Городское самоуправление в России после прихода к власти большевиков (конец 1917 - начало 1918)

Слияние городских исполкомов с уездными фактически означало, что горсовет, как орган управления и самоуправления особыми территориальными образованиями -- городами, ликвидировался. В ряде городов, например, в Туле, городские советы в хозяйственном отношении бездействовали с конца 1917 г., потому что в них были сильны позиции умеренных социалистов, не признававших власть советов и не желавших осуществлять властные функции и дело самоуправления. Как отмечалось в анкете, заполненной представителем Тульского губисполкома в ноябре 1918 года, «...По причинам политического характера при городском совете хозяйственных отделов не было. Совет переизбирается...» . В докладе контрольно-ревизионной комиссии НКВД сообщалось, что вследствие меньшевистского засилья в- горсовете «...Губисполком явился, в общем, горисполкомом, так как вся работа губисполкома направилась, главным образом, по линии управления городом...» ' . В значительной части городов горсоветы были упразднены в конце 1918 - 1919 г. Как указывало НКВД, к 7 ноября 1918 г. на территории, подконтрольной советской России, возник 121 городской совет, в том числе в Московской губернии действовал 1 городской совет, в Вятской - 3 горсовета, а в Тульской губернии - 2⁷⁴⁷. К концу 1919 г., по данным НКВД, действовало только 77 городских советов, из них 27 в губернских и 50 в уездных городах. В 7 губернских городах горисполкомы слились с губернскими, а сами городские Советы прекратили свою деятельность. В оставшихся 27 городах горсоветы функционировали, но в 10 из них горисполкомы были объединены с уездными И' губернскими, в оставшихся 17 губернских городах при сохранении отдельных городского и губернского исполкомов были объединены некоторые отделы. В уездных городах к концу 1919 г. объединилось большинство Советов и исполкомов. Из 268 уездных городов только в 50 имелись горсоветы, причем исполкомы были лишь в 17 городах.

Широко распространившаяся ликвидация городских советов была одним из проявлений ослабления территориальной организации управления, основанной на идее о том, что каждая обособленная административно территория: город, уезд, губерния, должны иметь избираемый местным населением орган, управляющий делами этой территории в интересах этой территории и её населения. Усиливались сословно-классовый и производственный принципы формирования органов местной власти. Так, выборы в Советы, как отмечал М.Ф. Владимирский, осуществлялись по производственным (по хозяйственным и профессиональным) организациям, а не по «чисто искусственным территориальным участкам»⁷⁴⁹. Несмотря на то, что советы назывались городскими, формировались они не всегда по территориальному принципу. Так, в состав сформированного в июле 1918 г.

Котельнического городского совета вошли рабочие спичечной фабрики, расположенной в Котельническом уезде, в деятельности городского совета стали участвовать 4 делегата Гостовского завода, расположенного на расстоянии 100 километров от Котельнича . Слияние городских и уездных исполкомов (как в Котельниче до июля 1918 г.), а иногда и советов (как в Серпухове), также вело к нарушению принципа территориальной организации управления.

Как справедливо отмечал в своей брошюре Т. Сапронов, последствия предпринятых мер были противоречивы: «...городские советы передавали губисполкому и уисполкому по принадлежности не только власть, но и непосредственное управление хозяйством города. Само хозяйство города, не имея своего органа управления, страдало от этого, но зато общее дело революции выигрывало» . Потребность достижения победы в разгоравшейся гражданской-войне заставляла поступиться теми принципами советской организации-, которые провозглашались большевиками.

2. Реорганизация системы управления муниципальным хозяйством в 1918 г.

Задача выхода из кризиса, в котором оказалось городское хозяйство, оставалась в 1918 г. актуальной. От эффективной хозяйственной деятельности местных советов зависело, сможет ли Советская власть удержать завоёванные позиции, оправдать надежды простого населения. Поэтому важными были вопросы организации внутри местных советов системы органов, которые смогли бы успешно справиться с управлением муниципальным хозяйством. Недостатки в организации управления городами проявились в непродуманности и неотлаженности механизма управления, что было естественным в первый год после взятия власти.

Никаких указаний, распоряжений или рекомендаций создания в рамках советов особых муниципальных, городских отделов или коллегий, по самоуправлению в регионы не направлялось. Наоборот, в борьбе с левоэсеровской идеей сохранения автономной обособленности муниципальной организации НКВД советовал распределять функции городских самоуправлений между соответствующими отделами советов. Тем не менее, отделы с похожими на вышеперечисленные названиями возникли почти во всех городских или уездных советах. Если новыми органами городского самоуправления стали советы, то обширное муниципальное хозяйство, функции самоуправления после ликвидации демократических органов в думской форме оказывались в непосредственном ведении муниципальных отделов советов. Основу сотрудников таких отделов составлял аппарат бывших городских самоуправлений, финансирование отделов- осуществлялось по особым, муниципальным сметам, зачастую составленным ещё демократическими, составами дум, сохранялись прежние механизмы организации работы.

Центральная- власть весной-летом; 1918 г. не обращала внимания, на возникновение и функционирование этих отделов, прямых наследников. Ликвидированной системы городского самоуправления в* думской форме. В конце июля 1918 г. новым заведующим отделом местного хозяйства НКВД был назначен Б.М. Эльцин, являвшийся делегатом 1-го Всероссийского съезда председателей- губернских советов и заведующих губернскими.

Отделами управления от Уфимской губернии: Ещё на съезде в заседании 30 июля 1918 г. он сформулировал свои предложения об организации-власти на местах, предложив строить её «по образцу земского управления»:

«Советская Республика органически; по самой конституции своей не в смысле формальном, юридическом, а в смысле существахтроя¹ предлагает в области организации внутреннего, быта (...) самую широкую, так называемую «Земскую автономию»''⁵². С приходом Б.М. Эльцина НКВД озаботился проблемами управления городским хозяйством. В октябрьском номере журнала «Вестник НКВД» заведующий отделом местного хозяйства

Б. Эльцин констатировал, что «При организации Советов на местах многие Советы совершенно игнорировали организацию бывших земского и городского хозяйства или организовывали эти хозяйства совершенно неправильно, относя их к другим комиссариатам или совнархозу. Некоторые Советы по-прежнему, производя деление на земские и городские хозяйства, относили каждое порознь к отдельным комиссариатам, часто земское -- к совету народного хозяйства, городское - городскому совету народного хозяйства, забывая, что совнархоз должен прежде всего ведать национализированные, государственные предприятия, но никак не местные коммунальные». Отметив «неправильное истолкование на местах лозунга единства управления органов», Б. Эльцин нашёл, что всё же «...хозяйственная жизнь на местах сама по себе просачивалась и искала себе осуществления и упорядочения в определенных органах, но опять-таки благодаря неправильно понятым задачам она была направлена подложному пути: запестрели¹ почти повсюду Советы городского хозяйства, хотя по Конституции. Высовнархоза их не должно быть...». Такое- положение представлялось Б. Эльцину «неудачным». Но виноваты в этом, по* его мнению, были сами городские деятели, которые не додумались построить-свою организацию по образцу центральной, где существовал Отдел местного хозяйства НКВД. Б. Эльцин предложил всем исполкомам организовывать на местах «...коммунальные отделы, которые бы, объединяя бывшее земское и городское хозяйство, вели бы его нераздельно, регулировали бы, направляли местную деятельность, проводя на деле рабочую муниципальную политику и преобразуя в социалистическом духе строй, быт, жизнь, экономические навыки и муниципальные производительные отношения...». А со стороны Отдела местного хозяйства его руководитель обещал «...суммировать местные опыты, объединить местную деятельность и всеми мерами способствовать развитию местной муниципальной жизни...» .

Заведующий отделом местного управления НКВД В. Тихомирнов, недовольный чрезмерной вертикальной централизацией и падением на местах роли исполкомов, также выступил за усиление местных советов как органов самоуправления. Констатировав, что на местах «...уничтожаются, сводятся на "нет" основные принципы советской власти -- добровольная, сознательная централизация, самодеятельность масс, инициатива и организация "снизу"...», В. Тихомирнов заявил в вышедшем 1 декабря 1918 г. номере журнала «Власть Советов», что «...настало время упереть на те стороны Советского строя, которые наиболее определённо подчёркивают коммунальный характер его устройства»⁷⁵ . По итогам семинара по вопросам муниципализации, прошедшего в НКВД с 1 по 9 ноября 1918 г., были приняты положения, разработанные Б.М. Эльциным: «...необходимо <...> выделение коммунально-муниципальных отделов (отделов местного хозяйства) в самостоятельные органы при исполкомах»; «...должно быть раз навсегда- разъяснено и внедрено на местах, что задачи этих отделов резко отличаются от задач СНХ...». На основе коммунальных отделов, в соответствии с рекомендациями Б.М. Эльцина, должны были быть сформированы иерархически построенные коммунальные отделы на уровне уездов, губерний. Вершиной иерархической структуры должен был стать центральный коммунально-муниципальный орган - Отдел местного хозяйства НКВД, при котором регулярно должны были созываться съезды муниципальных работников⁷⁵⁵.

Осенью 1918 г. активизируются усилия НКВД по поиску более рациональной организации управления городским хозяйством. Внутри советов, по замыслу Б.М. Эльцина, предлагалось воссоздавать муниципальную организацию, функционально и организационно обособленную от иных отделов совета, но связанную на основе принципа демократического централизма с соответствующими вышестоящими отделами. Место направляющего и координирующего органа, которое в конце 1917 -- начале 1918 г. должен был занять комиссариат по местному самоуправлению, теперь отводилось Отделу местного хозяйства НКВД.

Последовательностью политика центральной власти в этой сфере не отличалась. Спустя всего 2 месяца после заявлений Б.М. Эльцина, на 2-м Всероссийском съезде совнархозов, проходившем в декабре 1918 г., большинство его участников не поддержало действия НКВД. Организация наряду с экономическими органами совнархозов, управлявших хозяйством на местах, коммунальных отделов при местных советах, ведавших земским и городским хозяйством, по мнению большинства съезда, привела к нарушению основной идеи, с которой создавались СНХ: объединить всю хозяйственную жизнь страны, вела «к вредному параллелизму». В итоге было принято противоположное намерениям Б. Эльцина заявление: было решено слить организационно хозяйственный аппарат бывших городских и земских самоуправлений с аппаратом СНХ, для чего, на основе преобразования соответствующего отдела НКВД, при ВСНХ, губернских и уездных совнархозах создавались отделы, местного хозяйства . Во главе этих отделов должны были быть созданы коллегии, организуемые совместно президиумом соответствующего совнархоза и губисполкомом. В губернских городах полновластием в сфере своей компетенции должен был обладать губернский совнархоз. Уездные и городские СНХ, организованные в городах-центрах губерний, подлежали ликвидации. Средства на свою деятельность отделы местного хозяйства по-прежнему должны были получать «путём обложения местного населения».

Но Б.М. Эльцин не сдавался. 21 декабря 1918 г. на заседании Коллегии НКВД большинством голосов после споров были приняты тезисы «Задачи коммунальных отделов», обрисовавшие картину будущего «социалистического преобразования муниципального строя». Констатировав взаимозависимость национализированного и муниципализированного хозяйства, указывалось на необходимость разграничения «предметов и способов ведения государственных и местных органов», задачу провести более или менее точно и определённо грань между муниципальными предприятиями и общегосударственными, находившимися в ведении ВСНХ. Б.М. Эльцин обвинил СНХ в том, что он, «...не имея общей программы работы, пытается подчинить своему влиянию всё» .

Будущее муниципальной организации, как оно представлялось деятелям НКВД в конце 1918 г., было красочно описано в ведомственном журнале «Власть Советов». Каждый город, каждая деревня должны были превратиться в коммуны - «...трудовые артели с развитым местным хозяйством и своими распределительными аппаратами всех продуктов питания, средств отопления, освещения..., с местными учреждениями коммунального потребления, как, например, чайные, столовые и прочее...». Организованные на социалистических началах муниципалитеты - коммуны -- «...должны явиться самостоятельными хозяйственными единицами, которые поведут между собой социалистический обмен продуктами, делая друг другу определённые хозяйственные заказы. Указанные коммуны в целях общереспубликанского национального хозяйства, в целях управления и общереспубликанского распределения продуктов будут объединены в коммунальные районы или округа и, наконец, в коммунальные области...». Вырисовывалась картина коммунистического рая: «...При коммунальном хозяйстве... каждый работает и каждый получает всё, что ему необходимо и не через купцов, а каждая коммуна имеет целый ряд своих складов, которые и распределяют продукты...».

Внутри НКВД по вопросу об организации местного хозяйства единства также не было. Если большинство в Коллегии НКВД шло за Б.М. Эльциным, то выразителем взглядов меньшинства НКВД на страницах журнала «Власть Советов» явился Ю. Михайлов. Коммунальные отделы, по мнению противников политики Б.М. Эльцина внутри НКВД, являлись «межеумочной Советской организацией», «трансформированным наследием буржуазных муниципалитетов и злополучных теорий о каком-то Коммунальном хозяйстве, существующем вне общей системы народного хозяйства». Как указывал Ю. Михайлов, «Предметы ведения Коммунальных отделов не составляют какой-либо самодовлеющей, обособленной отрасли Советской работы..., а распадаются на ряд отраслей, входящих в компетенцию пяти комиссариатов...». Поэтому меньшинство в НКВД предлагало передать коммунальные функции городским советам, распределив их по соответствующим отделам, т.е. вновь, как это предлагалось большевиками весной 1918 г., растворить организационно и функционально муниципальную организацию в советской.

Пришедший в 1919 г. в состав НКВД в качестве заместителя народного комиссара М.Ф: Владимирский, поддержал противников-Б.М! Эльцина. М.Ф. Владимирский, полагал, что представление о том, что у городов имеются «свои отличные от деревни, "специфическо-городские" нужды, наилучшее удовлетворение которых "может быть осуществлено в полной мере только местными силами, местными самоуправляющимися единицами", как раз и лежит в основе спора о слиянии городских и уездных или губернских исполкомов. Воплощением на практике этих ошибочных, по мнению М.Ф. Владимирского, взглядов и служили коммунальные отделы, являющиеся, в формулировке заместителя наркома внутренних дел, «остатками от прежних городских управ, при чём связь их с прежним строем проявляется иногда даже тем, что во главе этого отдела-стоят бывшие члены городской управы...». М.Ф. Владимирский полагал, что необходимо было усилить связи между городом и деревней, «...чтобы городской Совет не уходил всецело в узкую работу по заведыванию "местным" хозяйством». У казав.на «ненормальность» такого подхода к организации власти в городе с общей советской организацией, М.Ф. Владимирский предлагал лишить коммунальные отделы их территориального характера через выход за пределы городов и распространение их полномочий на уезды в целом: «...Коммунальный отдел или точнее: Отдел местного хозяйства должен стать отделом уездного исполкома, обслуживать «местные» нужды как города, так и деревни»⁷⁶¹. большевик городской самоуправление муниципальный

При отсутствии внятной политики центра в вопросе о том, что делать с формально присоединёнными к советам муниципальными аппаратами, на местах шёл активный творческий процесс созидания и трансформации органов, осуществлявших функции городского самоуправления.

После принятия 29 марта 1918 г. решения о полном слиянии муниципальной организации г. Москвы, управлявшейся Советом районных

дум и его Бюро, с Московским Советом рабочих и солдатских депутатов начался объединительный-процесс, шедший следующие несколько месяцев. Объединение с муниципалитетом должно было сопровождаться коренной перестройкой руководящих органов-самого Моссовета. Главным органом, управлявшим московским хозяйством, разрешавшим текущие вопросы, согласно решению членов Московского Совета -- представителей Бюро Совета районных дум, должен был стать Президиум Моссовета, составлявшийся из заведующих отделами, избираемых на пленумах. Исполком Моссовета как политический орган должен был быть ликвидирован, т.е. предполагалось, что Совет сконцентрируется на местной хозяйственной работе. В составе Московского совета формировалось 17 отделов, деятельностью каждого из которых заведовала особая коллегия⁷⁶², в их состав должны были привлекаться с правом решающего голоса рабочие различных отраслей городского управления, стоявшие на платформе советской власти⁷⁶³.

После принятия решения об объединении Совет районных дум г. Москвы на заседания больше не собирался, Бюро Совета районных дум было преобразовано в ликвидационный муниципальный отдел, который прекратил функционирование в мае 1918 г. 25 апреля 1918 г. из состава президиума было выделено Бюро президиума Моссовета, которое должно было сосредоточиться на подготовительной работе для общего президиума, решать экстренные текущие дела, связывать работу отделов совета. Все постановления Бюро президиума подлежали утверждению президиумом. Вновь созданному органу поручалось совместно с представителями муниципального отдела выработать инструкцию для совместной работы с советом . Ряд отделов Бюро совета районных дум практически без реорганизации были включены в состав Моссовета. Например, продолжил деятельность врачебно-санитарный отдел (его до июля 1918 г. Продолжал возглавлять Н.А. Семашко), отдел городских предприятий вошёл в состав Совета под названием «отдел местных предприятий». Основой культурно-просветительского отдела Моссовета, образованного 15 мая 1918 г., стал отдел народного просвещения Бюро* Совета районных дум . Отдел благоустройства объединился со строительным- отделом. Представитель муниципального отдела благоустройства Запорожец совместно с делегатом Моссовета К.А. Ратехиным должны были разработать план его реорганизации на коллегиальных началах . Отдел боен городского самоуправления передавался в ведение продовольственного отдела . Другие отделы долго сохраняли свою обособленность. Пенсионный отдел городского самоуправления был слит с пенсионным подотделом отдела социального обеспечения только в начале сентября 1918 г. Трудным делом было объединение муниципальных и советских финансов. Финансово-податной подотдел муниципального отдела сохранял отдельную от Моссовета кассу и финансирование бывших муниципальных предприятий и учреждений вплоть до августа 1918 г. 28 августа 1918 г. на заседании Президиума Моссовета были озвучены итоги ревизии кассы бывшего Бюро Совета районных дум и принято решение объединить текущие счета, бухгалтерию муниципального отдела и Моссовета⁷⁶⁹. Фактическое объединение затянулось ещё на 2 месяца. 23 октября 1918 г. Е.Л. Афонину пришло уведомление об упразднении его должности -казначея главной кассы бывшего Бюро совета районных дум⁷⁷⁰. Прекращение деятельности муниципального отдела вызвало необходимость координации и регулирования деятельности учреждений бывшего муниципалитета во всех отделах Моссовета, действовавших по старым муниципальным сметам. 19 июня 1918 г. президиум Моссовета признал необходимым организовать в Москве Совет местного хозяйства .

В Серпухове после слияния муниципальной и. советской организаций территориальное городское самоуправление было ликвидировано. Городского совета в Серпухове организовано не было, муниципальные функции управления городским хозяйством взял на себя Серпуховский уездный исполком советов.рабочих и крестьянских депутатов, в котором к июлю 1918 г. насчитывалось 70 депутатов-рабочих г. Серпухова, пригородов и 40 крестьян, т.е. ведущую роль в советской организации играл город. Уездный совет формировался по принципу: 1 депутат от 500 рабочих и по 5 депутатов от каждой из 10 волостей⁷⁹². 29 марта 1918 г. были утверждены ставки служащих отдела городского хозяйства⁷⁹³. Вначале Отдел городского хозяйства действовал при Серпуховском уездном исполкоме, затем был переименован в отдел местного хозяйства и включён в состав уездного Совнархоза⁷⁹⁴. К началу 1919 г. отдел местного хозяйства вновь действовал при Серпуховском совете, однако тесно контактировал с совнархозом. Как отмечал заведующий отделом И.Я. Казаков, при необходимости отдел пользовался техническим аппаратом СНХ, например, для ремонта мостовых, закупки хозяйственных товаров. Вопросы хозяйственного характера выносились отделом частично в Президиум СНХ, ежемесячные отчёты направлялись как в исполком Серпуховского совета, так и в уездный СНХ . В ведение Серпуховского отдела местного хозяйства входили пожарная команда, городской водопровод, весы, скотобойня, наблюдение за внешним благоустройством, молочная ферма, муниципальные огороды . Всего насчитывалось 10 подотделов (кроме общего и- бухгалтерского): жилищный, земельный, огородничества, молочного хозяйства, хозяйственно-технический, распределения дровяного топлива, транспортный, реквизированного и конфискованного имущества, противопожарный и похоронный. Жилищный подотдел осуществлял управление муниципализированными домами, советскими зданиями, определял жилищные нормы и размеры квартирной платы. Земельный подотдел вёл учёт муниципальной земли, находящейся в аренде у частных лиц и частной земли в черте города «на предмет обложения арендной платой»⁷⁹⁸. Отдельно от городского отдела функционировали отдел народного просвещения, социального обеспечения, снабжения, финансов, труда, при СНХ действовал отдел по топливу. Они несли, в том числе, и те функции, которые раньше находились в ведении городского самоуправления. Отдел городского хозяйства, руководство которого назначалось уездным советом, занимался только хозяйственными вопросами. Политические вопросы рассматривались на заседаниях уездного исполкома. Сам председатель исполкома Серпуховского уездного совета И.А. Кокушкин отмечал в июне 1918 г., что совет получал «...руководящие указания и предписания непосредственно от вышестоящего Совета...»⁷⁹⁹.

В Котельниче после передачи 15 февраля 1918 г. функций городского самоуправления в ведение Котельнического уездного исполнительного комитета был- организован городской отдел. В отличие от Серпухова, в котором в составе уездного совета преобладали представители города, в Котельниче в исполкоме совета было больше делегатов от крестьян. Так, новый заведующий городским отделом А.Н. Махнёв был избран в состав исполкома совета на уездном съезде крестьянских депутатов⁸⁰⁰. Сформированный по назначению, городской отдел сосредоточился в своей деятельности на хозяйственных функциях.

Со 2 апреля 1918 г. в Котельниче стал действовать городской совет⁸⁰¹, однако до июля 1918 г. он так и не наладил активной деятельности. Городской отдел продолжал оставаться в ведении уездного исполкома. 8 мая 1918 г. при городском отделе был организован медико-санитарный отдел, муниципалитет по-прежнему выполнял функции снабжения различных советских органов мебелью и другими хозяйственными товарами, занимался дровяной операцией, осуществлял другие функции самоуправления⁸⁰². В то же время отделы образования, здравоохранения, продовольственный стали действовать отдельно от городского отдела, напрямую подчиняясь уездному исполкому. 16 мая 1918 г. был создан президиум исполкома, призванный руководить и контролировать работу отделов. Второстепенные вопросы отделы могли разрешать на совместных заседаниях с президиумом, более значимые проблемы выносились на заседания исполкома.

Если отдел, выполнявший основные муниципальные функции, сосредоточил свою деятельность в хозяйственной сфере, то в самом уездном исполнительном комитете советов кипели политические страсти. В составе уездного исполкома отчётливо стало доминировать левоэсеровское направление. 2 июля 1918 г. в противовес уездному исполкому было объявлено об организации в Котельниче городского совета рабочих и красноармейских депутатов⁸⁰³. На первом заседании общего собрания горсовета присутствовали 20 человек: 8 делегатов от спичечной фабрики, двое от двух мелких кожевенных заводов, 5 солдат Красной армии, 1 представитель интернационального коммунистического отряда и 4 представителя партии коммунистов. Городской совет поприветствовал партию коммунистов и заклеймил позором левых эсеров⁸⁰⁴. На втором заседании горсовета после долгих прений собрание решило взять в руки совета городской отдел, действовавший при уездном исполкоме. Общие собрания городского совета было решено устраивать два раза в неделю⁸⁰⁵. Был сформирован городской, исполком в составе 8 человек. Сразу после начала деятельности Котельнический городской- совет столкнулся- с неприятным для. себя фактом крайне малого числа рабочих в городе, поэтому фактически в состав горсовета входили представители предприятий всего уезда. Представители расположенного в 100 км от Котельнича Гостовского завода заняли в совете ведущие роли. Активность членов горсовета была высокой недолго. Уже в конце июля явка на заседания стала низкой, а 28 июля, 8 сентября 1918 г. заседание горсовета в связи с неприбытием членов и вовсе не состоялось. Не предоставивших уважительных обоснований своего отсутствия было решено штрафовать -- штрафы шли в пользу безработных⁸⁰⁶.

Централизация, разъяснения из центра, столкновения с Котельническим уездным исполкомом, незначительное число пролетариата в городе и отсутствие инициативных работников привели к тому, что 26 февраля 1919 г. городской совет в Котельниче был упразднён. На основе хозяйственного отдела горсовета был образован отдел городского хозяйства при Котельническом уездном совнархозе⁸⁰⁷. В нём сосредоточилась большая часть функций, которые прежде несли городские самоуправления в думской форме.

В конце 1918 г., накануне предполагавшегося съезда представителей коммунальных отделов, Отдел местного хозяйства НКВД разослал в 321 уездно-городской центр анкету с вопросами об организации и деятельности коммунальных отделов на местах. Было получено только 134 ответа, тем не менее, эти данные позволяют представить в целом картину организации управления муниципальным хозяйством к концу 1918 г. Анализировавший данные анкеты сотрудник журнала «Власть Советов» Ю. Михайлов пришёл к выводу, что наиболее активно процесс создания коммунальных отделов происходил с декабря 1918 г. в связи с тремя, декабрьскими решениями: съезда совнархозов - об организации^отделов городского хозяйства при них, НКВД - об организации коммунальных отделов при комиссариате внутренних дел, и разъяснением НКВД о слиянии городских и уездных, исполкомов^ в результате чего, как отмечал Ю; Михайлов, на; месте распускавшихся горсоветов создавались коммунальные отделы. По мнению Ю; Михайлова, упразднение городских советов стало одной из решающих причин развития коммунальных отделов.

Из имевшихся 95 ответов отделы коммунального хозяйства в составе городских советов функционировали в 22 городах (23% от общего числа ответивших на этот вопрос отделов);- в составе совнархозов находилось 32 отдела местного хозяйства- (34% от ответивших отделов), в составе губернских или уездных исполкомов действовал 41 коммунальный отдел (43%); Отмечалось многообразие названий муниципальных отделов, но, как замечал Ю. Михайлов, «...при всём новшестве наименований -- старина в них слышится, старина, вообще говоря, - сущности работ прежних буржуазных городских самоуправлений». Основными предметами ведения коммунальных отделов, согласно результатам анкеты, являлись, жилищное дело, благоустройство, предприятия общего пользования, сельскохозяйственное и похоронное дело, реже - распределение продовольствия, предметов первой необходимости, топлива. Ю. Михайлов отмечал, что за рядом исключений муниципальные производственные предприятия перешли от муниципальных отделов к совнархозам. Из 24 ответов о разграничении функций с другими отделами в шести ответах указывалось, что коммунальный отдел ведает делами, которыми ведало городское самоуправление в думской форме, за исключением выделившихся из муниципальных отделов вопросов медицины, народного образования и т.д. На основе полученных материалов Ю. Михайлов констатировал, что «...разграничение функций - больное место у многих коммунальных отделов». Отделы коммунального хозяйства, действовавшие при советах или исполкомах советов, наибольшие трениям и параллелизм испытывали с совнархозами.

В. 1918 г. городское самоуправление претерпело сложный¹ процесс трансформации. От самоуправлений в думской форме оно перешло, в руки городских советов. Особенностью организационной, трансформации самоуправления стало то, что из демократического, основанного на всеобщем избирательном праве и разделении властей органа оно было преобразовано в сословно-классовое учреждение, выбирать своих представителей в которое моглатолько часть, пусть большая, горожан. Если прежние муниципалитеты не имели вертикальной иерархии и были слабо связаны друг с другом и с центром, то советы к середине 1918 г. были построены по принципу «демократического централизма». Отличия были и в партийно-политическом представительстве в органах самоуправления. Если многопартийные думские самоуправления в 1917 г. стали ареной острой политической борьбы, то в советах к концу 1918 г. такое соперничество было в корне пресечено, а сами городские советы превратились в однопартийные органы, выражавшие интересы трудящихся классов не непосредственно, а на основе того, как эти интересы понимала правящая партия.

Если в политической сфере после прихода к власти на местах большевиков городским советам формально довольно быстро удалось занять то место, которое в 1917 г. готовилось для городских дум -- роль органов, объединявших государственную власть и самоуправление на местах, то воспринять и творчески трансформировать хозяйственное наследие «буржуазных» муниципалитетов у городских советов сразу не получилось. Это ярко проявилось в виде возникновения и второго рождения на основе санкции сверху в конце 1918 года особых коммунальных отделов, подчинённой советам или совнархозам автономной муниципальной организации, концентрировавшей в своих руках основные функции, которые прежде выполняли* самоуправления в думской форме.

Начало гражданской войны, острое политическое противостояние между партиями, и складывание на этой основе однопартийной диктатуры, нехватка ответственных работников, экономическая разруха, общенациональный, в том числе и муниципальный, кризис, отсутствие чётких представлений об организации управления местным хозяйством и прагматические политические интересы сохранения власти на местах в руках партии и пролетариата исказили облик советской системы. Если в начале 1918 г. как сравнительно редкое явление, то в конце 1918 г. повсеместно - началась ликвидация горсоветов, отход от территориальной организации местного управления в сторону «перевёрнутой сверху вниз» сословно-классовой. Была установлена жёсткая централизация, получившая название «главкизма». После окончания гражданской войны центральная власть была вынуждена вновь вплотную- заняться вопросом организации системы городского самоуправления на советских началах.

3. Городское хозяйство в конце 1917-1918 гг.

Приход к власти большевиков непосредственно не оказал существенного негативного влияния на ситуацию в сфере городского хозяйства. Гораздо больший вред нанесло муниципально-хозяйственному делу политическое противостояние между большевиками и их противниками, в которое оказались втянутыми городские рабочие и служащие. После жестоких октябрьских боёв в г. Москве рабочие и низшие служащие городских предприятий и учреждений заявили об отказе признавать существование Московской городской думы и исполнять её указания⁸¹⁰. Попытки распущенной думы сохранить контроль за финансами города также не увенчались успехом: Отсутствие средств, наряду с силовым давлением новой власти, привело к постепенной потере демократической думой- контроля над всеми предприятиями, муниципальными учреждениями, отделами Московской городской управы⁸¹¹.

Значительная часть служащих не приняла власть ВРК и объявила забастовку. Как вспоминал Е.Л. Афонин, в результате забастовки в канцеляриях городских отделов «...мы остались одни при двух вновь приглашенных артельщиках..., и при трёх -- четырёх конторщиках»⁸¹². Однако Совет районных дум отказался поддаваться давлению забастовщиков. С помощью городских рабочих, взявших управление городскими предприятиями в свои руки, удалось не допустить окончательного развала различных отраслей городского хозяйства. На бастовавших было оказано силовое воздействие: некоторые из них подвергались арестам, обыскам, суду революционного трибунала, выселялись из квартир, переданных им городом на время службы, лишались наградных, права ездить на передней площадке трамвая⁸¹³; а также материальное давление: за выход из забастовки служащим обещались различные льготы, увеличение жалованья.

В начале февраля 1918 г. собрание городских служащих решило отказаться от политических лозунгов и начать переговоры с большевиками о возобновлении службы⁸¹ . Однако теперь Совет районных дум был готов говорить с «саботажниками» только с позиции силы⁸¹⁵. К началу марта 1918 г. на их месте уже работали поставленные большевиками работники. По воспоминаниям М.Ф. Владимирского, «Забастовка канцелярских служащих была для нас скорее выгодна. Если бы нам пришлось принять на службу всех служащих бывшей управы, штаты которой при бесхозяйственной эсеровской думе были раздуты до крайних пределов, то наша касса не выдержала бы. С другой стороны, нам не удалось бы так близко подойти ко всему аппарату городского управления, целиком, во всех деталях овладеть им, как это мы сделали, при помощи двухсот служащих» . 11 марта 19Г8 г. на собрании служащих стачка была объявлена ликвидированной без всяких условий⁸¹⁷. Достичь своих целей служащим не удалось, в конечном итоге пришедшие к власти радикальные социалисты победили. Основным итогом стачек стало то, что часть муниципальных служащих и рабочих, протестовавших против «большевистских насилий», оказалась уволена, вместо них на службу поступили зачастую неопытные и не всегда соответствовавшие занятому ими месту сотрудники, а работа городских учреждений оказалась подорвана.

Факторами, повлиявшими на ситуацию в сфере городского хозяйства в 1918 г., стала перестройка большевиками системы органов управления городским хозяйством, организационная, структурная, функциональная неопределённость, свойственная революционному периоду, начало большевиками действий по слому капиталистической системы и строительству основ социалистической экономики. В первые месяцы нахождения у власти большевики не имели чёткой концепции относительно ближайших перспектив и направлений развития муниципального хозяйства, ясно сформулированных подходов организации управления в муниципальной сфере. В условиях политического, а затем и вооружённого противостояния задачи развития муниципального хозяйства отходили в сторону, первостепенным становилось -- сохранить имевшиеся достижения в хозяйственной сфере и приблизить их к демократическим слоям населения. При изучении муниципально-хозяйственной деятельности большевиков следует учитывать слабость их властных позиций в конце 1917 -- начале 1918 г., сохранявшийся с дооктябрьских времен в рядах партии определённый плюрализм мнений по практическим вопросам в рамках разделяемой всеми идеологии, противоречивость законодательных основ муниципальной деятельности и предоставленную центром самостоятельность в решении.

После укрепления. позицийт советских. органов- управления муниципальным хозяйством в борьбе с бастовавшими- служащими и появления финансовых средств постепенно ' стало налаживаться функционирование отделов . В Москве одним из наиболее важных отделов, начавших свою деятельность в ноябре -- декабре 1917 г., от которого зависело благополучие всего городского хозяйства, был отдел городских предприятий. Его главной задачей было «привести в единую стройную систему у правление... предприятиями бывшего городского самоуправления». Заведующий отделом П. Мостовенко так рисовал ситуацию анархии, сложившуюся в муниципальных предприятиях: «Все отношения прежнего Управского аппарата к своим рабочим и служащим покоились на двух основах: своего бессилия воздействовать на рабочих и на попытках заменить твёрдую власть демагогическим прислуживанием по отношению к отдельным группам и категориям рабочих». П.Мостовенко отмечал «громадное переполнение предприятий служащими и рабочими. В некоторых службах управские доклады констатировали переполнение в 2,5 раза против самых либеральных норм...» . Основными направлениями работы отдела стала «ликвидация переполнения штатов», введение «в определённые рамки всех необычных...прибавок к заработной плате» и установление «более или менее стройной шкалы расценок отдельных видов и категории труда».

До середины 1918 г. существенных изменений в положении городских предприятий добиться не удалось. При некотором увеличении выручки трамвая за счёт повышения тарифа, число вагонов, выходивших на линии, упало с 600 до 500, что, по мнению П. Мостовенко, было «результатом полного разложения...в службе движения и подвижного состава». Запасы топлива не превышали 4-5 дней. Водопровод наладил работу, начали проводиться мероприятия по прокладке новой ветки, строительство железнодорожной линии к водонасосной станции для того, чтобы перевести её на* дрова, хотя¹ топливом водопровод был обеспечен на полгода.

Продолжали функционировать канализация и газовый завод.

В условиях нехватки продовольствия и расстройства транспорта 28 февраля 1918 г. Народный комиссариат по местному самоуправлению поддержал местную инициативу и предложил «всем городам и местечкам» «...неотлагательно в экстренном порядке приступить к организации и развитию муниципального огородничества...»". В Москве при отделе городских предприятий был организован огородный отдел, дела в котором шли успешно.

Весной 1918 г. особенно сложной задачей для муниципальных органов было приспособить предприятия, ориентировавшиеся на военные нужды, к мирной обстановке. Тяжело отразился переход к мирной деятельности организованных московским муниципалитетом Сокольнических мастерских . Направленный туда в феврале 1918 г. представитель Бюро Совета районных дум констатировал «полную картину развала и отсутствия ведения дела» " . Кардинально изменить ситуацию в Сокольнических мастерских не удалось. К общему развалу добавились призывы со стороны рабочих мастерских, недовольных уровнем зарплаты и возросшими требованиями, к трамвайным рабочим о забастовке. 3 августа 1918 г. было решено временно закрыть мастерские, а рабочих уволить, причём без уплаты полуторамесячной компенсации⁸²⁶.

В конце 1917 -- 1918 гг. муниципальное хозяйство российских городов значительно расширило свои масштабы. Это было связано с масштабными муниципализаторскими усилиями новых городских деятелей. Так, в мае 1918 г. муниципальный отдел Моссовета озаботился вопросом о муниципализации бань. Как отмечал член президиума Гончаров, принципиально вопрос о муниципализации бань муниципальными программами «всех демократических партий» решался- утвердительно . На, практике процесс муниципализации бань начался осенью 1918 г. Муниципализирована'была только часть бань, потребности в ремонте, закупке топлива вызвали необходимость повысить входную плату на 100%⁸²⁸. В ноябре 19 І 8 г. муниципализацией бань занялись в Туле. На отдел городского хозяйства была возложена обязанность провестив них необходимый ремонт⁸²⁹.

Осенью 1918 г. в российских городах начались попытки муниципализировать торговлю. 14 ноября 1918 г. президиум Моссовета принял решение о муниципализации торговли в Москве. В ведение продовольственного отдела для организации снабжения населения переходила торговля обувью, галантереей, коврами, шорными изделиями, посудой, хозяйственными, канцелярскими принадлежностями, часами, ювелирными изделиями. В течение 3 дней владельцы торговых учреждений должны были предоставить всю информацию об имевшихся у них товарах⁸³⁰. Функции розничного распределения были переданы отделу снабжения Моссовета. Для управления местными производственными предприятиями создавался городской совнархоз. В каждой отрасли торговли создавался центральный советский магазин с отделениями в каждом районе. В качестве контрагентов могли быть допущены кооперативные лавки. Пополнение муниципальных магазинов должно было идти из государственных оптовых и фабрично-заводских складов по нарядам комиссариата снабжения согласно общегосударственному плану.

Ситуация с очисткой городов от мусора в 1918 г. стала ещё более катастрофической. Возможностей очистить Москву муниципалитет не имел.

28 июня 1918 г. заведующий отделом городских предприятий Моссовета П.Н. Мостовенко констатировал, заявил, что ассенизационные обозы не справлялись со своими задачами. Москва «...была переполнена нечистотами до крайних пределов:..» ~. В октябре 1918 г. заведующий отделом благоустройства констатировал негодное, полуразрушенное, антисанитарное cостояние городского хозяйства.

В Туле решили совместить решение проблем безработицы и очистки города, организовав в апреле 1918 г. временные общественные работы, на которые было привлечено 120 безработных . Системных изменений в очистке Москвы не происходило, поэтому в декабре 1918 г. было решено отдать очистку города в частные руки на основе подрядной системы. Город был разделён на 11 участков. 6 из них отдавались подрядчикам, 5 оставались в хозяйственном ведении Моссовета. На основе конкурса участки распределялись на 1 год между подрядчиками, которые должны были очищать территории, вывозить мусор на свалки, посыпать песком тротуары, мосты. Расчеты с подрядчиками производились ежемесячно .

Ко времени прихода большевиков к власти ситуация с продовольственными органами была запутанной. Часть городских продовольственных комитетов ещё проходила процесс слияния с муниципальными продкомами, часть уже действовала как часть муниципальной организации. С роспуском городских дум продовольственные органы переходили под управление городских или иных местных советов.

30 января 1918 г. на пленарном заседании Моссовет принял программу дальнейшей деятельности в продовольственной сфере. Для решения продовольственной проблемы совет намеревался установить «действительный товарообмен» между производящими и потребляющими губерниями, решать транспортные проблемы, посылать в снабжающие губернии делегации «с самыми широкими полномочиями», разгрузить Москву от населения, которое было не связано с производством или службой, то есть от «нетрудовых элементов». Смягчить продовольственный кризис должна* была организация общественного питания, нормировка всех продуктов питания и распределение их исключительно- по карточкам энергичная борьба со-спекулянтами, мешочниками, закрытие ресторанов 1 и 2 разрядов и строжайший контроль над всеми прочими трактирными заведениями, установление в них такс и отпуск продуктов по карточкам:. При Мосгорпродкоме создавался отдел по борьбе со спекуляцией, в компетенции которого было право- обыска складов и ареста товаров и лиц, виновных в спекуляции.

Одной из первых мер реорганизованного московского продовольственного органа было изменение системы карточного распределения, введение сначала четырёх, а потом трёх категорий классового пайка в зависимости от источника существования (физический или умственный труд, нетрудовой доход) . 11 июня 1918 г. было объявлено об установлении в Москве продовольственной диктатуры. На всех фабриках заводах, мастерских, торговых предприятиях от каждой сотни рабочих выбирался один на продовольственную работу, в продотряды районных советов . Одним из основных направлений деятельности продовольственного отдела Моссовета было развитие дела общественного питания. К лету 1918 г. районными думами и советами в- каждом районе Москвы было открыто до 16 - 19 столовых и чайных. В августе был организован отдел общественного питания, который стал действовать совместно представителями районов. Под его началом к октябрю 1918 г. имелся 881 питательный пункт, которые ежедневно посещали 400 тыс. человек.

Организация системы государственного снабжения и распределения среди населения продуктов по принципу классового пайка вступала в противоречие с сохранявшейся вольной торговлей, всё больше превращавшейся в спекулятивную. В связи с этим перед местными советами встал вопрос о муниципализации всей частной-торговли. Продовольственный отдел Моссовета приступил к муниципализации пекарен, булочных, а затем и всей частной торговли предметами первой необходимости с лета 1918 г..

Всего в Москве было муниципализировано до 5500 магазинов⁸⁴⁰. В докладе коллегии горпродукта о муниципализации торговли по состоянию на декабрь 1918 г. приводилась информация о количестве опечатанных и вновь открытых (с учётом тех, где опись имущества ещё производилась), теперь уже муниципальных, магазинов. Так, из 473 закрытых мануфактурных магазинов было открыто только 40, т.е. 8,5%, из 196 закрытых частных магазинов готового платья удалось открыть 11 (5,6%), из 430 магазинов хозяйственных и скобяных принадлежностей - 46 (10,7%), из 596 обувных - 31 (5,2%), из 185 магазинов белья - 17 (9,2%). В вопросе снабжения населения, по мнению комитета, «...рисуются самые мрачные перспективы.

Дело в том, что товары, имеющиеся на складах и в магазинах, распродаются с невероятной быстротой, а пополняются центральными и местными учреждениями чрезвычайно слабо... Население не уверено, что оно получит через некоторое время то, что ему может понадобиться, и поэтому оно стремится сейчас же немедленно использовать полученную карточку и готово простоять даже целые сутки, а то может и больше, в очереди за покупкой предмета, который может быть в данный момент ему и не нужен...» . Нехватка продовольствия в городах вынуждала местные советы задуматься о самостоятельных действиях по добыче продуктов питания. Летом 1918 г. продовольственный отдел Моссовета приступил к организации продовольственных отрядов из числа рабочих, которые предоставлялись затем в распоряжение Наркомата по продовольствию.

В связи с острой нехваткой продовольствия 26 августа президиум Моссовета решил снять все продовольственные заградительные отряды в пределах Московской окружной железной дороги, дано разрешение на ввоз рабочими и трудящимися-в Москву до 1,5 пудов продуктов. Констатируя, что за хлебом собирались ехать много рабочих, президиум Моссовета в своём воззвании предложил рабочим во избежание расстройства железнодорожного сообщения, спекуляций, приостановки заводов и фабрик действовать не поодиночке, а организованно, выбрав уполномоченного для закупки хлеба для всей группы, либо через профсоюзы, либо через фабзавкомы. Перед поездкой рабочие должны были получить удостоверение в продовольственных отделах районных советов Москвы .

Острым оставался топливный вопрос. В марте 1918 г. положение с топливом в Москве было, как заявлял заведовавший-хозяйственным отделом, Моссовета Радзивиллов, «критическое и почти безнадёжное». Из-за нехватки денег и расстройства транспорта Моссовет не мог привести уголь из подмосковного угольного бассейна, где его было в изобилии⁸⁴⁴.

Лето 1918 г. принесло некоторое облегчение. Для заготовки топлива на предстоявшую зиму в экстренном порядке формировались рабочие отряды, отправлявшиеся на места заготовок дров для их погрузки и доставки в Москву . Однако, как и в зиму 1917/18 гг. топлива было заготовлено мало. 19 ноября 1918 г. на заседании пленума Моссовета А.И. Пискарев констатировал отсутствие в Москве дров на зиму, а всю вину возложил на органы, которые не могли наладить организацию аппарата доставки дров: «...Эти паразиты, которые сидят в этих лесных департаментах и ворочают этими вагонами, которые отправляют наряды, они глубоко пустили свои корни...». Львиная доля имевшихся дров была распределена среди фабрик, заводов, предприятий, учреждений, на домовладения почти ничего не осталось. 70% московских домов топить было нечем, поэтому рабочим предлагалось образовывать коммуны с центральным отоплением. В связи с нестабильной ситуацией домовые комитеты, опасавшиеся реквизиций, не имели стимулов загодя заготавливать дрова . Ьще одной причиной топливного кризиса были сепаратные действия местных властей, реквизировавших заготовленные в провинции для * Москвы дрова, бюрократизм с получением транспорта.

С 1 декабря 1918 г. вводился общий учёт всех дров, поступавших в Москву и имевшихся у домовых комитетов. Учтённые дрова должны были распределяться между нуждающимися вне зависимости от того, кто их заготовил⁸⁴⁷. Но опасность конфискации и передачи топлива «более нуждающимся» лишала жильцов последних стимулов легально добывать дрова, что вело к ещё большему углублению кризиса с топливом.

Одной из сфер, вмешательство муниципалитетов в которую в конце 1917 - 1918 гг. резко увеличилось, была жилищная сфера. В Москве Совет районных дум совместно с Моссоветом стал проводить активную жилищную > политику с ноября 1917 г., взяв на себя руководство организацией домовых комитетов, которые должны были организовываться в каждом домовладении, регулировать взаимоотношения между собственниками домов и квартирными, комнатными жильцами, прислугой, содействовать муниципалитету в деле осуществления его задач . Вскоре одна из таких задач была определена. 29 ноября 1917 г. президиум Московского Совета рабочих и солдатских депутатов издал обязательное постановление о муниципализации недвижимых имуществ, согласно которому управление недвижимостью передавалось в руки домовых комитетов. Наёмную плату, раньше платившуюся домовладельцам, жильцы должны были вносить в домовые комитеты, которые получали право оставлять до половины собранной суммы «на покрытие расходов по содержанию недвижимостей», а оставшуюся часть - отдавать в кассу Совета районных дум. Таким образом, домовладельцы лишались, доходов и-отстранялись от управления' своими домами⁸⁴⁹. 12 декабря пленум Моссовета уточнил, что муниципализации подлежали только помещения с валовым доходом свыше 750 р. в год . Как сообщает Н.М: Алещенко; из-28 тыс. домовладений в подчинение Совета районных дум переходил и. более 4 тыс: