Реформа міського самоврядування другої половини XIХ – на початку ХХ ст.

Як відомо, одним із суттєвих недоліків реформи став недемократичний виборчий закон, який позбавляв участі у виборах багатьох мешканців міст [45]. Згідно з міським положенням 1870 р. у виборах до нових міських управлінь мали право брати участь платники міських податків не молодші 25 років: власники нерухомого майна, торгових і промислових закладів, а також купецьких і промислових свідоцтв на дрібну торгівлю. Нарівні з приватними особами і на тих же підставах, тобто за умови сплати на користь міста грошових податків, виборчим правом користувалися відомства, установи, громади, товариства, монастирі та церкви. Повноваження гласних обмежувалися чотирма роками. Залежно від сум сплачуваних податків усі виборці ділилися на три розряди. До першого розряду відносилися найбагатші платники, до другого - середні, а до третього - дрібні. Загальна сума грошових зборів виборців кожного розряду повинна була складати третю частину всіх міських податків [8, с. 826-267].

За дорученням кожен виборець міг передавати свій голос іншому виборцю, до того ж ніхто не повинен був мати більше двох голосів. Проте платниками міських податків виступали не всі жителі міст, тому значну кількість городян було позбавлено виборчих прав. Згідно з виборчим законом у тих містах, де кількість виборців не перевищувала 300 чоловік, обиралася міська дума у складі 30 гласних. Якщо ж виборців було більше, на кожні 150 нових виборців дозволялося обирати ще до шести гласних. Отже, можна стверджувати, що у 1885 р. Луцьку міську думу у складі 37 гласних обирало лише близько 450 виборців [19, c. 146-148].

Аналіз освітнього рівня гласних засвідчує, що серед них переважали ті, які здобули середню освіту, а це 26 гласних, або 45% від загальної кількості. У той же час 24 гласних мали лише домашню освіту. Вищу освіту мали 5 гласних, тобто це було лише 9%. Констатуємо, що із гласних першого розряду вишу освіту не мав ніхто, в той час як за другим розрядом її мали чотири гласні, а за третім - один [19, с. 149]. Безумовно, підвищення освітнього рівня гласних могло впливати і на результативність роботи виборних міських управлінь, адже гласні з середньою та вищою освітою були більш компетентними у розв'язанні міських проблем. Однак у реальному житті переважала думка тих, хто мав фінансові важелі впливу.

Освітній рівень виборців був невисоким. Тому саме цим можна пояснити низьку активність протягом проведення виборчих кампаній. У 1888 р. в Острозі вибори міського старости переносилися декілька разів у зв'язку з неявкою виборців, в яких взяло участь лише 472 жителі [1, арк. 62].

За міським положенням 1870 р. обмежень щодо участі у виборах за національною чи релігійною ознаками не існувало. Обраними в гласні могли бути всі, хто мав право голосу на виборах. Однак кількість гласних від нехристиян, зокрема євреїв, у міських думах не повинна була перевищувати третини загальної кількості гласних. [13, с. 327].

Особливо прискіпливо державна адміністрація ставилася до обрання і затвердження гласних на керівні посади до міських управлінь. Із цього приводу єврейські громади міст неодноразово висловлювали незадоволення. Так, 26 серпня 1881 р. на адресу київського генерал-губернаторі надійшла скарга від виборців Рівного з приводу того, що голову спрощеного міською громадського управління обирали лише християни-домовласники, а євреїв до виборів не допустили. Існували також обмеження виборчих прав осіб польської національності під час виборів керівних посадовців міських управлінь. Наприклад, 11 березня 1882 р. волинський губернатор повідомляв київському генерал-губернатору про те, що вдруге з липня 1881 р. ним були відмінені вибори на посаду міського голови та його заступника у Володимирі-Волинському, оскільки гласні віддали перевагу представникам польської національності і ця «справа ва не приходить до завершення в результаті обрання на громадські посади невідповідних осіб». Подібна ситуація склалася і в Овручі, де заступником голови вдруге було обрано поляка-католика [19, с. 150]. У таких випадках принцип виборності, який був закладений у міському положенні 1870 р., вступав у протиріччя з невідміненим урядовим законом від 26 березня 1864 р. про заміну в Південно-Західному краї начальників і керівників цивільних установ польської національності особами православного і лютеранського віросповідання.

Існуюче царське законодавство усіляко обмежувало вияви громадської активності представників польської національності, а й саме навколишнє оточення, насамперед міська верхівка, не бажало сприймати людей нової генерації, які хотіли в тогочасній державі змінити бодай щось на краще. На думку О. Прищепи, підтвердженням цій тезі може служити той факт, що коли В. Корвін-Піотровський вирішив піти бодай на державну службу як член міської управи і навіть відмовився від заробітної платні, на нього з Луцька почали надходити до канцелярії генерал-губернатора анонімні звинувачення на кшталт таких, що він, мовляв, «надумав місто і управу Перебудувати на французький республіканський лад». Та все ж переважна більшість наявного складу Луцької міської думи всіляко підтримувала його, запропонувавши обрати почесним громадянином Луцька. Однак навіть вагомий список заслуг В. Корвіна-Піотровського перед містом не був узятий до уваги тими, хто розглядав і затверджував рішення. Це змусило молоду людину шукати захисту у київського генерал-губернатора. У січні 1885 р.він надсилає до нього листа: «Закінчивши Дерптський імператорський університет, уже четвертий рік даремно добиваюся будь-якої посади… Бачу, як рік проходить за роком, однак більше не вистачає сил та енергії боротися із труднощами без жодної надії на майбутнє» [19, c. 152].

Отже, розглядаючи процес реалізації міської реформи 1870 р. у межах Волинської губернії, можна констатувати, що в цьому регіоні України він був означений певною специфікою. Адже темпи її проведення на порядок відставали від двох інших губерній Правобережної України - Київської і Подільської, оскільки на Волині так і не був ліквідований анахронізм, який зберігався ще з середньовічних часів, а саме - приватновласницькі міста як вотчинні володіння їх власників. Таким чином, лише в квітні 1875 р. постановлено застосовувати міське положення до міст Південно-Західних губерній, які не знаходились у приватній власності. Урядом було поставлено завдання поступового введення міського положення 1870 р. в Південно-Західних губерніях, на відміну від інших губерній Російської імперії, де реформування повинне проводитись у найближчий час. Введення положення у містах Південно-Західних губерній окрім м. Києва вважалося можливим починати із міст Канів, Чигирин, Черкаси. Особливістю реформування в містах досліджуваного регіону було те, що перевага початку введення положення віддавалася містам, які представляли найбільшу єдність саме в національному складі населення, навіть якщо це і не губернські міста. Рішення громадськості міст повинно було прийматися до уваги тільки після підготовки всебічної характеристики міста [19, с. 145].

Закону про виборчі права приділялась особлива увага. Новий виборчий закон, ліквідувавши становий принцип, залишився недемократичним, так як вибори - цензові, в їх основі - сплачуваний податок. За трьохрозрядною системою різні прошарки міського населення одержали нерівномірне представництво у міському управлінні. Уряд зберігав обмеження щодо реалізації виборчого права за віросповіданнями і статтю. Недосконалість виборчих порядків приводила до різного роду зловживань, боротьби угрупувань за голоси. На думку Т. Щерби, однією із особливостей виборів були сутички на національному і релігійному ґрунті. Політичний розрахунок змушував сприяти оселенню розкольників, як безсумнівно «російських людей», у Південно-Західному краї, хоча остаточне рішення про затвердження їх обрання на громадську посаду належало Міністерству внутрішніх справ [40, с. 15].

Закон 29 квітня 1875 р., згідно з яким проводилась міська реформа в Південно-Західних губерніях, посилив нагляд за діяльністю органів громадського управління міст, що зосереджувався, крім присутствія, у особі губернатора, міністра внутрішніх справ, у першому департаменті Сенату. Згідно з Законом 29 квітня 1875 р. в Західних губерніях можна було не затверджувати на посаді голів та їх заступників як в разі порушення закону, так і тоді, коли губернатор вагався у допуску обраної особи. Тоді це питання передавалося на розсуд міністра внутрішніх справ [14, с. 15-16].

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у великих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили по-старому, переваги нового муніципального устрою були не так помітні. Великі міста мали більше можливостей для формування власної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності і нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, передусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво. Так, у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є. С. Гордієнка, про якого вже згадувалося. Інтелігенція починала відігравати дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насамперед в університетських центрах - Києві, Харкові, Одесі [45].

Результати практичної діяльності дум та управ Середньої Наддніпрянщини, в межах наданої законом 1870 р. компетенції, були позитивними. Під їх впливом та за безпосередньої участі з другої половини ХIХ ст. відбулися значні зрушення у господарстві, у сфері охорони здоров'я, народної освіти міст України. На думку О. Марченко, на півдні України міське самоврядування охоплювало далеко не всі сторони життя міста. Йому відповідали лише питання муніципальної економіки та благоустрою: водопостачання, каналізація, вуличне освітлення, озеленення, будівництво тротуарів, пристаней, будівель. Міські думи були зобов'язані піклуватись про загальний добробут громадян: організовувати забезпечення населення продуктами через розгалужену мережу базарів, крамниць, вживати заходи в разі пожеж. Крім того міське самоврядування утримувало урядову адміністрацію, забезпечувало військовим постій, надавало уряду відомості про місцеві потреби. В свою чергу уряд мав здійснювати контроль виключно за законністю діяльності громадського управління [41, с. 21].

Робота міського управління Катеринославщини була чітко регламентована законом. Сфера компетенції установ самоврядування значно розширилася порівняно із положенням 1785 р., проте, як і раніше, нестача коштів заважала думі повноцінно займатися міським господарством. Положення 1870 р. подолало недоліки закону 1785 р. Проте реформа мала половинчатий характер. На думку О. Двуреченської, в статтях нового міського положення містилася велика кількість протиріч, а саме: прагнення уряду поєднати право міської думи на самоврядування з урядовим контролем; органам міського самоврядування надавався статус державних установ, проте була відсутня належна урядова підтримка; право міської думи видавати обов'язкові для мешканців міста постанови не мало суттєвого значення через те, що поліція органам самоврядування не підпорядковувалась; майновий ценз на виборче право позбавив заможних орендарів виборчого права і, відповідно, їх можливості брати участь у вирішення міських справ; можливість заможних жінок, власниць нерухомого майна використовувати своє виборче право лише опосередковано - через довірених осіб; відсутність пропорційного представництва всіх категорій виборців. Провідну роль в діяльності органах міського самоврядування відігравав міський голова [40, c. 21].

Поступово збільшується роль думи і в розвитку культурної сфери Катеринослава: активно залучаються до заснування нових освітніх та культурних закладів та підтримки вже існуючих міські і приватні кошти. Всі ці заходи сприяли перетворенню Катеринослава на потужний культурний центр. Певний лібералізм реформи 1870 р., який полягав у зменшенні адміністративного контролю, надав можливість міському самоврядуванню перетворитися на активного учасника міського життя. Муніципальні установи отримали поштовх для власного саморозвитку. На думку О. Двуреченської, заснування нових установ, чітке розподілення функцій між розпорядчим та виконавчим органами міської влади сприяли впорядкуванню та збільшенню ефективності їх роботи. Дума і управа тепер стають керівниками міського життя, від яких залежали економічні і культурні зміни. Це дозволяє говорити про ефективність діяльності міського самоврядування. Таким чином, уряд фактично повністю звільнив себе від участі в розвитку міст. Однак така самостійність призвела до суперечок між муніципальними установами і губернською адміністрацією, що прискорило перегляд міського положення 1870 р. [40, c. 21]. Отже, можна підсумувати, що в Катеринославі найкраще була виражена міська реформа.

Проте були і негативні явища у впровадженні нового положення в міському управлінні. Яскравим прикладом були суперечності, що виникали в момент проведення реформи і після неї. В Україні ці суперечності загострювалися на національному ґрунті. Таким чином, на території підросійської України положення 1870 р. в повній мірі стало впроваджуватися лише з 1875 р., після прийняття закону про початок проведення цієї реформи в Південно-Західних губерніях. Проте і в інших губерніях фактично міське положення починало діяти в середині 70-80-х роках XIX ст. Майже по всій території тогочасної України спостерігалися численні порушення нового ладу, а також зловживання міських урядовців своїми повноваженнями. Водночас, проіснувавши двадцять років, положення досить позитивно вплинуло на міське господарство. Але потрібно зазначити, що переважна більшість міських жителів не мали представників своїх інтересів в міських органах управління через те, що не користувались на той час виборчими правами. Таким чином, міська реформа 1870 р. швидкими темпами впроваджувалась на півдні України та дещо затримувалась у своєму розвитку на Правобережжі.

3. Міське самоврядування у підросійській Україні за реформою 1892 р.

3.1 Характеристика міського положення 1892 р.

Реформування міського самоврядування в 1892 р. провадилося в рамках контрреформ 1880-1890-х рр. Вони просто не могли обминути міське управління, якому, на думку правлячої верхівки, у 1870 р. надавалася надто широка самостійність. В указі імператора, що був адресований Сенату йшлося про те, що попереднє міське положення 16 червня 1870 р. принесло, протягом двадцяти років свого використання, велику користь. Благоустрій міських поселень помітно зріс та покращились умови міського життя. Проте, поруч із цими позитивними явищами, в устрої та діяльності міських закладів виявились недоліки, що потребують виправлення [45]. Внаслідок цього, а також для узгодження порядку дій міського громадського управління, на думку Олександра ІІІ, просто необхідно було переглянути реформу 1870 р. та внести до неї зміни. Тобто це означало фактично створити нове законодавство у цій сфері життєдіяльності.

Новостворений законодавчий акт цар наказав вводити поступово у всіх міських поселеннях Російської імперії, за виключенням міст, до яких не застосовувалось міське положення 1870 р. Визначення строку введення в дію нового закону в окремих містах надавалося міністру внутрішніх справ, а в місцевостях, що підпорядковувалися управлінню військового міністра - останньому [45].

Робота спеціально створеної урядом Особливої комісії зі складання проектів місцевого управління, що діяла у 1882-1884 рр., припинялася. Комісія, яка розробляла подальші кроки з демократизації самоврядування в імперії, також припинила своє існування. У відповідях на запит Міністерства внутрішніх справ 40 губернаторів і два градоначальники відстоювали необхідність посилення адміністративного контролю не тільки за законністю, а й за правильністю дій міських установ. Водночас бюрократія Російської імперії була стурбована тим, що серед міських виборців переважала буржуазія, кількість якої зростала. Поділяючи думку В. Нардової, слід наголосити, що в органах самоврядування українських губерній питома вага купців була значно нижчою, ніж загалом по Російській імперії. Це свідчить не стільки про менш буржуазний характер органів міського самоврядування в Україні, скільки про те, що станова система тут ще меншою мірою, ніж в усій імперії, відбивала соціальні реалії [18, с. 228]. Чимало поміщиків перейшло на капіталістичні рейки господарювання, почало займатися підприємницькою діяльністю.

Метою проведеної 11 червня 1892 р. контрреформи було звуження кола осіб, наділених виборчими правами, зміцнення позицій дворянства, посилення адміністративного контролю, а фактично перетворення його в опіку над органами міського самоврядування. Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та адміністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми. Так, для губернських міст вона становила 1500 крб. З власників торговельних і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів першої та другої гільдій. Куріальна система скасовувалася [18, с. 273].

Таким чином, нова реформа 1892 р. мала на меті розширення представництва дворянства. Законом було внесено зміни до виборчої системи: податковий ценз замінено майновим, що був збільшений, ліквідовано порозрядний поділ виборців. Положення майже усунуло представників дрібної буржуазії. Аналіз документальних матеріалів дозволив зробити висновок, що у Південно-Західних губерніях відсотковий склад дворянства у думах, управах зростав, а купців - зменшувався. Зменшувалося і число гласних у думах. Уряд, запроваджуючи міське громадське управління в краї, не передбачав залучення до участі у виборах переважаючої маси населення, а тільки задоволення у першу чергу потреб привілейованих звань і станів [45].

До предметів відомства міського громадського управління належали: відання встановленими на користь міських поселень зборами та повинностями; відання капіталами та іншим майном міста; нагляд за достатньою кількістю продовольства; утримання в належному стані вулиць, площ, мостових, набережних, пристаней, тротуарів, громадських садів, бульварів, водогонів, каналізації, каналів, а також освітлення міста; нагляд за утриманням лікарень, а також за зменшенням кількості жебраків; покращення санітарних умов в місцевому відношенні; вживання засобів безпеки і попередження пожеж та інших стихійних лих; участь в страхуванні міського майна від вогню; опіка у сфері розвитку народної освіти та завідування навчальними закладами; опіка над громадськими бібліотеками, музеями, театрами; нагляд за міською торгівлею та промисловістю; задоволення потреб військового управління [10, c. 628]. Коло дій міського громадського управління обмежувався межами міста і відведених йому земель.

У 1892 р. міське положення значно врізало виборче право для жителів міст, що призвело до зменшення числа виборців у 6-8 разів. Зменшена була і кількість гласних приблизно у два рази. Відбулись також зміни у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи, права міського голови були розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлена права віддавати під суд членів управи. Реформа 1890-1892 рр. відкинула становлення місцевої влади далеко назад [45].

Для невеликих міст міське положення 1892 р. вводило так зване «спрощене правління». Сходка домогосподарів міста вибирала склад зборів уповноважених від 12 до 16 осіб, а останні вибирали міського старосту з одним або двома помічниками. Значно виріс нагляд за органами самоврядування з боку загального для земських і міських органів - губернського з земських і міських справ присутствія, який очолював губернатор. Усунення від участі в самоврядуванні міст дрібної та частини середньої буржуазії означало посилення ролі і місця крупної буржуазії, в веденні якої знаходились міські думи і управи. Нове законодавство в кілька разів зменшило і без того невелику частку виборців щодо населення міста. Муніципальна діяльність віддавалася на відкуп вузькому колу найбільш забезпечених власників. Від неї усувалася практично вся колишня третя курія, що складалася з дрібних власників, які були найбільш зацікавленою масою міського населення, в нормальному ході муніципальної справи [18, с. 274]. Особисті вимоги до кандидатів зберігалися. Подібного обмеження виборчих прав міських жителів на той час не було в жодній європейській країні.

Нововведенням міського положення 1892 р., що істотно обмежувало права органів місцевого самоврядування, було обов'язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися переважно другорядні питання [45].

Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних структур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об'єднаний орган нагляду, тобто губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників губернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губернатором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з іншого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії. Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, а інколи й роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав адміністрацією [10, с. 621-624].

Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювалися до державних чиновників відповідних класів. Міська управа складалася з міського голови, двох членів управи, кількість котрих могла бути подекуди й збільшена за постановою думи в значних повітових містах - до трьох, в містах з населенням більше ста тисяч мешканців - до чотирьох, а в столицях - до шести. Подальше збільшення кількості членів управи дозволялося не інакше як лише з дозволу міністра внутрішніх справ [45].

Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично протиставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс. Таким чином, кількість гласних від нехристиян не повинна була перевищувати однієї п'ятої від загальної кількості [45]. Положення 1892 р., як і положення 1870 р., передбачало припинення посадовими особами їхньої діяльності в разі втрати майнового цензу.

Збори уповноважених обирали міського старосту і одного чи двох його помічників. Посада міською старости поєднувала в собі як розпорядчі функції, тобто на нього покладався обов'язок бути головою зборів уповноважених, так і виконавчі, оскільки він займався веденням поточних господарських справ, складав проекти міських бюджетів і фінансових звітів [12, с. 450].

На користь міського поселення були встановлені також наступні збори: оціночний з нерухомого майна; з документів на право торгівлі та промислів; з трактирних закладів, постоялих дворів. У випадку необхідності, від міської думи залежало також введення на користь міста такі збори як з «извозного» промислу; з екіпажей та коней, які належать приватним особам; з собак та з перевізного промислу [10, с. 635]. Оціночному збору підлягає усе майно, яке знаходиться в межах міського поселення. Розмір цього збору встановлювалася думою у відсотках з чистого доходу з майна. У разі неможливості встановити чистий дохід, збір встановлювався по вартості нерухомості. Проте розмір збору не може перевищувати десяти відсотків з чистого доходу від майна або одного відсотку від його вартості. Збори з докуметів на право торгівлі і промислів можуть бути визначені думою: зі встановлених положенням про мито свідоцтв купців першої та другої гільдії; зі свідоцтв на дрібний торг і промислових свідоцтв; з білетів на торгові і промислові заклади, що знаходяться на території міста; з різного роду патентів. Збір з трактирних закладів, постоялих дворів і «съестных лавочек» встановлювалися думою на основі положення про трактирні заклади. При встановленні та збирання зборів з «извозного» промислу та з екіпажів, що утримуються приватними особами застосовувалися особливі правила. Таким чином, ці збори проводилися в законодавчому порядку. При сплаті міських зборів, а також при проведенні видатків з міських сум керівництвом приймалася кошторис [10, с. 626].

Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках - до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності. Щодо канцелярських видатків губернських, обласних та особливих у міських справах присутствій, то на них щорічно виділялася 1 тисяча 200 рублів. Проте згодом у наступні роки ця сума була збільшена ще на 800 рублів. Місту також надавалося право мати печатку з міським гербом [45].

На думку В. Нардової, у частині визначення муніципальної компетенції законодавчий акт 1892 р. вирізнявся несистемністю, неясністю, а також своєю неповнотою. Основні напрями господарської діяльності і джерела формування бюджету зберігалися. Водночас нічого не говорилося про право міського самоврядування засновувати муніципальні підприємства. Не згадувалося і про дуже актуальне питання для кожного таке актуальне для кожного міського поселення, як житлове. Міське положення 1892 р., на відміну від положення 1870 р., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своєї компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення власне самого поняття самоврядування. Контроль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи подавалася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призупинив її дії. На думку В. Нардової, зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніципальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцевого населення [18, с. 275]. Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернаторам право широких тлумачень, суб'єктивізму, а на практиці - адміністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь царизму на прохання губернаторів і градоначальників установити контроль за «правильністю» дій управління. Міське положення 1892 р. викреслило виборчі збори зі складу управління. Управам надано становище не тільки виконавчого органу, а й керівного, більш незалежного від думи і в той же час практично підлеглого адміністративного органу.

На початку ХХ ст. змінився соціально-політичний статус органів міського самоврядування. У роки першої буржуазно-демократичної революції думи отримали перші уроки демократії. Суттєвим фактором пробудження громадської думки та формування політичної свідомості мас стали «наради виборців» - необхідний елемент виборчої боротьби, де кандидати у гласні висловлювали погляди на завдання, місце і роль органів міського самоврядування у системі державного управління, оприлюднювали виборчі програми [18, с. 275].

Отже, реформою 1892 р. виборче право надавалося представникам установ, організацій. Управління містами передавалося до рук великої буржуазії, дворянства. В результаті в думах збільшилася питома вага гласних із середньою та вищою освітою, інтелігенції. Це сприяло зміні пріоритетів у діяльності органів міського самоврядування. Після впровадження міської «контрреформи» 1892 р. обмежилася «самоврядність» міст, змінилися пріоритети у діяльності дум. Простежувався перехід до ведення господарства на основі плановості, більш актуальним ставало завдання муніципалізації міського господарства. Активізувалися зусилля дум щодо вирішення питань благоустрою, соціального забезпечення, санітарії міст. Як і раніше, вони опікувалися освітою, культурою, задоволенням духовних запитів населення міст. За обмеженості бюджетних коштів міські управління ставали на шлях пошуку додаткових джерел фінансування, відкривали кредити, позики, заохочували благодійництво. У своїй роботі міські діячі зверталися до прогресивного досвіду муніципальних установ країн Західної Європи, за їх прикладом намагалися впровадити у своє господарство науково-технологічні досягнення, стояли на шляху впровадження прогресивних методів управління містами [45].

Стаття 22 нового міського положення 1892 р. передбачала введення в окремих містах Російської імперії виборних управлінь не в повному обсязі повноважень, зокрема міських дум, а у спрощеному вигляді - так званих міських спрощених громадських управлінь [10, с. 436]. А 26 листопада 1893 р. царським урядом був затверджений список міських поселень, у яких необхідно було обрати міські спрощені громадські управління [11, с. 144].

Незважаючи на численні недоліки і недосконалість міського положення 1892 р., критику його з боку спеціалістів у цій галузі, російське самодержавство не поспішало скасовувати цю контрреформу. На початку XX ст. в думах і управах великих міст почали зосереджуватися ліберально-демократичні сили, які виступали за демократизацію не тільки муніципального, а й усього громадського життя. На політичній арені імперії вони були ще недостатньо окреслені, однак суперечності між губернською адміністрацією і органами міського самоврядування не затухали, а розгорялися. Для повітових і заштатних міст ці процеси були менш характерними. На початку ХХ ст. імператором і урядом була визнана необхідність проведення міської реформи. В результаті з'явилося декілька недопрацьованих проектів, які показали, що урядовці згодні були піти на поступки міському самоврядуванню, однак на практиці міська реформа не була проведена.

Таким чином, міське положення 1892 р. було основним законодавчим джерелом в історії міського самоврядування Російської імперії кінця XIX - початку ХХ століття. Воно носило характер контрреформ. Реакціонерів не влаштовувало міське управління. Влада вирішила обмежити вплив міських власників в органах самоврядування. У відповідності з новою реформою виникло суттєве зменшення кола виборців, зменшилась кількість гласних міської думи, значно звузилась компетенція її самостійних дій та поширилась опіка зі сторони коронної адміністрації, тобто губернатора. З законодавства просто вилучалося положення про те що міське самоврядування діє самостійно. Усі ці переторення були введенні лише для того, щоб ще більше посилити залежність міського самоврядування від адміністрації. Отже, ця реформа була кроком назад у розвитку міст та їхнього врядування. Всі позитивні перетворення попередніх років зводилися до обмежень.

3.2 Діяльність органів міського самоврядування за реформою 1892 р.

У другій половині ХІХ століття імперський уряд провів цілий ряд реформ. Наприкінці 80-х - на початку 90-х рр. XIX ст. царський уряд змінює свою політику стосовно міських громадських управлінь із метою обмеження дії принципу самоврядування як одного з головних, на якому базувалася їхня діяльність. Згідно з міським положенням 1892 р. діяльність органів міською самоврядування, як і раніше, обмежувалася колом виключно господарських справ [19, с. 152]. Водночас залишався незмінним розподіл розпорядчих, у вигляді міської думи, і виконавчих, у вигляді міської управи, функцій виборних органів влади. Щоправда, обов'язки як голови думи, так і голови управи поєднувала одна особа, що вкрай ускладнювало контроль міських управлінь за своїм виконавчим органом [18, с. 274].

Як наслідок - суттєво змінювався характер стосунків міських громадських управлінь із державною адміністрацією, у той же час остання не лише зберігала за собою право контролю за законністю рішень виборних органів влади, але й в односторонньому порядку вирішувала, наскільки доцільні ті чи інші їхні кроки [19, с. 153].

Міське положення 1892 р. в більшості міст України вводилося практично відразу - адміністрація прагнула скористатися його перевагами для посилення контролю за думами та управами. Проте переслідувані законодавцем цілі досягнуті не були. Доходило до курйозних випадків - у Харкові введення міського положення 1892 р. призвело до результатів, протилежних очікуваним. Тут з 80 гласних - 62 належали до купців та почесних громадян. Це свідчило, що соціально-економічні і політичні процеси давно вже вийшли за межі станових груп. Розшарування гласних відбувалося переважно за ідейно-політичними ознаками.

Впровадження закону здійснювалося за принципом територіального розподілу, згідно з яким частина Полтавської, Чернігівської губерній відносилася до Центрального землеробського, Київської - до Західного, Катеринославської - до Південного районів. Міські вибори на основі нового закону у них тривали протягом 1892-1894 рр. Про зростання політичної активності дум Полтави, Катеринослава, Києва свідчить їх участь у розробці проекту міської реформи. У міському середовищі окреслювалися риси організації виборчої системи на основі загальної, рівної, прямої і таємної подачі голосів, розширення виборчих прав громадян [45].

В таких містах як Одеса, Миколаїв, Керч, Севастополь утворювались для обговорення справ, що стосувалися громадського управління цих міст, особливі з міських справ Присутствія, під головуванням градоначальника або військового губернатора. Так, в Одесі - голова комерційного суду, місцевий податковий інспектор, прокурор окружного суду, голова повітової земської управи, міський голова та один з гласних міської думи [45]. На півдні України з 1892 р. податковий ценз для виборців змінився майновим. В цілому ця реформа не призвела до радикальних змін у становому складі дум. Купецтву вдалося зберегти за собою вирішальні позиції у міському самоврядуванні. Законом 1892 р. заборонялося затвердження міських кошторисів з дефіцитом. На думку О. Марченко, при складі міських бюджетів головне завдання полягало в тому, щоб замаскувати фактичний дефіцит, який з кожним роком все збільшувався, шляхом скорочення кошторису видатків за рахунок надзвичайних потреб. А також через збільшення прибуткового кошторису, шляхом занесення у нього перебільшених надходжень [41, с. 22].

У 1893 р. в Катеринославі, згідно з новим міським положенням, були проведені нові вибори гласних думи і членів управи. До складу думи ввійшов значний відсоток інтелігенції, хоча купці і промисловці в ній переважали, що відбивалося на діях думи. Внаслідок введення міського положення 1892 р. катеринославська дума в останній третині ХІХ ст. перетворилась з фактично самостійного у своїх діях органу управління на повністю підконтрольну державну установу. Проте, думі вдалося досягти значних успіхів. Якщо раніше головною проблемою самоврядування було формування міського бюджету, то наприкінці ХІХ ст. воно активно займається впорядкуванням міського життя, розвитком економіки міста, санітарною і освітньою справою. Показовим явищем для оцінки розвитку катеринославської думи є поява такого напряму в її діяльності, як благодійність. Частина коштів міського бюджету тепер витрачалась на допомогу бідним та фінансування економічно неприбуткових сфер. Незважаючи на поступове збільшення питомої ваги інтелігенції серед гласних думи, органи самоврядування залишалися орієнтованими на заможні прошарки міського суспільства [42, c. 17].

На думку О. Двуреченської, в роботі катеринославської думи можна простежити поступову її бюрократизацію: появу чисельних комісій, низький рівень відвідування гласними засідань думи, що призводило до затягування вирішення деяких справ більше ніж на рік. Незважаючи на значні досягнення катеринославського самоврядування, новий закон не виправдав очікування гласних і службовців органів самоврядування, тому в думі продовжувалося обговорення можливих шляхів вдосконалення роботи [42, c. 17].

Положення 1892 р. не відповідало реальній ситуації в містах і не задовольняло всі потреби міського самоврядування. Вибори до міської думи поступово перетворились на арену боротьби різних політичних сил. В умовах воєнного стану на початку ХХ ст. дума Катеринослава з метою припинення безладдя в місті запрошувала делегатів від робітників на спільні засідання. Така ініціатива не мала успіху. Поділяючи думку О. Двуреченської, для забезпечення повноцінної роботи органів самоврядування потрібні були суттєві зміни існуючого міського законодавства. На початку ХХ ст. вже жодне питання, яке стосувалося міського життя, не вирішувалося без участі думи та управи. В цей час відбувається активне залучення мешканців Катеринослава до роботи думи. Їм дозволялося бути присутніми на засіданнях міської думи, проте лише у якості сторонніх спостерігачів і без втручання в процес обговорення. З 1907 р. видавалися «Известия Екатеринославского городского общественного управления» - друкований орган думи. Таким чином, робота катеринославського самоврядування ставала більш прозорою для мешканців міста. Це сприяло встановленню певного порозуміння між установами самоврядування і населенням Катеринослава. Дума також неодноразово обговорювала можливі на місцевому рівні зміни в роботі самоврядування.

Для подолання дефіциту міського бюджету в Катеринославі вводилися додаткові збори, дума робила збір податків більш раціональним. Провідними галузями в економіці міста стають промисловість і торгівля. Дума сприяла облаштуванню шляхів сполучень, які пролягали через Катеринослав, та налагодженню доріг на території самого міста. За активного сприяння думи інтенсивно відбувається забудова міста, збільшується кількість громадських споруд.

На той період дума сприяла оздоровленню населення міста, вона впроваджувала заходи щодо запобігання розповсюдженню інфекційних хвороб, вводила в практику примусові медичні і санітарні огляди. Значна увага приділялась забезпеченню військових людей житлом, транспортом і товарами першої необхідності. Розширювалася участь думи у загальноросійських об'єднаннях і товариствах. Тобто, катеринославське самоврядування виходило за межі суто місцевих проблем.

Вже на початку ХХ ст. думи переходили до ведення міського господарства на основі плановості. За рахунок приєднання околиць розширювалися межі міст, здійснювалося районування, впорядковувалися майдани, бульвари, збільшувалася кількість насаджень. Пріоритетним завданням ставала «муніципалізація» - придбання органами міського самоврядування і перехід до державної власності об'єктів міського господарства - каналізації, водогону, трамваю. Значну увагу думи приділяли реконструкції, розширенню мереж водопостачання, транспорту, зв'язку, переведенню їх на більш високий технологічний рівень. Традиційно важливе місце у діяльності дум Середньої Наддніпрянщини на початку ХХ ст. займали питання охорони здоров'я, народної освіти. Водночас діяльність дум обмежувалася їх фінансовими можливостями, постійний дефіцит коштів у міських бюджетах сковував ділову ініціативу органів самоврядування [42, с. 15].

Поділяючи думку Т. Плаксій, результатом міської «контрреформи» 1892 р. було обмеження основної маси міського населення у виборчому праві, фактична передача дум у руки дворян-домовласників та великої буржуазії. Серед наділених виборчим правом на початку ХХ ст. значно зростала питома вага інтелігенції. У цілому зростав культурно-освітній рівень як виборців, так і гласних дум Середньої Наддніпрянщини: серед них збільшилася кількість інженерів, професорів, лікарів, юристів, педагогів. Відтак, змінювалися пріоритети та перспективи у діяльності органів міського самоврядування Середньої Наддніпрянщини, вироблялися більш послідовні муніципальні програми [42, с. 16].

Показовим є те, що міська дума відмовилась від запропонованих управою та окремими гласними нововведень не через невідповідність закону, а через їх практичну недоцільність. Поява ознак демократичності у діях міського самоврядування свідчила про послаблення контролю уряду і місцевої адміністрації [42, c. 18].

Таким чином, новим міським положенням 1892 р., яке ввійшло в історію, як міська контрреформа, адміністрації було надано більшу, в порівнянні з попереднім законом, можливість контролювати діяльність міських громадських управлінь і впливати на них. Проте введення міського положення 1892 р. не справдило сподівання уряду на перетворення органів міського громадського управління в «слухняні ланки» в управлінні. Вони наділялися хоча і відносною, але все таки самостійністю.

В 90-х рр. у деяких повітових містах проводилися вибори до міських дум ще згідно з міським положенням 1870 р., однак їх було наказано призупинити. Така невизначеність із діючими органами міського самоврядування спровокувала загострення ситуації у Волинській губернії, адже повітові міста залишилися на невизначений час без виборних органів влади. Так, зокрема, сталося в Дубні, коли у 1892-1895 рр. тут далася взнаки криза виборної влади, і напередодні введення нової міської реформи домовласники відмовилися здавати квартири військовим, а городові у зв'язку з невчасною виплатою заробітної плати стали залишати службу [4, арк. 29].

Саме під такою назвою у приватновласницьких містах західних губерній і, зокрема, Волинської, вже діяли органи міської виборної влади. Так, зібрана інформація стосовно Луцька з цих питань, послужила підставою для царської адміністрації віднести це місто до переліку тих міських поселень, у яких міське положення мало бути введеним у повному обсязі [11, с. 144].

Спрощене міське самоврядування мало бути введено у 13 міських поселеннях Київської, Подільської і Волинської губерній. Зазначимо, що до нього були зараховані всі п'ять приватновласницьких міст Волинської губернії Дубно, Острог, Рівне, Заслав, Старокостянтинів, а також Овруч і Ковель. Це пояснювалося тим, що показники економічного і фінансового становища приватновласницьких міст були найнижчими серед волинських міст. Окрім того, непоодинокі конфлікти городян із власниками міст, що виникали на економічному та фінансовому ґрунті, а також конфлікти власників міст із міською владою та державною адміністрацією, змусили царський уряд саме в цих містах увести міське спрощене громадське управління в першу чергу. Водночас у решті волинських міст таких як Житомирі, Новограді-Волинському, Володимирі-Волинському, Кременці та Луцьку розпочали вибори міських управлінь у повному обсязі їхніх повноважень.

Відповідно до нового законодавства у міських думах зменшилася кількість гласних. У містах, де вводилося спрощене громадське управління, замість міських дум скликалися збори міських уповноважених кількістю від 12 до 15 осіб. Так, у 1901 р. в роботі зборів міських уповноважених Дубенського міського спрощеного громадського управління брало участь 12 осіб, які володіли в межах міста нерухомим майном вартістю не менше 100 руб. [4, арк. 66]. А в Острозі їх було лише 14 осіб [2, арк. 1]. Отже, кількість осіб, що могли брати участь в управлінні, відповідно до нового закону суттєво зменшилась.

Діяльність міських спрощених громадських управлінь не завжди відповідала реальним потребам зростаючих міст, у яких в цей період поліпшувалися демографічні та соціально-економічні показники, розширювалося муніципальне господарство. На початку XX ст. спрощені міські громадські управління діяли в семи із тринадцяти міст Волинської губернії, зокрема в Дубні, Здолбунові, Заславі, Овручі, Острозі, Старокостянтинові та Ковелі. Як спробу подальшого поширення реформи міського самоврядування на Правобережну Україну в «виде временной меры» варто розцінювати положення Комітету Міністрів від 19 листопада 1904 р. про вибір гласних до міських управлінь. У багатьох випадках ефективна діяльність органів міського самоврядування залежала від конкретних осіб чи то голів міських дум, чи то міських старост, а також окремих гласних. Позитивну роль у роботі міських управлінь відігравали яскраві особистості з вищою освітою або ж такі, які користувалися авторитетом у міського населення. [19, с. 155-157].

На думку Т. Щерби, із введенням в дію нових положень міської реформи на території підросійської України відчувалось невистачання міських коштів, існування недоїмок, які в більшості випадків виникали, коли «обов'язкові видатки» перевищували прибутки, що було характерним для міст особливо Волинської і Подільської губерній. Внаслідок прикордонного положення Південно-Західного краю, його політичного становища особливо обтяжливими були видатки на військові повинності і постій. Великі кошти виділялися і на утримання міської поліції. Значна частина міського бюджету забиралась «обов'язковими видатками», частина яких не мала ніякого відношення до міського господарства. Лише 1/3-1/4 міських бюджетів йшла на задоволення потреб благоустрою міст, народної освіти, медицини. Це частково пояснює, чому багато із нагальних потреб міського господарства задовольнялося не в повній мірі або не задовольнялося зовсім. Невиконання ж «обов'язкових видатків» тягло накладення арешту на міські прибутки [43, с. 16-17].

Міська контрреформа 1892 р. поставила міське громадське управління у більшу залежність від адміністрації. Цьому сприяло і надання статусу держслужбовців міським головам і членам управ. Губернатору надавалося право здійснювати нагляд і за законністю, і за правильністю дій міського громадського управління. Збільшились права губернатора стосовно контролю за думськими рішеннями. У сфері фінансового господарства міські управління підпорядковувалися подвійному наглядові - губернатора і управляючого казенної палати. Напрямки діяльності міського самоврядування не тільки визначалися відповідними статтями Положень 1870 і 1892 рр., але й місцевою адміністрацією, залежно від волі місцевого губернатора та високопосадових чиновників. Самоврядування міст і адміністративні установи часто не могли знайти спільної мови. Адміністрація в будь-який момент могла, посилаючись на невідповідність рішень дум і управ, їх відмінити або призупинити. Так, в 1892 р. в Дубно дума була замінена Зборами уповноважених, яка обиралася міськими жителями. А управа була замінена міським старостою із двома помічниками. В 1894 р. в м. Дубно утворилось і стало діяти міське спрощене громадське управління [36, с. 17]. Важливим джерелом їх формування був збір податку з нерухомого майна. Крім нього жителі міста платили державний податок - 26,5 коп. на 100 крб. вартості нерухомого майна і, так званий земський податок - 23,5 коп. від 100 крб. Другим джерелом прибутку був податок з промислової і торговельної діяльності. В 1914 р. в Дубні діяло 7 трактирів, 5 оптових пивних складів, 20 пивних крамниць, 4 чеських винних погребів, 1 погріб російських вин і 1 буфет [30, с. 46-49]. Дохід давали також митні збори: видача планів, копій, засвідчення документів, розміщення оголошень на міських вітринах. Накладався податок і на візницький промисел. Наприклад, в 1910 р. в Дубні було 38 екіпажів, 2 брички і 40 вантажних візників, для яких були розроблені окремі правила: заборонялось відмовляти пасажирам везти їх в будь-яку частину міста, брати плату вище встановленої, бути напідпитку, курити, грубіянити пасажирам [31, с. 37-39].

Предметом доходу спрощеного управління була плата за користування велосипедами, яких в 1911 р. було зареєстровано майже 50. А в 1910 р. була спроба встановити плату - 40 коп. з кожного проданого пуда хмелю, але губернатор, щоб не перешкодити торгівлі хмелем, центром якої на Волині стало Дубно, це відмінив. Першою статтею видатків міського бюджету було повернення казенних боргів, які управа успадкувала від своєї попередниці - думи. Другою - було утримання міської управи - жалування старости, його помічника, інших службовців, оплата приміщення. Наступною статтею видатків міського бюджету була військова квартирна повинність. В обов'язки управи входило забезпечення військ приміщеннями під штаби, казарми, конюшні. Дбаючи про благоустрій міста управа організовувала прибирання вулиць домовласниками. В 1908 р. вже запровадились таблички з назвами вулиць і номерами будинків. Міська управа слідкувала за освітленням вулиць. В 1908 р. було встановлено 12 гасово-розжарювальних ліхтарів, через 2 роки їх стало 23. А вже з 1 січня місто освітлюється електрикою. Не варто лишати поза увагою діяльність управи в розвитку освіти. Тут існувало 2-х класне училище, вище початкове училище [30, с. 49].

Що стосується зловживань посадовців міських самоврядних структур, то такі непривабливі факти справді мали місце. Так, у 1905 р. волинський губернатор задовольнив прохання дубенського старости Немоловського про звільнення. Подальше офіційне розслідування довело його причетність до значної розтрати міських коштів у сумі близько 2000 руб. на власні потреби. Представники виборної міської влади неодноразово звертались до волинського губернатора стосовно притягнення звільненого старости до відповідальності. Але ці звернення все ж були проігноровані [5, арк. 194].

Уповноважений зборів Дубенського міського спрощеного громадського управління Я. Тимофєєв, висловлював власну позицію стосовно окремих рішень. Так, 20 березня 1914 р. він висловив власну думку щодо розгляду деяких питань: «Визначені 350 руб. премії для управи вважаю зайвими, в управі зі старостою 7 чоловік писарів, це більше, ніж у губернському з міських і земських справ присутствії. На службу приходять об 11 годині дня. Почитають газети до 2-ої, а о 2 годині йдуть додому. Згідно із законом два брати не можуть служити в одному закладі, а тут рідний брат міського старости у тій же міській управі служить із жалуванням згідно з розписом 700 руб.» [6, арк. 273].