 в подразделе дотаций, 43 в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые программы и подпрограммы, 21 в подразделе субвенций и 19 в подразделе иных межбюджетных трансфертов). По 35 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд руб., это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по оценке целевого использования данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств.

Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Отчасти эта задача может быть решена с помощью совершенствования разграничения расходных полномочий. Вместе с тем уже очевидна необходимость объединения большого числа незначительных по объему целевых межбюджетных трансфертов в консолидированные трансферты. Суть консолидированных трансфертов заключается в том, что финансовые ресурсы в рамках одного межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям. При этом уровень власти, из бюджета которого выделяются консолидированные трансферты, может устанавливать как формулу распределения данных трансфертов, так и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Уровень власти, получающий консолидированный трансферт, может самостоятельно выбрать пропорции использования выделенных средств по каждому направлению, включенному в данный трансферт. Это повысит качество управления государственными и муниципальными финансами за счет максимального учета предпочтений местного населения при реализации общенациональных приоритетов. После 2010 г. представляется целесообразным постепенно заменить значительную часть финансирования в рамках национальных проектов, а также большую часть разрозненных субсидий регионам на консолидированные межбюджетные трансферты. В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах Российской Федерации на федеральном уровне целесообразно выделение консолидированные субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов. Однако прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем при выделении дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов. Предлагается выделять консолидированные трансферты пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого богатого региона. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2010]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru

Выводы

Одним из последствий кризиса стало отклонение реальной политики от ряда принципиальных положений, закрепленных в Бюджетном кодексе, что свидетельствует о высокой неопределенности базовых принципов бюджетной политики, которая будет оказывать негативное влияние на устойчивость бюджетной сферы вне зависимости от сценариев развития мировой и российской экономики.

Ряд мер текущей бюджетной политики был направлен скорее не на ее совершенствование, а на адаптацию к ситуации финансово-экономического кризиса. Так в проекте Закона о федеральном бюджете 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. был принят ряд решений, имеющих значимые последствия в среднесрочной перспективе.

Во-первых, речь идет о предстоящей в 2010 г. валоризации пенсионных прав граждан, во-вторых, бюджет принял на себя ряд политически значимых обязательств: проведение Олимпиады-2014 в Сочи и саммита АТЭС во Владивостоке; заметное повышение расходов на оборону и правоохранительную деятельность.

Рост социальной и политической составляющих в расходах федерального

бюджета в 2010 г. при сохранении общей величины расходов был обеспечен за счет сокращения расходов на национальную экономику - прежде всего,

расходов антикризисного пакета.

Несмотря на негативные эффекты самого кризиса и сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем бюджетных реформ, решению которых может способствовать выделение следующих задач на среднесрочную перспективу:

· реформирование бюджетной сети в основных секторах бюджетной сферы;

· повышение эффективности управления государственным заказом;

· совершенствование технологии принятия бюджетных решений и других инструментов управления по результатам;

· совершенствовании механизмов управления государственными инвестициями, в том числе в рамках развития государственно-частного партнерства;

· разграничение расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

· оптимизация механизмов управления финансовой поддержкой субъектам Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

По итогам исследования можно сказать, что бюджетная политика является центральным звеном развития сектора государственного управления. Представляя собой комплекс решений и мероприятий по осуществлению бюджетного процесса и исполнению государственных функций, она оказывает определяющее воздействие практически на все области жизнедеятельности. Это достигается посредством планирования достижения целевых показателей доходов и расходов государственного бюджета и распределения его денежных ресурсов по приоритетным направлениям бюджетной политики. Данные направления определяются Президентом России в ежегодном Бюджетном послании Федеральному Собранию, что является главным основанием для разработки проекта закона о федеральном бюджете на следующий год и плановый период. Приоритеты бюджетной политики объединяются в несколько взаимосвязанных блоков, среди которых особо можно выделить политику: в области доходов, расходов, управления государственным долгом, межбюджетных отношений.

В ходе исследования доходной и расходной частей государственного бюджета была проанализирована их структура, динамика составляющих ее элементов. В результате проведенного анализа, можно отметить, что в период с 2000 по 2008 гг. доходы и расходы как расширенного бюджета Правительства, так и бюджетов отдельных уровней бюджетной системы имели восходящую динамику. В части формирования доходной базы повышалась доля налоговой составляющей, что связано в первую очередь с переносом налоговой нагрузки с обрабатывающего на сырьевой сектор. При наличии среднего уровня общей налоговой нагрузки ВВП России среди развитых стран, в нашей стране сохраняется довольно невысокий уровень налогообложения потребления и социальных отчислений. Это объясняется значительной ролью, которую играют в российском бюджете налоги на международную торговлю.

Стабильный период развития национального хозяйства с 2000 по 2008

гг., позволил увеличить и расходную часть консолидированного бюджета. В нем преобладают расходы на финансовое обеспечение публичных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства (около 34%), затем следуют социальная политика, включая трансферты внебюджетным фондам (около 20%), обеспечение обороны и безопасности (около 17%), поддержка национальной экономики, включая развитие инфраструктуры (около 16%), общегосударственные вопросы (около 9%). Однако сравнение данных показателей со странами ОЭСР показывает, что уровень государственных инвестиций в нашей стране можно назвать сравнительно высоким, тогда как социальные расходы - на образование и здравоохранение в России ниже среднего уровня.

В результате рассмотрения особенностей бюджетной политики в области управления государственным долгом в период с 2000 по 2008 гг., можно отметить существенное сокращение его величины с 61,3% ВВП до 6,8%. Внешний долг бывшего СССР, составляющий самую значительную долю в общей массе, был реструктуризирован, а долговая политика была направлена на развитие рыночных инструментов заимствования, замещение внешнего долга внутренним, увеличение его дюрации. Несмотря на положительные изменения уже в докризисные годы наметилась опасная тенденция к резкому наращиванию корпоративного долга, особенные опасения вызывает его трансформация в долг государственный.

За последние годы большие сдвиги произошли в области межбюджетных отношений. Осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий. В результате реформы 2003-2004гг. на постоянной основе разграничены доходы и расходные обязательства между уровнями бюджетной системы, повышена эффективность механизмов горизонтального и вертикального выравнивания бюджетов за счет введения дополнительных отчислений из более обеспеченных бюджетов менее обеспеченным, обеспечения минимального уровня бюджетной обеспеченности наиболее отсталых территорий.

Тем не менее, несмотря на успешное развитие всех самых значимых сторон бюджетной сферы в докризисный период, в бюджетной политике России уже тогда сохранялись многие системные недостатки, которые с началом кризисного времени только усилились. Финансово-экономический кризис, разразившийся в конце 2008 года, дестабилизировал ситуацию на мировых рынках, что привело к падению доходов федерального бюджета более чем на 20% за 2009 год и образованию его дефицита в размере 5,9% ВВП. Масштабные денежные вливания, совершенные в рамках антикризисной программы, и рост цен на нефть во второй половине 2009 года, позволили несколько ослабить негативные последствия для экономики и социальной сферы. Тем не менее, в параметрах федерального бюджета на 2010 год и плановый период уже в значительной степени учтены пессимистичные прогнозы многих экспертов. Так по самым общим оценкам ожидается сохранение дефицита федерального бюджета в 2010 году, а вероятность продолжения этой тенденции остается высокой. На его покрытие в 2010-2012 гг. предусмотрены внешние заимствования в сумме 60 млрд. долл., а рост общего объема государственного долга к концу 2012 года по сравнению с 2009-ым ожидается более чем в 2 раза, что составит 15,4% ВВП.

Несмотря на то, что кризисное годы обнажили многие системные недостатки в функционировании сферы государственных финансов, только решение сегодняшних первоочередных проблем позволит нашей стране получить возможность впоследствии провести полноценную модернизацию в экономике и со временем встать на инновационный путь развития. В данном исследовании была сделана попытка особо выделить некоторые из этих проблем и обозначить пути их эффективного решения.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Источники

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (опубликован в Собрании законодательства РФ от 28.12.2009)

Литература

2. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации: учебник для вузов. - 2-е изд. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2007. - 486 с.

3. Акиндинова Н.В., Петроневич М.В. Устойчивость бюджетной сферы в 2010-2012 гг. // Форсайт. - 2009. - №12. - с. 34

4. Бюджетная система России: учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: Юнити-Дана, 1999. - 550 с.

5. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2002. - 340 с.

6. Государственные и муниципальные финансы: учебник. - Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: РАГС, 2007. - 640 с.

7. Зубаревич Н.В. Влияние кризиса на регионы России: мониторинг. Социальный атлас российских регионов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://atlas.socpol.ru/overviews/social_sphere/kris.shtml

8. Каплина А.В. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансовые исследования. - 2007. - №15 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://finis.rsue.ru/2007-2/Ka.pdf

9. Мордвинцева А.Д. Государственный и муниципальный долг: учеб. пособие [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - [М., 2006]. - Режим доступа: http://abc.vvsu.ru/Books/gos_i_mun_dolg/page0003.asp

10. Мысляева И.М. Государственные и муниципальные финансы: учебник. -

Изд. 2-е, доп. и перераб. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 360 с.

11. Плюсы и минусы отмены ЕСН // Адвокатский Вестник. - №51. - ноябрь 2009 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.advpalataro.ru/publications/index.php?ID=6094

12. Проблема внешнего долга // Эксперт. - 1999. - №25. - с. 22.