Городское самоуправление в России после прихода к власти большевиков (конец 1917 - начало 1918)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Городское самоуправление в России после прихода к власти большевиков (конец 1917 - 1918 гг.)

1. Трансформация органов городского самоуправления после прихода к власти большевиков (конец 1917 -- 1918 гг.).

Углубление системного общенационального кризиса, продолжение войны, неспособность февральской политической системы к быстрым и решительным мерам по преодолению негативных тенденций и многие другие факторы вкупе с умелой политикой большевиков по привлечению симпатий населения на свою сторону и захвату власти -- привели к установлению большевистского режима. Та трансформированная модель построения самоуправления, которая была предложена Временным правительством после февраля 1917 г., оказалась под угрозой: у большевиков были другая идеология, которой строившаяся модель не соответствовала; большевики при захвате власти в центре и на местах встретили активное противодействие со стороны органов самоуправления, сформированных на основе этой модели, не было гарантии, что при её сохранении такие эксцессы не повторятся; кроме того, в самой модели построения самоуправления уже к осени 1917 г. обозначился ряд существенных недостатков, которые ставили под сомнение эффективность этой системы, особенно в условиях военного времени.

Накануне октябрьского переворота большевики использовали городские думы как арену политической борьбы, для пропаганды своих взглядов и критики действий конкурентов. Среди муниципальных деятелей-представителей РСДРП(б) существовало направление, ориентированное на долгую плодотворную хозяйственную работу в городских думах. На страницах журнала-органа ЦК РСДРП(б) «Город и земство» А.В. Луначарский, касаясь вопроса о взаимоотношениях между советами и городскими думами, отмечал, что советы не могли заменить собой муниципальные органы: «Советы, как боевая революционная форма, могут легко производить разрушительную работу против врагов революции, они могут... законодательствовать. Но непосредственную, повседневную, часто мелкую, но столь важную работу осуществления- революционного законодательства, но дело реального творчества в области хозяйственной и культурной с полным правом... будут делать... именно органы-самоуправления .. .»⁵⁹⁰.

Первое время после прихода к власти в центре большевики были озабочены решением вопроса о власти. Если государственный аппарат в соответствии с большевистскими идеями подлежал коренной ломке; то чёткой концепции относительно того, что делать с органами самоуправления в думской форме, управлявшими местным хозяйством, не было. Избранные на демократической основе муниципальные органы противопоставлялись административным государственным органам, представлявшимся остатками царской бюрократической системы, разрушение которой и переход к полноценному народовластию затягивало Временное правительство. Придя к власти, большевики принялись за то, с чем медлили умеренные социалисты: начали активно разрушать прежние чиновничьи органы, передавая муниципалитетам новые полномочия. Аппарат Министерства внутренних дел, в ведомственной компетенции которого находились вопросы, касавшиеся городского самоуправления, продолжал по инерции функционировать ещё несколько недель, пока большевики подбирали претендента на пост народного комиссара внутренних дел. После выбора коллегии НКВД представители новой власти столкнулись с политической забастовкой министерских служащих, поэтому развертывание практической деятельности в сфере внутренних дел затягивалось.

В числе первых мер, принятых большевиками после прихода к власти, были и касавшиеся сферы городского самоуправления. 28 октября были расширены права муниципалитетов в продовольственном деле, 30 октября городам были переданы полномочия секвестра пустующих жилых помещений, вселения туда нуждающихся, живущих в перенаселённых помещениях, дано право издавать обязательные постановления об учреждении и круге полномочий домовых комитетов⁵ V Декретом ВЦИК от 21 ноября 1917 г. было установлено право отзыва гласных, в том числе и городских дум. Для. стабилизации финансового положения муниципалитетов 18 декабря 1918 г. СНК предоставил городам возможность получения займов из фонда в 200 млн. р. при получении санкции на это со стороны местных советов .

Борьба за ликвидацию бюрократических административных органов не означала стремления большевиков к абсолютной ликвидации верховной власти. Советы, формировавшиеся по классовому принципу, уже к октябрю имели иерархию: местные советы избирали своих представителей на Всероссийские съезды советов, на которых, в свою очередь, выбирались представители в постоянно действовавший Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов и Совет народных комиссаров. Создание промежуточной ступени: губернских съездов Советов и их исполнительных комитетов - позволяло сформировать вертикальную цепь органов власти, в которой низовые органы формировали вышестоящие (в отличие от административно-бюрократической системы, в которой вышестоящие органы власти формировали нижестоящие). В докладе о деятельности НКВД в конце 1918 г. отмечались две основных отличительных черты нового советского строя: «1) полная передача, как в центре, так и на местах всей власти в руки выборных от рабочего класса и трудового крестьянства; 2) полное отсутствие назначаемых на места из центра управителей...»⁵⁹⁴. Каждый уровень советской системы имел свои полномочия, компетенцию, в значительной степени позаимствованную у предшественников - прежних органов власти. Всероссийский съезд советов, его исполком и Совнарком, став наследниками Временного правительства, взяли в свои руки верховную власть в стране, а значит, им, как верховной власти, подчинялись нижестоящие советы, которым передавалась административная власть на местах.

После октября-1917 г. формировалась очень гибкая система власти, в которую можно было вложить различное содержание. Система советов.могла стать децентрализованной или, наоборот, выстроиться по принципу жёсткой соподчинённости, могла превратиться в инструмент классовой борьбы, или в общедемократическую систему власти с представительством всего населения, могла оказаться орудием в руках одной партии, или многопартийным парламентом. Издаваемые в первые месяцы декреты нового правительства носили характер резолюций, не имевших обязательного характера, являлись выражением мнения нового правительства по тому или иному вопросу. Это было связано не столько со слабостью большевистской власти, сколько с представлениями, свойственными всем социалистам, о будущем демократическом децентрализованном строе, при котором все решения должны были бы приниматься на местах, а центр играл бы только координирующую, вспомогательную роль.

В первые месяцы большевистской власти влияние центра на места резко упало. Ситуация, складывавшаяся после провозглашения советской власти, в каждом городе отличалась своеобразием. Местные особенности ярче подчеркивают идейные, организационные, тактические поиски, неоднородность, способность пришедших к власти сил и их представителей меняться в зависимости от обстоятельств. Но за специфическими формами трансформации самоуправления в разных городах скрывались проявления характерных для всей страны тенденций.

Собиравшийся с 8 ноября 1917 г. распорядительный орган - Совет районных дум -- состоял из- 24 гласных от 15 районных дум и управ г. Москвы, без представителей ещё 2 небольшевистских районных дум⁵⁹⁸, городской Управы и 12 гласных городской Думы, как того требовала инструкция от 10 октября 1917 г. В исполнительном органе - Бюро, составленном из руководителей отделов, была сохранена структура бывшей Московской городской Управы^{5 9}.

Чрезвычайный характер и недемократичный принцип формирования Совета районных дум г. Москвы в условиях слабости позиций большевиков и сохранения идеи демократизма как значимой ценности в глазах существенной части населения диктовали необходимость скорейшего создания полноценного муниципального органа. В связи с противодействием со стороны членов Избирательного отдела и инструкторов работа по подготовке к выборам продвигалась медленно. 21 ноября 1917 г. Совет районных дум решил перенести выборы в центральную городскую Думу на 6 декабря⁶⁰⁰. В заседании 24 ноября 1917 г. Коллегия инструкторов признала проведение выборов невозможным и своё участие в них недопустимым: «в течение оставшегося до дня выборов срока технически совершенно невозможно, без нарушения самых элементарных прав избирателей, выполнить... работы по подготовке выборов». Выборы бойкотировали все партии, кроме большевиков. В начале декабря 1917 г. Совет районных дум признал избрание нового состава городской Думы на прежних принципах излишним⁶⁰¹. Формирование полноценных органов городского самоуправления в думской форме и роспуск временного переходного органа откладывались на неопределённый срок. Сохранить демократизм и при этом обеспечить избрание лояльного состава гласных в условиях жёсткой борьбы за власть новая власть не смогла.

В связи с тем, что Совет районных дум был сформировал по инициативе Московского Совета, включал в себя^ видных большевиков, между новым муниципальным органом и Моссоветом установились особые отношения. С одной стороны муниципалитет активно взаимодействовал, сотрудничал с Московским Советом, советовался с ним по- наиболее важным вопросам, боролся с бастовавшими городскими служащими, со спекуляцией товарами, совместно издавались административные постановления, решались финансовые вопросы⁶⁰².

Однако в тех случаях, когда Моссовет вмешивался в муниципальную сферу компетенции, Совет районных дум считал важным напомнить о разграничении полномочий между местным самоуправлением и государственной властью, просил Моссовет решать все муниципальные вопросы совместно. Показателем организационной самостоятельности Совета районных дум является такой факт: в начале января 1918 г. здание Московского Совета рабочих депутатов за неуплату было отключено от водоснабжения, оно было восстановлено только после немедленной уплаты Моссоветом суммы долга муниципальному отделу водопровода⁶⁰³.

В Туле большевики не пользовались абсолютной поддержкой даже в среде рабочих: на выборах в Учредительное собрание по Туле большевики получили 34% голосов, в то время как меньшевики и эсеры вместе имели 35%⁶⁰⁴, поэтому в течение ноября 1917 г. в вопросе о власти большевики, после организации ВРК, вынуждены были сотрудничать с меньшевиками-интернационалистами и эсерами левого направления, образовавшими Комитет народной борьбы с контрреволюцией, в его состав входили и представители Тульской городской думы. Недовольство Тульской городской думой среди туляков росло, по воспоминаниям большевика А. Фектера, в связи со слабой работой её продовольственного аппарата⁰⁵. Решающим моментом стало 7 декабря 1917 г. При обсуждении продовольственного вопроса на заседании Тульского совета рабочих и солдатских депутатов большевики, воспользовавшись тем, что- часть депутатов-умеренных социалистов на заседании отсутствовала, вне очереди поставили вопрос о взятии советом власти в Туле и губернии, признании СНК; имея случайное большинство при отсутствии кворума в связи с уходом с заседания в знак протеста эсеров и меньшевиков, приняли поставленное предложение.

В связи с тем, что работа Тульского совета была заблокирована, фактически всю власть в Тульской* губернии взял в свои руки большевистский ВРК, которому по-прежнему противостоял отказавшийся» самораспуститься Комитет народной борьбы с контрреволюцией. На одновременно происходившем заседании Тульской городской думы было решено власти большевиков не признавать и продолжать работу «...пока вооруженная большевистская сила не прервёт этой работы», было выпущено антибольшевистское воззвание к населению, однако от вооружённой борьбы с большевиками дума отказалась. Как заявлял 8 декабря 1917 г. председатель думы СИ. Восленский, «...пока всё не исчерпано в мирной борьбе -приниматься за оружие несвоевременно»⁶⁰⁶.

Противодействие Тульской городской думы большевикам осложнялось тем, что большая часть муниципальных работников Тулы большевикам симпатизировала: из положенных 6 представителей в Тульский совет работники городского самоуправления послали 4-х большевиков, 1 меныневика-объединенца и 1 беспартийного -- В.И. Михайлова⁶⁰⁷. Как и в других городах в связи с отношением к политическим событиям в рядах городских работников произошёл раскол: как вспоминал В.И. Михайлов, «...Городские служащие в своём большинстве были на стороне думы». После захвата местной власти большевиками они организовали стачечный комитет, однако в отличие от ряда других городов забастовка так и не состоялась⁶⁰⁸.

Заседание Тульской городской думы 9 декабря 1917 г. происходило «при очень большом стечении публики». Как отмечала газета «Тульская молва», многие ожидали каких-либо насильственных действий над думой в связи с переходом власти к советам, но эти опасения не оправдались, дума продолжала функционировать⁶⁰⁹. Эсеры обратились к ВРК с просьбой ответить, собираются ли большевики вмешиваться во внутреннюю хозяйственную жизнь самоуправлений, на что был получен ответ, что ВРК «...вмешиваться будет только тогда, когда вопрос перейдёт на почву политическую»⁶¹⁰. Дума и управа Тулы продолжали свою работу, несмотря на непродолжительные аресты ряда гласных (например, СР. Дзюбина, арестованного на несколько часов в связи с его деятельностью в губпродкоме)' .

В конце декабря ВРК поставил перед Тульской городской думой ультиматум: большевики, установившие контроль над продовольственным комитетом, обещали предоставить думе свои запасы хлеба лишь при условии признания думой большевистской власти. 21 декабря муниципалитет решил власти ВРК не признавать и провести референдум среди горожан: поддерживают ли они думу или власть большевиков. В случае вынесения населением решения в пользу РСДРП(б) дума обещала сложить свои полномочия ". 5 января 1918 г., в день открытия Учредительного собрания, муниципалитет Тулы активно участвовал в митингах и шествиях в его поддержку . Политическая деятельность Тульской городской думы вступала в острое противоречие с политикой большевиков.

В Вятке объявившие об установлении советской власти большевики также не были популярны среди горожан. После провозглашения Вятским советом рабочих и солдатских депутатов советской власти 25 ноября 1917 г. создалась «...напряжённая атмосфера населения по отношению, к вооружённым рабочим. Иногда эта атмосфера накалялась- до пределов тупого негодования, ежеминутно могущего вылиться в бессмысленное восстание...» ¹⁴. Как отмечал 11 декабря 1917 г. председатель Вятского совета М.М. Попов, «...нет ни интеллигентных сил и работников, ни средств.... Не удалось пока наладить даже советский печатный орган <...> в общем, положение отчаянное, если не удастся достать средств, то всё, что уже сделано, может рухнуть...» ¹⁵. Важнейшая задача Вятского совета в декабре 1917 г. -укрепить свою власть в городе. И после 25 ноября 1917 г. представители Вятской городской думы. продолжали работать в составе взявшего на себя местную власть после напоминавшего бегство отъезда на Учредительное собрание губернского комиссара Верховного Совета по управлению губернией, не признававшего Советской власти. 5 декабря 1917 г. Верховный Совет был большевистским Советом распущен⁶¹⁶, однако не подчинился такому решению. Началась забастовка общественных и правительственных учреждений. По сообщению городского головы Вятки Н.П. Алеева, комиссар от большевистского правительства 5 декабря гарантировал невмешательство новой власти в жизнь самоуправления⁶¹⁷. Однако Вятский совет рабочих и солдатских депутатов не устраивало участие представителей вятского муниципалитета в деятельности запрещённого им органа. Уже 7 декабря Н.П. Алеев, гласные Н.В. Огнёв и Н.А. Кролюницкий были арестованы. Первый - за участие в деятельности Верховного Совета , а остальные двое -- за литературную деятельность, которая, по мнению большевиков, носила погромный и контрреволюционный характер. В надежде на освобождение арестованных 9 декабря 1917 г. Вятская городская дума отозвала своего представителя Н.П. Алеева из Верховного Совета по управлению губернией⁶¹⁹ и отказалась от дальнейшего участия» в его деятельности, хотя некоторые гласные думы как частные лица, представители других учреждений, продолжали входить в его состав.

В начале января 1918 г. за участие в антибольшевистских забастовках были уволены некоторые рабочие и служащие предприятий городского самоуправления, а думе - поставлен ультиматум. Вятская городская дума должна была согласиться на контроль со стороны Вятского совета в лице комиссаров, признать увольнение бастовавших рабочих и служащих, отказаться от политической деятельности, упразднить городскую милицию, возместить издержки совета за управление городским хозяйством во время забастовки. Поставленные советом комиссары муниципальных отделов должны были «...иметь наблюдение за деятельностью предприятия и принимать меры, чтобы с какой бы то ни было стороны не нарушалась деятельность учреждения или предприятия...». Принимая ультиматум, дума руководствовалась необходимостью самосохранения как органа, избранного на широких демократических началах. Комментируя это решение, гласный А.Н. Белых, например, сказал: «Нам оставалось или уйти или согласиться.... Если Вы не хотите гражданской войны, необходимо соглашение»⁶²². Дума постановила допустить контроль комиссаров, а для уточнения деталей и технической стороны деятельности городских предприятий под контролем комиссара избрать комиссию. Принятие ультиматума означало временный компромисс между новой властью и органом городского самоуправления Вятки, основанный на существенных уступках со стороны самоуправления: Вятский совет рабочих и солдатских депутатов оставил за думой правомочия решать только чисто хозяйственные вопросы. Как заявил присутствовавший на думском заседании представитель совета Нельзин, «...Хозяйственную сторону пусть ведёт Дума; я слышал сегодня, здесь, что многие гласные заботятся о беднейшем населении и одобряю это; власть же политическая - Совету» . Как отмечали гласные, дума фактически по функциям стала просто отделом совета.

В начале 1918 г. Вятская городская дума по-прежнему функционировала. В декабре 1917 г. в ведение городского самоуправления перешла городская продовольственная управа, однако 18 января 1918 г. всё продовольственное дело было передано в руки советов. 17 февраля 1918 г. городской думе было поручено организовать бракоразводный отдел⁶²⁴. Большинство из 60 гласных продолжали свою думскую деятельность, однако посещаемость заседаний была очень слабой. Бежал из Вятки в связи с преследованием со стороны новых властей городской голова Н.П. Алеев⁶²⁵. В конце января 1918 г. ушёл в отставку председатель думы В.В. Аммосов. На заседании Вятской городской думы 18 января 1918 г. отмечалось отсутствие многих гласных социалистического блока, «...из которых одни в. Петрограде, другие в тюрьме» . В 1918 году на каждом заседании численность присутствующих гласных не превышала половины общего состава думы. Более-менее регулярно думские заседания посещало лишь около 25 человек " . Один раз за неявкой гласных заседание думы не состоялось. 28 февраля встал вопрос о сложении полномочий всем составом управы. Член управы А.В. Крассов отмечал: «...С 7 декабря нет городского головы, - работа с тех пор не могла идти нормально. С января нет одного из членов управы... Можно работать только до тех пор, пока чувствуешь, что на что-нибудь опираешься». Вятский совет планировал произвести переизбрание городской управы. В январе 1918 г. в ответ на предложение члена исполкома А.С. Трубинского было решено поручить выработку плана перевыборов особой комиссии, однако уже через два дня в советы губернии было разослано сообщение о приостановлении перевыборов муниципальных органов-в виду предполагавшейся передачи их функций в советы⁶²⁹.

Дальнейшая деятельность Вятского городского самоуправления- в думской форме могла быть успешной* только при- условии- усиленной поддержки со стороны властей: центральной и местного совета, в первую, очередь в финансовом вопросе, однако такой поддержки не было, а было, наоборот, противодействие. Вятский совет заморозил все счета в городском банке, в том числе и те, на которых находились средства городского самоуправления. Оказалось совершенно невозможным получить новый заём. Совет, установив контроль над принадлежащими самоуправлению предприятиями, фактически переподчинил их себе. Доходы от деятельности этих предприятий, право увольнения и назначения городских рабочих и служащих принадлежали совету. Расходы на уплату жалования рабочим и служащим вятского муниципалитета, на содержание и ремонт предприятий должно было по-прежнему нести самоуправление.

В Серпухове после установления советской власти был организован революционный комитет. Муниципальные служащие попытались начать забастовку, но проиграли⁶³¹. Городская дума сразу распущена не была и продолжала заниматься хозяйственными вопросами: так, 28 ноября 1917 г. была принята смета на 1917 г. В январе 1918 г. исходящие документы городского самоуправления продолжал подписывать городской голова меньшевик В.Д. Корсаков. Перевыборов состава городской думы произведено не было.

В Котельниче после провозглашения советской власти городская дума успела собраться лишь трижды. Сформированный в Котельниче Военно-революционный комитет (ВРК) потребовал от городской думы признания власти советов, правительства народных комиссаров и приёма в качестве делегата, имеющего право участвовать. в> заседаниях думы, прибывшего из , Вятки вместе с матросами большевика Останкова⁶³⁴. На заседании 17 декабря 1917 г. в ответ на ультиматум была принята резолюция, в которой указывалось на неподчинённость городских самоуправлений административной опеке. ВРК Котельническая городская дума предложила присутствовать в зале заседаний думы «...на правах всех остальных граждан» . Резолюция была принята единогласно при одном воздержавшемся. Думские гласные прекрасно понимали, что после отклонения ультиматума со стороны ВРК были возможны жёсткие меры. На экстренном заседании ВРК в тот же день было решено арестовать всех гласных и временно взять на себя управление городским хозяйством, «...немедленно произвести выборы новых гласных»⁶³ .

22 декабря ВРК объявил о проведении новых выборов в городскую думу. Списки кандидатов должны были быть поданы в течение 5 дней. Со стороны ВРК, местного совета был составлен свой список из 23 кандидатов* (по числу гласных, определённых по закону Временного правительства) . К 3 января 1918 г. трое из шести арестованных гласных были освобождены. В своём докладе на первом Вятском губернском съезде советов 5 января 1918 г. представитель Котельнического уезда проинформировал, что перевыборы городской думы состоятся «на днях», участвовать в них должны были 4 избирательных списка. Делегат выразил уверенность, что «теперь не будет там места буржуям, спекулянтам, контрреволюционным силам»⁶³⁸. До выбора нового состава Котельнической городской думы муниципальные функции осуществляла Комиссия по городским делам, сформированная ВРК. Котельническая городская управа, которая не была распущена, сносилась по делам, по которым требовалось решение распорядительного органа самоуправления, с Военно-революционным комитетом, а после его роспуска 17 января 1918 г. - с Исполнительным комитетом Котельнического совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Выборы в Котельническую городскую думу состоялись в середине января, но прошли в совсем не демократических условиях. Жители города были запуганы вооружёнными отрядами солдат, матросов. Новым городским головой стал бывший городской гласный И.С. Глушков, была сформирована новая управа. Чётких сведений об этом нет, но можно предположить, что предложенный ВРК список прошёл в состав новой думы полностью, однако активной деятельности вновь избранная дума не предпринимала .

Положение у сторонников советской власти в Котельниче было шатким. Единственной опорой уездного исполкома был летучий отряд, который возглавлял анархист Л. Журба. В Котельниче действовало военное положение, гражданам было запрещено выходить на улицы города после 10 вечера. Фактически, советская власть в городе оказалась в зависимости от уголовных преступников. Как вспоминал в 1919 г. председатель Котельнического уисполкома Шиханов, «...Времена Журбовщины... самые тёмные, самые отвратительные в жизни города Котельнича и уезда... Конфискации в форме дневного грабежа, грубое до невозможности отношение к населению, насилие, издевательство над личностью, расстрелы иногда без всякой причины...»⁶⁴⁰. В апреле 1918 г. председатель исполкома Уральского облсовета А.Г. Белобородов отмечал, что арестованный следственной комиссией Журба при помощи председателя Котельнического совета Овчарука налагал на жителей города контрибуции, которые в кассу совета не поступали . Вместе с Л. Журбой был арестован и Овчарук за воровство конфискованных товаров и взяточничество⁶⁴². «Эти прохвосты, называвшие себя защитниками советской власти, - отмечал в 1919 г. председатель уездного исполкома Шиханов, - на самом деле создали для населения из Советской власти пугало» .

После перехода власти на местах к сторонникам радикальных социалистов городские думы в рассмотренных нами городах оказывались на стороне политических противников большевиков. В'Москве это вылилось в вооружённую борьбу, в Туле, Вятке, Серпухове, Котельниче происходило в виде пассивного сопротивления и нежелания признавать новую власть, в Москве, Вятке и Серпухове сопровождалось политической забастовкой муниципальных служащих. По вопросу об отношении к советской власти у городских гласных сложилось два подхода. Первый был основан на представлении, что в демократических условиях органы самоуправления становятся органами государственной власти, а значит, они должны защищать демократический строй, олицетворением и гарантом сохранения которого считалось Временное правительство и Учредительное собрание. Так считало эсеровское большинство Московской городской думы.. Как заявлял в начале 1918 г. свергнутый московский городской, голова В.В.Руднев, «...самоуправления, после того, как пала центральная государственная власть, не могли, не имели права, будучи органами государственной власти на местах, уклониться от обязанности защищать суверенные права народа от покушения насильников» ⁴⁴. Второй базировался на взгляде на городские думы как на органы, призванные в первую очередь обеспечивать гражданский мир, управлять городским хозяйством, которые, чтобы избежать жертв и в целях самосохранения, могли поступиться политическими принципами. Это та концепция, которую проводило думское большинство в Вятской и Тульской городских думах.

У сторонников установления советской власти по отношению к органам городского самоуправления также сформировалось два подхода. Первый -политический - был основан на мнении, что, раз большинство в той или иной городской думе враждебно новой власти, то такие органы городского самоуправления необходимо без сожаления распускать во имя сохранения власти рабоче-крестьянского правительства, а затем формировать лояльные составы муниципалитетов при сохранении видимости демократических процедур. Так действовали сторонники ВРК в Москве, Котельниче. Второй подход опирался на осознание' собственной слабости, отсутствия прочной поддержки в народных массах, важности сохранения составов городских дум как демократически избранных представителей всего населения, к тому же управлявших сложным и разносторонним городским хозяйством, и был ориентирован на достижение соглашения и сотрудничества с муниципалитетами. Этот взгляд до определённого момента разделяло большевистское руководство Вятского городского совета рабочих и солдатских депутатов, Тульский ВРК.

Многое во взаимоотношениях советов и городских дум зависело от текущей политической обстановки на местах, степени радикализма местных социалистических лидеров, наличия у них твёрдой вооружённой опоры. Суть борьбы лежала в политической сфере. Ликвидировалось не сама система городского самоуправления в думской форме, а распорядительные органы самоуправления отдельных городов, по решению местных советских органов, под влиянием острой политической борьбы. Вместо распущенных составов должны были быть избраны новые, способные бесконфликтно взаимодействовать с советами, принявшие рамки новой политической системы. «Взять область земской работы, самоуправления, суда -- картина одна и та же. Нужны в соответствии с новыми задачами, новые силы, новые люди...», - отмечалось в печатном органе большевистского Вятского совета в январе 1918 г.⁶⁴⁵

С проведением новых выборов возникли трудности. Если в Петрограде муниципальные выборы всё же состоялись, то в Москве, несмотря на наличие у большевиков массовой поддержки, провести их оказалось невозможно из-за бойкота всех других общественных сил. В таких городах, как Тула, Вятка, Котельнич, проведение новых выборов на демократической основе сулило большевикам и левым эсерам проигрыш. Возникало противоречие между прагматической целью - удержаться у власти, и принципиальным подходом -- сохранением демократизма как одной из значимых ценностей социалистической идеологии. Там, где* состав муниципалитетов, как в г. Вятке, Туле остался прежним, взаимоотношения между муниципалитетами и советами не складывались. Лишённые значительной части своих полномочий и состоявшие из представителей политических партий, жёстко оппонировавших пришедшим к власти радикальным социалистам, органы городского самоуправления находились в состоянии полураспада и хронического кризиса.

В декабре 1917 г., пойдя на заключение правительственного блока с левым крылом социалистов-революционеров, большевики подтвердили верность прежним идейным принципам в вопросе о местном самоуправлении. На пленарном заседании Московского совета 2 января 1918 г. в ответ на запрос меньшевиков, большевик А.П. Розенгольц заявлял: «Вопрос о земском и городском самоуправлении ясен... Их дела хозяйственно-административные; несомненно, они остаются у них и не только остаются, но даже до некоторой степени расширяются некоторые из функций. И я укажу, что дела министерства призрения, бывшего дворцового ведомства, как мы считаем, должны быть переданы местному самоуправлению...»⁶⁴⁶. 10 января 1918 г. Бюро Московского окружного комитета РКП(б) обсуждало вопрос о взаимоотношениях между советами и земскими самоуправлениями. Отметив, что советы на местах всё чаще поднимали вопрос о перевыборах земств, Бюро констатировало, что работников для замещения мандатов гласных у большевиков нет. На места была отправлена рекомендация «...не увлекаться роспуском земских управлений. В скором времени будет выработан проект, что земские и городские управления не упраздняются».

В первые месяцы после прихода большевиков к власти практический опыт на местах показал, что встроить систему органов городского самоуправления в думской форме в советскую систему большевистских органов власти без серьёзной трансформации первых было нельзя.

Учредительное собрание вновь обострило противоречие между социалистической идеологией и прагматизмом. Победили прагматические расчёты, в противном случае радикальные социалисты утрачивали власть. После роспуска верховного общедемократического органа и окончательной победы принципа классовости при построении органов власти судьба демократических органов городского самоуправления была предрешена. Начался поиск путей трансформации органов местного самоуправления.

С середины января 1918 г. отношение отдела местного управления НКВД во главе с комиссаром М.И. Лацисом к вопросу о сохранении отдельной от Советов системы городского самоуправления в думской форме меняется. В «Вестнике отдела...» № 4 за 24 января 1918 г. было отмечено: «...При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места... Ликвидация самоуправлений'должна производиться постепенно, по мере того как Совет овладеет тойработой, которая.до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь, технический аппарат и касса переходят в руки Советов». Соответственно решался и финансовый вопрос: «Как хозяйственные органы, Советы живут на те поступления, какими пользовались земство и город, и устанавливают новый добавочный прогрессивно-подоходный налог»⁶⁵¹. Начало серии статей о слиянии муниципальной и советской организаций в официозе Московского совета газете «Известия» было положено 31 января 1918 г. статьёй Б.М. Волина, в которой он обосновывал необходимость слияния советов и дум. Отметив, что «...стирается грань между советской и муниципальной властями...», Б.Волин заявил: «...Нынешняя муниципальная власть в лице Бюро совета районных дум должна быть ответственна пред Центральным Советом рабочих и солдатских депутатов, пред ним отчитываться, от него получать директивы и средства для своей деятельности. Даже больше... Центральная муниципальная комиссия, как и многие другие комиссии, должна быть избрана Центральным Советом...». Б. Волин отметил, что затронутый им вопрос «совершенно новый» и требует «полного освещения и внимательного к себе отношения»⁶⁵². «...Буржуазные учёные, - констатировал спустя 2 месяца тот же автор, - только руками разводят при виде небывалых в истории человечества форм, в которые отливается Советская республика... Советы, как хозяйственная организация, - это ещё невиданное, неслыханное явление, это коренной перелом в истории городов стран...» .

В советском законодательстве в начале 1918 г. ещё встречались упоминания о городском самоуправлении. Так, в положении о биржах труда от 31 января 1918 г., подписанном В.И. Лениным, наркомами труда А.Г. Шляпниковым и самоуправления В.Е. Трутовским, фиксировалось, что они учреждаются при городских и земских самоуправлениях, представители муниципалитетов должны были войти в состав бирж труда. Согласно подписанному А.В. Луначарским постановлению комиссариата по просвещению, в учебных заведениях вводились коллегиальные начала, проведение намеченных мер в жизнь должно было производиться под контролем местных советов, «а там, где их нет, временно местных самоуправлений»⁶⁵⁴. В подписанном 23 марта 1918 г. Лениным, наркомом юстиции П.И. Стучкой и заместителем наркома финансов И.Э. Гуковским декрете об установлении государственного контроля над всеми видами страхования указывалось на необходимость создания на местах Советов по делам страхования, куда должны были войти один представитель от местного городского самоуправления и два -- от местного совета ⁵. Термин «самоуправление» употреблялся и по отношению к самим советам. Так, в распоряжении НКВД, опубликованном 27 мая 1918 г., заведующий отделом местного хозяйства А.П. Смирнов отмечал недостаток в Советах «специалистов по постановке дела самоуправления», а потому предлагал советам руководство, для того чтобы «без посторонней помощи поставить его (дело самоуправления - прим. авт.) на должную высоту»⁶⁵⁶.

Не стоит преувеличивать степень разногласий между большевиками и левыми эсерами по вопросу о сохранении самоуправления в думской форме, избираемого на основе всеобщего избирательного права, как это делают некоторые исследователи. В этой связи интересно проследить трансформацию взглядов на муниципальную организацию народного комиссара по местному самоуправлению В.Е. Трутовского. В конце декабря 1917 г. он считал, что «нет никакого смысла строить новый аппарат для использования этих задач (хозяйственных и экономических -- прим. авт.), когда уже налажен и хорошо действует старый». «Если они (думы и земства), - заявлял В.Е. Трутовский, - рационально распределят роли с Советами, если они будут исполнять те задачи, для которых существует весь муниципальный аппарат, тогда они смогут вывести Россию на счастливый путь в течение ближайших же лет»⁶⁵⁷. Однако жёсткая* борьба и непримиримая позиция большинства" органов местного самоуправления' привели к тому, что на III Всероссийском съезде советов на заседании фракции левых эсеров была отмечена необходимость постепенной передачи советам хозяйственных и экономических функций . Народный комиссар В.Е. Трутовский делал вывод, что «в нынешнем Советском «фазисе русской революции» единственно прогрессивной является замена широких бесформенных «демократических» организаций классово-социалистическими организациями трудящихся без участия буржуазии в управлении...». Однако В.Е. Трутовский отделял вопросы об особом характере муниципальной работы (который не касается вопроса о власти) и о том, кто её исполняет (который затрагивает именно вопрос о власти). По* мнению наркома по самоуправлению, существо ведения муниципального дела не должно было меняться, менялся только «тот «законодательный» орган, перед которым ответствен орган исполнительный и весь связанный с ним механизм»⁶⁵⁹. В тот период времени, судя по характеру указаний центральной власти и ситуации на местах, такая позиция левых эсеров вполне соответствовала курсу большевиков. Например, инструкция НКВД от 20 января 1918 г. касаясь вопроса об организации городских советов, отмечала: «Городские советы - это прежние городские думы с той только разницей, что их выбирает только трудящийся народ, и буржуазия от участия в управлении устранена. Поэтому городской Совет исполняет прежнюю работу городских дум, а исполнительный комитет Совета - работу городской управы»⁶⁶⁰. Однако большевики не поддерживали тактику левых эсеров на сохранение организационной и функциональной автономии муниципалитетов в качестве отделов советов, настаивая на их полном организационном и функциональном слиянии. В своей инструкции, НКВД намечал предполагаемое организационное устройство местных советов: при них предлагалось организовать 11 отделов «взамен старых- отживших правительственных учреждений», используя при этом «...аппарат земских и городских самоуправлений с соответствующими изменениями»: отделы управления, финансов, народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, общественного недвижимого имущества⁶⁶¹. Никакого муниципального или городского отдела организовать не предлагалось. Как напоминал заведующий отделом- местного хозяйства. НКВД А.П. Смирнов, «Всё хозяйство бывших городских и земских самоуправлений должно быть распределено по соответствующим отделам совета...» ". Таким' образом, функции муниципалитетов и органов государственного управления на местах большевики предлагали объединить, но не на основе демократических органов самоуправления в думской форме, при сохранении автономных органов управления муниципальным хозяйством, а в рамках классовых органов самоуправления - советов.

После разрыва правительственной коалиции с левыми эсерами 20 марта 1918 г. Комиссариат по самоуправлению был ликвидирован как самостоятельное учреждение, бывшее Главное управление по делам местного хозяйства вернулось в состав НКВД в качестве отдела местного хозяйства под руководством А.П. Смирнова, который должен был сосредоточить в своих руках всю работу «по руководству и инструктированию хозяйственной жизни муниципальных отделов местных Советов, разрешение ссуд и займов органам местного самоуправления...» . Вместо отделов городского и земского хозяйства были учреждены финансовый (Э.А. Ганасси), инструкторско-справочный и статистический (Сережников) подотделы .

Ликвидация Комиссариата символизировала окончательную победу в центральном государственном руководстве линии на отказ от института городского самоуправления в думской форме и перенесение управления работой муниципальных исполнительных органов в руки Советов. Эта линия была основана на идее, что Советы олицетворяют собой более высокий уровень демократии, чем органы, избранные на основе «четырехвостки». Л.М. Каганович в 1923 году написал известную фразу: «Советский строй, основанный сверху донизу на вовлечении самодеятельности самых широких рабочих и крестьянских масс, разрубил Гордиев узел сложного вопроса о местном управлении и взаимоотношениях с органами государственной власти..., ибо государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление стало государственной властью...» ^б5.Подводя итоги съезда руководителей губернских советов летом 1918 г., зав. отделом местного управления НКВД В.А. Тихомирнов заявлял: «...благо даря хамому существу советского строя, все основные «проклятые» организационные вопросы местного управления, сочетание этого последнего со всем государственным строем <...> разрешены полностью Октябрьской революцией... Советский строй даёт такие предпосылки для создания крепкого стройного аппарата местного управления, о каких не могло мечтать не только самодержавие, но и любая из самых демократических республик!⁶⁶⁶». Оппоненты большевиков справедливо отмечали прагматическую цель уничтожения системы самоуправления в думской форме - желание большевиков укрепить свою власть, избавиться от политических конкурентов системы советов, взявшей на себя функции управления на местах. «Ясно, - заявлял бывший московский голова В.В. Руднев, - что стремление не к социализму, а к сохранению власти, отнятой у народа, толкает народных комиссаров на уничтожение независимого местного самоуправления» . В условиях слабой связи между центром и регионами и децентрализации ведущую роль в процессе трансформации системы местного самоуправления играли органы власти на местах, значительное влияние оказывали местные особенности.

В Москве сложилась особая ситуация: Совет районных дум: был составлен из большевиков и представлял собой промежуточную форму от думского к советскому типу организации самоуправления. Как отмечал в своих воспоминаниях заведующий финансово-податным отделом Бюро Совета районных дум Е.Л. Афонин, «Для нас было ясно, что подобные органы не что иное, как суррогат Советской власти и не более, как переходная ступень к чистым советским органам» . В докладе о работе советской комиссии при Московском комитете РСДРП(б), прочтённом 23 января 1918 г., юрист Ю.Ф. Шиллерт отметил, что комиссия «...считает существование муниципалитетов наравне с Советами - противоречием, которое на практике тормозит нашу работу и распыляет наши силы. Вместо этого при Совете должны создаться соответствующие отделы со строгим разграничением своих функций. Советской фракции предлагается немедленно создавать эти отделы и по мере этого распускать при муниципалитете...» ⁶⁹. На заседании Московского городского, окружного и областного комитетов РСДРП(б) совместно с фракцией большевиков Моссовета 29 января 1918 г. М.Ф. Владимирский констатировал: «...У нас теперь в городе многовластие без всякой координации действий, Совет рабочих и солдатских депутатов менее всего ведает вопросами местной жизни. Все местные вопросы сосредоточены в Совете районных дум...». По мнению М.Ф. Владимирского, необходимо было начать передачу некоторых отделов: медицинского, финансового, благотворительного, продовольственного, школьной секции - в Моссовет. «Слияние должно быть сверху вниз, с центров, не сразу, а то Совет задавится, - предлагал М.Ф. Владимирский. - Совет районных дум упраздняется, но пленарные заседания Совета должны решать те же вопросы, которыми раньше занималась городская дума. В президиум должны войти члены Бюро Совета районных дум». По итогам обсуждения советской комиссии* было поручено разработать доклад о слиянии «всех местных органов в единый Совет»⁶⁷⁰.

Историк Н.М. Алещенко констатирует причины, побудившие большевиков к слиянию муниципальной и советской организации в Москве: «...раздвоение власти тормозило решение задач восстановления работы городского хозяйства, организацию его на новых, социалистических началах..., ...распыляло и без того скудные квалифицированные кадры. Кроме того, ни один сколько-нибудь большой вопрос, связанный с финансированием, не мог решаться Советом районных дум самостоятельно» . Процесс растворения Совета и Бюро Совета районных дум как муниципального органа в Московском Совете рабочих и солдатских депутатов позволяет отчётливо изучить представления большевиков о том, как должны были быть реорганизованы муниципальные органы управления городским хозяйством.

Ещё в декабре 1917 г. начался процесс слияния районных дум и советов, были ликвидированы 3 районные думы Городского района кадетско-эсеровского состава, их полномочия перешли Совету Городского района, при котором было образовано «муниципальное бюро», была распущена Алексеевская районная дума ". Совет районных дум собирался всё реже, большинство решений принимал его исполнительный орган - Бюро.

На заседании представителей районных дум 18 марта 1918 г. был принят предварительный вариант объединения Совета районных дум и Московского совета. Согласно ему после роспуска Совета районных дум для заведывания городским хозяйством должен был быть создан отдел городского хозяйства при Моссовете. Для руководства отделом формировался Совет городского хозяйства из представителей центрального и районных советов, исполнительным органом становилась городская советская Управа, члены которой избирались Советом городского хозяйства и включались* в состав исполкома Моссовета. Председатель Управы входил в. Президиум Моссовета. На заседании была сформирована комиссия для детальной разработки вопроса о слиянии.

Переработанный проект кардинально изменился. Если первоначальный вариант, в соответствии с идеями В.Е. Трутовского, сохранял обособленность, автономию муниципального отдела под общим руководством Моссовета, то новый проект предусматривал создание «одной революционной базы местного управления -- Совета рабочих, солдатских, крестьянских депутатов». Устанавливалось разделение Совета на 17 отделов, причём в их числе не было отдела^ городского хозяйства. Органы по управлению хозяйством и отдельные муниципальные учреждения должны были быть рассредоточены между советскими отделами местных предприятий, финансово-податным, экономическим, имущества, культурно-просветительским, благоустройства и т.д.

29 марта 1918 г. второй вариант проекта был представлен М.Ф. Владимирским на совместном заседании. Совета районных дум и представителей районных советов в присутствии 24 человек и принят незначительным перевесом голосов: 14 против 8⁶⁷⁴. Такое голосование свидетельствует об отсутствии среди муниципальных деятелей-большевиков единодушия в представлении о лучшем варианте организации управления городским хозяйством. Тем не менее, принятие проекта означало окончательную ликвидацию в Москве дореволюционной модели городского самоуправления. Муниципальное хозяйство полностью поглощалось Советом, лишалось былой обособленности.

Тульские большевики, постепенно осуществляя захват различных предприятий и учреждений, в первую очередь установили контроль над губернским продовольственным комитетом, государственным банком . По воспоминаниям большевика М. Демидова;, «...мьгбез опыта, без знаний, но с революционным энтузиазмом взялись делать рабочее дело». Организация новых учреждений*шла «...без;спецов, без.науки, а так просто: большевик, здоров, получай' винтовку и будь готов куда попало»⁶⁷⁶. На совещании исполкомов Тульских советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 21 января 1918 г. было решено, что «...в тех местах, где советская власть достаточно укрепилась, можно заменять городские самоуправления и земства специальными отделами, выделенными из совета» .

Как отмечала Тульская городская управа в заседании думы 22 января 1918 г., она поставлена в неловкое положение: граждане обращались в муниципалитет с вопросами, выполнила ли управа тот или иной большевистский декрет, например, о ведении книги записи актов-гражданского состояния,; при обращении в отделение госбанка за средствами муниципалитет получал финансы только с санкции большевистского^ комиссара. Однако ранее городская дума постановила ни коим образом не взаимодействовать с большевистскими представителями. Городской голова К.А. Зажурило сделал вывод, что «...в создавшихся условиях работать далее невозможно и если дума не сумеет поддержать управу и помочь ей выйти из критического положения -- финансового и политического, - то ей останется одно - уйти в отставку»⁶⁷⁸. Хозяйственный и организационный кризис городского самоуправления Тулы в конце 1917 - начале 1918 гг. дополнялся большой текучестью кадров в городской управе: к 31 декабря 1917 г. в рядах управы оставался только 1 эсер, остальные 4 члена управы были меньшевиками, ещё 4 места в управе оставались вакантными⁶⁷⁹. В январе 1918 г. о своём желании покинуть пост объявил городской голова Тулы К.А. Зажурило, но решил остаться на время пока «...город переживает один из тяжёлых моментов» .Фактический вотум доверия меньшевистской управе был выражен в заседании Тульской городской думы 25 января 1918 г., когда была отвергнута эсеровская и принята предложенная меньшевиками резолюция, в которой наряду с жёсткой критикой большевистской- власти' городской управе «по соображениям практического характера» дума разрешила «...входить в деловые сношения с представителями партий, захвативших власть, поскольку это будет необходимо- в интересах всего населения, сохраняя, однако, при этом полную самостоятельность городского самоуправления...», после чего городская управа заявила о согласии продолжать свою работу⁶⁸¹. Однако 14 февраля 1918 г., когда Тульская городская дума столкнулась с фактом назначения ВРК своего комиссара городской милиции, вопрос был пересмотрен, и принята резолюция эсеров, согласно которой дума должна была закрывать те отделы, куда назначали своих комиссаров большевики, в частности, городская милиция подлежала, роспуску ". Действия городской думы всё в большей мере не соответствовали курсу большевиков на установление контроля за всеми общественными учреждениями и борьбы со своими политическими противниками путём силовых мер.

Случаи противостояния и соперничества между советскими органами на местах способствовали тому, что центральная власть стала проводить курс на слияние городских исполкомов с уездными, а в уездных городах с незначительным пролетарским населением являвшийся в 1919 г. заместителем наркома внутренних дел М.Ф. Владимирский рекомендовал вообще воздержаться от создания городских советов⁷⁴². Кроме всего прочего, эта рекомендация была вызвана и общей обстановкой гражданской войны, преобладанием военно-мобилизационных задач над всеми остальными, нехваткой- идеологически выдержанных кадров. Наличие в одном городе двух или трёх исполкомов в условиях отсутствия чёткого разграничения полномочий вело к параллелизму и излишней бюрократизации. Г.С. Михайлов привёл ещё одну причину ликвидации исполкомов, а во многих городах и горсоветов. Решающую роль, по его мнению, сыграли «...те финансово-экономические условия, в каких оказались города, с наступлением периода военного коммунизма»: горсоветы лишились прежних доходов и стали жить за счёт ассигнований из центра, который в результате получил больше возможностей воздействия на городские советы в нужном ему ключе ' . Однако, как это видно на примере Вятского горсовета, вопрос слияния городских и уездных исполкомов порождал на местах новые трения и конфликты. Как признавалось в сборнике «Пять лет власти советов», «Многие товарищи видели основное зло, из-за> которого хирели советы, в том, что при них не было самостоятельных горисполкомов»^{7 4}.