Реформа міського самоврядування другої половини XIХ – на початку ХХ ст.

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Традиції міського самоврядування в Україні (XIV - перша половина XIX ст.)

1.1 Повсякденні практики міського самоврядування на території України у XIV-XVIII cт.

Міське самоврядування в Україні має давні традиції. Магдебурзьке право є однією з найвідоміших систем міського права [14, с. 273]. Воно виникло на німецьких територіях, тому його часто називають також німецьким. Норми звичаєвого права, якими користувалися бюргери німецьких міст, у ХІІІ столітті було кодифіковано у місті Магдебурзі. На українські землі магдебурзьке право було принесено німецькими колоністами, які оселялися у Володимирі, Сяноку і Львові, а згодом воно поширилося на все населення, а на початку XV ст. охопило великі міста Галицької Русі й Поділля і перетворилось на загальноприйняту норму міського життя [28, с. 9].

Наприкінці XIV століття починають надавати українським містам самоврядування за німецьким правом литовські князі. У 1374 р. таке право дістав Кам'янець на Поділлі, в 1390 р. - Берестя, а далі - цілий ряд інших міст. Суть магдебурзького права полягала у вивільненні міського населення від юрисдикції урядової адміністрації та наданні місту самоврядування на корпоративній основі. Міщани складали громаду із власним судом і управою [27, с. 10-11]. На чолі управи ставали виборні бурмістри і райці, на чолі суду - війт і лавники. Їхній юрисдикції підлягали не тільки міщани, а й цехові ремісники та приписані до міста селяни. Надання місту магдебурзького права означало ліквідацію влади над його громадянами з боку феодалів та адміністраторів великих князів. Міське самоврядування передбачало право громадян обирати собі повноважну раду строком на один рік. Колегія райців обирала бурмістра. Рада на чолі з бурмістром здійснювала керівництво містом всіма господарськими справами громади. Магдебурзьке право передбачало також обрання лави - органу судової влади на чолі з війтом. Лавники обиралися на все життя. Війт, як правило, призначався королем і був найвищою посадовою особою міста. В Україні тільки громада Києва обирала війта самостійно. Разом з магдебурзьким правом міста отримували і майнові повноваження. Вони володіли нерухомим майном, землею, запроваджували податки. Українське населення міст прагнуло до участі в місцевому самоврядуванні [15, с. 35-37].

На українських теренах Великого князівства Литовського магдебурзьке право поширюється з XV ст. Його отримали як більші міста такі як Луцьк, Крем'янець, Володимир, Київ, так і маленькі, в тому числі приватні містечка. Починаючи з перших десятиліть XVI ст. спостерігається бурхливий ріст нових міських поселень. До кінця 60-х років XVI ст. виникли десятки нових міст і містечок. Вони з'являються там, де закінчилося формування шляхетських маєтків, яким був необхідний осередок, що виконував би функції центру [28, с. 10].

На думку О. Бірюліної, на Волині в XV-XVI ст. виникають класичні форми середньовічного міського самоврядування, заснованого на магдебурзькому праві. За правовим статусом всі міста ділились на королівські, приватновласницькі, церковні. На підставі магдебурзького права в кожному місті запроваджувалось самоврядування. Луцьк таке право отримав в жовтні 1432 р. Згідно одного з постулатів магдебурзького права містом правив магістрат. Принцип виборності членів магістрату реалізовувався щорічно. В перший день після свята Нового року всі жителі Луцька вибирали із свого середовища вісім чоловік. З них і формувався міський уряд - ради на чолі з бурмистром. Встановлювався віковий ценз від 25 до 90 років. Обов'язковою умовою для виборних було володіння нерухомим майном - «осідлістю» [21, с. 23].

Функціональні обов'язки бурмистра і членів ради були різноманітні. Бурмистр завідував міськими доходами і видатками, радці призначали податки для різних верств населення, слідкували за правилами оренди ремісничих закладів, організовувати роботу належавших їм міських пивоварень, солодовень, крупорушок. В їх обов'язки входило видавати, документи на заключення торгових угод, актів на купівлю-продаж нерухомого майна [21, с. 24]. До міського самоврядування входив також лавинний суд на чолі з війтом. Ці дві ланки одного органу взаємно доповнювали одна одну.

Ще в кінці XV ст. Рівне, будучи у складі Литовської держави, одержує магдебурзьке право, за яким зрівнялося і іншими містами, що мали своє самоврядування. В середні віки аж до ХVІІІ ст. органом міської влади в Рівному виступав магістрат [35, с. 45]. Отже, у цей період на території України активно застосовувалася практика міського самоврядування. Так, польська корона наділила ряд міст Чернігівщини магдебурзьким правом, яке на той час було досить поширеним явищем в Польській державі.

Містам, що керувались положеннями магдебурії, надавалось передусім право на самоврядування. Так, на чолі міського управління Стародуба стояв війт, якого мав право призначати лише король. На перших порах зустрічались випадки обрання війта міщанами. Так, П. Пиріг доводить, що таку можливість Стародубу надавала грамота від 15 лютого 1620 р. Адміністрація зосереджувалась в ратуші або ж магістраті. Там засідали райці під головуванням бурмистра. У Стародубі на ці посади могли бути обраними лише католики або уніати [33, с. 27].

Вже в другій половині XVI - середині XVIІ ст. більшість українських земель входила до складу Речі Посполитої, яка не являла єдиної централізованої держави, а була конфедерацією, тобто союзом великих землевласників, так званих магнатів. Всі групи населення на той час перебували в певній залежності від них [37, с. 29].

Міста, які отримали право на самоврядування, користувались цілим рядом пільг. Самоврядування полегшувало становище міщан, але не звільняло повністю від влади феодалів. Міщани сплачували їм частину грошей, які отримували від торгівлі, ремесла і промислів. Користь від магдебурзького права отримували, перш за все, міські верхи. Багато міст користувалось, як правило, обмеженим правом, а деякі зних взагалі його не мали. В ряді випадків війт не обирався, а призначався королем. Порушення магдебурзького права було звичайним явищем. Навіть великі міста, які давно уже користувалися правом самоврядування, не могли звільнитися від опіки воєвод та старост і змушені були рахуватися з їх волею. За феодалами зберігалися функції поліції, нагляду за міськими мірами, вагами, визначення цін на товари [37, с. 31-32].

На думку Ю. Волошина, особливе місце в історії розвитку міського самоврядування займає боротьба українського міщанства за свої права в другій половині ХVІІ ст. Приймаючи участь у війні, міщанство, окрім задоволення національно-культурних потреб, прагнуло ще й зберегти свої давні права, закріпити міське самоврядування з виборним війтом і бурмистрами, звільнитися від державних податків і військових обов'язків, зберегти монополію на ремесла та торгівлю, а також і розширити свої землеволодіння. В ході формування козацької держави міщани дістали підтвердження своїх прав. Було збережено давній устрій, суд залишився в руках магістрату і відав всіма цивільними і кримінальними справами [22, с. 106].

Однак населення міст складалось не з самих лише міщан, значну його частину становили козаки, які підлягали не владі магістрату, а своїм полковим старшинам. Як відомо, створюючи козацьку державу, Богдан Хмельницький застосував полково-сотенний устрій. Центрами полків і сотень ставали міста. В зв'язку з цим в містах утворилось своєрідне двовладдя: магістрати і козацька адміністрація. При чому козацька адміністрація постійно вмішувалась в міське самоврядування. Таке становище викликало цілком закономірне невдоволення з боку міщан, які почали шукати захисту не в гетьмана, а в московських царів. Вже в 1654 р. київські міщани звернулись до царя Олексія Михайловича з проханням про підтвердження своїх прав. Цар охоче підтвердив права киян, звільнивши місто від державних податків і військових обов'язків. В 1669 р. такого права домоглись міщани міста Ніжина. Подібні права отримали міщани і інших міст Лівобережжя. Царський уряд охоче йшов на поступки, зміцнюючи таким чином свою владу в краї і підриваючи авторитет гетьманської адміністрації [22, с. 107].

Так, упродовж другої половини ХVІІ-ХVIII ст. управління містами на Волині здійснювалося на основі державних законів і правових актів, що базувалися на звичаєвому і магдебурзькому праві [38, с. 39-41]. Наприкінці XVIII ст., незадовго до входження Волині до складу царської Росії, органами міського самоврядування тут виступали магістрати, до функцій яких входив розгляд судових справ мешканців міст, розкладка і збір податків із нерухомого майна, проведення рекрутських наборів, розподіл ремісників по цехах, ведення міського господарства [19, с. 144].

Магдебурзьке право існувало в українських містах до входження українських земель до складу Російської держави. У першій половині XVIII століття українська державність поступово стала винищуватися. У Дубні в цей час функціонував міський магістрат. Відповідно до затверджених штатів чиновників Волинського намісництва від 5 липня 1795 р., до його складу входили два бургомістри та 4 ратмани [7, с. 262]. На прикладі діяльності Дубенського міського магістрату можна стверджувати, що, як і раніше, для спрощення процедури розгляду спірних питань, які виникали в процесі торговельної та інших видів діяльності мешканців міст, при магістратах продовжували існувати словесні, а також сирітські суди. Останні, як відомо, займалися організацією опіки над майном міських сиріт та вдів [34, с. 26-29].

З метою входження Волині до складу царської Росії передбачалося поширити дію російського законодавства і на міста цього регіону України. Адже, з 1785 р. в Російській імперії діяльність органів міського самоврядування унормовувалася «Жалованною грамотою на права и выгоды городам Российской империи». Згідно з цим указом право розпоряджатися міськими справами та господарством було надано представникам міського стану, до якого зараховувалося шість категорій міського населення [13, с. 320].

Проте на практиці поширити чинну дію «Жалованной грамоты…» на міста Волині було неможливо, оскільки потрібен був час, щоб привести норми діючого законодавства і звичаєвого права, яким тут користувалися з давніх часів, у відповідність до суспільного ладу імперії. На Лівобережній Україні міське самоврядування, побудоване на магдебурзькому праві, було скасоване у 1831-35 рр. [17, с. 17]. Отже, відразу втілити в життя відовідну реформу міського самоврядування було невожливо, так як міщани не були готові до перетворень, а також привести усі норми законодавства у відповідний стан. Перша міська дума на Волині, яка перебрала не себе від магістрату ведення міського господарства, була утворена в м. Житомирі у 1838 р. А в решті повітових міст Волинської губернії, де продовжували діяти магістрати, вони були скасовані у 1861 р. [19, с. 143].

Таким чином, жителі приватновласницьких міст, приписані до міського стану, в господарському відношенні залежали від органу міського самоврядування чужого для них міста. На практиці це означало, що питання міського благоустрою, розвитку народної освіти, благодійницької діяльності або ж узгодження оподаткування мешканців цих міст мали вирішуватися у міській думі розташованого далеко від них Новограда-Волинського, а на її облаштування та потреби вище вказані міста були зобов'язані ще й скеровувати свої бюджетні кошти [19, с. 143].

Надання містам і містечкам магдебурзького права в цілому оцінюється як позитивний момент у їх соціально-економічному і політичному розвитку. Попри позитивні риси магдебурзького права, були відмічені і негативні явища у процесі самоврядування міських громад. Не слід забувати про ті зловживання міських урядовців, які допускалися, в основному, з метою особистого збагачення. Для прикладу можна навести декілька фактів із життя середньовічного Луцька. Вирішення найважливіших питань міського управління зосереджувалося в руках магістратського уряду, який мав велику владу над городянами і часто нею зловживали. Намагаючись збагатитися, представники міського уряду не зупинялися ні перед чим [23, с. 35].

Городян утискувала і замкова адміністрація на чолі зі старостою. Незважаючи на магдебурзьке право, він увесь час втручався в господарське і політичне життя міста. Староста привласнював кошти, що йшли на ремонт укріплень [24, с. 34-35]

Магдебурзьке право німецького походження було лише правовим оформленням розвитку міст у XVI-XVIII столітті. Воно стало українським муніципальним правом. Так, з кінця ХVІІІ ст. Дубно увійшло до складу Російської імперії. Рамки магдебурзького права на той час обмежувалися інститутом війтівства, що дозволяло власникам здійснювати контроль над містом. Проте, порушення цього права було звичайним явищем [37, с. 13]. Органи міського самоврядування приймали правові розпорядження, впровадження яких в життя давало досвід для їх подальшої розробки [28, с. 8-9]. Таким чином, міське право удосконалювалося.

Отже, магдебурзьке право регулювало порядок виборів, повноваження і діяльність вищих посадових осіб, органів влади, судів міста. А також мало вплив на створення статутів купецьких товариств і цехових організацій, регулювало питання торгівлі, опіки, спадщини, та кримінального права. Основним положенням магдебурзького права була спадкова власність громадян на їхні земельні ділянки та можливість вільно розпоряджатися ними. Міське право не було сталим, воно зазнавало змін.

1.2 Досвід діяльності міського самоврядування міста Києва

Урбанізаційний процес, що розпочався у країнах Заходу в ХІ-ХІІ ст. був пов'язаний із «німецьким правом». З плином часу ця хвиля пересунулася зі заходу на схід, південний схід й Велике князівство Литовське, до складу якого входила Київщина [15, с. 89]. Відсутність оригінального привілею на магдебурзьке право, наданого київській міській громаді, та будь-яких його копій спричинило багато дискусій в історії щодо точності його датування [15, с. 29-33].

Запровадження магдебургії в Києві, як і в інших прикордонних містах Великого князівства Литовського, де склалися подібні перехідні ситуації, викликало значний опір уряду, але, незважаючи на цю обставину, майже всі конфлікти з часом були розв'язані на користь нової міської влади. Звільнення у 1502 р. міщан із-під судового підпорядкування воєводському урядникові - тивуну - започаткувало новий етап у самоврядному житті міської ради Києва [15, с. 47-48].

Перші надання магдебурзьких привілеїв головним містам Київської землі - Києву та Житомиру припадають ще на середину ХV ст. Це відповідало, з однієї сторони, політичним інтересам литовсько-польських правлячих кіл, які бачачи в цьому найкращий засіб полонізації українських земель. Київ та Житомир одержали статус «упривілейованих» міст з повним магдебурзьким правом нарівні з Вільно. Ряд інших королівських міст Київщини користувались неповним магдебурзьким правом, тобто отримали його в обмеженому обсязі в останній третині ХVІ - першій половині ХVII ст.: Корсунь - 1584 р., підтвердження 1586 р.; Переяслав - 1586 р., підтвердження 1620 р.; Біла Церква - 1538 р., підтвердження 1620 р.; Чигирин - 1592 р. [20, с. 18].

У XVII ст. при війті обирався лендвійт - заступник війта, який був посередником між війтом і міською общиною. На думку А. Білоус, хоч війт і наділявся необмеженою судовою владою, однак судові вироки він не міг виносити без наради з присяжними - лавниками. Число лавників коливалось в різні часи і в різних місцях. Як правило, їх було шість. Вони обирались пожиттєво, складали присягу [20, с. 19].

З початку XV ст. діяли загальні збори київських міщан, а з другої половини XVI ст. колегія райців із свого складу обирали двох бурмістрів, які чергувалися у веденні засідань міської Ради. Посада бурмістрів збереглася в Україні до XIX ст. [39, с. 6].

8 січня 1654 р. Київ увійшов до складу Російського царства. По всім Березневим статтям царський уряд прийняв позитивні рішення, за якими підтверджувалось право київського магістрату на магдебурзьке право. Місту було надано чотири царські грамоти від 16 липня 1654 р. Обрання війта та інших магістраторських урядників проводились, як правило, четвертого тижня великого посту. Членам магістрату сплачувалась така щорічна платня: війт - 500 злотих, бурмістр, райці і урядники - по 300 і лавники - по 60 злотих, яку вони отримували з міських доходів [43, с. 6-10].

У містах з неповним магдебурзьким правом значну роль відігравала старостинська адміністрація. Старости були королівськими намісниками на королівщинах і здійснювали оборонну, судову, фіскальну владу. Деяким містам на прохання старост надавались магдебурзькі привілеї. В той же час, сприяючі наданню самоврядування і різних вольностей містам, старости нерідко їх порушували, а інколи насильно відбирали і не повертали магдебурзькі привілеї. Старостинські урядники примушували міщан забезпечувати доходи замкового уряду, доглядати і ремонтувати башти, остроги, утримувати сторожу, відправляти військову повинність. Великі князі литовські і королі польські не могли гарантувати містам такого самоврядування, яке б цілком усунуло старостинську владу [20, с. 20]. Очевидно, надаючи містам магдебурзьке право, вони не ставили на меті усунути зовсім старостинську владу, а лише намагалися її обмежити або примирити з міським самоврядуванням.

Розміри території і чисельність населення, що знаходилися під юрисдикцією міської влади, у різні часи були неоднаковими. Подібно до Вільна, Полоцька та інших значних міст Великого князівства Литовського, у Києві з наданням магдебурзького права лише частину населення передано під суд війта. На думку Н. Білоус, наприкінці XVI - на початку XVII ст. намітилися тенденції до розширення меж міської території і збільшення числа мешканців, підпорядкованих міському урядові. У Києві склався своєрідний просторовий поділ, не притаманний містам із магдебурзьким статусом, що було зумовлене чинниками як географічного характеру, так і соціального, а також традиціями забудови території міста, що існували ще в давньоруські та литовські часи [15, с. 90].

Таким чином, у Києві впродовж XVI - першої половини XVII ст. склався порядок і структура міського управління на основі норм магдебурзького права, проте з рядом особливостей, характерних для тогочасного міста - центру прикордонного воєводства.

На війтівський уряд у Києві обрали досвідчених у міському управлінні осіб, які були, крім усього, заможними людьми. З кінця XVI - у першій половині XVII ст. він був пожиттєвим, що передбачалося в привілеях на війтівство, хоча й траплялися поодинокі випадки відсторонення війта від уряду. Це було можливим в разі масового невдоволення міської громади, недієздатності або через зовнішні фактори. Якщо протягом XVI-XVII ст. спостерігалася загальна тенденція щодо послаблення владних позицій війтів у містах, то в Києві цей процес розвивався у зворотному порядку. На відміну від більшості польських міст, де війти очолювали тільки судову колегію - лаву - і знаходилися поза органами самоврядування міста, київські війти, крім судовий функцій, що дісталися їм із наданням місту магдебурзького права, поступово сконцентрували у своїх руках також і всю адміністративну владу [15, с. 162-163].

На думку Н. Білоус, обидві колегії - рада і лава - були фактично підпорядковані війтові, що призводило до суміщення сфери діяльності адміністрації і суду. Потрібно відзначити значний вплив урядників Старої ради на формування, склад і політику Нової ради - чинного уряду, який щороку переобирався, а також дещо пасивну роль в управлінні містом поспільства, яке не ставило постійно діючого органу, що мав би контролювати діяльність міської ради. Крім виборних радців і лавників, функціонування міського організму забезпечували й інші урядники, яких магістрат наймав на службу, а також кілька слуг, що виконували його доручення. Допоміжним органом у роботі лави і ради була міська канцелярія, яка пройшла кілька етапів у своєму розвитку, остаточно сформувавшись лише в 30-х рр. XVII ст., коли розширився штат її службовців [15, с. 164].

Статус київських міських урядників було підвищено королівськими привілеями 1582 та 1589 рр., унаслідок чого вони урівнювалися у сплаті судових штрафів зі шляхтою. Більшість радців були купцями і суміщали управлінські функції з заняттями торгівлею, що, зрештою, допомогло багатьом із них отримати привілею на війтівство. До інших видів доходів міських урядників належали оренда, купівля-продаж нерухомості та заняття лихварством [33, с. 103-104].

Київський магістрат обирався населенням міста на підставах жалуваних королівських грамот і привілеїв. Грамотою Сигізмунда II Августа 1544 р. наказувалось вибирати «судей присяжних, или на уряды потребных людей, числом от 3 до 12 человек, смотря по надобности». За традицією у Києві обиралось 12 чоловік. Цей загальний склад, міського керівництва розподілявся на 2 колегії по 5 членів у кожній. Одна стежила за зовнішнім виглядом міста і міським господарством, друга вершила суд. У першій колегії головував війт - представник міського керівництва, якого обирали пожиттєво. Члени цієї колегії називалися райцями, потім - ратманами, а ще пізніше - ратегерами. У другій колегії головував бурмистр, а члени її називалися лавниками. Адміністративна колегія розглядала дрібні провини і правопорушення; судова - великі позови, громадянські і карні справи. Вона карала й милувала, володіючи правом на життя і смерть, тримала шибеницю і ката із знаряддям страти й покарань. У діловодстві обох колегій усний елемент переважав над письмовим [24, с. 20].

Київський магістрат не був зобов'язаний звітувати про своє господарство навіть королю. Магістратські урядники повинні були: регулювати ціни на поживу та вести записи в спеціальній книзі про ціни на різні товари; забороняти забави, бійки; заарештовувати волоцюг, жебраків, п'яниць, вітрогонів, розпусників: дбати про будівлі і доладно утримання мостів, підтримання чистоти в місті; застосовувати заходи, що запобігають пожежам.

З 1757 р. для Подолу та його околиць магістрат утворив посаду городничого, в обов'язки якого входило: боротися з пожежами в місті забезпечувати монопольне право міщан на шинкування, стежити за правильністю мір та вагів [24, с. 21-22].

Важливим явищем в історії розвитку міського самоврядування була боротьба київського магістрату за свою автономію в складі Російської держави. На думку Р. Делімарського, можна виділити чотири етапи боротьби за автономію. З 1686 р. по 1733 р. Київ управлявся за магдебурзьким правом магістратом, формально незалежним. Незважаючи на всі складнощі, це був час розквіту української культури в Києві, коли місто було визволено з-під польського впливу і ще не потрапило під російський вплив. З 1733 р. по 1737 р. місто знаходилось під владою гетьмана Данила Апостола. Період з 1737 р. по 1764 р. можна охарактеризувати як роки відносного спокою для автономії міста. Хоча в 1737 р. з метою розв'язання протистояння магістрату і гетьманського уряду збільшені права київських генерал-губернаторів [25, с. 40].

Окремою сторінкою у цей період є найзапекліша боротьба київського магістрату з гетьманом Кирилом Розумовським за владу над містом. Особисто цариця Єлизавета Петрівна і Сенат підтримували магістрат, але гетьман мав підтримку як при дворі в Петербурзі, так і серед старшини в Глухові і не кидав своїх намагань підпорядкувати Київ собі. Період з 1764 р. по 1781 р. можна охарактеризувати як час, коли формально ще Київ управлявся магістратом, але фактично з кожним роком все більше посилювався вплив російських урядовців [24, с. 21-23]. Нарешті у 1775 р. російський уряд вирішив вже остаточно ліквідувати автономність міста. Цього року було видано наказ про приєднання Києва до Малоросії [25, с 40-41]. Це був остаточний кінець самоврядування міста, на яке у 1785 р, розповсюджується, як і на інші міста власне Росії, нове міське положення.

Таким чином, можна підсумувати, що в означений, доленосний для київської автономії період, магістрат боровся за свої права та привілеї, надані йому за магдебурзьким правом, як проти місцевого, гетьманського уряду, так і проти посилення російського впливу на місто. Управління міськими господарськими справами було покладено на загальну міську думу. Скликання цих дум передбачалось один раз на 3 роки залежно від громадської потреби [39, с. 7].

Отже, правовий та економічний стан міщанства визначали функції й основні напрями діяльності міської влади щодо захисту інтересів мешканців магдебурзької юрисдикції. До компетенції міської ради належало прийняття нових мешканців до міського права. Міське громадянство наклало і певні обов'язки на міщан: відбування міських повинностей, сплату грошових зборів до міської скарбниці, підпорядкування судовій владі лави та ради. Слід нагадати, що в Україні тільки громада Києва обирала війта самостійно. Це свідчить про певну специфіку у становленні та розвитку права міського самоврядування. Під впливом практичного використання магдебурзького права виробився той тип міського устрою, який найкраще відповідав соціально-економічним і політичним реаліям міського життя України. Магдебурзьке право юридично закріпило права і свободи громадян, а також їх право на самоврядування.

2. Міська реформа 1870 р. та її вплив на життя мешканців українських міст

2.1 Міське положення 1870 р.: зміст, права виборців

16 червня 1870 р. було прийнято в Російській державі, до складу якої входило дев'ять українських губерній, міське положення Олександра ІІ. Згідно з ним виборче право як активне, так і пасивне надавалось кожному жителю міста, якщо він був російським підданим, але не молодшим 25 років та володів в межах міста будь-яким нерухомим майном [45].

З упровадженням міського положення після затвердження Олександром II розпочалася міська реформа. До її проведення в Російській імперії діяла «Жалувана грамота містам» Катерини II 1785 р. Станова організація міського самоврядування, заплутане і невизначене законодавство не відповідали рівню соціально-економічного розвитку міст, стали перешкодою в організації муніципальної діяльності і міського господарства. «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», будучи прогресивною для свого часу, на момент започаткування низки ліберальних реформ 60-х-70-х рр. ХІХ ст. вже не стимулювала господарську активність міст і не могла забезпечити інтереси всіх станів міського населення. Тому й було затверджене нове міське положення, яке базувалося вже не на станових засадах, а на буржуазному майновому принципі. Відповідно до нього головним органом міського управління мала виступати міська дума, а її виконавчим органом міська управа [45].

Вже починаючи з 40-х років XIX ст. консервативні громадські кола почали усвідомлювати необхідність реформування застарілої системи міського самоврядування. В 1846 р. Міське положення було прийнято для Санкт-Петербургу. У 1859 р. новоросійський і бессарабський генерал-губернатор граф А.Г. Строганов виступив з клопотанням про поширення на Одесу міського положення, введеного лише для Санкт-Петербургу. Це клопотання у 1863 р. було задоволене. Зміни в організації самоврядування все ще зберігали становий принцип. Основним нововведенням стало залучення до міських справ дворянства, яке раніше ігнорувало їх. Важливе значення мало чіткіше розмежування обов'язків між загальною і розпорядчою думами. Загальна дума обиралася за станами і налічувала 250 осіб. Розпорядча дума складалася з міського голови, який обирався з числа дворян, почесних громадян і купців, які досягли 30 років, 12 обраних членів і одного «члена від корони», тобто особи, що призначалася урядом.

На думку В. Нардової, ясність у питання компетенції міського громадського управління так і не була внесена. Межі його самостійності також не були істотно розширені чи змінені. Половинчастість і недостатність законопроекту 1846 р. залишалися очевидними. Наприкінці 50-х років питання про міську реформу обговорювалося на шпальтах газет, піднімалося в низці, клопотань з місць на ім'я міністра внутрішніх справ. Ініціаторами нововведень були представники різних станів, насамперед дворянства, яке раніше було байдужим до муніципальних справ [18, с. 183].

Проект реформування розроблявся в Міністерстві внутрішніх справ. Міністр П.А. Волобуєв для виконання Височайшого наказу розіслав губернаторам циркуляри, за якими вони зобов'язувалися утворити особливі комісії для вироблення пропозицій з питань міського самоврядування. В 1864 р. такий проект реформи був підготовлений і в 1866 р. винесений на Державну Раду. Однак ще до обговорення відбувся замах на вбивство царя і проект був відкладений на певний час. Про нього знову згадали через два роки і перед обговоренням в Державній Раді передали новому міністрові внутрішніх справ А.Р. Тимашову. Міністр повернув проект без змін, але Державна рада не задовольнилася таким формальним ставленням до справи і повернула проект в Міністерство внутрішніх справ [18, с. 183-184]. Повторно цей проект розглядався з залученням представників державного самоврядування, яким було запропоновано підсилити вимоги до порядку виборів шляхом введення так званої пруської системи, у відповідності з якою рівне число гласних набирали платники податків, що сплачували рівну суму податку. Списки платників податку складалися за принципом спадання, починаючи з тих, хто платив найбільші податки, і закінчуючи найменшими платниками.

Міське положення 1870 р. було значним кроком у напрямі розширення самостійності органів міського самоврядування, підвищення їх ролі. Виборчі права громадян будувалися на нових, загальностанових підставах. Навідміну від земської реформи воно було прийняте вже в умовах зниження активності суспільного руху та посилення реакційних тенденцій у внутрішній політиці царизму, що в свою чергу не могло не відобразитися на характері самої міської реформи. Згідно з міською реформою створювалися виборні міські думи як розпорядчі та міські управи як виконавчі органи. Члени думи обиралися всіма платниками податків міста за безстановим принципом. Порядок виборів забезпечував переважання в думах і управвах найзаможніших мешканців міста. Органи міського управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охорони здоров'я [18, с. 250].

До виборців належали жителі міста чоловічої статі, російські піддані, майновий стан яких відповідав вимогам майнового цензу. Він полягав у володінні на території міста нерухомим майном або торгівельними та промисловими підприємствами. Іноземці, злочинці, ув'язнені, особи, виключені зі станових товариств, позбавлені прав за вироком суду, а також керівники органів державної адміністрації, чини прокуратури і поліції виборчих прав не мали. Жінки - власники майнового цензу, а також неповнолітні могли передавати свій голос за дорученням іншій особі, наділеній виборчим правом [8, с. 832]. Отже, до виборців не належала більшість мешканців міст: наймані робітники, переважна частина інтелігенції, особи, які наймали квартири або кімнати, а також більшість жінок.

У зв'язку з тим, що серед виборців більшість була дрібними власниками майна, «торговельно-промислових закладів», прикажчиків, законодавство піддавало їх дискримінації за майновою ознакою. Виборці поділялися на три нерівномірні курії, кожна з яких вносила третину міських зборів з нерухомості, торговельних і промислових підприємств і обирала третину гласних нового розпорядчого органу міського громадського самоврядування - міської думи. Залежно від розмірів і адміністративного значення міст України кількість гласних у них коливалася від 30 до 72 осіб. Установлений порядок створював переваги для найбільш забезпеченої частини населення міст, бо перші дві курії, які давали думі 2/3 гласних, охоплювали лише близько 14% виборців. Міські вибори проводилися один раз на чотири роки. Половина складу управи повинна була оновлюватися через кожні два роки. Міський голова міг призупинити рішення управи. Протиріччя між думою і управою вирішував губернатор [8, с. 830-833].

Установлювалося граничне число осіб нехристиянського віросповідання, що допускалося до складу управи. Воно не могло перевищувати однієї третини. Міським головою не могла бути особа єврейської національності. Міськими думами формувалися виконавчі органи - міські управи. Ключовою фігурою самоврядування був міський голова, який обирався поміж власників виборчого цензу. До того ж він не обов'язково повинен був відноситись до тих, які входили до складу міської думи. Голова губернського міста затверджувався міністром внутрішніх справ, а повітового - губернатором. Міський голова мав достатньо широкі повноваження, керував роботою як думи, так і управи. Він віддавав розпорядження про скликання думи і визначав порядок денний її засідань, представляв інтереси міста у відносинах з адміністративними органами та іншими установами [8, с. 825].

Міська управа мала постійну канцелярію, яка розділялася на ряд відділів, що відповідали функціям міського самоврядування. Також тут створювалися різні постійні та тимчасові виконавчі комісії. Згідно зі ст. 60 міського положення 1870 р. будь-який гласний мусив повідомити міського голову про внесену ним на розгляд думи пропозицію за три дні до засідання. Усвідомлюючи особливу роль великих міст у соціально-економічному і політичному житті країни, самодержавство велику увагу приділяло благонадійності міських голів, все активніше використовуючи незатвердження їх на посаді, часто без вказівки формальних причин. Відразу ж після обрання усі документи передавалися губернатору для затвердження або пересилання з відповідною характеристикою до Міністерства внутрішніх справ [8, с. 825-828]. Одночасно з головою обиралися і члени міської управи, кожному з яких дума доручала керувати певною галуззю міського господарства. Кількість членів управи законодавством не обмежувалася і залежала, як правило, від розміру міста. На відміну від міських голів, кандидатури членів управи не підлягали адміністративному затвердженню.

Міське положення 16 червня 1870 р. вводило в містах України, як і в усій Російській імперії, складну і незвичну процедуру «балотування» - таємного голосування. Для обрання гласних, а також міського голови і членів управи кандидатам треба було набрати більше «виборчих» голосів, ніж «невиборчих».

Гласні - це обрані члени земських зібрань та міської думи Російської імперії, починаючи з другої половини XIX ст [13, с. 321-332]. У міських думах вони працювали на громадських засадах, а члени управ - на постійній основі. У дрібних містах дума могла не обирати управу, а покласти усі виконавчі функції на міського голову.

Міське положення 1870 р. оцінювалося сучасниками позитивно, передусім у питаннях муніципальної компетенції. Міські думи й управи здобували досить широку самостійність у вирішенні місцевих, насамперед господарських питань. Досить зазначити, що міські кошториси приймалися без адміністративного затвердження. Губернатори не мали права необмеженого втручання у муніципальні справи, здійснюючи лише нагляд за законністю постанов та рішень міських дум і управ. Закон надавав органам міського самоврядування певні можливості для власної нормотворчої діяльності. Йдеться про право міських дум видавати санкції губернаторів, котрі пильнували за законністю діяльності міських органів. Водночас органи міського самоврядування не могли клопотати про зміну існуючого законодавства, будь-яка власна суспільно-політична позиція муніципальних установ не передбачалась і вважалася в усіх випадках «крамольною» [17, с. 185].

Незважаючи на те, що в ст. 5 міського положення 1870 р. передбачалася самостійність міського громадського управління «в межах наданої йому влади», губернатори зберігали важелі впливу на муніципальні установи. Так, начальник губернії міг опротестувати внесення тих чи інших питань до порядку денного засідання, з яким міський голова мусив ознайомити його заздалегідь, призупинити виконання постанов органів міського самоврядування на строк до одного місяця. У цьому разі питання передавалося на розгляд губернського з міських справ присутствія, очолюваного губернатором. Дума мала право оскаржити рішення присутності в Сенат, однак до винесення останнім вердикту міське самоврядування повинно було виконувати постанову губернського з міських справ присутствія. Водночас не тільки губернатор, а й присутствіє не могли порушувати господарську самостійність міського самоврядування. Різноманітність покладених на міське громадське управління функцій вимагало від них наявності серйозної фінансової бази [8, с. 824]. Особливо актуальним це було для великих міст.

Про напрями діяльності міського самоврядування можна судити за визначеним міським положенням 1870 р. переліком муніципальних видатків. Як і для земств, вони поділялися на обов'язкові і необов'язкові, або ще іх називали факультативними. До першої групи належали: видатки на утримання власне місцевого самоврядування, міських громадських будівель і пам'ятників; утримання міських вулиць і площ; видатки за зобов'язаннями міста, допомога на утримання навчальних, благодійних та інших «загальнокорисних закладів» [8, с. 823].

Вводячи нове міське самоврядування, держава, як і у випадку із земствами, поклала на нього вантаж власних видатків, що не мали безпосереднього відношення до «місцевих користі та потреб». Тут власне йдеться про асигнування на військові потреби, утримання поліції та пожежних команд, опалення та освітлення в'язниць. Слабка навіть у великих містах фінансова база ледь витримувала такий вантаж, зростала заборгованість міського самоврядування державній скарбниці. Повітові і заштатні міста у багатьох випадках взагалі в економічному відношенні ледве животіли. Видатки міського самоврядування в Україні на загальноімперські потреби поглинали в середньому до третини коштів [45].

Із так званих необов'язкових видатків, які насправді були найактуальнішими для населення, особливо важливим було фінансування народної освіти та охорони здоров'я. Однак через обмеженість коштів, думи й управи багатьох міст так і не змогли скористатися наданими їм можливостями щодо міського благоустрою, освіти та медицини. Міста зростали, а отже, збільшувались і видатки муніципальних органів. Водночас законодавство не надавало містам джерел доходів, достатніх для покриття як обов'язкових, так і необов'язкових видатків.

Міська скарбниця поповнювалася за рахунок різних місцевих податків і зборів, розміри яких були законодавчо обмеженими. Провідне місце серед них посідав так званий «оціночний збір» з нерухомого майна, а також збір за видачу органами міського самоврядування приватним особам, компаніям і товариствам свідоцтв «на зайняття торгівлею та промислами» [8, с. 834]. На користь міста зтягували й інші збори, що не відігравали вирішальної ролі у формуванні бюджету: з нотаріальних актів, таврування мір та вагів, з візництва, збори з аукціонних продажів майна. Правом установлення нових, не передбачених міським положенням, податків та зборів, а також правом перевищення встановлених норм оподаткування, міські думи не були наділені. В умовах, що склалися, міське самоврядування великих міст виявляло ініціативу, створювало міські банки і ломбарди, що вели власну кредитно-фінансову діяльність і відраховували частину прибутку місту. Важливим джерелом доходу була й експлуатація міської власності земельного фонду та споруд.

У 80-90-х роках великі міста дедалі більше уваги почали приділяти проектам створення муніципальних підприємств, що задовольняли потреби міського господарства і давали прибуток: різниць, електростанцій, водогонів [45]. На думку В. Нардової, у період реакції 80-х років відносна самостійність органів міського самоврядування викликала глибоке незадоволення самодержавства. Міські думи поза традиційною для Російської імперії адміністративною опікою здавалися небезпечним джерелом вільнодумства. Викликала побоювання і боротьба фракцій у думах, що загострювалася. За становою оболонкою часто приховувалися політичні розбіжності - насправді протистояли не стільки купці і дворяни, скільки найконсервативніша частина буржуазії і поміщиків, з одного боку, та інтелігенція, яка активізувалася та підприємці, які прагнули будувати своє господарство на західний манер, з іншого [18, с. 273].

Міське положення 1870 р. стало певним кроком вперед в порівнянні з дореформеним порядком організації міського управління. У відповідності з потребами капіталістичного розвитку міст на зміну становому приходить представництво, засноване на буржуазному майновому цензі. Встановивши достатньо широко компетенцію міських дум, міське положення не забезпечило реальних умов для їх успішної діяльності. Думи були позбавлені права вільно розпоряджатися усіма міськими благами. Ділові контакти у будь-якому вигляді між думами заборонялись. А неможливість обміну досвідом для них негативно відображалась на результатах їхньої роботи [18, с. 250]. Зміна співвідношення сил на користь дворянського стану в органах міського самоврядування стало одним із найважливіших завдань ревізії міського положення 1870 р. [18, с. 251]. Для першого десятиліття дії цього закону характерне в цілому протекціоністське відношення влади до міського представництва [18, с. 252]. В 70-і рр. XIX століття влада намагалася не допускати порушення зі сторони адміністративних властей принципу виборності міських установ.

Отже, міська реформа 1870 р. стала прогресивним явищем у XIX столітті. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. У другій половині ХIХ ст. думи займалися питаннями брукування, озеленення, освітлення, санітарії міст, інвентаризації міського майна. Вони контролювали процес забудови міст, відкриття банків, складів, ломбардів, митниць, підприємств промислового значення, здійснювали охоронооздоровчу діяльність. Поряд з цим вирішували питання соціального захисту малозабезпечених, стимулювали і очолювали благодійництво. Важливу роль органів самоврядування у справі розвитку народної освіти, просвітництва, культури, задоволення духовних запитів мешканців міст. В цілому думи та управи відповідали своєму призначенню, очолювали міське господарство.

самоврядування міський реформа мешканець

2.2 Механізм реалізації та особливості міської реформи 1870 р. в Україні

Друга половина ХІХ ст. у підросійській Україні проходила під знаком реформ і контрреформ, які відбувалися у імперії Романових. Ці віяння торкнулися багатьох сфер суспільного життя, в тому числі і міст [19, c. 143]. Адже українські міста у своєму розвитку значно залежали від політичних умов в Російській імперії [41, с. 23].

Вже на початку другої половини ХІХ ст. у складі Російської імперії перебувало дев'ять українських губерній. В південно-східній Україні налічувалось більше міст. Це було зумовлено історично, оскільки там урбанізаційний процес відбувався інтенсивніше завдяки розвитку промисловості. Також цьому сприяв стрімке зростання чисельності населення. Загалом по всій території України у цей час налічувалось 113 міст і 547 містечок. Впродовж другої половини ХІХ ст. іх чисельність збільшувалась. Також збільшувалась і чисельність населення в них. Вже на початку ХХ ст. кількість міст чисельністю від 10 до 100 тис. осіб сягала 64 [45].

У 60-х - на початку 70-х рр. Діяльність міст унормовувалася «Жалованною грамотою на права и выгоды городам Российской империи», чинна дія якої, зазначимо, на Волині почала поширюватися з 1837-1838 рр. Приватновласницькі міста Волині, яких у межах губернії нараховувалося п'ять: Рівне, Острог, Дубно, Старокостянтинів, Заслав, за винятком Дубна, на момент впровадження міської реформи 1870 р. не мали своїх власних шестигласних дум, а по міському управлінню були підпорядковані міській думі Новограда-Волинського [19, c. 144]. Таким чином, жителі приватновласницьких міст, приписані до міського стану, в господарському відношенні залежали від органу міського управління чужого для них міста. В ході проведення нової міської реформи 1870 р. це протиріччя було ліквідоване.

Міське положення 1870 р. вводилося в Україні поступово. Негайно воно набуло чинності в Києві, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні та Чернігові. У 1872 р. - в Одесі. Питання про поширення міського положення на міста Правобережжя було вирішене тільки законом 29 квітня 1875 р. Упродовж 70-х років нове самоврядування поширювалося на всі міста України.

За новим законом коло діяльності міських управлінь було чітко обмежене господарськими справами. Вони могли розпоряджатися міськими капіталами і нерухомістю, піклуватися про зовнішній благоустрій міст, забезпечувані продовольством городян та дбати про їх здоров'я, опікуватися бідними та займатися іншими видами благодійної діяльності, вживати заходи для попередження пожеж, розвивати народну освіту [8, с. 823]. Для здійснення цих завдань міському управлінню надавалося право юридичної особи. Міська реформа 1870 р. породила принципово новий тип громадських установ, заснованих на засадах всестановості, буржуазного майнового цензу, розподілу розпорядчої і виконавчої влади самоврядування. На місцях її впровадження розтягувалося в часі на довгі роки. Враховуючи специфіку історичних умов розвитку міст Південно-Західного краю, а також особливості їх національного складу населення, ще у 1870 р. була створена спеціальна урядова комісія для збору всіх пропозицій стосовно введення тут нового міського положення. Результатом її діяльності стала спеціальна постанова Державної Ради, затверджена царем 29 квітня 1875 р., і окремий указ урядового Сенату від 6 червня 1875 р., в яких стосовно впровадження тут міської реформи підкреслювалася «важливість у дотримуванні плслідовності, вільної від усілякого поспіху». Лише після цього міська реформа почала впроваджуватися і на Волині, а першим її кроком стало відкриття 6 березня 1876 р. органу нагляду і контролю за міським самоврядуванням у губернії - губернського у міських справах присутствія. Містом, у якому була апробована міська реформа, став губернський центр - Житомир. Тут перші вибори до міського управління відбулися на початку 1877 р., лише через сім років після проголошення реформи [19, c. 145]. Міським положенням 1870 р. цього не передбачалося, оскільки воно було спрямоване на ліквідацію станового принципу участі у міських виборних органах влади. Спеціальний урядовий указ від 29 квітня 1875 р., в якому роз'яснювалося введення у приватновласницьких містах західних губерній царської Росії спрощених міських управлінь, можна розцінювати як крок назад у впровадженні міської реформи, адже вони обиралися лише представниками двох станів - купців і міщан - і могли діяти на тих підставах, що і попередні міські думи згідно з «Жалованной грамотой…» [9, с. 462-463].

Безумовно, розширення кола обов'язкових загальнодержавних видатків, які покладалися на міські управління, не сприяло економічному зростанню міст, а їх тягар виявився непосильним. Саме тому в більшості міст у цей час виникла заборгованість перед державою. Вибори міських старост у приватновласницьких містах проводилися Новоград-Волинською міською думою і відбулися аж на початку 1882 р. Стосовно Дубна, в якому і до введення нового міського положення діяла окрема міська дума на засадах міського самоврядування 1785 р., то вирішено було зрівняти його з іншими приватновласницькими містами у праві обрання свого міського управління у спрощеному варіанті [19, с. 146]. Але у цьому місті аж до введення міського положення 1892 р. продовжувала діяти власна дума [3, арк. 26]. У 1870 р. Дубно стало оборонним містом, як Луцьк і Рівне. У цьому ж році міська дума як розпорядчій орган змінюється на міську управу як виконавчій орган. Така структура позитивно вплинула на розвиток міського господарства [36, с. 17]. Т. Дмитренко доводить, що за новим положенням виборчий корпус складався з усіх платників міських податків [26, с. 31]. Проте особливістю такого розвитку було ще й те, що мало імущі мешканці міста не користувались виборчими правами, що в свою чергу стало негативним явищем.

Стосовно містечок Волинської губернії, то тут вводилися тимчасові правила: у тих із них, у яких налічувалося не менше десяти дворів, міщани, які постійно тут мешкали, утворювали самостійну міщанську громаду на чолі з виборним старостою та його помічником. У містечках, які охоплювали 50 дворів і менше, міщанські громади могли засновувати міщанські управи. У разі, якщо в містечках проживало набагато менше населення, то воно приписувалося до міщанських громад міст чи інших містечок, де існували подібні громади, або до волостей. На думку О. Прищепи, питання введення міського положення 1870 р. губернській владі видалися настільки складними саме у приватновласницьких містах, що ії розв'язання затягувалося і в решті міст Волинської губернії, зокрема, Луцьку, Ковелі, Володимирі-Волинському, Кременці та Овручі. Зазначимо, що нове міське положення на той час уже було введено в Київській і майже у всіх містах Подільської губернії. Як наслідок - у містах Волинської губернії воно почало вводитися одночасно із пиватновласницькими містами - лише з 1881 р. [19, с. 146].

Від того, що реалізація реформи здійснювалася надто уповільненими темпами, у першу чергу страждали міські жителі, які пов'язували з нею надії на поліпшення економічного процвітання міст та власного добробуту. Так, 20 листопада 1880 р. від жителів Заслава було надіслане прохання міністру внутрішніх справ прискорити «їх відокремлення від Новоград Волинської думи, оскільки вони у зв'язку з відсутністю міського управління терплять непоборні перешкоди і утиски стосовно контролю над зібраними митами на різні державні і громадські потреби, а також на виконання ними натуральних повинностей» [19, с. 147].