Меры правительства и Государственной Думы в сфере городского самоуправления в 1904-1912 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Меры правительства и Государственной думы в сфере городского самоуправления в 1904-1912 гг.

Содержание

городской самоуправление государственный дума

1 .Правительственная программа реформирования городского самоуправления

2.Вопросы городского самоуправления в деятельности Государственной думы

Литература

1 .Правительственная программа реформирования городского самоуправления

В рассматриваемый период действующим законом, регулирующим деятельность органов городского самоуправления, оставалось Городовое Положение 14 июня 1892 г., принятое еще в царствование Александра Ш и получившее в кругах общественности название «городской контрреформы». Этот документ оценивался большинством современников как консервативный и реакционный в противовес либеральному Городовому Положению 1870, принятому при Александре П. Кратко напомним основные начала городского самоуправления по закону 1892 г. Для выборов в городские думы был установлен высокий имущественный ценз. Избирательные права получили лица и товарищества, уплачивавшие в кассу города оценочный сбор с недвижимого имущества определенной стоимости. В столицах, в частности, право участвовать в городских выборах получили граждане, платившие сбор с недвижимости стоимостью в 3000 рублей. Таким образом, круг городских избирателей был крайне узок, что, по мнению общественности, отрицательно сказывалось на ведении городского хозяйства.

Кроме того, Городовое Положение 1892 г. существенно усилило административный надзор за деятельностью органов городского самоуправления, установив контроль губернатора и губернского присутствия не только за законностью, но и за целесообразностью действий общественного управления. Кроме этих двух самых значительных недостатков городского законодательства той поры, существовал еще ряд положений, стеснявших развитие городского хозяйства, перешедшего в начале века на новый уровень. Таким образом, вопрос о пересмотре Городового Положения был крайне актуальным не только в глазах общественности, но и правительства, пытавшегося найти выход из создавшегося внутриполитического кризиса.

Перед тем, как рассмотреть деятельность правительства в интересующий нас период, необходимо кратко упомянуть те материалы в области городского самоуправления, которые были подготовлены в предшествующий период, чтобы использовать их в качестве отправной точки для последующего анализа.

Вскоре после введения Городового Положения 1892 г. стало очевидно, что реформа не оправдала ожиданий правительственной власти, в связи с чем возник вопрос о ее частичном пересмотре. Идея пересмотра некоторых статей закона 1892 г. появилась не на пустом месте: 14 мая 1893 г. был принят закон о государственном квартирном налоге, а статья 136 действующего Городового Положения оставляла за городскими думами право ходатайствовать о введении сбора с нанимателей квартир и других жилых помещений, что рождало некоторую законодательную несогласованность. В ходе обсуждения данной проблемы была предложена мысль о введении дополнительного городского квартирного сбора и возможном предоставлении избирательных прав квартиронанимателям, уплачивающим означенный сбор. Для разработки этих вопросов в 1899 г. при МВД была создана Особая комиссия под председательством кн. А.Д.Оболенского, но комиссия не завершила своей деятельности, в связи с чем проектировавшееся включение квартиронанимателей в городское представительство было отложено.

Некоторые материалы комиссии А.Д.Оболенского были использованы в ходе подготовки реформы общественного управления Санкт-Петербурга в 1901-1903 гг. Первоначально МВД не исключало возможности полной ликвидации системы общественного управления столицы и замены ее правительственным органом. Но эта мера выглядела чересчур радикальной, в связи с чем была отклонена. Программа реформы была разработана Д.С.Сипягиным, затем дополнена В.К.Плеве, которые считали главным содержанием реформы ограничение самостоятельности столичной думы и усиление влияния правительственной власти. Такая ориентация явно шла вразрез с общественными ожиданиями и была опасна ввиду нарастания революционной ситуации в стране. Кроме того, она противоречила духу Манифеста 26 февраля 1903 г., подготовленного В.К.Плеве и декларировавшего расширение местного самоуправления. В ходе обсуждения в Государственном Совете были устранены крайности проекта, и 8 июня 1903 г. «Положение об общественном управлении г. Санкт-Петербурга» было утверждено царем. Главным нововведением этого документа по сравнению с Городовым Положением 1892 г. было предоставление избирательных прав на выборах в столичную думу высшим разрядам квартиронанимателей.

Дальнейшие шаги правительства в области городского самоуправления относятся уже к интересующему нас периоду. Вопросы городского самоуправления всегда были важной составной частью общего внутриполитического курса и находились в прямой зависимости от его колебания. Резкий поворот в ориентации внутренней политики произошел с назначением 26 августа 1904 г. на пост министра внутренних дел П.Д.Святополк - Мирского, начавшего разработку широкой программы либеральных преобразований. Эта программа включала общий декларативный пункт о расширении местного самоуправления, и, кроме того, Святополк - Мирскому принадлежала идея учредить при Главном управлении по делам местного хозяйства МВД (далее - ГУМХ МВД1), курировавшем городские и земские дела, совета из выборных представителей земств и городов. Такая форма позволяла воплотить идею представительства местных интересов в центральных государственных учреждениях2.

Затем 12 декабря 1904 г. последовал Высочайший Указ «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», в котором в общей форме упоминалось о разработке мер по устроению крестьянской жизни, о расширении прав земских и городских учреждений в области местного благоустройства: «Обозревая засим обширную область дальнейших народных потребностей, Мы, для упрочения правильного в Отечестве Нашем хода государственной жизни, признаем неотложным...2)предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведывании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую, в законных пределах, самостоятельность, и призвать к деятельности в этих учреждениях, на однородных основаниях, представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения»3.

Этот указ появился в обстановке мощного общественного подъема, к которому были причастны и городские думы. Ориентируясь на набиравшее силу оппозиционное земское движение, городские думы накануне революции 1905 г. также стали выступать с политическими требованиями, и самым первым их требованием, поначалу даже лишенным политической окраски, было требование созыва съезда городских голов: «Одним из проявлений думского либерализма стало движение за созыв общероссийского съезда городских голов... В то время как допускались разного рода научные и профессиональные съезды, идея созыва съездов органов самоуправления была совершенно неприемлема для самодержавного правительства, усматривавшего в них потенциальную опасность возникновения общегосударственного представительства»4.

Впервые идея созыва съезда прозвучала в апреле 1901 г., когда городской голова г. Уфы А.А.Маллеев обратился к головам губернских и областных центров с письмом, в котором предлагалось поставить вопрос о съездах городских голов на обсуждение дум. В результате некоторые думы возбудили ходатайства о съезде, которые не были поддержаны ни местной, ни центральной администрацией.

В ноябре 1904 г. ходатайства о разрешении съезда были возобновлены, чему способствовало сообщение о разрешении правительством съезда представителей земств (в последний момент съезд был запрещен, но полулегально он состоялся 6-9 ноября 1904 г.). Постановления о созыве съезда были приняты Одесской, Томской, Курской и Московской городскими думами. Причем, можно констатировать усиление оппозиционных настроений.

После указа 12 декабря 1904 г. многие думы в своих постановлениях сформулировали требование немедленного пересмотра Городового Положения 1892 г. с участием представителей общественности, чему в большой степени должен был содействовать общероссийский съезд городских голов. Только в ноябре - декабре 1904 г. ходатайства о созыве съезда возбудили органы самоуправления 20 городов.

4 февраля 1905 г. были утверждены «Положения Комитета министров по выполнению пункта второго Именного Высочайшего Указа 12 декабря 1904 г.», в которых говорилось: «I. Разработку предначертаний п.2 Именного Высочайшего Указа 12 декабря 1904 г. о заведовании местным благоустройством произвести при участии земских и городских учреждений по принадлежности; II. Исполнение сей задачи, а равно начертание соответствующих проектов новых земского и городового положений, возложить, по принадлежности, на два Особые Совещания, для сего в Петербурге под председательством лица, Высочайшею Волею к тому призываемого, в составе членов: 1)назначаемых главными начальниками представителей подлежащих ведомств и 2) избираемых земскими и городскими учреждениями по принадлежности»5.

В отношении выборов от земских и городских учреждений членов в Особые Совещания был принят следующий порядок: в городах, в которых было введено Городовое положение 1892 г. (включая сюда и гор. Петербург) и число жителей которых по данным переписи 28 января 1897 г. превышало 50 000 человек, а также в пяти городах с упрощенным общественным управлением, указанных председателем Совещания по соглашению с Министром Внутренних Дел, распоряжением дум и собранием городских уполномоченных производились выборы в члены Особого Совещания, по одному от каждого города.

Таким образом, правительство открыто заявило о своей готовности пересмотреть Городовое положение 1892 г. с участием представителей общественности. Кроме того, предлагалось направлять в Совет министров собственные проекты преобразований в области государственного благоустройства, что, в первую очередь, касалось вопросов земского и городского самоуправления. Об этом было заявлено в Именном Высочайшем Указе Правительствующему Сенату от 18 февраля 1905 г.: «В неустанном попечении об усовершенствовании государственного благоустройства и улучшении народного благосостояния Империи Российской признали мы за благо облегчить всем нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанным.

В виду сего повелеваем: возложить на состоящий под председательством Нашим Совет министров, сверх дел, ему ныне подведомственных, рассмотрение и обсуждение поступающих на имя Наше от частных лиц и учреждений видов и предположений по вопросам, касающимся усовершенствования государственного благоустройства и улучшения народного благосостояния»6. Многие городские думы воспользовались этим предложением, в частности, городская дума г.Ставрополя, которая передала через ставропольского губернатора два экземпляра собственного проекта преобразования городского самоуправления - один в Совет министров, один - в Особое Совещание при МВД7.

Когда стало известно о создании Особого Совещания по пересмотру Городового положения, в котором было предусмотрено участие представителей городских дум тех городов, население которых составляет не менее 50 000 человек, думы многих городов, которые не попали в эту категорию, направили в МВД ходатайства, в которых они спрашивали разрешения на присутствие в этом совещании своего представителя. Ходатайства были возбуждены в феврале - марте 1905 г. Симбирской, Новороссийской, Новгородской, Смоленской, Тобольской, Тамбовской, Уфимской, Костромской, Ставропольской, Бердянской, Мелитопольской, Черниговской, Оршанской, Каменец-Подольской, Феодосийской, Мариупольской, Александровской и Калужской городскими думами, городским головой г. Рыбинска, Батумским городским общественным управлением и Керчь-Еникальским градоначальником8. Однако эти ходатайства остались без ответа.

Министерство внутренних дел разработало и представило в Совет министров 7 февраля 1907 г. предположения об установлении главных оснований преобразования земских и городских учреждений. Этот документ был своего рода правительственной программой в вопросах реформирования земского и городского самоуправления, в котором в общем виде были намечены основные направления этой деятельности. Практически во все основные отделы городского и земского законодательства планировалось внести изменения: предполагалось несколько ограничить правительственный надзор за земскими и городскими учреждениями, расширить компетенцию их органов, улучшить ситуацию с городскими и земскими финансами и преобразовать городскую и земскую избирательные системы. Только часть документа была одобрена сразу: основания земского представительства. Остальные предположения Совет министров распорядился «подвергнуть обсуждению в Особом Совещании из представителей заинтересованных ведомств»9.

Тогда же при МВД для выполнения распоряжения было образовано Особое Совещание по пересмотру Земского и Городового положения под председательством начальника Главного управления по делам местного хозяйства МВД С.Н.Гербеля, куда вошли представители министерств, Государственного контроля, Святейшего Синода и Главного управления землеустройства и земледелия. Причем Совет министров высказал пожелание, чтобы «на рассмотрение Совета были внесены лишь те вопросы, по коим в Совещании не последует соглашения»10.

Разногласия в Совещании возникли в следующих отделах: правительственный надзор за земскими и городскими учреждениями (отд. П), компетенция (отд. Ш), особые исполнительные органы (отд. IV), городское представительство (отд. VI) и земские и городские финансы (отд. VIII). Некоторые разногласия были несущественными и носили, скорее, редакционный характер, а некоторые были весьма значительными. Что касается правительственного надзора, несогласие вызвали пункты 4 и 5, касающиеся роспуска земского собрания или городской думы. Представители МВД считали, что «в случаях: 1) бездеятельности земства или города, угрожающей народным бедствием; 2) оставления ими без удовлетворения потребностей населения в насущнейших мероприятиях по благоустройству и 3) длительного расстройства земского или городского хозяйства или финансов - Совету министров, с Высочайшего соизволения, предоставляется заменить земское или городское управление управлением правительственным на срок не свыше трех лет»11. Этому управлению должны принадлежать все права земского или городского управления, кроме права увеличения обложения против постановлений земских собраний и городских дум. Остальные члены Совещания высказали точку зрения, что «в случаях устранения при роспуске земского собрания или городской думы и избранных ими исполнительных органов, органы эти замещаются лицами по назначению от Правительства, впредь до открытия действий вновь избранных собрания или думы, но не долее, чем на 6 месяцев»12.

Возникли расхождения в вопросе о компетенции земского и городского самоуправления, а именно в параграфах «Пути сообщения» и «Строительное дело», но так как эти расхождения были исключительно редакторского или экономического толка, подробно на них останавливаться не имеет смысла.

Разногласия в отделах об исполнительных органах и финансах земского и городского самоуправления также не носят принципиального характера.

Самым важным отделом является, безусловно, «Городское представительство». Первоначальный проект МВД предусматривал первым пунктом следующее: «а) В видах расширения круга лиц, участвующих в городских выборах, понизить на половину избирательный ценз по владению недвижимостью, на один разряд по уплате повинностей за производство торговли и промыслов и в соответствие с этим предоставить избирательное право уплачивающим государственный квартирный налог, в размере не менее 1 % стоимости или 10 % доходности по городской оценке недвижимого имущества, владение коим дает право участия в выборе гласных; б) Ныне же передать городам квартирный налог с высших разрядов квартиронанимателей, коим предположено предоставить право участия в городском представительстве»13.

Все члены Совещания согласились с этим пунктом, кроме представителей министерства финансов и Государственного контроля, которые высказались за предоставление избирательных прав высшим

разрядам квартиронанимателей, но без немедленной передачи квартирного налога. На первый взгляд данное разногласие кажется малосущественным, однако именно вопрос о передаче государственного квартирного налога в ведение городских дум стал камнем преткновения при попытке частичной реформы Городового Положения в конце 1890-х гг.14 Тогда Министерство финансов было готово поступиться казенным доходом от государственного квартирного налога при условии, что часть квартиронанимателей получит избирательные права на выборах в городскую думу. Но ввиду начавшихся внешнеполитических осложнений на Дальнем Востоке Министерство финансов посчитало, что передача этого налога в данный момент неосуществима, после чего вопрос об участии квартиронанимателей в городских выборах был закрыт.

Узнав о начале работы Совещания, многие городские думы возбудили ходатайства «о передаче разработанного в МВД проекта нового Городового положения на рассмотрение городских дум губернских городов» перед внесением его в Государственную думу. С марта 1907 г. по июнь 1908 г. в ГУМХ МВД поступили ходатайства Саратовской, Уфимской, Тамбовской, Курской, Рижской, Орловской, Тульской, Владимирской, Костромской, Ярославской, Новгородской, Ревельской, Ростовской, Каменец-Подольской, Полтавской, Виленской, Воронежской, Рязанской, Санкт-Петербургской, Харьковской, Витебской, Калужской и Таганрогской городских дум15. Однако ответа на эти ходатайства думы не получили, о чем свидетельствует следующий документ. В докладе городской управы Новгорода городской думе 18 февраля 1910 г. говорилось, что, не получив ответ на ходатайство 1907 г., «городское управление в декабре месяце прошлого 1909 г. обратилось в справочный отдел при Совете по делам местного хозяйства Министерства Внутренних дел, который в том же декабре за № 3261 сообщил, что Министерством Внутренних дел окончательно еще не выработан законопроект нового Городового положения, в виду чего и не возбуждался вопрос о передаче такового на обсуждение городских общественных управлений.

После этого в № 3 за текущий 1910 г. журнала «Городское дело» появилась заметка, что по сведениям, полученным редакцией «Городского дела», предположения Министерства Внутренних дел об общей реформе Городового Положения до сих пор не вышли из стадии личных переговоров и собирания справок. Министерство ожидает результатов опыта с новым Городовым Положением в Царстве Польском с тем, чтобы в случае успеха последней реформы произвести те же принципы и на всем пространстве Империи»16.

Кроме программного документа «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений», принятого Советом министров в 1907 г., правительство разработало в рассматриваемый период еще один крупный проект - проект Городового Положения для городов губерний Царства Польского, который рассматривался как прообраз будущей городской реформы во всей России.

В то время как в большинстве внутренних губерний России было введено общественное самоуправление, польские города с 1866 г. управлялись магистратами - правительственными учреждениями, чиновники которых назначались администрацией. Такая ситуация неблагоприятно отражалась на состоянии городского хозяйства в городах Привислинского края. Законопроект о введении в польских губерниях Городового положения 1892 г. был выработан по высочайшему повелению от 6 июня 1905 г., а в 1906 г. представлен министру внутренних дел. В 1907 - 1910 гг. документ рассматривался в Совете министров, Особом совещании при Министерстве внутренних дел, Совете по делам местного хозяйства. 29 мая 1910 г. Данный законопроект был внесен министром внутренних дел в Государственную Думу17.

Воспроизводя во многих частях действующее Городовое Положение, правительственный проект вносил в него ряд существенных изменений, касающихся городских выборов, устройства учреждений городского управления, городских финансов и надзора за деятельностью городского общественного управления18.

Городовое Положение 1892 г. давало право участия в городском общественном управлении лишь владельцам недвижимых имуществ определенной стоимости, по оценке для взимания городского сбора, и владельцам сравнительно значительных торгово-промышленных предприятий (ст. 24). Законопроект о преобразовании управления городов в губерниях Царства Польского расширял круг лиц, могущих принять участие в городских делах, вводя в него всех владельцев недвижимых имуществ в пределах города и допуская к участию в городских делах квартирохозяев, платящих в пользу города добавочный к государственному квартирному налогу сбор (Глава 3. Об избрании гласных думы) . Означенный городской сбор представлял собой процент от государственного квартирного налога, устанавливаемый городской думой, которая, в свою очередь, сообщала размер процента казенной палате. Этот сбор мог колебаться в пределах от 25 до 100 %19. Данное правило было разработано специально созданной финансовой комиссией по проекту Городового Положения для городов губерний Царства Польского.

Пока думы не были сформированы и суммы налогов не были определены, действовал следующий пункт из «Правил о введении в действие Городового Положения для городов губерний Царства Польского» : «Впредь до образования городских дум и до установления ими в доход города сборов с недвижимых имуществ и квартирохозяев, право голоса при избрании гласных предоставляется владельцам городских недвижимых имуществ, обложенных государственным налогом, а в городах, где введено Положение о государственном квартирном налоге, сверх того и квартирохозяевам, занимающим жилые помещения, наемная стоимость которых для обложения указанным налогом установлена: в городах с населением более 700 000 жителей - свыше 360 рублей, с населением более 250 000 - свыше 180 рублей, с населением более 50 000 - свыше 144 рублей, с населением более

Данный законопроект изменял правовой статус женщин на выборах в городские думы: «Наиболее существенным изменением... является предоставление избирательного права и женщинам - владелицам недвижимого имущества, причем женщинам предположено дать право: А) зачитывать свой имущественный ценз в ценз сына или мужа, б) уполномочивать по своему цензу участвовать в выборах сына или мужа и в) в отличие от действующего Городового Положения, - самим участвовать непосредственно в выборе гласных думы, но лишь не быть избираемыми»21. К выборам также допускаются военные чины армии и флота.

Для избрания гласных избиратели делились на три курии: первая из русских, вторая из евреев и третья из остальных обывателей. К еврейской курии должны были быть отнесены все лица, рожденные в иудействе безотносительно к тому, приняло ли данное лицо христианство или нет. Для обеспечения русского представительства в городской думе первой курии предоставлялось избрание одного гласного во всяком случае, если в составе ее не менее пяти избирателей22. Сами выборы гласных должны были проводиться не баллотировкой шарами, а путем подачи записок.

Законопроект повышал также число гласных в составе думы, определяя наименьшее в тридцать и наибольшее, для крупных городов, - в сто шестьдесят (Глава 4. О городской думе). Председательство в думе возлагалось на особо избираемое думою на один год лицо, утверждаемое в должности правительственной властью. Круг ведомства городской думы был определен в пределах Городового Положения 1892 г., только в отношении порядка переложения некоторых натуральных повинностей домовладельцев в денежные существовало одно отличие: городской думе предоставлялось право относить выполнение некоторых натуральных повинностей на особые сборы с владельцев недвижимых имуществ вне всякой зависимости от соглашения с ними.

Сохранялись исполнительные комиссии, которые были подчинены управе и от нее получали указания в своей деятельности (Глава 5. О городской управе и других исполнительных органах городского общественного управления). Председателем исполнительной комиссии назначался кто-либо из членов управы по ее выбору.

В отношении евреев существовало следующее ограничение: процент членов управы евреев не должен был превышать соответствующий процент гласных евреев в составе городской думы. Евреи, согласно законопроекту, не могли занимать должности городского секретаря и секретаря управы (Ст. 109 главы 6. О порядке замещения должностей в условиях городской общественной службы).

Должностным лицам городских общественных управлений присуждались права государственной службы (ст. 115 главы 6).

Особо нужно сказать о языке, на котором должно было вестись делопроизводство. Предполагалось «а) более ясно выразить господствующее положение русского языка, как языка государственного, не только в сношениях городского общественного управления с правительственными и частными учреждениями и лицами, но и во всем вообще внутреннем делопроизводстве, и б) определить положение польского языка, как языка лишь вспомогательного»23.

Принципиально важный пункт - о городских доходах (Глава 9. О сборах в пользу города). Законопроект распространял на города края действующие во внутренних губерниях правила о городских сборах, сохраняя в то же время и некоторые местные сборы. Вместо главной статьи доходов внутренних городов - оценочного сбора - устанавливался особый добавочный к государственному налогу с городских недвижимых имуществ. Кроме того, устанавливались следующие сборы: с находящихся в пределах городских земель участков сельскохозяйственного пользования, дополнительный сбор к государственному квартирному налогу, сбор с увеселений и зрелищ, с привозимого в город мяса в тех городских поселениях, где имеются скотобойни, сбор за выдачу и засвидетельствование актов гражданского состояния лицам нехристианских вероисповеданий.

Что касается правительственного надзора за деятельностью общественных управлений городов Привислинского края, его объем был сужен по сравнению с Городовым Положением 1892 г.: он сохранялся только в отношении законности действий городского управления. Но законопроект устанавливал новые меры к восстановлению нарушенного порядка в делах городского управления (Глава 12. О мерах, применяемых к городскому общественному управлению в чрезвычайных ситуациях).

Правительственной власти предоставлялись следующие полномочия: право принимать меры к выполнению обязательных повинностей, если общественным управлением, несмотря на напоминания, не будет сделано соответствующих распоряжений по их исполнению, распускать думу до истечения срока ее полномочий и заменять общественное управление непосредственным правительственным управлением.

В таком виде законопроект о преобразовании управления городов в губерниях Царства Польского был внесен в Государственную Думу, где претерпел некоторые изменения, о которых будет сказано в соответствующем параграфе.

Советская историография оценивала расширение городского представительства в этом проекте следующим образом: «В действительности правительство и правые соглашались на предоставление в Польше избирательных прав не только домовладельцам, но и квартиронанимателям лишь потому, что иначе русское население, состоявшее в основном из чиновников, вообще не было бы представлено в городских думах» . Однако это утверждение кажется очень категоричным, особенно, если вспомнить, что возможность предоставления избирательных прав квартиронанимателям во всей Империи обсуждалась в правительственных кругах еще с 1890-х гг.

Таким образом, в рассматриваемый период по инициативе правительства было составлено два крупных документа, в которых были намечены пути преобразования городского самоуправления и которые будут отправной точкой для последующего реформирования в этой области. Однако правительство предпринимало меры не только в области разработки новых масштабных реформаторских проектов, но решало повседневные вопросы, и изучение того, в каком ключе они решались, позволит сделать вывод о характере деятельности правительства в данной сфере.

В период с 1906 по 1913 гг. в МВД поступило несколько ходатайств городских дум об изменении избирательного ценза. Не дожидаясь нового пересмотра Городового положения, некоторые городские думы пытались изменить ситуацию с городским представительством, используя возможности, имеющиеся в законодательстве. Существовал очень действенный способ расширить круг городских избирателей на выборах в городскую думу - понизить избирательный ценз. При проведении городской контрреформы для всех категорий городов в 1893 г. был определен имущественный ценз и в МВД был составлен список городов, приравниваемых в отношении имущественного ценза для избирателей к городам губернским, областным и входящим в состав градоначальств, т.е. городов с высоким имущественным цензом. Основанием для занесения города в этот список был высокий уровень его экономического развития. Теперь же можно было официально добиваться исключения города из означенного списка, приводя в качестве аргумента слабый уровень социально-экономического развития, подтвержденный, безусловно, документальными данными.

24 марта 1906 г. П.А.Столыпин, занимавший должность Саратовского губернатора, передал в МВД ходатайство Хвалынской городской думы об уменьшении определенного в г. Хвалынске избирательного ценза с 1000 рублей до 300 рублей25. Мотивы для возбуждения ходатайства были высказаны следующие: «Созданные городовым положением, издания 1892 г., условия представительства в городском общественном управлении не могут быть признаны нормальными - особенно в настоящее время при осложнившихся жизненных потребностях и запросах времени: несовершенства избирательной системы очевидны, и городовое положение требует коренного пересмотра и изменения.

При городской Думе образуется множество исполнительных и подготовительных комиссий, в состав многих из них входят лишь одни гласные, а потому, вследствие малочисленности гласных, в состав комиссий избираются одни и те же лица, почему они за недостатком свободного времени и досуга не могут относиться к делу с должным вниманием.

Бесправное положение почти всего городского населения, совершенно лишенного права участия в городском общественном и хозяйственном управлении, в избрании городских должностных лиц и контролирования городского хозяйства и общественных средств, породило глухую вражду между малоимущественным классом городского населения и более состоятельным классом.

Такое враждебное отношение к представителям городского общественного управления обострилось и стало заметным в последнее время»26.

Передавая ходатайство, губернатор полностью поддержал мнение Хвалынскои думы: «Об изложенном, согласно ст. 102 Гор. Пол. 1892 г., представляя на благоусмотрение Вашего Высокопревосходительства, докладываю, что приведенное ходатайство Хвалынскои Городской Думы я со своей стороны полагал бы признать подлежащим удовлетворению, так как существующий ныне для города Хвалынска избирательный ценз в 1000 р. представляется действительно высоким и несоответственным общему экономическому положению города, торговля и промышленность коего за последнее время значительно ухудшилось»27.

11 апреля 1906 г. Главное Управление по делам местного хозяйства МВД в лице его начальника С.Н.Гербеля ответило П.А.Столыпину отказом: «И<мею> ч<есть> уведомить В<аше> Пр<евосходительст>во, что я нахожу ходатайство Хвалынскои город<ской> Думы не подлежащим в наст <оящее> время удовлетворению, в виду предстоящего в исполнение Высоч<айшего> Указа 12 декабря 1904 г. пересмотра ныне действующего Город <ового> Положения» . Однако через 2 месяца дело было пересмотрено, и П.А.Столыпин получил от С.Н.Гербеля другой ответ: «На основании прим<ечания> 1 к ст<атье> 24 Гор<одового> Пол<ожения>1892 г. бывшим Мин<ист>ром Вн<утренних> Дел Статс-Секретарем Дурново гор<од> Хвалынск был включен 30 мая 1893 г. в список городов, приравниваемых в отношении имуществен<ного> ценза для избирателей к городам губ<ернским> и входящим в состав град<оначаль>ств.

В настоящее время Хвалынская гор<одская> Дума возбудила ход<атай>ство о понижении избирательного ценза в гор<оде> Хвалынске с 1000 р. до 300 р.

Рассмотрев это ход<атай>ство и приняв в соображение, что существующий для Хвалынска избирательный ценз в 1000 р. представляется действительно высоким и несоответственным общему экономическому положению города, торговля и промышленность коего за последнее время значительно ухудшились, я признаю возможным исключить гор<од> Хвалынск из упомянутого выше списка, о чем имею честь уведомить Ваше Прев<осходитель>ство, для зависящих распоряжений»29. Таким образом, МВД пошло навстречу пожеланию Хвалынской городской думы и само предложило законодательную формулу для решения этого вопроса.

Костромской губернатор представил 24 января 1908 г. в МВД ходатайство Ветлужской городской думы об уменьшении имущественного ценза для выбора гласных городской думы с 300 рублей до 100, затрудняясь высказать свое мнение. 25 июня 1908 г. из бюро ГУМХ МВД последовал ответ: «Отдел городского хозяйства... отвечает Ветлужской городской думе, что возбужденное ею ходатайство об уменьшении имущественного ценза для выборов гласных городской думы с 300 руб. до 100 руб., как касающееся общаго вопроса о городском представительстве, будет принято в соображение при предстоящем пересмотре действующего Городового Положения» . Надо заметить, что Ветлуга была единственным городом из категории городов с маленьким населением (до 10 тыс. чел.), возбудившим подобное ходатайство, и отказ МВД в данном случае не может в целом характеризовать правительственную позицию в этом вопросе. Ходатайства более крупных городов о понижении избирательного ценза были, за редким исключением, удовлетворены.

Ходатайство г.Вольска Саратовской губернии от 27 августа 1909 г. о понижении ценза с 1000 рублей до 300 было удовлетворено в том же порядке, что и ходатайство Хвалынской городской думы: город Вольск был исключен из списка городов, приравниваемых в отношении имущественного ценза для избирателей к городам губернским, областным и входящим в состав градоначальств31. Однако быстрое и положительное решение этого вопроса, возможно, связано с вмешательством П.А.Столыпина, сменившего к тому времени должность Саратовского губернатора на должности председателя Совета министров и министра внутренних дел, о чем свидетельствует благодарственная телеграмма в его адрес: «Общество мещан города Вольска приносит благодарность Вашему Высокопревосходительству за то участие которое вы проявили в деле понижения избирательного ценза в городскую думу. Мещанский староста Якимшин» .

МВД удовлетворило и ходатайство Феодосийской городской думы о понижении избирательного ценза, переданное через Таврического губернатора 25 января 1913 г : Феодосия была исключена из упомянутого выше списка34.

Однако если некоторые думы ходатайствовали о понижении имущественного ценза, чтобы расширить круг избирателей, были случаи, когда в МВД попадали ходатайства о повышении ценза. Так, в представлении Киевского, Подольского и Волынского генерал-губернатора от 3 сентября 1909 г. говорится: «Подольский губернатор возбудил ходатайство об отнесении города Винницы в отношении имущественного ценза для городских избирателей к числу уездных городов, приравниваемых к губернским... Со времени введения в г. Виннице общественного управления, состав местной Городской Думы комплектуется по преимуществу из мещан, ведущих крестьянский образ жизни,

малограмотных или совершенно неграмотных и лишенных элементарного чувства общественности... При таких условиях выход из создавшегося в г. Виннице положения, по мнению Подольского Губернского начальства, возможен единственно путем повышения минимального избирательного ценза с 300 до 1000 руб., т.е. до нормы, установленной для губернских и более значительных уездных городов, ибо такая мера, несомненно повысила бы культурный уровень личного состава городской думы»35.

Сам Киевский, Подольский и Волынский генерал-губернатор не поддержал мнение Подольского губернатора: «Рассматривая... затронутый вопрос с общей точки зрения, я не могу признать проектируемое Подольским Губернским начальством, в видах привлечения в число городских гласных лиц более или менее просвещенных, повышение избирательного имущественного ценза желательным и безусловно целесообразным. Правда, мера эта до некоторой степени ослабила бы нежелательный элемент в думе, но в то же время она ограничила бы выборную среду узким кругом наиболее состоятельных городских домовладельцев и вместе с тем стояла бы в противоречии с ясно выразившимся в последнее время общим стремлением расширить доступ в число городских гласных не только из домовладельцев, но вообще из среды городских обывателей участие которых в городских делах признавалось бы полезным путем установления, помимо имущественного, также и образовательного ценза и, на мой взгляд, установление такого ценза находит оправдание как в общих соображениях, так и в указаниях опыта. В виду этого поддерживать означенное ходатайство Подольского Губернского Начальства я не нахожу возможным»36.

Начальник ГУМХ МВД С.Н.Гербель 30 января 1910 г. ответил Киевскому, Подольскому и Волынскому генерал-губернатору: «возбужденное Подольским губернатором ходатайство... я нахожу, согласно с заключением Вашего Высокопревосходительства, не подлежащим удовлетворению»37. Таким образом, МВД выступило против ограничения городского представительства.

Еще одно ходатайство о повышении избирательного ценза было возбуждено тремя гласными городской думы Иваново-Вознесенска и передано в МВД через Владимирского губернатора 25 сентября 1910 г. Ни Владимирский губернатор, ни МВД не поддержали этог шаг - ходатайство не было удовлетворено38.

Подводя итоги, можно констатировать следующее: за весь период с 1904 по 1917 гг. почти все ходатайства о понижении избирательного ценза на выборах в городскую думу были удовлетворены. Хвалынск в 1906 г., Вольск в 1909 г. и Феодосия в 1913 г. были исключены из списка городов, приравниваемых в отношении ценза для избирателей к городам губернским, областным и входящим в состав градоначальств, избирательный ценз в этих городах был понижен с 1000 рублей до 300. Только Сызрани было отказано в удовлетворении подобной просьбы39. Ходатайства о повышении избирательного ценза в городах Винница и Иваново-Вознесенск были отклонены. Таким образом, МВД охотно поддерживало расширение круга городских избирателей, используя возможности в существующем законодательстве, и ни в коем случае не поощряло ограничение городского представительства.

В целом изученный материал позволяет констатировать следующее. В рассматриваемый период правительство наметило определенную программу своих действий в области городского самоуправления, которая заключалась в стремлении расширить круг городских избирателей, ограничить правительственный надзор за деятельностью органов городского самоуправления и ввести Городовое положение в тех частях Империи, где его до той поры не существовало. Однако пока эти начинания были в большей степени законодательной теорией, конкретное воплощение которой должно было произойти в последующие годы.

2. Вопросы городского самоуправления в деятельности Государственной думы

Революционные потрясения 1905 г. заставили правительство обратиться ко многим назревшим проблемам современности. Значительных перемен общество ожидало от деятельности первого представительного органа в истории Российской империи - от Государственной думы. Государственные думы первого и второго созывов просуществовали крайне недолго, однако уже в них было уделено значительное внимание проблеме реформирования городского самоуправления, и инициатива в этом вопросе исходила от депутатов партии народной свободы.

В первой Государственной думе особая подкомиссия при парламентской фракции кадетов разработала проект Городового Положения40, который не получил дальнейшего движения из-за роспуска Думы. Проект предусматривал реформу городского самоуправления России на широких демократических основаниях. Во-первых, расширялась компетенция органов городского общественного управления, к которой относилось заведование всеми городскими имуществами, капиталами, оброчными статьями, сборами, общественным хозяйством вообще, его благоустройством, личной и общественной безопасностью, а также всеми делами местной общественной жизни, поскольку «они не противоречат общегосударственным законам и установлениям».

Во-вторых, проектировался принцип самостоятельности городских общественных управлений с предоставлением государственной власти права наблюдения только за законностью их действий. В-третьих, проект предусматривал широкое избирательное право, приближающееся к всеобщему: право участвовать в выборах и быть избранным в гласные Думы имел всякий городской обыватель без различия пола, национальности и вероисповедания, если он русский подданный, достиг 21-летнего возраста и прожил в городе не менее 6 месяцев до дня выборов или, не проживая в городе, имел в нем недвижимое имущество и уплачивал в год выборов какой-нибудь городской налог.

В-четвертых, устранялись нормы, ограничивающие принцип выборности должностных лиц общественного управления, и на вступление в должность никакого утверждения со стороны администрации не требовалось.

И, наконец, в-пятых, разрешение разногласий между правительственной властью и органами самоуправления должно было происходить в судебном порядке.

Во второй Государственной думе комиссия по местному самоуправлению парламентской фракции партии народной свободы выработала проект закона о выборах гласных в городские думы, который был одобрен фракцией для представления в Думу, но за роспуском Думы представлен нее был. Общее положение этого проекта - о широком избирательном праве - было заимствовано из предыдущего, и детально оговаривались особенности самой процедуры выборов41.

Надо отметить, что принципы, обозначенные кадетами в этих двух проектах, будут последовательно защищаться представителями этой партии и в третьей, и в четвертой Государственных думах.

Деятельность третьей Государственной думы в области городского самоуправления велась по следующим направлениям. Самыми значимыми были, безусловно, законопроекты и законодательные предположения, касающиеся коренного или частичного пересмотра Городового Положения 1892 г., в частности, законодательное предположение 52 членов Государственной думы об изменении городского избирательного закона. Проблема городского представительства была крайне актуальной после революции, поставившей на повестку дня вопрос о правовом равенстве всех граждан, независимо от их социального и имущественного положения. Однако именно эта часть законопроектов требовала наиболее тщательного рассмотрения и зачастую встречала довольно сильное сопротивление консервативных и даже умеренных сил.

Значительная часть законопроектов предусматривала распространение Городового Положения на те города и области, в которых не было городского общественного самоуправления, и в этих проектах политический аспект проблемы неотделим от экономического.

Ряд законопроектов улучшал финансовое положение городских дум и управ. Законопроекты в области городского благоустройства носили исключительно экономический характер, поэтому для данной работы они имеют второстепенное значение. Законопроектов, расширяющих права городских общественных управлений, было немного, и, в основном, они касались только налогообложения или освобождения городских управлений от несения тех или иных расходов.

Во вторую сессию Государственной думы третьего созыва была образована комиссия по городским делам по предложению представителей Союза 17 октября. 4 мая 1909 г. в общее собрание поступило особое заявление 55 членов Государственной думы об избрании этой комиссии в составе 45 человек. Первым подписавшимся под этим заявлением был А.И.Гучков, которому и было предоставлено слово для обоснования необходимости этой меры: «Позвольте, гг., в нескольких словах мотивировать, почему мы, группа депутатов, избранных городами, внесли вам предложение об образовании особой комиссии для рассмотрения вопросов, касающихся городов. До сих пор мы несколько стеснялись занимать ваше внимание нашими нуждами, потому что находим, что Государственная Дума обременена массой других более неотложных, более насущных вопросов. В настоящее время, когда значительная часть работ сделана, мы позволяем себе обратиться к вам с ходатайством о том, чтобы вы разрешили нам образовать комиссию, в которую передавались бы вопросы, касающиеся интересов городов. Целый ряд законодательных предположений уже имеется на вашем рассмотрении, но ждет только вашего постановления о направлении этих вопросов в ту или иную комиссию... Если вы примете еще во внимание, что Правительство обещало нам внести законопроект о введении городского самоуправления в городах Царства Польского, что имеется в виду внесение законопроекта об отделении городов от земств, то вы увидите, что у этой комиссии, уже с самого начала, будет значительная работа. В виду этого я и прошу вас постановить об образовании особой комиссии, как сказано в нашем заявлении из 45 членов, по вопросам, касающимся городского благоустройства»42.

После выступления А.И.Гучкова представитель фракции умеренно-правых П.Н.Крупенский предложил образовать данную комиссию в составе 33 человек, но голосованием было поддержано первоначальное предложение - о 45 членах комиссии43. В Государственной думе установилась практика в основном пропорционального распределения мест в комиссиях между фракциями. Принципы представительства всех фракций не были нигде закреплены и их соблюдение зависело от доброй воли думского большинства. Первым председателем комиссии по городским делам стал октябрист граф Э.П.Беннигсен, бывший чиновник особых поручений при главноуправляющем землеустройством и земледелием, гласный Новгородского губернского земского собрания и петербургской городской думы, крупный землевладелец. Комиссия имела от 3 до 18 заседаний в сессию, и за время действия третьей Думы не успела рассмотреть 2 законопроекта44.

При анализе деятельности третьей Государственной думы необходимо помнить о действии так называемого октябристского маятника, который оказал влияние и на обсуждение проблем городского самоуправления.

Исчерпывающая его характеристика дана А.Я.Аврехом: «Бросается в глаза, что ни одна из помещичье-буржуазных партий, не говоря уже о левых, которых было ничтожно мало, не имела в Думе абсолютного большинства. Большинство зависело от октябристов. В случае, если они голосовали совместно с правыми, создавалось право-октябристское большинство, при голосовании с прогрессистами и кадетами - октябристско-кадетское. Таким образом, октябристы в третьей Думе становились тем же самым, чем были кадеты в первых двух Думах - партией «центра», главной партией, решавшей судьбу думских голосований»45. Эта тактика была очень выгодна царизму: с одной стороны, право-октябристское большинство должно было осуществлять «охранительные» функции, проводя в жизнь карательно-полицейские законопроекты, и умерять запросы октябристов и кадетов по части реформ, а с другой, октябристско-кадетское большинство должно было обеспечить проведение тех незначительных преобразований, на которые соглашалось правительство.

Депутаты от Союза 17 октября возглавляли комиссии, в которых рассматривались проекты, связанные с городским самоуправлением. Кроме уже упоминавшегося гр. Э.П.Беннигсена, возглавившего комиссию по городским делам, председателем финансовой комиссии, куда также направлялись законодательные предположения, касавшиеся жизни городов, был избран октябрист Г.Г.Лерхе, а в комиссии по направлению законодательных предположений председательствовал видный деятель октябристской партии Н.И.Антонов.

Самыми активными в решении насущных проблем городского самоуправления в третьей Думе были кадеты, которые с самого начала деятельности Государственной думы в России имели обширную программу пересмотра Городового Положения 1892 г. Однако они встречали существенное противодействие со стороны представителей правых партий и, особенно, октябристов: предметом основного разногласия октябристов с партией народной свободы была знаменитая «четыреххвостка» - всеобщее, прямое, равное и тайное избирательное право. Кадеты считали всеобщее избирательное право на выборах в городские думы действенным способом повысить эффективность деятельности органов городского самоуправления, тогда как октябристы, в определенной мере солидарные с правительством, полагали, что основой городского избирательного права должен быть налоговый или имущественный ценз.

27 июня 1908 г. было внесено законодательное предположение 52 членов Государственной думы «Об изменении городского избирательного закона», которое подписали 33 кадета, 7 прогрессистов, 1 октябрист, 8 трудовиков и 3 депутата от мусульманской фракции, в числе подписавшихся были видные деятели кадетской партии - П.Н.Милюков, А.И.Шингарев, М.В.Челноков, М.С.Аджемов, В.А.Маклаков и др46. «Полагая, что в настоящее время, когда все население нашей страны, хотя и с некоторыми правоограничениями, призвано к участию чрез своих представителей в высшем законодательном, бюджетном и контрольном управлении всем государством, олигархический строй городских дум, ведающих лишь ближайшие, всем непосредственно доступные вопросы, не переходящие за черту данного города, сохранился лишь как потерявший смысл пережиток иной эпохи, мы находим, что изменение или, вернее, издание нового закона о выборах гласных в городские думы есть самая назревшая очередная задача законодательства»47, - так авторы проекта мотивировали собственную инициативу.

Общие положения этого документа сводились к следующему. Во-первых, планировалось предоставить активное избирательное право всем русским подданным, достигшим 21 года (за немногими специально оговоренными исключениями) и прожившим в данном городе не менее 6 месяцев.

Во-вторых, было предложено наделить избирательными правами лиц женского пола: «участие их в местных хозяйственных делах весьма желательно, не отрицается уже многими законодательствами других государств и является первою стадией приобретения женщинами публичных прав» .