Правовые основы аграрной реформы 1906 - 1910 годов

Важную роль в проведении аграрной реформы призван был сыграть Крестьянский банк. В 1906-1907 гг. указами царя некоторая часть государственных и удельных земель была передана Крестьянскому банку для продажи крестьянам с целью ослабления земельной нужды. Крестьянский банк скупал землю у помещиков и перепродавал ее в кредит крестьянам. Дворянские земли могли также покупать и предприниматели.

Столыпинская реформа включала в себя еще один важный компонент -- переселение крестьян на восточные окраины страны. В переселении участвовали главным образом бедные крестьяне. Получив земельный надел в собственность и продав его, крестьянин мог теперь переселиться в город или уехать в осваиваемые регионы страны. Правительство всячески поощряло переселение крестьян на Урал. Переселенцы могли рассчитывать на кредиты, суммы которых выросли по сравнению с 1904 г. в 4 раза.

Закон 6 июля 1904 г. предоставляя крестьянам возможность переселения, но для этого следовало пройти сложную процедуру получения разрешения на переселение. 9 марта 1906 г. Николай II утвердил положение Совета министров «О порядке применения закона 1904 г.», вводившее свободу переселения.

Указ 5 октября 1906 г. отменил некоторые правовые ограничения крестьян. Он предоставлял им «одинаковые в отношении государственной службы права» с другими сословиями и «свободу избрания места постоянного жительства» без увольнительных общинных приговоров.

Взяв твердый курс на индивидуализацию крестьянского хозяйства, правительство тем не менее проводило его осторожно, уделяя большое внимание и крестьянской общине, проведению в ее рамках обновленческих процессов.

Аграрная реформа была рассчитана по меньшей мере на 20 лет. «Дайте государству двадцать лет покоя внутреннего и внешнего, - заявлял П.А. Столыпин, - и вы не узнаете нынешней России!».

Важнейшим итогом реформы стал рост кооперации. Кооперация, не затрагивая основ крестьянского хозяйства, постепенно выделила такие отрасли хозяйственной деятельности, как первичная обработка сельхозпродуктов, их сбыт, закупка товаров промышленного производства, предоставление дешевого кредита, организация прокатных пунктов и т. д. Кооперация исподволь ослабляла влияние общины на крестьянина, поощряя самостоятельность, инициативу. Столыпинская реформа способствовала дальнейшей специализации земледелия и росту его интенсификации, о чем свидетельствовало увеличение спроса на сельскохозяйственные машины и орудия в 3,4 раза за период с 1906 по 1912 гг. С 1909 г. наблюдается устойчивый рост товарности сельскохозяйственного производства.

К 1914 г. в российской деревне появились тысячи агрономов, кооператоров, земских статистиков, велась подготовка специалистов для сельского хозяйства.

В 1905 г. в Европейской России насчитывалось 12,3 млн. крестьянских хозяйств и 130 тыс. помещичьих имений; в общине находилось 9,5 млн. крестьянских хозяйств, или 77% Зуев М. Н. История России с древнейших времен до конца ХХ века: Учебное пособие. - 3-е изд., стереот.- М.: Дрофа, 2001. - С. 467.. С 1906 по 1916 г. вышло из общины 2,5 млн. крестьянских хозяйств; свободными хозяевами стали, таким образом, 43% крестьян. Среди выделившихся преобладали крайние группы - беднейшие крестьяне, которые продавали землю, переселялись в город или на окраины страны, и зажиточные крестьяне (кулаки). В большинстве случаев выдел из общины не сопровождался переходом не только к хуторскому, но и к отрубному хозяйству. За 1906-1916 гг. на отруба и хутора перешли соответственно 6,5% и 2,9% выделившихся, остальные не порывали связи с общиной. К концу 1916 г. помещики потеряли около 10 млн. десятин земли, которая в основном перешла к зажиточным крестьянам.

Вместе с тем, земельная реформа Столыпина стимулировала капиталистическое развитие, что привело к расслоению прежде всего крестьянства. Наряду с зажиточными крестьянами из общины выходили беднота и городские жители из крестьян, имевших в деревне наделы, которые теперь можно было продать. Распродав свои земли, массы бездомных и безработных угрожали новыми социальными потрясениями. За 1908--1915 гг. 53% крестьян, вышедших из общины, продали свою землю. Многие из бедняков составили армию переселенцев, направлявшихся на Урал. Они рассчитывали на помощь правительства, надеялись обустроиться и разбогатеть на новом месте. С 1907 по 1914 г. переселилось свыше 3 млн. человек. Далеко не у всех сбылись их надежды. Около 500 тыс. переселенцев, испытывая колоссальные тяготы, теряя своих близких, вернулись на прежнее место. Те же, кто остались, не всегда становились владельцами собственных хозяйств. Разоренные вконец, они пополняли население городов, нанимались в батраки к местным домохозяевам.

Однако напряжение в деревне сохранялось. Многие крестьяне разорились. Из-за плохой организации переселенческого дела рос поток «обратных» переселенцев. Кроме того, крестьяне не считала реформу справедливой, поскольку она не затронула помещичьего землевладения. Безусловно, попытка решить аграрную проблему «шаблонно и однообразно на всем громаднейшем пространстве Российского государства», как отметил С. Ю. Витте, не могла увенчаться полным и повсеместным успехом.

В целом же аграрная реформа Столыпина имела прогрессивное значение. Заменив отжившие структуры новыми, она способствовала росту производительности сил в земледелии. За время реформы в сельском хозяйстве страны произошли заметные сдвиги. Посевная площадь увеличилась с 1905 по 1913 гг. на 10%. Валовой сбор зерна вырос с 1900 по 1913 г. в 1,5 раза, технических культур - в 3 раза. На Россию приходилось 18% мирового производства пшеницы, 52% ржи. Она поставляла 25% мирового экспорта зерна. Стоимость экспорта хлеба из России выросла на 1 млрд. рублей по сравнению с концом ХIХ века. Важнейшим следствием аграрной реформы стало значительное повышение товарности сельского хозяйства, выросла покупательная способность населения История России (Россия в мировой цивилизации): Учеб. пособие для вузов / Сост. и отв. ред. А. А. Радугин. - М.: Центр, 1998. - С. 201-202..

Правительственная программа Столыпина предполагала также целый комплекс мер по перестройке местного самоуправления, народного образования и вероисповедания. Столыпин предусматривал восстановить бессословный принцип и снизить имущественный ценз на выборах в земства, а также ликвидировать волостной суд крестьян, что должно было уравнять их в гражданских правах со всем остальным населением. Он считал необходимым ввести всеобщее начальное образование. Это отвечало бы потребностям индустриального развития страны и позволяло крестьянину повысить свой образовательный ценз, необходимый для представительства в земских органах самоуправления.

Таким образом, реформы Столыпина были нацелены на то, чтобы положить начало культурной революции в российской деревне. Мыслилось, что именно такие меры, как рост образовательного уровня крестьянской массы, широкое участие крестьян в местном самоуправлении, уравнение их в правах с другими слоями населения, будут служить развитию частной и общественной предприимчивости, приблизят Россию к западной модели. Предполагалось такое же развитие реформ, как и в прошлом веке: начатые в 1861 г. с крестьянских преобразований, они получили свое продолжение в последующие 60--70-е гг. и включили в себя глубокие изменения в политической, культурной и других областях российской жизни. Однако проекты предполагаемых реформ Столыпина были отклонены Государственным советом. В итоге попытки Столыпина подвести социально-экономический фундамент под предложенную «сверху» альтернативу революции -- ограничение монархии вместо ее свержения -- провалились.

Трагична личная судьба Столыпина. 1 сентября 1911 г. он был смертельно ранен Д. Богровым, анархистом-революционером и агентом царской охранки. Неизвестно, чье поручение он выполнял, но смерти Столыпина были рады и крайне правые, и левые политические силы.

2.2 Современные представления об аграрной реформе П.А. Столыпина

Столыпинская аграрная реформа всегда занимала особую нишу в широком спектре социально-экономической тематики дореволюционной истории России. Проводившаяся в начале ХХ в., она сейчас вновь вызывает к себе повышенный интерес историков, политиков, экономистов. Обращение к историческому опыту, попытки найти в нем веские аргументы в пользу или против проектируемых аграрных реформ стали важным элементом современной полемики о роли частной земельной собственности в судьбах России. Литература, посвященная личности, жизни и деятельности последнего крупного реформатора царской России П.А. Столыпина огромна и насчитывает свыше тысячи статей и документальных публикаций.

Работа А. М. Анфимова существенно дополняет историографию столыпинской реформы, опираясь на тщательно обработанный статистический материал Анфимов А. М. П. А. Столыпин и российское крестьянство. - М.: Институт российской истории РАН, 2002. . Крестьянское движение интересует Анфимова не как форма классовой борьбы, а одна из предпосылок продажи помещичьих земель Крестьянскому земельному банку. Чем шире был в губерниях размах крестьянского движения, тем больше было предложений помещиков о реализации их земли.

Говоря о выделах из общины, Анфимов указывает на то, что ее не покидали зажиточные крестьяне, которым было выгодно коллективное пользование выгонами, пастбищами, дававшее им значительное преимущество, а лишь беднейшие. Анфимов приводит подтверждение факта разрушения общин путем нараставшего административного давления сверху.

Среди положительных сторон устройства единоличных хозяйств Анфимов называет мизерные пособия, которые выдавались устроителям хозяйств, а также возрастание и разнообразие помощи хуторянам со стороны Главного управления землеустройства и землевладения, которая проявлялась, в частности, в росте агрономического персонала, организации станций по прокату сельскохозяйственных машин (на первом этапе - бесплатно).

По мнению А. М. Анфимова, главной целью аграрной политики П.А. Столыпина было сохранение дворянского землевладения, в том числе латифундального, путем разрушения общиныРатушняк В. Н. Рецензия на книгу Анфимова А. М. П. А. Столыпин и российское крестьянство. - М.: Институт российской истории РАН, 2002. // Отечественная история. - 2003. - № 4. - С. 189..

В современной научной литературе в аграрной реформе Столыпина обычно делается акцент на иной главенствующей задаче - насаждении крепких крестьянских хозяйств хуторского (фермерского) типа. Для Столыпина образцом землевладения действительно были хуторские хозяйства, но при этом он не возражал и против коллективной земельной собственности.

Оценивая реформу Столыпина, А. Н. Анфимов признает его историческую заслугу в том, что он решительно встал на путь массового насаждения в России крестьянских хозяйств фермерского типа, неплохо зарекомендовавших себя в Европе, Америке и ряде районов России. Но сохранение помещичьего землевладения при вопиющем малоземелье крестьян, по мнению Анфимова, предопределило крах аграрной реформы. Крупнейшей административной ошибкой Столыпина автор считает назначение на пост главноуправляющего землеустройством и земледелием А. В. Кривошеина, который с 1909 г. повел политику свертывания выделов из общины, наделяя целые селения единоличными участками независимо от их размеров. В результате формирование самостоятельных хуторских хозяйств отошло на второй план.

Анфимов также возражает против тезиса о быстром прогрессе сельского хозяйства в годы столыпинских аграрных преобразований. Он считает, что прогресс сельского хозяйства в эти годы был очевиден, в первую очередь, из-за роста цен на сельскохозяйственные продукты, а также хороших урожаев, помощи прокатных пунктов и земских складов и успехов той части выделившихся единоличных владельцев, которая успела завести сносное по тому времени товарное хозяйство. Последний фактор он относит к числу наименее значимых.

По мнению Г. П. Сидоровнина, реформаторские замыслы Столыпина были огромны, и результаты аграрной реформы в целом были успешныСидоровнинГ. П.. П. А. Столыпин. Жизнь за отечество. Жизнеописание (1862-1911). - Саратов: Культурный центр им. П. А. Столыпина, 2002. - С. 506-520. . С. В. Тютюкин отмечает, что ее результаты противоречивы - в современной российской историографии сосуществуют и негативные, и вполне сочувственные оценки аграрно-крестьянской реформы П.А. СтолыпинаТютюкин С. В. Рецензия на книгу Г. П. Сидоровнин. П. А. Столыпин. Жизнь за отечество. Жизнеописание (1862-1911). Саратов: Культурный центр им. П. А. Столыпина, 2002. 600 с. // Отечественная история. - 2003. - № 4. - С. 186.. С одной стороны, совершенно очевидно, она не успокоила российскую деревню, не устранила антагонистическое противоречие между крестьянами и помещиками, не создала в России сколько-нибудь слоя фермеров-предпринимателей из крестьян и в итоге не только не сняла с повестки дня аграрную революцию, но и внесла в жизнь российской деревни и всей страны еще больше нестабильности и социальной напряженности. С другой - у реформы, безусловно, был и свой актив (расширение масштабов частной крестьянской земельной собственности, проведение землеустройства, улучшение агрокультуры, развитие кооперации, переселение крестьян и др.), хотя на росте показателей сельскохозяйственного производства сказалось и действие таких позитивных факторов, как благоприятные погодные условия тех лет, повышение цен на продукцию и др.

Кроме того, отмечает С. В. Тютюкин, столыпинская реформа осуществлялась менее 10 лет (1906-1911 гг.), постоянно наталкиваясь на недостаток бюджетных средств и психологический барьер в виде общинно-коллективистских традиций основной массы крестьянства и его стремления любыми путями получить помещичьи земли, на страже которых стояла властьТютюкин С. В. Рецензия на книгу Г. П. Сидоровнин. П. А. Столыпин. Жизнь за отечество. Жизнеописание (1862-1911). Саратов: Культурный центр им. П. А. Столыпина, 2002. 600 с. // // Отечественная история. - 2003. - № 4. - С. 186.. К тому же, реформа проходила в сложной социально-политической обстановке, при отрицательном отношении к ней подавляющего большинства политических партий.

Столыпинская аграрная реформа занимает центральное место в книге Л. Саккоротти «П.А. Столыпин: Жизнь за царя»Саккоротти. П. А. Столыпин: Жизнь за царя. - Катанзаро: «Руббетино», 2002. . Автор отталкивался от реформ Александра II: освобождение дало крестьянам не подлинное равноправие, а «только почти равноправие»: они были поставлены под строгий контроль сельского общества и местного начальства, должны были выплачивать очень дорогую цену «за ту землю, на которой в трудах умирали их деды и прадеды», причем еще несколько лет должны были отбывать барскую повинность. Неблагоприятные для крестьян условия освобождения в последующие годы дополнил невиданный «демографический бум» (с 1867 по 1897 г. сельское население выросло на 43%). «В российском сельском хозяйстве наблюдался углубляющийся кризис в связи с вступлением страны в индустриальную эру», - отмечает автор. Русская община имела мало земли и была вынуждена арендовать недостающие угодья на кабальных условиях. Это была «община выживания», опутанная законодательно правительством (круговая порука, контроль за передвижением крестьян и т. д.). А кроме того, это чересполосица, узкополосица и неэффективное ведение хозяйства. Община уже не обеспечивала социального равенства, ибо в ней начинали брать верх зажиточные крестьяне, и уже не являлась оплотом социального мира, ибо в ней зрели вражда к помещикам и противоречия между беднотой и крестьянской верхушкой.

Критический взгляд Саккоротти на общину не предопределил его положительного отношения к аграрной политике правительства. К моменту прихода Столыпина к власти, в полной мере выявились два обстоятельства: во-первых, царь не позволял трогать помещичьи земли, а, во-вторых, казенных и удельных земель было недостаточно, чтобы решить проблему крестьянского малоземелья и перестроить сельское хозяйство. С целью ускорения развития рыночной экономики правительство намеревалось «отделить состоятельных крестьян, которые уже доминировали в общине, от слоя бедняков, которые должны были стать безземельными и превратиться в пролетариат».

Для реализации «амбициозного аграрного проекта Столыпина» была создана «гигантская машина реформы». Указ 9 ноября 1906 г. открыл дорогу тем подготовительным мероприятиям, которые должны были расколоть общину и сделать возможным раздел ее на хутора и отруба. Дальнейшее движение реформы было связано с законами 14 июня 1910 г., 29 мая 1911 г., деятельностью Крестьянского банка и переселением на восток.

Саккоротти указывает на факты «вооруженного вмешательства с целью принудить крестьян выходить из общин». В итоге «гигантская машина реформы» вскоре стала давать сбои. Прежде всего оказалось, что «амбициозный план» Столыпина не вполне соотносится с возможностями государственной казны. Некоторые части «машины реформы» стали работать не в такт с общим механизмом государственного управления. Так, например, Крестьянский банк предпочитал действовать там, где земля и так была более или менее доступная крестьянам, а не там, где ощущалось острое малоземелье. В столкновениях с крестьянами технический персонал землеустроительных комиссий (агрономы, землемеры и пр.) нередко проявлял нелояльность к правительственным целям. «Это привело к тому, что реформа проводилась при ограниченном участии специалистов и при большом содействии земских начальников»Саккоротти. П. А. Столыпин: Жизнь за царя. - Катанзаро: «Руббетино», 2002. - С. 91..

Особое внимание автор уделял крестьянскому переселению в годы столыпинской аграрной реформы. Саккоротти говорит о недостатках и сбоях в работе Переселенческого управления, недостаточном финансировании, нехватке врачей, агрономов, ветеринаров. «В целом, - заключает автор, - операция по переселению, на которую правительство возлагало большие надежды, преследуя цель разрядить население районов с высоким социальным напряжением, не дала каких-то исключительных, блестящих результатов. Человеческие страдания, к которым привел этот исход, были велики, а практический итог свелся только к тому, что удалось избежать естественного прироста населения в Центральной России»ЗыряновП. Н. Л. РецензиянакнигуСаккоротти. П. А. Столыпин: Жизнь за царя. Катанзаро: «Руббетино» 2002. 199 с. // Отечественная история. - 2003. - № 4. - С. 193-196..

«Амбициозный план» Столыпина не был выполнен. «Как показывают реальные факты, - пишет Саккоротти, - община в качестве основополагающего элемента сельской организации пережила все эти атаки и даже просуществовала в течение нескольких лет после прихода Советской власти, хотя и в несколько другой форме».

Главной причиной того, что планы Столыпина не осуществились, стало нежелание крестьян в своем большинстве расставаться с общиной. Саккоротти выделяет два ряда причин - экономических и культурных, привязывавших русских крестьян к общине. В экономическом плане «реформа не предлагала тех гарантий, пусть минимальных, но все же реальных и проверенных, которые давала общинная жизнь». «…Деревня, дом, надел были для большинства надежным прибежищем, гарантией в старости, которой не могли предоставить ни государство, ни работодатель. А представить себе жизнь для себя и своей семьи вдали от согласия, от дружбы с другими членами деревни было просто невозможно». С этим были связаны и чисто духовные причины того, что «родина» (в узком понимании этого слова) обладала для крестьянина такой могучей притягательностью, ибо «существовал сельский уклад, который черпал свои силы из укоренившихся общинных отношений и проявлялся в отстаивании всего того, что к этому миру принадлежало. Сам термин «мир» обозначает сельскую общину, но также и целый мир, вселенную и мирное время».

Учитывая колоссальную сложность поставленных Столыпиным задач, трудно согласиться и с тем, что аграрная реформа провалилась, хотя и о большом ее успехе говорить, разумеется, не приходится.

Последние десятилетия принесли с собой настоящий взрыв интереса широкой общественности к фигуре одного из крупнейших реформаторов императорской России П.А. Столыпина. В постсоветский период акценты сместились на такие факторы, как незавершенность аграрных преобразований Столыпина, на объективные кадрово-финансово-организационные трудности в деле модернизации российского сельского хозяйства, с которыми так и не удалось справиться ни ХIХ, ни в ХХ вв. Правительственный курс Столыпина характеризуется ныне как консервативно-либеральный, а результаты аграрной реформы - как частичный успехТютюкин С. В. Рецензия на книгу Г. П. Сидоровнин. П. А. Столыпин. Жизнь за отечество. Жизнеописание (1862-1911). Саратов: Культурный центр им. П. А. Столыпина, 2002. 600 с. // // Отечественная история. - 2003. - № 4. - С. 184..

А. Ашер, американский исследователь, в своей монографии «П.А. Столыпин. Поиск стабильности в позднеимперской России» анализирует личность и взгляды Столыпина, основные этапы его общественной и служебной карьерыАшер. П. А. Столыпин. Поиск стабильности в позднеимперской России. - Стэнфорд, 2001. . Столыпин оказался самым молодым губернатором, министром и премьером, чему способствовало несколько факторов: принадлежность к известному дворянскому роду, владение обширными поместьями, университетское образование, большой хозяйственный и административный опыт, связи в высших сферах общества и т. д. По мнению Ашера, под маской харизматического лидера скрывался глубокий фатализм и упование на Божий промысел.

Одновременно с Витте и независимо от него Столыпин высказывал мысль о том, что бороться с революцией одними репрессиями невозможно, что главная причина массового крестьянского движения - не революционная пропаганда, а нищета деревни. Главной причиной нестабильности ситуации в деревне, по мнению Столыпина, было сохранение общины. Эти соображения он повторил на совещании губернаторов, состоявшемся в конце января 1906 г. Столыпин подал особое мнение, настаивая на проведении, наряду с карательными мерами, радикальных реформ, в том числе на ликвидации общины и создании класса мелких собственников как гарантии социально-политической стабильности в стране. Аграрная реформа занимала центральное место в этом комплексе мер.

Ашер считает, что аграрная реформа не была детищем Столыпина, поскольку ее базисные положения были высказаны еще рядом его предшественников. Столыпин же лишь попытался воплотить эти абстрактные идеи в жизнь и превратить крестьян в лояльных режиму полноправных граждан. Однако начатые преобразования были прерваны войной. В целом, в актив Столыпина можно отнести его попытки приступить к аграрной реформе, которая даже в незавершенном виде дала ценнейший материал для решения аграрного вопроса. В его взглядах и государственной деятельности причудливо переплетались самодержавно-монархические и либерально-консервативные убеждения, стремление модернизовать российские экономические и социально-политические структуры, попытки придать им европейский, буржуазно-конституционный облик и в то же время сохранить властные прерогативы самодержавного монарха. Образцом для Столыпина была политическая система Германии, хотя условия России начала ХХ в. заметно отличались от германских. Особую драматичность эпохе его премьерства придавала крайняя поляризация и конфликтность российского общества, в результате чего Столыпин оказался «между молотом и наковальней». Главная уязвимость его позиции заключалась в отсутствии новой социальной опоры обновляющегося режима и фактическая невозможность опереться на сильную проправительственную политическую партию. Деятельность Столыпина не нашла поддержки российского общества и самого императора. Фактически Столыпин был отторгнут тем самым режимом, сохранению и частичному обновлению которого он посвятил жизнь.

Глава 3. Правовые аспекты аграрной реформы П.А. Столыпина

3.1 Программа реформ П.А. Столыпина

Руководящая идея Столыпина состояла в том, что реформы в своей совокупности должны непременно способствовать укреплению государственного единства и целостности России. При этом такое укрепление должно было осуществляться на основе «исторического ядра» государственности - русского народа и православия.

Столыпинские реформы можно условно структурировать по трем направлениям: формирование основ гражданского общества, реформирование государственного устройства и модернизация экономикиМогилевский К.И. Базовые компоненты столыпинской программы модернизации России // Русское экономическое обозрение 25 марта 2011 г. - Режим доступа:http://www.economic-review.ru/publications/155/.

Один из важнейших элементов столыпинской программы - реальное обеспечение гражданских и политических свобод личности. В этом плане ключевое значение имел Указ 5 октября 1906 г. «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий», который непосредственным образом касался миллионов крестьян Столыпин П.А. Программа реформ. - М., 2003. - Т. 1. - С. 102-106..Указ, с одной стороны, ликвидировал архаичную систему разного рода ограничительных мер, свидетельствовавших о вопиющей гражданской и политической неполноправности, а также об ущемлении личного достоинства крестьян, а с другой - предоставлял крестьянам широкий круг прав, уравнивающих их в положении с другими категориями населения, в том числе и с дворянством (в отношении государственной службы). Он стал важным шагом в процессе перехода от сословного общества к гражданскому.

На фоне пересмотра в общественном сознании значимости и самоценности проблемы гражданских прав и свобод Столыпин большое внимание уделил реформированию охранительного судопроизводства - системы судебной защиты гражданских прав личности Столыпин П.А. Программа реформ. Т. 1. С. 28 - 117.. В логической связи с данным проектом находился проект «Об учреждении опек над сельскими обывателями вследствие расточительности», который, по замыслу Столыпина, преследовал цель ограждения прав семьи в условиях разрушения патриархального общинного строяТам же, с. 134 - 138..

Важным структурным компонентом столыпинских реформ являлись преобразования в области управления, которые должны были обеспечить усиление исполнительной вертикали власти. В ряду планируемых мер принципиально важное значение приобретала реформа местного управления. Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное оформление она получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов «Главные начала устройства местного управления» (1906 г.), «Положение о поселковом управлении» (1907 г.), «Положение о волостном управлении» (1907 г.), «Положение о губернском управлении» (1907 г.) и др.Там же, с.252-280, 293-352.

В устройство поселка вносилось принципиальное новшество - он не должен был более основываться на общине. Поселок виделся Столыпину как «бессословная самоуправляющаяся единица» с открытым доступом в нее всем лицам, «заинтересованным в благоустройстве поселка с привлечением сих лиц и к несению соответствующих податных тягостей». В состав поселка как такой единицы должны были войти все лица и учреждения, владеющие на его территории недвижимостью или содержащие в черте усадебной оседлости села торговые, промышленные или ремесленные заведения.

Стратегическая задача Столыпина заключалась в том, чтобы максимально снять имевшие место противоречия, порождавшие земскую оппозицию правительству, и направить усилия на решение задач общегосударственного и регионального масштаба.

Предложенные им реформы были направлены на четкое разделение функций местных землевладельцев, независимо от сословной принадлежности, и представителей государства. Последнее усиливало свое присутствие на низовом уровне, «опускалось» не только до уезда, но и до его составной части - участка. Вместе с тем многие управленческие функции и соответствующие им источники дохода передавались в фактически вновь создаваемую мелкую земскую единицу - мечту российского либерала.

Столыпинским правительством был разработан ряд законопроектов, направленных на стимулирование экономического роста, в том числе, составлявших аграрную реформу.

Судьбоносное значение для России имела предложенная Столыпиным аграрная реформа. Столыпин отдавал себе отчет, что если не освободить многомиллионное крестьянство от традиционных общинных пут, если не предоставить ему законное право выхода из общины, то вообще бессмысленно говорить о раскрепощении личности и предоставлении ей гражданских и политических свобод. Указ 9 ноября 1906 г. Столыпин П.А. Программа реформ. Т. 1. С. 380 - 385.ликвидировал насильственное прикрепление к общине и раз и навсегда уничтожил закрепощение личности, несовместимое с «понятием о свободе человека и человеческого труда» Столыпин П.А. Нам нужна Великая Россия. С. 52, 253.. Но чтобы крестьянин окончательно почувствовал себя свободным, ему, подчеркивал Столыпин, следует дать возможность «укрепить за собой плоды трудов своих и предоставить их в неотъемлемую собственность». Считая чувство личной собственности природным свойством человека, Столыпин настаивал на том, чтобы в России сформировался мощный класс крестьян-собственников, который в аграрно-крестьянской стране станет, с одной стороны, основным источником формирования среднего класса, а с другой - прочным фундаментом гражданского общества и правового государства.

Помимо указа 9 ноября 1906 г. правительством Столыпина был разработан пакет документов, направленных на создание благоприятных условий для раскрепощения личности крестьянина и превращения его в личного собственника. Так, в распоряжение крестьян передавались казенные, удельные, кабинетские земли. Правительство наметило меры по совершенствованию системы кредитования крестьян-собственников посредством рационализации деятельности Крестьянского поземельного банка, приступило к мобилизации крестьянских общественных капиталов, которые планировалось обратить на нужды развития мелкого сельскохозяйственного кредита Столыпин П.А. Программа реформ. Т. 1. С. 371 - 379, 386 - 476.. В целом ряде землеустроительных проектов и особенно базовом из них - «Наказе землеустроительным комиссиям» - намечалась программа первоочередных мер правительства по содействию крестьянам в улучшении условий землевладения и порядка землепользованияТам же, с. 243-260.. Ставилась задача создать на малозаселенных землях эффективное частное крестьянское землевладение, что позволило бы постепенно изменить общинный менталитет крестьянского сознания, способствовать сознательному выбору между традиционными и новыми системами земледелия и хозяйствования. Осуществляя переселенческую политику, правительство Столыпина преследовало и задачу геостратегического характера. Ее суть состояла в том, чтобы на окраинах империи создать из переселенцев надежный «русский оплот», что позволило бы воспрепятствовать проникновению на Дальний Восток мигрантов из сопредельных азиатских стран.

Большое значение придавалось финансовой поддержке всего переселенческого дела. В целом ряде проектов были разработаны условия отпуска средств на общеполезные надобности переселенцев, на выдачу льготных ссуд на сельскохозяйственные улучшения, а также льготные ссуды и пособия при землеустройстве. Вводился дифференцированный подход к предоставлению ссуд в зависимости от труднодоступности местности и от общегосударственных планов заселения пригодных к переселению земель.

Рациональное и конкурентоспособное частное крестьянское хозяйство становилось базой товарно-рыночного производства сельскохозяйственной продукции, что стимулировало динамичный рост экономики России в целом.

Необходимо отметить, что Столыпин, являясь рационально мыслящим политиком, вынужден был учитывать «коридор возможностей», который ему предоставила конкретная российская действительность. Как реальный политик он не мог не учитывать расстановку социальных и политических сил, накал партийной борьбы в обществе. Вместе с тем он не мог игнорировать наличие материальных ресурсов, а также возможностей адаптации общества к системным преобразованиям.

Одна из ключевых проблем российской истории начала XX века - неэффективность крестьянского хозяйства, сдавливаемого архаичными нормами общинного уклада жизни. Российское крестьянство, составлявшее порядка 80 % населения страны, получило в 1861 г. личную свободу, однако оставалось связанным множеством ограничений.

Основные из них были обусловлены существованием общины. Столыпин высказывался об этой институции крайне жестко. «Наша земельная община - гнилой анахронизм, здравствующий только благодаря искусственному, беспочвенному сентиментализму последнего полувека, наперекор здравому смыслу и важнейшим государственным потребностям. Дайте выход сильной личности в крестьянстве, освободите ее от воздействий невежества, лени и пьянства, и у вас будет прочная, устойчивая опора для развития страны без всяких утопий и искусственных, вредных скачков. Община в ее настоящем виде не помогает слабому, а давит и уничтожает сильного, давит народную энергию и мощь». Столыпин прямо связывал аграрные преобразования и создание гражданского общества. По его словам, Россия «до сих пор была государством сословным, причем самое большое сословие, крестьянство, в десять раз превышающее численностью все остальное, вместе взятое, было обезличено главным образом общиной. Это не отдельные граждане, а людская амальгама, масса, в которой индивидуализму открыта только одна дорога - кулачество. В ней нет понятия о гражданственности, о связанных с нею правах и обязанностях, следовательно, нет и граждан. Нужно создать этих граждан, нужно дать способной части крестьянства возможность сделаться ими» Могилевский К. И., Соловьев К. А. П. А. Столыпин: личность и реформы. - Режим доступа: http://www.economic-review.ru/publications/159/.

Важно в связи с этим подчеркнуть, что аграрные преобразования были лишь инструментом для создания в России гражданского общества. На это же были направлены и другие важнейшие реформы: самоуправления, образования, социального страхования и др. Крестьянство намного превосходило по численности все прочие группы населения, поэтому именно работе с ним Столыпин уделял повышенное внимание.

Решение аграрного вопроса П.А. Столыпин видел в превращении крестьянина в собственника своего земельного надела. Кроме того, человека необходимо было наделить имущественными правами, дабы гражданские и политические права не оставались пустой буквой. «Пока крестьянин беден, пока он не обладает личной земельной собственностью, пока он находится в тисках общины, - говорил Столыпин, - он остается рабом, и никакой писаный закон не даст ему блага гражданской свободы» Там же.. Отсюда вытекала главная стратегическая задача - «снять те оковы, которые наложены на крестьянство, и дать ему возможность самому избрать тот способ пользования землей, который наиболее его устраивает». Крестьяне должны были сами сделать свой выбор, ибо, считал Столыпин, «закон не призван учить крестьян и навязывать им какие-либо теории, хотя бы эти теории и признавались законодателями совершенно основательными и правильными». Для реализации этой задачи правительством был инициирован целый комплекс мер. Указом 9 ноября 1906 г. крестьянин получил право укреплять в собственность свой надел, который прежде он не мог ни продать, ни заложить, ни сдать в аренду. Указ 9 ноября 1906 г. должен был стать, по Столыпину, последним звеном в «деле раскрепощения нашего земледельческого класса». Указ ликвидировал насильственное прикрепление к общине и раз и навсегда уничтожил закрепощение личности, несовместимое с «понятием о свободе человека и человеческого труда». Но чтобы крестьянин окончательно почувствовал себя свободным, ему, подчеркивал Столыпин, следует дать возможность «укрепить за собой плоды трудов своих и предоставить их в неотъемлемую собственность. Пусть собственность эта будет общая там, где община еще не отошла, пусть она будет подворная там, где община уже не жизненна, но пусть она будет крепкая. Пусть будет наследственная». Считая чувство личной собственности природным свойством человека, Столыпин настаивал на том, чтобы в России сформировался мощный класс крестьян-собственников, который в аграрно-крестьянской стране станет, с одной стороны, основным источником формирования среднего класса, а с другой - прочным фундаментом гражданского общества и правового государства.

Будучи полноценным владельцем своего земельного участка, крестьянин мог брать ссуды в Крестьянском банке, отвечая за выполнение взятых обязательств своим имуществом. Крестьянский банк выполнял и другую важную функцию. Он покупал земли поместного дворянства и на выгодных условиях перепродавал их успешному крестьянству. Таким естественным, мирным образом происходило перераспределение земельного фонда. Горизонты планирования у столыпинского правительства были весьма широки. Кредитование крестьянства под 4,5% годовых на срок свыше 50 лет давало возможность домохозяевам существенно улучшить жилищные условия своей семьи, «растянув» выплаты по займу на 2-3 поколения.

Простое изменение правового статуса крестьянского надела не могло привести к качественным изменениям в крестьянском хозяйстве. Обычный надел был разделен на множество полос, между которыми пролегали значительные расстояния. Это заметно затрудняло земледельческие работы. Таким образом, перед правительством вставала проблема землеустройства, которое сводило бы воедино полосы одного надела. В итоге возникал бы отруб или хутор (если бы от общины обособлялся не только земельный надел, но и усадьба с хозяйственными постройками). Столыпин не просто объявил аграрную реформу и обеспечил ее законодательно, он предусмотрел создание мощного инструмента реализации своих планов. В целях «выяснения на местах земельных нужд крестьянского населения и содействия к расширению и улучшению его землевладения» в деревню были направлены хорошо подготовленные специалисты, которые должны были воплотить в жизнь столыпинские идеи землеустройства.

Одно из принципиальных направлений аграрной реформы - переселенческая политика. Правительство было вынуждено решать проблему перенаселенности деревни. Избыточность рук в деревне порождала очевидный земельный голод. Соответственно, вставала необходимость направить крестьянские массы в те регионы, которые остро нуждались в заселении - Сибирь и Северный Кавказ. Правительство выделяло переселенцам льготные кредиты, финансировало их переезд и даже на первых порах безвозмездно передавало в их собственность государственные, удельные и кабинетские земли.

Анализируя опыт переселенческой политики, правительство пришло к выводу о необходимости отказаться от практики повсеместной даровой раздачи земли, сохранив при этом дифференцированный подход к переселенцам. Даровая раздача земли переселенцам ограничивалась труднодоступными в хозяйственном отношении местностями.

3.2 Законодательные акты аграрной реформы П.А. Столыпина

4 марта 1906 г.(при председателе Совета министров С. Ю. Витте, главноуправляющем землеустройством и земледелием А. П. Никольском) учреждаются землеустроительные комиссии, пока что ещё с очень небольшими и плохо продуманными полномочиями Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. -- СПб., 1909. -- Т. XXVI. 1906 год. № 27478.. Комитет и комиссии, объединявшие чиновников различных ведомств, представителей земств и представителей от крестьян, имели главной целью содействие крестьянам при покупке земли через Крестьянский поземельный банк.

26 апреля 1906 г. П.А. Столыпин был назначен министром внутренних дел.

I Государственная Дума открылась 27 апреля 1906 г. В Думу было внесено три аграрных законопроекта (партией народной свободы, трудовой фракцией, социал-демократической фракцией). Проекты не имели полной проработки и более представляли собой политические декларации.

Законопроект кадетской фракции (партия народной свободы), составлявшей относительное большинство в Думе, требовал увеличения крестьянского землевладения за счёт государственных, удельных, кабинетских и монастырских земель, которые должны были быть переданы крестьянам безвозмездно. В особых случаях кадеты допускали принудительное отчуждение государством частновладельческих земель за справедливое вознаграждение, с последующей безвозмездной передачей их крестьянам. Подразумевалось, что сохранятся существующие практики общинного землевладения.

Законопроекты социал-демократов и трудовиков предусматривали полную национализацию всех частновладельческих и общинных земель без уплаты вознаграждения, запрет частной собственности на землю, передачу земли на уравнительной основе во временное пользование всем желающим её обрабатывать собственным трудом.

Ни с одной из этих двух программ правительство, в части принудительного отчуждения помещичьих земель, не могло согласиться. Все попытки найти общий язык провалились, Дума была распущена через 72 дня, 8 июля. В тот же день П.А. Столыпин был назначен председателем Совета министров, с сохранением за ним поста министра внутренних дел. Были назначены выборы во II Думу по тому же избирательному закону.

Аграрные волнения с весны 1906 г. возобновились с ещё большей силой, и к моменту роспуска I Думы количество инцидентов достигло исторического максимума. 1906 год оказался крайне неурожайным. Правительство интенсивно оказывало дорогостоящую продовольственную помощь, которую сельское население, привыкшее считать её обязательным подарком («царёвым пайком»), принимало без благодарности.Ситуация продолжала оставаться неопределённой. Хотя правительство уже подготовило основополагающие документы реформы, последующие события могли развиваться различными путями. Можно было предположить, что новая Дума, избранная по тому же закону, окажется столь же радикально настроенной.

П.А. Столыпин принял решение принимать все необходимые законоположения, не дожидаясь созыва II Думы, по статье 87 Основных законов (данная статья позволяла правительству принимать неотложные законы без утверждения Думой), с обязательством внести эти законы в Думу в двухмесячный срок со дня её открытия.

27 августа вышел указ о продаже крестьянам государственных земель. 5 октября 1906 г. был издан указ «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний», посвящённый улучшению гражданско-правового статуса крестьянПолное собрание законов Российской империи. Собрание третье. -- СПб., 1909. -- Т. XXVI. 1906 год, № 28392..

Указом был предусмотрен широкий ряд мероприятий, ослаблявших власть сельского общества над своими членами:

-- для поступления на учебу и в духовное звание более не требовалось разрешение сельского общества;

-- дозволялось поступать на государственную службу, заканчивать курс учебных заведений, продолжая при этом оставаться членом сельского общества;

-- разрешалось одновременно быть членом нескольких сельских обществ;

-- разрешалось увольняться из сельских обществ, не испрашивая их согласия.

Ряд положений указа был направлен на расширение правоспособности крестьян с целью уравнения их прав с другими сословиями:

-- крестьянам, как и всем другим лицам бывших податных сословий, дозволялось поступление на государственную службу (ранее от крестьян требовался образовательный ценз в размере программы 4-классного уездного училища);

-- были полностью отменены подушная подать и круговая порука в тех немногих местностях, где они еще существовали;

-- было отменено наказание крестьян земскими начальниками и волостными судами за мелкие проступки, не перечисленные в законе;

-- крестьянам было разрешено обязываться векселями;

-- тем крестьянам, которые имели необходимое цензовое имущество, разрешалось участвовать в выборах в Государственную Думу по соответствующим цензовым куриям;

-- крестьяне самостоятельно избирали гласных в земские собрания;

-- уездные съезды могли отменять приговоры сельских обществ только по причине их незаконности.

Положения данного указа рассматривались правительством как временные и переходные до момента реализации куда более широкой по замыслу реформы местного управления. Однако, сам указ застрял в III и IV Думах навсегда. Законодатели двух учреждений -- Думы и Государственного Совета -- оказались неспособными найти компромисс, и предпочли бесконечные затяжки в принятии законопроектов какому-либо конструктивному решению. Соответственно, не приходилось даже думать о законодательном утверждении и каких-либо последующих, более радикальных, мер. В результате, временные правительственные меры 1907 года продолжали действовать до 1917 года без изменений.

14 и 15 октября 1906 г. вышли указы, расширявшие деятельность Крестьянского земельного банка и облегчавшие условия покупки земли крестьянами в кредит Полное собрание законов Российской империи, 1906..

Наконец, 9 ноября 1906 года выходит (по ст. 87 Основных законов) главный законодательный акт реформы -- указ «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования», провозглашающий право крестьян на закрепление в собственность их надельных земель Полное собрание законов Российской империи, 1906, №28528..

Указом был провозглашен широкий комплекс мер по разрушению коллективного землевладения сельского общества и созданию класса крестьян -- полноправных собственников земли.

Указ провозглашал, что «каждый домохозяин, владеющий землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления за собой в личную собственность причитающейся ему части из означенной земли». Собственность на бывшие надельные земли оставалась, однако, связанной некоторыми ограничениями: земля могла быть продана только крестьянам, их обществам или товариществам; право принимать бывшую надельную землю в залог имел только Крестьянский поземельный банк. Важным моментом было то, что укрепленная земля становилась личной собственностью крестьянина-домохозяина, а не коллективной собственностью крестьянской семьи.

В тех обществах, где переделов общинной земли не было свыше 24 лет, каждый домохозяин мог безвозмездно закрепить в собственность тот участок земли, которым он пользовался на постоянной основе. В тех обществах, где переделы были, безвозмездному закреплению в собственность подлежал такой участок, который данному домохозяйству в настоящий момент следовал по тем принципам, по которым был произведен последний передел; дополнительная земля уже подлежала выкупу у сельского общества.

При укреплении в собственность участков за новыми собственниками сохранялось прежнее право пользования неразделяемыми общинными землями (луга, пастбища, леса, неудобные земли, проезды).

Домохозяева, желающие закрепить землю в собственность, должны были заявить о том сельскому обществу. Сельское общество было обязано в месячный срок собрать сельский сход и принять необходимое решение, для чего требовалось 2/3 голосов. Если такое решение не было вынесено, заявитель мог обратиться к земскому участковому начальнику, который далее принимал решение об укреплении своей властью. Жалобы на постановления сельских сходов и решения земских начальников подавались в уездные съезды.

Особое внимание уделялось тем крестьянам, которые желали получить свои участки выделенными к одному месту, вместо нескольких полос в разных полях (эти участки назывались «отрубами», а если на участке стоял и дом владельца -- «хуторами»). Если крестьянин желал выделиться «на отруб», сельское общество в подавляющем большинстве случаев технически не могло это исполнить путем частичной перекройки существующих полосок; требовался полный передел земель. Закон разрешал сельскому обществу в таком случае отказаться от полного передела и предоставить желающему выделиться на выбор владение той чересполосной землей, которой он уже пользовался, либо выход из общины без земли с получением адекватной денежной компенсации. Но если община принимала решение произвести передел, она должна была отрезать участки к одному месту всем домохозяевам, которые о том просили.

Закон стимулировал выход на отруба путем предоставления собственникам отрубных участков более качественных прав собственности. Собственники чересполосных участков были уравнены в правах со старыми подворными владельцами. Они не могли огораживать и окапывать свои полоски и должны были пускать на них скот односельчан (в те периоды, когда данное поле не было засеяно); таким образом, им приходилось синхронизировать свой сельскохозяйственный цикл со всей общиной. В то же время, собственники отрубных участков могли огородить свои участки и использовать их по своему усмотрению. Собственники чересполосных участков могли наследовать землю, но не могли продавать её без согласия общины; собственники отрубных участков могли совершать с ними любые сделки.

Выделение отрубов (разверстание) было технически и организационно более сложной задачей, чем традиционные переделы при чересполосном землевладении. Следовало определить, что будет разделено, а что останется в мирском пользовании, найти принципы компенсации разной стоимости земли в разных местах за счёт размера участков, расположить новые проезды и прогоны для скота, обеспечить участки доступом к воде, разобраться с оврагами и заболоченной местностью. При всем этом требовалось произвести обширные и дорогостоящие геодезические работы на местности и камеральную обработку их результатов. Как выяснилось, сами сельские общества не были способны справиться с этой задачей, в том числе и на условии найма ими профессиональных землемеров. Поэтому в данной части аграрная реформа буксовала, пока правительство не обеспечило местные землеустроительные комиссии необходимым штатом инструкторов и землемеров и не начало предоставлять услуги по землеустройству бесплатно.

Реформа, благодаря смелому шагу Столыпина -- изданию законов по 87 статье -- приобрела необратимый характер.

II Дума открылась 20 февраля 1907 г. Ситуация не претерпела никаких изменений. С самого начала II Дума выражала ещё более негативное отношение к любым начинаниям правительства, чем предшествующая Дума.

10 мая 1907 г. П.А. Столыпин выступил перед Думой со своей знаменитой программной речью, содержавшей развернутую программу реформ. Начав с убедительных доказательств полной бесперспективности принудительного отчуждения помещичьих земель, Столыпин перешёл затем к изложению сути своей программы: «…Цель у правительства вполне определённа: правительство желает поднять крестьянское землевладение, оно желает видеть крестьянина богатым, достаточным, так как где достаток, там, конечно, и просвещение, там и настоящая свобода. Но для этого необходимо дать возможность способному, трудолюбивому крестьянину … освободиться от тех тисков, от тех теперешних условий жизни, в которых он в настоящее время находится. Надо дать ему возможность укрепить за собой плоды трудов своих и представить их в неотъемлемую собственность. Пусть собственность эта будет общая там, где община еще не отжила, пусть она будет подворная там, где община уже не жизненна, но пусть она будет крепкая, пусть будет наследственная. Такому собственнику-хозяину правительство обязано помочь советом, помочь … деньгами» Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете (1906-1911). -- М.: Молодая гвардия, 1991. -- С. 311..